DROIT ADMINISTRATIF GENERAL

SCIENCES ECO
 INTRODUCTION

Le droit est, en général, appréhendé comme l’ensemble des règles qui régissent les
rapports humains dans une société donnée. Il en va ainsi des rapports entre
commerçants et clients, entre employeurs et salariés, entre propriétaires et locataires,
entre administrations et administrés. La summa divisio du droit comporte le droit privé
et le droit public. Le premier régente les rapports entre les particuliers, tandis que le
second s’applique à un type particulier de rapports sociaux, ceux qui s’établissent entre
gouvernants et gouvernés ou encore entre gouvernants ou pouvoirs publics.
Ce dernier se subdivise en quatre grandes branches : le droit constitutionnel, le droit
international public, le droit financier et le droit administratif.
Le droit administratif qui nous intéresse, peut être sommairement défini comme le droit
applicable à l’Administration et comportant des règles particulières dérogatoires au
droit commun.
En effet, l’Administration est soumise à un droit qui régit son organisation et son
activité et par la même, ses rapports avec les administrés qui sont sa raison d’être et
dont elle tend à satisfaire les besoins par l’exercice d’activités d’intérêt général ou, plus
précisément par des activités de service public.
Quant aux moyens par lesquels elle exerce ses activités de service public, ils sont de
nature variable, ou bien l’administration, mettant en œuvre les prérogatives de
puissance publique dont elle est investie, se comporte selon les modes de la gestion
« gestion publiques ».Ou bien elle procède comme on le fait dans les relations privées et
situe son action sur le terrain de la « gestion privée ».
La différence est importante, la gestion publique provoque la soumission de
l’administration à des règles spécifiques de droit public et les litiges qu’elle peut susciter
relèvent en principe de la compétence de juridictions administratives (notamment TA,
CAA, CE).La gestion privée comporte au contraire l’application à l’administration des
règles du droit privé(notamment civil et commercial) et les litiges éventuels sont jugés
par les tribunaux même dont relève le contentieux des relations privées.
Ainsi, ce qu’on peut appeler le « droit de l’administration » est un droit mixte, fait pour
une part de règles de droit public et pour une part de règles mêmes du droit privé. Ce
sont les premières qui constituent, tel qu’il est enseigné le droit administratif.
Mais avant de définir le droit administratif, il convient auparavant, d’appréhender la
notion d’administration, objet du droit administratif.

PARAGRAPHE I- L’ADMINISTRATION, OBJET DU DROIT ADMINISTRATIF

La définition juridique de l’administration permet d’appréhender la spécificité de

l’administration, en l’envisageant en relation avec les organismes privés d’une part et
d’autre part, les autres pouvoirs publics.

A/DEFINITION

Au plan juridique, l’administration revêt deux sens bien distincts, variables selon qu’on
se réfère à un critère organique ou à un critère matériel.
Dans le premier, l’administration désigne un organisme, un appareil, celui chargé
d’administrer ou de gérer. Elle s’entend ainsi de l’ensemble du personnel accomplissant
les tâ ches administratives. On parlera de l’administration des ponts et chaussées en
France et de l’administration des travaux publics en Cô te d’ivoire, ou encore de
l’administration des finances.
Dans le second cas, l’administration désigne l’activité, la fonction administrative elle-
même. Il en va ainsi de l’administration de la commune, entendons sa gestion qui est
confiée au maire sous le contrô le du conseil municipal. Le doyen Vedel, qui observe
qu’on passe facilement de l’un à l’autre sens note que « la différence de sens se marque
parfois par l’emploi de la majuscule dans la première acception. »
Pour appréhender la spécificité de l’administration, il convient à présent de la comparer
aux organismes privés.

B/ADMINISTRATION ET ORGANISMES PRIVES

Dans le langage courant « Administration » est synonyme de gestion. C’est la raison

pour laquelle ce terme s’emploie aussi bien pour les affaires publiques que pour les
affaires privées.
Ainsi, on parlera de la « sage administration » d’une entreprise et le « conseil
d’administration » est l’organe de direction des sociétés anonymes, qui sont des
organismes privés.
Mais, l’administration se distingue nettement des organismes de droit privé. Sa
spécificité par rapport au secteur privé réside, en effet, dans trois éléments étroitement
liés. Ce sont respectivement le but qu’elle poursuit : l’intérêt général ; les moyens
utilisés pour atteindre ce but : la puissance publique et les personnes mettant en jeu ces
moyens : les personnes publiques.

1/ L’INTERET GENERAL

La définition de l’intérêt général se révèle malaisé, comme du reste celle d’autres

concepts du droit administratif. Le commissaire du gouvernement Jacques Henri Stall
remarque : « l’intérêt général est une notion d’une certaine plasticité, volontairement
imprécise, qui permet au juge d’adapter les contours de sa jurisprudence aux nécessités
de son temps ».
Il se présente comme le but suprême poursuivi par l’administration c.-à -d. la
satisfaction de l’ensemble des besoins sociaux. Ce but d’intérêt général, dit encore
« intérêt public »ou « utilité publique » ou « ordre public » permet ainsi de distinguer
l’Administration de l’activité des particuliers, qui ont pour moteur essentiel la recherche
d’un avantage purement personnel plus particulièrement « le profit ». L’intérêt public,
en raison précisément de ce qu’il exprime l’ensemble des besoins sociaux, est supérieur
à l’intérêt privé ou individuel et prévaut de ce fait sur celui-ci. Certes, intérêt général et
intérêt particulier peuvent coïncider. Ainsi l’école privée ou la clinique privée, en même
temps qu’elle procure à son propriétaire des revenus substantiels répond par
l’enseignement ou les soins qu’elle prodigue, à un but d’intérêt général. De même,
l’activité de théâ tres municipaux sert elle, peut être un intérêt public. Cependant, elle
sert, aussi et surtout, l’intérêt particulier des animateurs de théâ tre. Dans le premier
exemple, l’intérêt général demeure secondaire, voire accessoire par rapport au but
principal recherché qui est le profit. Dans le second exemple, c’est la recherche de
l’intérêt général qui prédomine.
Aussi, certains besoins de la collectivité ne peuvent ‘ils être pris en charge par les
particuliers parce qu’ils sont exclusifs de tout profit (Administration générale,
enseignement gratuit) ou parce qu’aucun particulier ne peut en supporter les charges
(défense nationale).
Toutefois, l’intérêt général, n’est pas, à la vérité distinct de l’intérêt privé. S’il ne se
réduit pas à la somme des différents intérêts particuliers, il n’en constitue pas moins un
« arbitrage ».
L’arbitrage a lieu, soit sur le fondement d’un critère quantitatif : l’intérêt du plus grand
nombre, éventuellement revu et corrigé par les gouvernants ; soit sur le fondement d’un
critère qualitatif : sur des valeurs. Par exemple, dans un pays ou les chô meurs ne sont
pas majoritaires. Mais cela n’empêche pas que leurs intérêts particuliers l’emportent,
dans certains cas, sur ceux de la majorité (services publics gratuits aux frais de la
majorité).La survie d’une minorité est jugée ici plus importante que certains intérêts
pécuniaires de la majorité.
Mais au-delà de cette variabilité de contenu, l’élément constant et invariable qui
demeure, c’est que le but assigné à l’Administration doit prévaloir sur les intérêts
privés.
Cette prévalence tient, même si le but ici n’est pas exclusif d’une certaine rentabilité
économique voire d’un certain profit. L’intérêt général constitue ainsi l’un des critères
distinctifs de l’Administration. Cependant, il ne suffit pas à lui seul, à caractériser
l’Administration.

2/ LA PUISSANCE PUBLIQUE

Paul Valéry observe : « il est des mots qui ont plus de valeur que de sens, qui chantent
plus qu’ils ne parlent ».
Les mots de puissance publique sont de ceux-là . Il est presque impossible d’en relever
une définition précise.
On peut tout juste souligner que la puissance publique participe à la souveraineté de
l’Etat. C’est un attribut reconnu à l’Administration à l’effet d’imposer légalement sa
volonté aux administrés. En ce sens, la puissance publique est une qualité de
l’Administration. Mais par métonymie, elle désigne parfois l’Administration elle-même.
En tant que critère du régime administratif, la puissance publique oblige à un
raisonnement simple :
Dans certaines circonstances, l’Administration se comporte comme puissance publique ;
dans d’autres, elle agit comme le ferait un simple particulier.
-Le régime administratif (droit administratif + juge administratif) ne s’applique que
dans le 1er cas : à comportement spécial, droit et juge spéciaux ; à comportement
ordinaire, droit et juge ordinaires. Autrement dit, lorsque l’Administration se comporte
d’une manière spéciale, donc en puissance publique, tous les litiges qu’on pourrait avoir
avec elle relèvent du droit administratif et du juge administratif.
En revanche, si l’Administration se comporte d’une manière ordinaire, donc comme
vous ou moi, tous les litiges qu’on pourrait avoir avec elle relèvent du droit privé et du
juge judiciaire.
Mais ce raisonnement présuppose la réponse à une question préalable. A quoi voit-on
que l’administration se comporte d’une manière spéciale, donc comme puissance
publique ? Deux réponses en forme de distinctions ont été avancées : la distinction des
actes d’autorités et des actes de gestion puis la distinction de la gestion publique et de la
gestion privée.

a- La distinction des actes d’autorités et des actes de gestion

Le principe de cette distinction est le suivant : l’Administration accomplit deux

catégories d’actes.
La première catégorie d’actes se manifeste par des réglementations unilatérales, des
ordres, des interdictions. De tels actes constituent des prérogatives caractéristiques de
la puissance publique. Ce sont des actes d’autorité, leur contentieux relève du droit
administratif et du juge administratif.
La seconde catégorie d’actes est constituée d’actes qu’un particulier pourrait prendre
pour la gestion de son patrimoine. Par exemple, conclusion de contrats. Ce sont des
actes de gestion. Leur contentieux relève du droit privé et du juge judiciaire.

b- la distinction de la gestion publique et de la gestion privée.

Il s’agit d’un avatar de la précédente. Elle est plus moderne. Il y a gestion publique
lorsque l’administration use des procédés hors de portée des particuliers. Il y a gestion
privée dans le cas contraire. La gestion publique seule comporte application du droit
administratif.
 1/ LA PERSONNE PUBLIQUE

Les activités administratives sont assumées par des personnes publiques, à la différence
de celle du secteur privé, qui le sont par des personnes privées.
La personnalité juridique est l’aptitude à être titulaire de droits et tenu d’obligations. On
distingue les personnes physiques c'est-à -dire les êtres humains à qui le droit reconnait
la personnalité juridique, des personnes morales qui sont des groupements de
personnes ou des institutions à qui le droit reconnait également des droits distincts de
ceux de leurs membres. Les personnes morales de droit public sont des personnes
publiques.
Les personnes publiques, qui sont plus précisément des personnes publiques
administratives, se répartissent en deux grandes catégories. Ce sont :
Les personnes administratives territoriales, dites encore collectivités territoriales, qui
sont des circonscriptions administratives pourvues de la personnalité morale. Dans
cette catégorie on en distingue deux : la première, la principale, c’est l’Etat qui à une
compétence générale s’étendant à l’ensemble du territoire national, la seconde, ses
démembrements, qui sont les régions, les communes.

Les personnes administratives spécialisées, qui sont des services publics dotés de la
personnalité morale et qui, à la différence de des précédentes, ont une vocation non pas
générale mais spécialisée. Cette catégorie est représentée sinon exclusivement à tout le
moins essentiellement pas les établissements publics.
Les personnes publiques administratives identifiées se distingue nettement des
personnes privées et plus spécifiquement des personnes morales de droit privé.

C-/ADMINISTRATION ET AUTRES POUVOIRS PUBLICS

L’administration est certes un pouvoir public mais elle n’épuise pas la notion de pouvoir
public et se distingue des autres pouvoirs publics que sont : le parlement, le pouvoir
judiciaire et le gouvernement.

1/ ADMINISTRATION ET LEGISLATION
La distinction a connu une évolution. En effet, la conception traditionnelle, qui est
principalement organique, opère une distinction très nette entre les deux pouvoirs.
La fonction législative est confiée au législateur élu directement par le peuple et qui
édite des lois, normes supérieures de la nation ;
La fonction administrative est confiée au gouvernement appelé exécutif (comprenant le
chef de ‘Etat et le gouvernement), parce qu’un pouvoir subordonné, se bornant à
exécuter les lois.

Mais les nouvelles conceptions, sans abandonner le critère organique, met davantage
l’accent sur le critère matériel.

- Ainsi, le chef de l’Etat, tout comme le corps législatif, est élu directement par e
peuple et se trouve placé comme lui par le sommet de l’Etat (critère organique);
- Le gouvernement et l‘administration, soumis à l’autorité du chef, ont désormais
un domaine propre d’intervention distinct de celui du législateur.

2/ ADMINISTRATION ET JURIDICTION

L’administration et le juge se voient assigner le même objectif : soumis tous les deux à la
loi, ils doivent en assurer l’exécution et le respect. Cependant, les deux pouvoirs sont
distincts et se trouvent dans le même rapport de subordination.
Distincte du juge, l’administration agit de manière concrète, continue, et permanente et
les décisions n’ont que « l’autorité de la chose décidée », susceptibles, partant de
contestations et d’annulation.
Le juge en revanche n’intervient qu’à l’ occasion d’un litige. Mais il dit le droit et ses
décisions sont revêtues de « l’autorité de la chose jugée » et, en cette qualité,
insusceptibles d’être contestées, encore moins d’être annulées.
Enfin, les deux pouvoirs se trouvent dans un rapport de subordination comportant
quelques limites. Le juge exerce un contrô le sur l’Administration.IL est ainsi amené à la
sanctionner, soit en la condamnant à réparer les préjudices, soit en annulant les actes
illégaux. Mais ce contrô le est limité, notamment par la validation législative et par la
théorie des actes de gouvernement, actes non justiciables des tribunaux.
3/ ADMINISTRATION ET GOUVERNEMENT

La distinction entre l’Administration et le gouvernement parait délicate, en raison des

liens très étroits qui existent entre ces deux pouvoirs publics.

Du point de vue organique ou formel, l’Administration et le gouvernement sont les deux

facettes d’une seule et même réalité, l’organe gouvernemental. Celui-ci assume à la fois
les deux fonctions, gouvernementale et administrative.

Mais du point de vue matériel, la délimitation parait relativement moins difficile. Les
tâ ches gouvernementales ressortissent au domaine politique qui a trait aux rapports du
gouvernement avec les autres pouvoirs (l’assemblée Nationale) d’une part et d’autre
part, aux relations internationales (activité diplomatique).

De plus, le pouvoir gouvernemental définit les grandes options; les options

fondamentales de l’Etat et le pouvoir administratif, intervient pour en assurer
l’exécution.

En définitive, on peut définir l’Administration comme « l’activité par laquelle les

autorités publiques pourvoient, en utilisant le cas échéant les prérogatives de la
puissance publique, à la satisfaction des besoins d’intérêt public  ».

PARAGRAPHE   II   : LE DROIT ADMINISTRATIF  DROIT SPECIAL DE

L’ADMINISTRATION

L’Etat de police ayant cédé le pas à son contraire l’Etat de droit, l’Administration est
désormais soumise au droit. En effet, l’Etat de droit est celui dans lequel
l’Administration reconnait des droits aux administrés et qui tend à réaliser un équilibre
judicieux entre les droits et obligations de celle-là et de ceux-ci. L’Administration, dans
le régime libéral, peut être soumise au même droit que les particuliers, soit à un droit
spécial. Dans ce dernier cas, l’Administration est alors régie par des règles particulières
dérogatoires au droit commun. Ce droit spécial, appelé droit administratif, pose divers
problèmes relatifs notamment à sa définition.

A/LA DOUBLE DÉFINITION DU DROIT ADMINISTRATIF

Le droit administratif comporte en fait une double définition. Celle-ci diffère selon
qu’on se réfère au critère organique ou au critère matériel.

1/ LA DEFINITION ORGANIQUE

Suivant ce critère, qui se réfère à l‘organe auquel il s’applique, le droit administratif est
celui applicable à l’Administration. Il s’agit d’un corps de règles définissant ses droits et
ses obligations et régissant notamment ses rapports avec les administrés. La définition
organique est extensive. Elle revêt le caractère en ce qu’elle vise toutes les règles
applicables à l‘Administration comprenant aussi bien es règles particulières
dérogatoires au droit commun, que des règles de droit commun. Autrement dit, le droit
administratif se compose à la fois de normes de droit public et de normes de droit privé.

2/ LA DEFINITION MATERIELLE

Suivant ce critère qui se réfère à son contenu (et aux juridictions qui s’appliquent), le
droit administratif est un droit spécial. Celui-ci se compose uniquement des règles
particulières, foncièrement différentes de celles du droit commun et y dérogent.
A la différence de la définition organique, la définition matérielle est restrictive car elle
limite le droit administratif aux règles spéciales, à l’exclusion des normes de droit privé
applicable à l’Administration.
Ainsi, de la double définition du droit administratif, il convient de noter qu’il y a une
prévalence de la conception matérielle. C’est cette conception qui l’emporte sur l’autre
car le droit s’analyse comme un droit spécial.
Cette spécificité du droit administratif à ailleurs été affirmé par la force dans l’arrêt
(Blanco,8 février 1873) ou le tribunal des conflits affirme « que la responsabilité qui
peut incomber à l’Etat pour les dommages causés aux particuliers par le fait des
personnes qu’il emploie dans le service public ne peut être régie par les principes qui
sont établis dans le code civil pour les rapports de particulier à particulier. Que cette
responsabilité n’est ni générale, ni absolue, qu’elle à ses règles spéciales qui varient
suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les
droits privés ».
La spécificité du droit Administratif ainsi décrite se retrouve également dans ses
caractères.
B- LES CARACTERES DU DROIT ADMINISTRATIF

Le droit administratif présente deux traits distincts: C’est un droit essentiellement

jurisprudentiel par ses sources et un droit exorbitant du droit commun par son contenu.

1/ UN DROIT ESSENTIELLEMENT JURISPRUDENTIEL

Le droit administratif, contrairement au droit civil, n’est pas un droit codifié, moins un
droit progressivement élaboré par le juge. La jurisprudence est, en effet, créatrices de
normes juridiques et la base principale du droit administratif.
En effet, devant l’imprécision des textes, leur insuffisance ou même leur absence, c’est à
la jurisprudence administrative qu’il est revenu d’élaborer progressivement le droit
administratif. L’exercice de cette fonction créatrice de normes juridiques, incombe au
juge de l’Administration. En France, ce rô le est dévolu aux juridictions administratives
et principalement au conseil d’Etat. Aidé en cela par le tribunal des conflits, il dégage les
règles administratives, c’est à dire les règles spéciales au droit commun, soit
interprétant les textes, soit en créant les règles ex nihilo.
En Cô te d’Ivoire, la chambre administrative de la cour suprême s’est timidement
orientée dans le sens.
Certes, il existe quelques textes en droit administratif. Mais ces textes sont peu
abondants, fragmentaires et surtout ne comporte aucune cohérence ni base commune.
Aussi, la jurisprudence vient elle combler les lacunes législatives. Elle constitue la base
même du droit administratif et occupe de ce fait, une place « exceptionnelle ».

2/ UN DROIT EXORBITANT DU DROIT COMMUN

Le droit administratif est un droit spécial, en ce que ses règles sont exorbitantes du
droit commun. Cette « exorbitance » procède de la puissance publique dont est investie
l’Administration elle s’exprime en prérogatives ou au contraire, en sujétions.
Le droit administratif reconnait d’abord à l’Administration des prérogatives dites de
puissance publique qui s’analyse en des dérogations au régime juridique des
particuliers et jouent dans le sens de la majoration de ses droits. Ainsi, à t’elle le droit de
réquisitionner, d’exproprier, de modifier ou de résilier unilatéralement les stipulations
contractuelles, d’éditer des actes unilatéraux, de prendre des règlements de police voire
d’utiliser la force publique…Les signes les plus caractéristiques de cette exorbitance
résident dans la double possibilité d’édicter l’acte unilatéral et d’en assurer l’exécution
d’office.
Les prérogatives de puissance font du droit administratif un droit inégalitaire et le
différencient du droit commun. En effet, alors que les rapports entre particuliers
reposent sur le principe fondamental de l’égalité, les rapports entre l’Administration et
les administrés sont des rapports d’inégalité. Celle-là se trouvant dans une position de
supériorité par rapport à ceux-ci.
Ensuite, le droit administratif soumet l’Administration à des sujétions de puissance
publique qui, elles s’analysent au contraire en des prérogatives en moins c.à .d. en des
réductions de ses droits. Ainsi, à la différence des particuliers qui disposent du libre
choix de leurs buts, de leurs employés et de leurs contractants, l’Administration a à sa
charge l’obligation de ne poursuivre qu’un seul but, l’intérêt général, et de ne recruter
ses agents et de ne contracter que selon les conditions et procédures strictes imposées
par la loi.
Enfin, le droit Administratif ainsi déterminé est le droit qui régit à la fois l’organisation
administrative et le contrô le de l’Administration administrative.
PREMIERE PARTIE : L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE

L’organisation administrative de la Cô te d’Ivoire est calquée sur le modèle

français. Ce mimétisme administratif qui découle de la conception
« développementaliste » des pouvoirs publics, embrasse non seulement les principes de
base de l’organisation administrative mais également les structures administratives qui
comprennent l’administration centrale et l’administration locale.

Seront donc examinés successivement

- Les principes de base

- L’administration centrale et

- L’administration locale

CHAPITRE 1 : LES PRINCIPES DE BASE

Les principes de base s’entendent des principes fondamentaux qui régissent

l’organisation de l’administration publique ivoirienne. Ils se rapportent à la fois aux
procédés techniques de l’organisation administrative et à ses techniques de contrô le.

SECTION 1 : LES PROCEDES TECHNIQUES

Les procédés techniques d’organisation de l’administration publique sont au

nombre de trois. Ils peuvent être regroupés en deux grandes catégories non exclusives,
les deux premiers étant autoritaires et le troisième démocratique, non autoritaire, la
décentralisation.

PARAGRAPHE 1 : LES PROCEDES «  AUTORITAIRES »

Les procédés sont dits autoritaires par opposition à démocratique du fait que l’autorité
centrale règle seule et plus ou moins directement les affaires de l’Etat, notamment par
l’émission d’ordres, sans la participation des autorités locales. On en distingue deux : la
centralisation et la déconcentration.

A/ LA CENTRALISATION
La centralisation semble demeurer, surtout de fait, la technique d’organisation
administrative la plus répandue, à l’heure actuelle. Aussi-convient-il d’en appréhender
la notion et d’en présenter les avantages et les inconvénients

1/ NOTION

La centralisation s’entend du procédé technique qui consiste à reconnaître l’Etat

comme la seule personne publique compétente pour régler tous les problèmes de la
nation. Malgré la multiplicité et la diversité des tâ ches de l’Etat, toutes les compétences
sont concentrées entre les mains d’une seule autorité. Dans un tel système, la
circonscription administrative est la règle et la collectivité locale l’exception,
l’administration centrale est une administration hiérarchisée. La centralisation se
localise au sommet de l’Etat.

2/ AVANTAGES ET INCONVENIENTS

La centralisation présente moins d’avantages et plus d’inconvénients.

*Les avantages s’apprécient sur trois plans : politique, administratif et financier

- Au plan politique : elle préserve l’unité nationale ;

- Au plan administratif : son unité d’action lui permet d’être efficace et rentable ;

- Au plan financier : elle est peu couteuse (économie de fonctionnaires et de

bâ timents).

*Les inconvénients s’apprécient sur les mêmes plans

- Au plan politique : elle n’est pas démocratique ;

- Au plan administratif : sa lourdeur et sa lenteur peuvent compromettre son

efficacité et sa rentabilité ;

- Au plan financier : sa lourdeur compromet son efficacité et sa rentabilité et rend

ainsi onéreux le fonctionnement de l’administration.

B/ LA DECONCENTRATION
Elle apparait comme le procédé technique intermédiaire entre la centralisation et la
décentralisation. Et n’est en fait qu’un aménagement pratique de la première.

1/ NOTION

La déconcentration est le procédé technique qui consiste à conférer des pouvoirs de

décision, plus ou moins étendus, à des organes locaux du pouvoir central. Les organes
appelés autorités déconcentrées, ne sont que des organes de l’autorité centrale (l’Etat
qu’ils représentent). Ils agissent en son nom.

2/ MODALITES

On distingue généralement deux modalités ou formes de déconcentration : la

déconcentration territoriale et la déconcentration technique.

- Dans la déconcentration territoriale ou horizontale, le pouvoir de décision est

confié à une autorité, à un organe dont la compétence s’exerce dans le cadre de la
circonscription administrative. Ces relais locaux se caractérisent par l’absence de
personnalité juridique.

- La déconcentration technique ou verticale ou par service, le pouvoir de décision

est confié à une autorité, à un organe spécialisé techniquement.

PARAGRAPHE 2 : LE PROCEDE NON AUTORITAIRE : la décentralisation

A l’inverse des deux précédents, la décentralisation est un procédé démocratique.

A/ LA NOTION

Il importe de définir la décentralisation et de rechercher sa spécificité en la distinguant

de la déconcentration.

1/ DEFINITION

La décentralisation est le procédé technique qui consiste à conférer des pouvoirs de

décision à des organes locaux, autonomes, distincts de ceux de l’Etat. Ces organes sont
appelés autorités décentralisées, règlent les problèmes d’intérêt local, tandis que
l’autorité centrale prend en charge ceux présentant un intérêt national. Ainsi, les
problèmes intéressant la commune ou la région sont réglés par leurs propres
représentants, respectivement le maire ou le président du Conseil régional.

La décentralisation appelle l’idée d’autonomie administrative et financière.

2/ DISTINCTION ENTRE DECENTRALISATION ET DECONCENTRATION

La décentralisation entretient avec la déconcentration des rapports étroits mais des

différences notables les séparent.

- Les rapports entre les deux notions résident dans le dessaisissement du pouvoir
central dont bénéficient les collectivités territoriales. Ces pouvoirs qui échappent à
l’Etat sont exercés sur place. Il découle deux conséquences : la superposition des
divisions territoriales et le dédoublement fonctionnel.

Suivant la superposition des divisions territoriales, la déconcentration a pour

assise territoriale, la circonscription administrative, qui n’a pas de personnalité
juridique propre et la décentralisation, la collectivité territoriale ou collectivité locale
qui, elle, jouit d’une personnalité juridique. Or, ces deux types de division peuvent
coïncider et se superposer. Ainsi, la région est à la fois une simple circonscription
administrative et une collectivité territoriale.

Le dédoublement fonctionnel consiste pour une même autorité, un même organe, à

exercer des compétences à deux titres distincts, au nom de deux personnes juridiques.
Ainsi, le maire, autorité décentralisée agit, tantô t, au nom de la commune, tantô t, au
nom de l’Etat.

- Quant aux différences, elles résident dans la signification et la technique

juridique des deux notions.

En effet, les deux notions n’ont pas la même signification. La décentralisation a une
valeur démocratique, permettant aux citoyens de la collectivité concernée de gérer eux-
mêmes leurs affaires. La déconcentration n’est pas démocratique.

Dans la décentralisation, les collectivités jouissent d’une personnalité juridique propre.

Dans la déconcentration, les circonscriptions administratives n’ayant pas de
personnalité juridique, leurs organes sont ceux de l’Etat, à qui sont imputés les actes.
B/ LES CONDITIONS DE LA DECENTRALISATION

Les conditions cumulatives de la décentralisation sont au nombre de trois : la

reconnaissance d’intérêts propres, l’existence d’organes propres, l’octroi de la
personnalité juridique.

1/ LA RECONNAISSANCE D’INTERETS PROPRES

La collectivité locale doit avoir des intérêts propres, distincts de ceux de l’Etat. Ces
intérêts correspondent aux besoins locaux qui se distinguent ainsi des besoins généraux
de l’Etat, et qui expriment « une solidarité d’intérêts propres aux habitants de la
circonscription locale ». Ces intérêts locaux sont qualifiés « d’affaires locales ».

2/ L’EXISTENCE D’ORGANES PROPRES

Les intérêts propres reconnus sont pris en charge par des organes propres,
indépendants ou autonomes par rapport au pouvoir central.

L’élection est le mode de principe de désignation des organes locaux.

3/ L’OCTROI DE LA PERSONNALITE JURIDIQUE

L’attribution de la personnalité juridique a pour conséquence de reconnaitre à la

collectivité décentralisée la plénitude de la capacité juridique. Elle peut ainsi recruter
son personnel, le révoquer, ester en justice, contracter. Elle jouit surtout de l’autonomie
financière, disposant d’un patrimoine qu’elle gère elle-même.

C/ LES MODALITES DE LA DECENTRALISATION

La décentralisation peut revêtir deux formes ou deux modalités : la décentralisation

territoriale ou horizontale, d’une part et d’autre part, la décentralisation technique ou
verticale.

1/ LA DECENTRALISATION TERRITORIALE OU HORIZONTALE

Cette modalité repose sur une base géographique. Elle consiste à conférer l’autonomie
administrative à une circonscription locale en lui octroyant la personnalité juridique.
Ainsi, les communes et les régions sont des collectivités territoriales réalisant la
décentralisation administrative.

2/ LA DECENTRALISATION TECHNIQUE OU VERTICALE

Cette forme de décentralisation, dite encore fonctionnelle ou par service, consiste à

conférer l’autonomie administrative à un service public, en lui octroyant la personnalité
juridique. Le service public ainsi personnifié devient un établissement public.
Autrement dit, l’établissement public n’est rien d’autre qu’un service public doté de la
personnalité morale. Il en va ainsi de l’Université ou du centre hospitalier universitaire
(CHU).

SECTION II : LES TECHNIQUES DE CONTROLE

Les techniques de contrô le varient suivant qu’il s’agit de la centralisation ou de la

déconcentration ou au contraire de la décentralisation.

Dans le premier cas, s’exerce un contrô le hiérarchique, dit encore pouvoir hiérarchique,
tandis que dans le second, un contrô le de tutelle ou tutelle administrative.

PARAGRAPHE 1 : LE CONTROLE HIERARCHIQUE OU POUVOIR

HIERARCHIQUE

Le pouvoir hiérarchique est celui qu’exerce, au sein d’une même personne publique, un
chef, appelé supérieur hiérarchique, sur des agents, appelés ses subordonnés ou
inférieurs.

A/ LES PRINCIPES
Les principes qui gouvernent le pouvoir hiérarchique sont au nombre de deux : le
pouvoir hiérarchique existe sans texte et le subordonné ne dispose d’aucun moyen de
défense.

1/ L’EXISTENCE DU POUVOIR HIERARCHIQUE SANS TEXTE

Le pouvoir hiérarchique est un pouvoir qui revient de droit au supérieur, qui peut par
conséquent l’exercer d’office, même si aucun texte ne l’a prévu. On dit que ce pouvoir se
présume.

2/ L’ABSENCE DE MOYEN DE DEFENSE DU SUBORDONNE

Le subordonné reste pratiquement sans défense face à l’étendue des pouvoirs du

supérieur hiérarchique. Il ne peut s’opposer à la décision de son supérieur.

B/ LES PROCEDES DE CONTROLE

Le contrô le hiérarchique s’exerce à la fois sur les organes et sur les actes

1/ LE CONTROLE SUR LES ORGANES

Ce contrô le se réduit pratiquement au pouvoir disciplinaire qui peut aller du simple

blâ me à la révocation en passant par la suspension.

2/ LE CONTROLE SUR LES ACTES

On distinguera les formes de la portée de ce contrô le.

Suivant les formes : On distingue le contrô le a priori et le contrô le a posteriori

- Le contrô le a priori comprend l’instruction et l’approbation préalable.

- Le contrô le a posteriori : comprend l’annulation et la reformation.

Suivant la portée : Le contrô le hiérarchique est la fois un contrô le de la légalité et un

contrô le d’opportunité.

PARAGRAPHE 2 : LE CONTROLE DE TUTELLE OU LA TUTELLE

ADMINISTRATIVE
Le contrô le de tutelle, qui constitue l’une des caractéristiques de la décentralisation, est
celui qu’exerce l’autorité centrale, dite autorité de tutelle sur l’activité de l’autorité
décentralisée en vue notamment de faire respecter la légalité.

A/ LES PRINCIPES DU CONTROLE DE TUTELLE

On compte trois principes : la nécessité d’un texte, la reconnaissance des moyens de

défense de l’autorité décentralisée et l’exclusion de tout contrô le horizontal.

1/ LA NECESSITE D’UN TEXTE

Le principe de base qui gouverne la tutelle, c’est l’adage « pas de tutelle sans texte, pas
de tutelle au-delà du texte ». La tutelle n’existe donc qui si la loi l’a prévue et dans les
limites et les conditions fixées par celle-ci. A l’inverse du contrô le hiérarchique, le
contrô le de tutelle ne se présume pas.

2/ LES MOYENS DE DEFENSE DE L’AUTORITE DECENTRALISEE

Contrairement à l’argent subordonné, l’autorité décentralisée dispose de moyens de

défense.

Elle peut déférer à la censure du juge de l’excès de pouvoir la mesure illégale de tutelle.

3/ L’EXCLUSION DE TOUT CONTROLE HORIZONTAL ENTRE COLLECTIVITES

LOCALES

La décentralisation exclut toute forme de hiérarchie entre les collectivités locales.

Celles-ci sont égales.

B/ LES PROCEDES DE CONTROLE

Le contrô le de tutelle s’effectue sur les organes mais aussi sur les actes.

1/ LE CONTROLE SUR LES ORGANES

Les pouvoirs sont principalement la suspension et la révocation. Ainsi, le maire peut

être suspendu par le ministre de l’intérieur mais il ne peut être révoqué que par décret
en Conseil des ministres et, dans les deux cas, il doit être préalablement entendu. De
même, le conseil municipal ne peut également être dissout que par décret en Conseil des
ministres.

2/ LE CONTROLE SUR LES ACTES

Par rapport au pouvoir hiérarchique, ce contrô le comporte une légère différence de

procédé et une similitude de portée.

La légère différence réside dans l’absence du pouvoir d’instruction : excepté cette

différence, ou retrouve les procédés tels que l’approbation, l’autorisation préalable,
l’annulation, l’inspection.

Il y a également la substitution d’office qui permet à l’autorité de tutelle d’agir aux lieu
et place de l’autorité décentralisée. Mais, ce pouvoir ne peut être exercé en principe qu’à
une double condition.

La première : la défaillance de l’autorité sous tutelle et

la deuxième : une mise en demeure restée sans résultat.

La similitude de portée juridique procède de ce que la tutelle, à l’instar du pouvoir

hiérarchique, peut porter à la fois sur la légalité et sur l’opportunité.

CHAPITRE II : L’ADMINISTRATION CENTRALE

L’organisation de l’administration centrale s’entend, plus précisément de l’organisation

de l’administration d’Etat.

Cette administration centrale est prise en charge par trois organes clés de l’Etat. Ce
sont : la Présidence de la République, la Primature, les départements ministériels et les
autorités administratives indépendantes.

SECTION 1 : LA PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE

Le Président de la République est d’abord une autorité politique, l’autorité suprême de

l’Etat. Mais, le Président est aussi une autorité administrative et à ce titre il est investi de
certaines fonctions administratives et dispose, pour les assumer, de services
administratifs.

PARAGRAPHE 1 : LA FONCTION ADMINISTRATIVE DU PRESIDENT

Le Président est investi de deux principales fonctions administratives : il est le

responsable de la politique de la nation et chef de l’Administration.

Aux termes de l’article de la Constitution « le président détermine et conduit la

politique de la nation ». Il est le détenteur exclusif du pouvoir exécutif.

Aussi, ressort-il de l’article de la Constitution que le Président de la République est

détenteur du pouvoir règlementaire. A ce titre le Président a deux responsabilités : celle
d’assurer l’exécution des lois et des décisions de justice, en prenant des règlements
d’application et celle de prendre des règlements applicables à l’ensemble du territoire
de la république.

Enfin selon l’article c « le Président est le chef de l’Administration »

PARAGRAPHE 2 : LES SERVICES DE LA PRESIDENCE

Les services de la présidence sont essentiellement au nombre de trois : le cabinet, le

secrétariat général de la Présidence de la République et l’inspection générale d’Etat.

SECTION II : LA PRIMATURE

Le 6 novembre 1990, la loi n 90-1525 portant modification des articles 11, 12 et 24 de la

Constitution du 3 novembre 1960 institue pour la première fois une Primature.

PARAGRAPHE 1 : LE PREMIER MINISTRE

Le Premier ministre, créé et promu, « chef du gouvernement » n’est vis-à -vis des autres
ministres qu’un Primus inter pares.

PARAGRAPHE 2 : LES SERVICES DU PREMIER MINISTRE

Les services de la Primature se ramènent essentiellement à trois : ce sont le cabinet, le

secrétariat général du Gouvernement et les services rattachés.

SECTION III : LE DEPARTEMENT MINISTERIEL

Le département ministériel ou ministère peut être défini comme un ensemble de
services publics organisés et hiérarchisés, placés sous l’autorité et la responsabilité d’un
ministre. Le ministère étant dépourvu de la personnalité morale, le ministre représente
l’Etat et agit en son nom.

PARAGRAPHE 1 : L’ORGANISATION

Le département ministériel se compose d’un cabinet, des services centraux et des

services rattachés.

PARAGRAPHE 2 : LE MINISTRE

Le ministre a une double qualité : il est à la fois une autorité politique en tant que
membre du Gouvernement et une autorité administrative en tant que chef hiérarchique
du département ministériel.

Il est nommé par le Président de la République et est responsable devant lui en tant que
responsable du ministère. Il dispose de trois types de pouvoir. Ce sont, le pouvoir de
gestion, le pouvoir de décision et le pouvoir hiérarchique.

- Le pouvoir de gestion est celui en vertu duquel le ministre, pour assurer la bonne
marche du service, organise le travail et dispose du personnel, du matériel et des
crédits.

- Le pouvoir de décision s’exerce par des mesures réglementaires ou individuelles.

La question ici est de savoir si le ministre dispose d’un pouvoir réglementaire ?

La réponse est non, sauf exception.

En effet, le principe, c’est que le ministre ne dispose pas de pouvoir

réglementaire. Par contre le ministre peut, en effet, exceptionnellement, disposer du
pouvoir réglementaire dans deux cas :

- lorsqu’un texte le prévoit,

- En l’absence de tout texte, lorsque le ministre prend des mesures nécessaires à

l’organisation et au fonctionnement du service placé sous son autorité.
CHAPITRE III : L’ADMINISTRATION LOCALE

L’administration locale s’entend, d’une administration circonscrite sur une partie du

territoire national. En ce sens, elle englobe aussi bien les circonscriptions
administratives que les collectivités locales. Elle s’entend ainsi de l’administration
territoriale, qui aux termes de la loi n° 2014-451 du 5 aoû t 2014 d’orientation sur
l’organisation générale de l’administration territoriale de l’Etat, est à la fois
déconcentrée et décentralisée.

Ainsi peut-on envisager successivement l’administration locale déconcentrée et

l’administration décentralisée.

SECTION 1 : L’ADMINISTRATION LOCALE DECONCENTREE

Compte tenu de la variété des situations locales et de l’impossibilité du pouvoir central

d’administrer la totalité du territoire à partir d’un centre unique situé à la capitale, il
s’est imposé à la Cô te d’ivoire la nécessité de la déconcentrée.

Un certain pouvoir de décision est reconnu aux agents de l’Etat établis au niveau local
dans des circonscriptions administratives.

Au titre de l’administration déconcentrée au plan local, il y a lieu de distinguer les

services extérieurs des ministères et l’administration territoriale déconcentrée.

PARAGRAPHE 1 : L’AMENAGEMENT TECHNIQUE DE L’ADMINISTRATION

DECONCENTREE : LES SERVICES EXTERIEURS DES

MINISTERES

Hormis quelques ministères notamment, le ministère des affaires étrangères, la plupart

des ministères disposent de services extérieurs à l’échelon local.

Ces services réalisent la déconcentration technique ou par service. Ce sont des rouages
des autorités centrales au nom desquelles ils agissent.

Ces services assurent des taches de gestion au profit des administrés dans des
circonscriptions administratives.
Ainsi existe-il, des services locaux de tel ou tel ministère soit au niveau départemental
soit au niveau régional.

PARAGRAPHE 2 : L’AMENAGEMENT TERRITORIAL DE L’ADMINISTRATION

DECONCENTREE : LES CIRCONCRIPTIONS ADMINISTRATIVES

La loi d’orientation de l’organisation générale de l’administration territoriale de l’Etat

précise en son article 2 la nomenclature des circonscriptions administratives de l’Etat :
il dispose que « l’administration territoriale déconcentrée est assurée dans le cadre de
circonscription administratives hiérarchisées que sont : les régions, les départements,
les sous-préfectures, les villages.

A/ LA REGION

La région a fait son entrée, très tardivement dans l’organisation territoriale de l’Etat de
Cô te d’ivoire. En effet, la région a été instituée par le décret n° 91-10 du 16 janvier 1991
portant création de dix circonscriptions administratives régionales, soit 31 ans après
l’indépendance. Elle revêt une double nature. Elle est à la fois une administration
déconcentrée et décentralisée (voir section II).

En tant qu’administration déconcentrée, la région est l’échelon au-dessus du

département.

Elle constitue le niveau de conception, de programmation, d’harmonisation, de soutien,

de coordination et de contrô le des actions et des opérations de développement
économique , social et culturel qui s’y réalisent à l’intention de l’ensemble des services
des administrations civiles de l’Etat.

La région est administrée par un préfet de région nommé par décret en Conseil des
ministres. Celui-ci est également délégué dans les fonctions de préfet de département,
chef –lieu de la région.

Le préfet de région représente le pouvoir exécutif dans sa circonscription. Il est à ce

titre, le délégué du gouvernement et le représentant direct de chacun des ministres.

B/ LE DEPARTEMENT
A la différence de la région, le département a été introduit très tô t dans l’arsenal
administratif de la Cô te d’ivoire. C’est la loi n° 59-4 du 28 mars qui le crée et le texte de
base qui l’organise est la loi n° 61-84 du 10 avril 1961 relative au fonctionnement des
départements de des préfectures. Ces textes ont été complétés par la loi d’orientation du
5 aoû t 2014 précitée.

Aux termes de l’article 17 de ladite loi, le département constitue l’échelon de relais entre
la région et la sous-préfecture. Chaque département est administré par un préfet
nommé par décret en Conseil des ministres. Il est choisit parmi les administrateurs
civils. Il est l’agent local du gouvernement et représente le Président de la République
dans son département et aussi le représentant de chacun des ministres dans son
département.

Dépositaire de l’autoritaire de l’Etat dans le département, est tout à la fois, un délégué

du gouvernement qui, comme tel, informe ce dernier de la situation de l’opinion
publique dans le département et relaie auprès de la population, les orientations du
gouvernement, et le chef des services de l’Etat.

D/ LA SOUS-PREFECTURE

La sous-préfecture est une division interne du département. Elle est la circonscription

administrative intermédiaire entre le département et le village. Héritière du cercle de
l’administration coloniale, la sous-préfecture réalise un quadrillage administratif du
territoire avec un maillage toujours plus étroit.

Elle est dirigée par un sous- préfet nommé dans les mêmes conditions que le préfet. Il
est soumis aux mêmes obligations que le préfet. Le sous-préfet est le représentant du
préfet dans la sous- préfecture et agit à ce titre sur délégation du préfet. Il a toutefois
des attributions propres. Il est l’officier de l’état civil. Il est aussi autorité de police. Il
contrô le et dirige l’action des chefs de village de la sous-préfecture, il surveille, par
ailleurs, l’application des mesures administratives dans sa localité. Il est aidé dans sa
tâ che par un conseil de sous-préfecture qui comprend les différents chefs des services
publics implantés dans la sous-préfecture, les notables et les élus.

E/ LE VILLAGE
Le village fait son entrée officielle dans la législation ivoirienne proprement dite
seulement à partir de 1995. Avec la loi n°95-892 du 27 octobre 1995 d’orientation sur
l’organisation générale de l’administration territoriale. Celle-ci a été reprise par la loi du
5 aoû t 2014. En effet, le village, aux termes de l’article 31 de la loi est la circonscription
administrative de base du territoire national.

Il est composé de quartiers constitués par la réunion des membres d’une ou de

plusieurs familles et éventuellement des campements qui lui sont rattachés.

Le village est administré par un chef de village assisté d’un conseil de village.

Les chefs de village sont nommés par arrêté du Préfet après avoir été généralement
désigné selon les rituels de la contrée concernée. Le chef du village est un auxiliaire du
Sous-préfet. Sa mission essentielle (administrative), c’est de servir de relais entre le
Sous-préfet et les villageois. Avec l’évolution socio-politique, le choix des chefs de village
qui sont de plus des cadres ou des lettrés donne lieu à des conflits â pres dans lesquels
s’entremêlent la recherche de gloire personnelle, la tradition et des intérêts partisans.

SECTION II : L’ADMINISTRATION LOCALE DECENTRALISEE : LES COLLECTIVITES

TERRITORIALES

L’administration territoriale décentralisée est assurée dans le cadre de collectivités

territoriales que sont : les régions et les communes.

Les collectivités territoriales ont pour missions dans la limite de leurs compétences
notamment :

- l’organisation de la vie collective dans la collectivité territoriale ;

- la participation des populations à la gestion des affaires locales

- la promotion et la réalisation du développement local

- la modernisation du monde rural etc.

Ayant des objectifs communs, les collectivités territoriales sont aussi soumises à des
règles communes.
PARAGRAPHE 1ER : LES REGLES COMMUNES A TOUTES LES COLLECTIVITES
TERRITORIALES

Les collectivités territoriales, à la différence, des circonscriptions administratives

sont dotées de la personnalité juridique et de l’autonomie financière.

Elles sont librement administrées par des organes élus. Mais, l’érection des
entités en régions et communes se fait par décret pris en conseil des ministres.

Enfin, dans le domaine de leurs compétences les collectivités se substituent à l’Etat. Ce

dernier, afin de permettre à celles-là d’assurer leurs compétences leur apporte son
concours.

PARAGRAPHE 2 : LES REGLES PARTICULIERES A CHAQUE COLLECTIVITE

territoriale

Depuis 2011, le nombre de collectivités territoriales est passé de 5 à 2 à savoir la région

et la commune avec, pour chacune d’entre elles, une organisation particulière.

A/ LA COMMUNE

La commune est la plus ancienne et la plus connue des collectivités territoriales.

Introduite, à l’époque coloniale, elle sera relancée en 1980 à la faveur du processus de
démocratisation des instances ivoiriennes par la loi n°80-1180 du 17 octobre 1980. Sur
la base de cette loi, 37 communes ont été créées.
Aujourd’hui le nombre de communes est de 197 et leur régime juridique est fixé par 2
textes, la loi d’orientation du 5 aoû t 2014 et la loi n°2012- 1128 du 13 décembre 2012
portant organisation des collectivités territoriales.
Aux termes de l’article 41 de la loi, la commune est un regroupement de quartiers ou de
villages.
Toutes les communes sont administrées par un conseil municipal élu et un maire élu
par le conseil municipal. Les principaux organes de la commune sont : le conseil
municipal, la municipalité et le maire.

1/LE CONSEIL MUNICIPAL

Il est l’organe délibérant de la commune : le nombre de ses membres varie en fonction
de l’importance démographique de la commune, de 25 à 50.
Pour acquérir la qualité de membre et siéger au conseil municipal, il faut être éligible,
élu, et ne pas se trouver dans une situation d’incompatibilité.
Avant 2000, le scrutin était majoritaire à un tour, aujourd’hui, il est majoritaire et
tempéré par la proportionnelle.
Le conseil municipal a pour principale attribue de régler par délibération les affaires de
la commune. Une des missions essentielles du conseil municipal c’est le vote du budget
de la commune.
Le conseil municipal est aussi autorité de police, il lui appartient de prendre les
règlements de police.

2/ LA MUNICIPALITE
Elle est composée du maire et de ses adjoints. La municipalité est chargée d’aider le
maire dans son activité. Les adjoints reçoivent délégation du maire pour assurer
diverses responsabilités.

3/LE MAIRE
Il est l’autorité exécutive. Il est élu par le conseil municipal parmi les conseillers
municipaux, lors de sa première réunion, pour une durée égale à celle du conseil
municipal. Le maire est donc l’élu des élus.
Concernant ses attributions : le maire est d’abord et avant tout, agent de la commune. Il
est le chef de l’administration communale, organe exécutif de la commune. Il représente
la commune. Il prend les arrêtés municipaux.
Mais, il est aussi agent de l’Etat. A ce titre, il est chargé de publier et d’exécuter les lois et
règlements. Il est l’officier d’Etat civil. Il est aussi responsable de l’ordre public. Le maire
est chargé de l’exécution des lois et des règlements de police. Il est aussi chargé de
l’édiction des mesures de police spéciale.

B/LA REGION
Aux termes de l’article 38 de la loi d’orientation, la région est une collectivité
territoriale. Elle est composée d’au moins deux départements.
Prévue par la Constitution (article 120) et ayant fait l’objet de 5 lois, en date du 4
septembre 1998, demeurées inappliquées, la région ne va entrer véritablement en
vigueur, qu’à l’issue des élections régionales du 21 avril 2013, en application de
l’ordonnance d’orientation du 28 septembre 2011 et de la loi du 13 décembre 2012
portant organisation des collectivités territoriales.
La région dispose des organes suivants : le conseil régional, le bureau du conseil
régional et le comité économique et social régional.

1/LE CONSEIL REGIONAL

Le Conseil régional est l’organe délibérant de la région. Il règle par délibération les
affaires de la région. C’est la clause générale de compétence.
Aussi exerce-t-il les attributions dévolues à la région par les lois et les règlements. On
notera aussi que le Conseil régional a diverses attributions consultatives. A cet effet, il
est obligatoirement consulté, sur un certain nombre de matières ; exemple, les projets
relatifs aux voies de communication, les projets relatifs au changement de nom, les
projets relatifs à l’environnement.
Il est composé de conseillers régionaux élus. Leur nombre varie entre 25 et 60, selon
l’importance démographique de chaque région.

2/LE PRESIDENT
La tête de la liste déclarée vainqueur, à l’issue de l’élection régionale, est de droit
président du conseil régional (article 154 loi portant organisation des collectivités
territoriales).

3/BUREAU DU CONSEIL REGIONAL

Le bureau du Conseil régional se compose comme suit :
- Un Président qui est également président du conseil régional ;
- 3 vice-présidents pour les régions de 300 000 habitants et en dessous ;
- 4 vice-présidents pour les régions de 300 001 à 500 000 habitants ;
- 5 vice-présidents pour les régions de 500 001 à 1 000 000 habitants.
Pour les régions dont la population est supérieure à 1 000 000 d’habitants, le
nombre de vice-présidents est porté à 6.
4/LE COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL REGIONAL
Le comité économique et social régional est composé d’élus locaux autres que les
conseillers régionaux, de personnes représentatives des activités économiques, sociales,
culturelles et scientifiques de la région, des représentants des associations de
développement ainsi que de personnalités de la région reconnues pour leur
compétence.
Le nombre de membre varie de trente à cinquante selon l’importance démographique
de la région.
DEUXIEME PARTIE : L’ACTION ADMINISTRATIVE

L’Administration est organisée de manière à agir rationnellement et efficacement. Aussi,

importe-t-il d’examiner à présent ce qu’elle fait, c’est-à -dire, l’action qu’elle mène.

L’action administrative peut, de ce fait, s’entendre au sens large, de tous les actes
accomplis par l’Administration, aussi bien les actes juridiques que les actes ou activités
ou encore opérations matériels.

Cette action tend, d’une part, à la réalisation de certaines missions et d’autre part use,
pour ce faire, de certains moyens : les actes juridiques.

CHAPITRE 1ER : LES MISSIONS DE L’ADMINISTRATION

L’Administration, qui poursuit un but d’intérêt général, est investie de missions

importantes. Ces missions ou fonctions fondamentales ainsi assignées à
l’Administration se ramènent à deux : la première, la fonction de prestation, s’incarne
dans le service public et la seconde, la fonction de prescription, dans la police
administrative.

SECTION 1er : LE SERVICE PUBLIC

La mission de prestation ou « mission de service public » consiste pour l’administration

à rendre des services aux administrés, plus précisément aux usagers. Ces prestations de
service public sont assujetties à des règles de droit public.

Ces règles exorbitantes du droit public régissent la notion même de service public, son
régime juridique et ses modes de gestion.

Paragraphe 1er : La notion de service public

Le service public est une notion essentiellement du droit administratif prétendant

constituer le critère unique de cette branche du droit public. Et, pourtant, ni le
législateur, ni la jurisprudence n’en donnent une définition.
Ainsi, pour sa définition ne peut-on que faire appel à quelques éléments constitutifs ou à
tout le moins d’identification du service public. Cette définition précédera le rappel des
principes fondamentaux du service public et celui des conditions de création des
services publics.

A) La définition du service public

Elle suppose le recours à trois éléments : critère finaliste (intérêt général), critère
organique (personne publique ou privée), critère matériel (régime de droit public).

On donnera du service public la définition suivante : c’est une activité d’intérêt général
assurée soit par une personne publique, soit par une personne privée rattachée à une
personne publique et soumise à un régime juridique particulier.

1) Une activité

Avec la police administrative, le service public constitue la seconde forme de l’activité

administrative. Si la première est une activité de réglementation et de prescription, le
service public se caractérise essentiellement par l’octroi de prestation aux usagers.

2) Une activité d’intérêt général

Le service public a pour but la satisfaction de l’intérêt général. Mais, si la notion

d’intérêt général est nécessaire, voire déterminante, elle n’épuise pas celle de service
public.

Noyau dur, critère incontournable, la satisfaction de l’intérêt général justifie donc

l’existence du service public et l’octroi d’un tel « label » par les pouvoirs publics. Il vise,
en effet, la satisfaction des besoins d’une collectivité publique donnée.

Certes nombre d’activités privées sont d’intérêt général : cliniques, alimentation,

garages…Mais celles-ci reposent sur le profit, mobile de l’activité privée et ne visent,
qu’accessoirement la satisfaction de l’intérêt général. Le service public en revanche vise
exclusivement l’intérêt général, qui constitue sa raison d’être.

C’est pourquoi, le service public tend tantô t à suppléer aux défaillances de l’initiative
privée, tantô t à s’y substituer.
En effet, certains besoins essentiels de la collectivité tout entière ne peuvent être
assumés par l’initiative privée, en raison de l’impossibilité d’en tirer un profit matériel.
C’est pour satisfaire à ces besoins que les services publics sont créés. Les prestations de
service public sont de ce fait, soit gratuites, soit inférieures au prix de revient, toutefois
d’autres sont onéreuses.

- Les prestations gratuites sont celles dont le financement est assuré par l’impô t
ou des subventions de l’Etat : ce sont celles de l’administration générale, de
l’enseignement, de la justice, de l’assistance publique.
- Les prestations inférieures au prix de revient sont celles dont le financement est
assuré en partie par des recettes perçues sur les usagers et en partie par des
subventions versées par les collectivités publiques : ce sont par exemple les
œuvres universitaires (prix de chambres, des repas, et du transport)
- Les prestations onéreuses sont celles laissées à la charge intégrale des usagers.
L’exemple type est la distribution d’eau, d’électricité, de gaz, des transports).

Aussi, le service public intervient-il en substitution à l’initiative privée, car certains

secteurs sont soustraits, voire interdits à l’initiative privée. Il en va ainsi de la défense
nationale, de la diplomatie, de la justice, de la police (liés à la souveraineté) et enfin du
service des postes.

3) Une activité assurée par une personne publique ou par une personne
privée

D’une manière générale c’est l’administration elle-même qui prend en charge la

satisfaction des besoins de la collectivité. Et c’est par le procédé de la régie que le
service public est exécuté.

Lorsque les activités sont prises en charge par l’Administration elle-même, elles sont
présumées être des activités de service public. Mais il ne s’agit que d’une présomption
relative qui peut être détruite si l’intérêt général n’est pas suffisamment prononcé
(Domaine privé).

Mais, lorsque l’activité d’intérêt général n’est pas directement prise en charge par une
collectivité publique, mais exécutée par des particuliers, ou par des organismes privés,
elle doit être assujettie au contrô le de l’Administration pour être considérée comme un
service public.

B) La création et le fonctionnement des services publics

Il conviendra, sous cette rubrique, d’analyser d’une part les règles de création, c’est-à -
dire de déterminer l’autorité compétente et d’autre part les règles de fonctionnement
des services publics c’est-à -dire, les lois du service public.

1) La création des services publics

Les règles de création des services publics conduisent à distinguer les services publics
nationaux des services publics locaux.

Concernant les services publics nationaux, en vertu de la règle du parallélisme des

formes, c’est l’autorité compétente pour créer le service public qui est habilité à le
supprimer.

Alors qu’avant la Constitution française de 1958, la compétence du législateur était

exclusive, depuis cette Constitution et la nô tre, cette compétence n’est admise que dans
certains cas prévus par la Loi fondamentale elle-même auxquels la jurisprudence ajoute
un autre.

La disposition de la Constitution qui confère compétence au législateur pour créer les

services publics est l’article 101 de la Constitution du 08 novembre 2016. Celle-ci
distingue deux cas :

- La création de catégories d’établissements publics et donc de services publics

personnifiés relève de la compétence du législateur. A contrario, la création d’un
établissement public rentrant dans une catégorie existante relève de la
compétence du gouvernement.
- La création d’un service public ayant des incidences sur « les garanties
fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ».
Le cas prévu par la jurisprudence se rapporte à la création d’un service public
susceptible de faire concurrence à l’initiative privée. Dans ce cas, le Gouvernement ne
peut ériger une activité commerciale en service public qu’avec l’autorisation du
législateur.

Mais une telle création par le Gouvernement est légale lorsque l’activité économique
constitue le complément normal du service public dû ment autorisé.

Concernant les services publics locaux et les établissements publics locaux, leur création
et leur suppression relèvent de la compétence des autorités délibérantes des
collectivités locales : le conseil régional et le conseil municipal.

Mais, la liberté des autorités compétentes est limitée. En effet, il est à distinguer les cas
où les autorités sont habilitées à créer les services publics de ceux où il leur est interdit
d’en créer.

Même là où elles sont autorisées à créer les services publics, on peut encore distinguer
deux cas : tantô t les autorités locales ont l’obligation de créer des services publics,
lorsque ceux-ci sont en effet obligatoires pour les régions et les communes. Il en va ainsi
du service de la voirie communale, des archives communales et du service de la voirie
régionale.

Aussi ont-elles la faculté de créer des services publics, lorsqu’il s’agit de services dits
facultatifs (l’autorité de tutelle peut s’opposer – refus d’approuver le budget).

Quant à l’interdiction de créer les services publics, elle vise les services publics
industriels et commerciaux susceptibles de concurrencer l’initiative privée. Il y a en fait
un principe assorti d’exceptions.

Le principe, c’est que la liberté du commerce et de l’industrie met obstacle à une telle
création.

Les exceptions au principe ont été développées par la jurisprudence. Deux cas peuvent
justifier l’intervention des services publics industriels et commerciaux :

- Lorsqu’il ya carence ou insuffisance de l’initiative privée

 - Lorsque l’activité exercée constitue le complément ou l’accessoire normal d’un
service public administratif. Il en va ainsi de la création de cité universitaire de
Paris comme complément de l’université.

2) Le fonctionnement des services publics : les lois du service public

Les règles de fonctionnement communes à tous les services publics sont dites « lois » du
service public. Ces règles ou lois sont au nombre de quatre : ce sont les principes de la
continuité, de la mutabilité, de l’égalité et de la neutralité.

a) Le principe de la continuité

L’érection d’une activité en service public témoigne de son caractère de nécessité

impérieuse pour la communauté. Aussi celui-ci doit-il fonctionner de manière
ininterrompue. Ce principe comporte des conséquences à l’égard des agents et des
cocontractants de l’Administration.

Concernant les agents, le principe de la continuité du service public est à concilier avec
le droit de grève dont dispose des agents qui participent à l’exécution du service public.
En effet, les agents de l’Etat, au même titre que les salariés du secteur privé sont
titulaires du droit de grève.

Mais pour éviter que « l’usage abusif » de ce droit qui implique un arrêt collectif et
concerté du travail, ne compromette le fonctionnement régulier du service public, il
revient au Gouvernement en l’absence de règlementation « de fixer lui-même, sous le
contrô le du juge la nature et l’étendue desdites limitations ».

Pour ce faire, les modalités de règlementation du droit de grève ont été fixées par des
lois. Celles-ci contiennent un certain nombre de mesure qui tendent à réduire
considérablement la portée du droit de grève dans les services publics. On en
mentionnera trois :

- La procédure de déclenchement de la grève (dépô t de préavis, six jours

ouvrables avant le déclenchement de la grève » ;
- L’interdiction de certaines formes de grève ;
- Dans certains cas, l’exécution obligatoire du service public.
Cette dernière modalité revêt essentiellement deux aspects : l’astreinte au service
minimum et la réquisition. Le premier aspect consiste à assurer un service minimum
dans certains secteurs et activités. Ce sont les transports, le transit, les communications,
la santé, le trésor, les impô ts, les douanes, la solde, l’énergie, l’eau, le ramassage des
ordures et les pompes funèbres. Pour le second aspect, il est à noter qu’il est reconnu au
Gouvernement le droit de réquisitionner certaines catégories d’agents.

Concernant les cocontractants, le principe de la continuité impose aux cocontractants

de l’Administration qui participent à l’exécution du service public, un certain nombre de
contraintes. Ils sont impérativement tenus d’assurer le fonctionnement régulier et
continu du service public, même en cas de difficultés imprévues.

b) Le principe de la mutabilité

La mutabilité du service public repose sur l’idée que l’intérêt général n’est pas une
donnée figée, immuable. Il varie dans le temps ainsi que les moyens destinés à le
satisfaire. Le service doit évoluer en fonction des besoins du public et s’adapter aux
changements : innovation technologique, accroissement et changement des besoins de
la population.

En conséquence, les agents et les usagers ne sauraient se prévaloir de droits acquis et ne

peuvent s’opposer aux modifications résultant d’une réorganisation ou même d’une
suppression du service.

Au nom de l’adaptation, les usagers peuvent se voir opposer d’une part une absence de
droit acquis au maintien du service public, d’autre part une absence de droits acquis au
maintien d’un régime juridique donné.

c) Le principe de l’égalité devant le service public

Elle découle du principe d’égalité devant la loi, consacré par la Déclaration des droits de
l’homme et du citoyen de 1789.

La règle d’égalité s’applique aux agents des services qui seront soumis aux mêmes
règles, tant dans l’accès aux emplois que dans le déroulement de leur carrière. Elle
s’applique aux usagers qui peuvent exiger que le service fournisse à chacun les mêmes
prestations à condition bien entendu qu’ils se trouvent dans une situation identique.
S’ils se trouvent dans des situations différentes, les discriminations peuvent être licites.

Le principe d’égalité n’exclut pas la diversité mais seulement les privilèges, la partialité
et la subjectivité. Les différences doivent être justifiées et fondées sur des critères
objectifs.

d) Le principe de la neutralité

Le service public doit fonctionner, en ayant en vue uniquement l’intérêt général. Il ne

doit prendre en compte ni les opinions politiques, ni les croyances religieuses,
idéologique ou philosophique, ni le sexe, ni la race, ni les considérations ethniques des
usagers.

Le principe de la neutralité rejoint celui de l’égalité en en constituant un aspect. Le non

respect de l’égalité s’analyse donc en la discrimination en tant qu’elle est fondée sur les
opinions politiques ou autres considérations précitées.

Paragraphe 2 : Les modes de gestion du service public

Les modes de gestion des services publics sont assez divers. Le choix peut consister
d’abord à faire gérer le service public soit par une personne publique, soit par une
personne privée.

A) La gestion par une personne publique

La personne publique peut choisir de gérer elle-même le service public ou confier la

gestion à une personne publique spéciale, l’établissement public. Deux modes se
distinguent alors, l’un marqué par l’absence de structure indépendante, la régie, l’autre
par l’autonomie : l’établissement public.

1) La régie
La régie consiste pour l’administration à assurer non seulement la direction, mais aussi
le fonctionnement du service public. Elle revêt deux formes : la régie simple ou directe
et la régie intéressée.

La régie simple correspond à une gestion directe du service public par la collectivité
dont il dépend. La collectivité assure directement l’exploitation du service public en
engageant ses propres deniers, en recrutant le personnel nécessaire. Il en va
particulièrement ainsi des ministères. La particularité principale de la régie, c’est qu’elle
est dépourvue de la personnalité juridique.

La régie intéressée est une variante de la précédente. Elle est aussi dépourvue de la
personnalité juridique. La différence entre la régie simple et la régie intéressée réside
dans le fait que la gestion n’est pas directe et est intéressée. Le service est, en effet, géré
par l’intermédiaire d’un tiers appelé régisseur. Et celui-ci est intéressé au bénéfice de
l’exploitation (octroi de primes). L’intéressement qui caractérise cette forme de régie
procède de ce que la personne privée, le régisseur, bénéficie d’une part du résultat.

2) L’établissement public

L’établissement public, à la différence de la régie est un service public doté de la

personnalité morale. L’établissement public est alors appréhendé comme une personne
morale de droit public créée spécialement pour gérer un service public. Il est en fait un
service public à qui l’on a conféré la personnalité juridique.

Il découle de cette personnalité juridique la pleine capacité juridique : capacité civile et

autonomie financière. Il s’agit de conférer une autonomie au service public pour le
soustraire à la direction des autorités centrales et aux dangers de la centralisation
administrative.

Il en va particulièrement ainsi du recours à l’établissement public industriel et

commercial en vue d’une autonomie financière, de gestion : exemple, les centres
hospitaliers et universitaires (CHU).

Le législateur distingue dans la loi du 2 juillet 1998 deux types d’établissement public :
l’établissement public administratif et l’établissement public industriel et commercial. Il
retient deux critères principaux. Ce sont l’objet du service public et son mode de
financement.
Selon l’objet du service public, l’établissement public industriel et commercial est celui
« qui remplit une mission de service public spécialisée à caractère industriel et
commercial »

A contrario, l’établissement public administratif est une institution « dont l’activité

principale n’est ni industrielle, ni commerciale ».

Selon le mode de financement qui se réfère à la provenance et à la nature des ressources

de l’établissement. Les ressources des établissements industriels et commerciaux
« résultent principalement des redevances perçues sur les usagers » et les ressources
des établissements publics administratifs sont « essentiellement d’origine publique » et
la loi ajoute que les prestations sont « en principe gratuites ».

B) La gestion par une personne privée : la concession

Les collectivités publiques peuvent choisir de confier la gestion du service public à des
personnes privées, physiques ou morales et dans ce cas opter entre divers modes, dont
le plus important est la concession de service public.

La concession de service public se définit comme le procédé par lequel une personne
publique, appelée autorité concédante ou concédant, confie à une personne privée,
dénommée concessionnaire, l’exploitation d’un service public, moyennant une
rémunération perçue sur les usagers.

Simple dans sa conception, la concession de service public est un acte complexe qui se
caractérise à la fois par sa nature juridique et son régime juridique.

1) La nature juridique de la concession de service public

L’acte de concession, qui est l’acte dans lequel se matérialise la concession, comprend
en fait deux parties : la convention de concession et un cahier de charges qui est annexé.
La première est un document assez bref qui exprime l’accord des parties. Le second
texte très technique long et détaillé détermine les droits et obligations des parties y
compris les principes d’organisation et de fonctionnement du service public. La
concession tend alors à combiner des éléments contractuels et des éléments
réglementaires.

a) La nature mixte de la concession

La concession s’appréhende non comme un simple contrat, mais plutô t comme un acte
mixte. Certes, la concession revêt la nature d’un contrat, celui conclu entre le concédant
et le concessionnaire. C’est même un contrat administratif, soumis en cette qualité au
régime exorbitant du droit commun. Mais ce n’est qu’un aspect de la concession, qui ne
saurait être regardé comme une un acte de nature intégralement contractuelle. Elle est
plus que cela présentant également par d’autres aspects, le caractère d’un règlement.
Elle revêt olus précisément une nature mixte, c’est-à -dire une nature en partie
contractuelle et en partie règlementaire.

b) La distinction entre clauses contractuelles et clauses règlementaires

Les éléments de la distinction sont à rechercher dans le cahier des charges de la

concession de service public. On y distingue les clauses contractuelles des clauses
règlementaires.

Les clauses contractuelles sont celles qui aménagent les relations entre le concédant et
le concessionnaire et contiennent les avantages financiers et les autres garanties
consentis par celui-ci. Il en va ainsi de la rémunération du concessionnaire, la durée de
la concession.

Les clauses règlementaires sont celles qui visent l’organisation et le fonctionnement du

service public concédé.

Elles tirent leur force juridique, non de l’accord de volontés des deux parties, mais
plutô t du pouvoir règlementaire de l’administration pour organiser le service public.

2) Le régime juridique de la concession de service public

Il consiste, par rapport au régime juridique des autres contrats administratifs, dans
l’étendue des droits et obligations du concessionnaire d’une part et d’autre part des
pouvoirs du concédant.

a) Les droits et obligations du concessionnaire

Le concessionnaire bénéficie d’un certain nombre de droits et de privilèges qui lui sont
accordés par le concédant.

Ce peut être le monopole d’exploitation. Il peut se voir conférer également un certain

nombre de prérogatives soit sur le domaine public, soit à l’égard des tiers
(expropriation).

Il a aussi des obligations à respecter. Celui-ci doit d’une manière générale respecter
strictement les règles générales du service public. Il en va ainsi de l’égalité des usagers
devant le service public. Le concessionnaire doit assurer à tout prix la continuité du
service public.

b) Les pouvoirs du concédant

Les pouvoirs du concédant sont les mêmes que ceux dont dispose l’autorité
contractante dans les autres contrats administratifs. Mais à la différence qu’ils se
trouvent renforcés. Ces pouvoirs sont :

- Le pouvoir de modification unilatérale dans le but d’adapter constamment le

service public concédé aux besoins nouveaux.
- Le pouvoir de résiliation unilatérale ou résiliation anticipée s’exerce de plein
droit dans le cadre spécifique de la théorie du rachat non contractuel de la
concession.
- Le Pouvoir de contrô le, qui, néanmoins s’exerce dans le strict respect de la
liberté de gestion du concessionnaire.

- Le pouvoir de sanction. Il en va ainsi de la déchéance qui est une résiliation-

sanction.
SECTION II : LA POLICE ADMINISTRATIVE

La police administrative est une activité de service public dont l’objet est de prévenir les
atteintes à l’ordre public et d’y mettre fin, activité principalement de réglementation et
non de prestation. Elle se manifeste à la fois par des activités matérielles (vérifications
d’identité, barrages routiers, surveillances des défilés et rassemblements et par l’édition
des nommes juridiques de caractère réglementaire (réglementation de la circulation, du
stationnement) en individuel (interdiction d’une manifestation).

Parce qu’ils portent atteinte à des libertés, les pouvoirs de police doivent être
vigoureusement contrô lés par le juge qui a mis au point une jurisprudence afin d’établir
les limites à ces pouvoirs.

PARAGRAPHE 1er : LA NOTION DE POLICE ADMINISTRATIVE

La police administrative est une activité destinée à prévenir un trouble à l’ordre public
exercée exclusivement par l’Administration. ses Caracxxx, permet de la distinguer de la
police judiciaire

A/ LE CARACTERE PREVENTIF DE LA POLICE ADMINISTRATIVE :

1/ La distinction entre police administrative et police judiciaire

La police administrative a pour objet d’éviter que l’ordre public soit troublé et, dans le
cas qu’il le serait, à le rétablir : elle est préventive.

La police judiciaire intervient en revanche lorsque l’ordre public a été déjà troublé pour
en réprimer les auteurs.
Les agents de la police judiciaire n’interviennent donc que lorsqu’ une infraction à la loi
pénale a été commise pour la constater, rassembler les preuves, appréhender les
auteurs et les livrer aux tribunaux.

La police administrative s’exprime par des actes réglementaires, des actes individuels et
des activités matérielles. La police judiciaire s’exprime par les activités individuelles et
matérielles et non par des actes réglementaires.

2/ Les limites de la distinction

La distinction entre les deux polices n’est pas toujours aisée. Le personnel est souvent
commun et les autorités agissent selon les cas, au titre de l’une ou l’autre police  : l’agent
de police exerce une mission de police administrative quand il règle la circulation et de
police judiciaire quand il dresse un procès-verbal.

La jurisprudence retient comme critère de distinction un critère finaliste se référant à

l’objet de l’opération et à l’intervention dans laquelle les autorités ou personnels ont
agi : il y a police judiciaire lorsque les décisions ou les opérations sont en relation avec
une infraction pénale, réelle seulement éventuelle ou présumée.

Par ailleurs, certaines opérations ont un caractère mixte connaissant à la fois des phases
de prévention et de répression et il convient de situer le moment où s’effectue la
transformation. Un exemple est fourni par la mise en fourrière des véhicules : leur
enlèvement est une opération de police judiciaire ayant pour objet la répression d’une
infraction constituée par le stationnement irrégulier ; la garde du véhicule en fourrière
est une opération de police administrative.

B/ L’ORDRE PUBLIC

La police administrative est ici définie par son but, à savoir le maintien de l’ordre public.

Traditionnellement, l’ordre public correspond à la trilogie tranquillité publique, sécurité

publique, salubrité publique. Il s’agit de protéger les citoyens contre les désordres
engendrés par le tapage, les manifestations dégénérant en violence, les épidémies, les
maladies, la pollution…
 1/ La tranquillité publique

La police administrative vise à réprimer le tumulte dans les lieux d’assemblée publique
xxx les attroupements et les bruits susceptibles de troubler le repos des administrés. Il
en va particulièrement ainsi des troubles occasionnés pendant la nuit (le problème de
tapage nocturne en cô te d’Ivoire).

2/ La sécurité publique

La police administrative vise à prévenir les accidents qui menacent les administrés, les
citoyens. Les mesures de police sont ici destinées à protéger l’intégrité physique et
psychologique des administrés. Les mesures concernent notamment :

 La circulation sur les voies publiques : limitation de vitesse, réglementation du

droit de stationnement, des professions exercées sur les voies publiques :
marchands ambulant.
 Lutter contre les agressions,
 La prévention des fléaux et calamités : incendies, inondations tout ce qui
intéresse la sureté et la commodité de passage dans les rues et places publiques :
éclairage, nettoiement, enlèvement des encombrements, démolition d’édifice
menaçant ruine…

3/ La salubrité publique

La police tant à prévenir ou à supprimer toute les causes possibles de troubles à la santé
des administrés.

Ainsi, les mesures de police adoptées au titre de la salubrité xx doivent viser à  :

 Lutter contre les maladies transmissibles : vaccination

 Lutter contre la pollution des eaux ou des produits alimentaires.

C/ LA POLICE ADMINISTRATIVE, UNE COMPETENCE EXCLUSIVE DE

L’ADMINISTRATION
Prérogative de puissance publique par excellence, la police administrative est une
fonction monopolistique de l’Administration. Celle-ci dispose, en effet de l’exercice
exclusif des compétences de police.

Ainsi, deux interdictions lui sont-elles faites : celle de déléguer l’exercice des
compétences de police et celle de recourir à la technique contractuelle.

1/ L’interdiction de déléguer l’exercice des compétences de police

Il est fait interdiction aux autorités de police de déléguer l’exercice de leurs

compétences à des personnes privées. Aussi, est-il interdit aux autorités de polices de
renoncer à l’avance au libre choix de leurs décisions.

Cette interdiction se révèle comme un élément de différenciation de la police

administrative et du service public.

En effet, l’exercice des pouvoirs de police ne peut être délégué tandis que la gestion du
service public peut être confiée à des personnes privées xxx notamment par le procédé
de la concession.

2/ L’interdiction de recourir à la technique contractuelle

Il est fait interdiction aux autorités compétentes de recourir à la technique contractuelle

en vue de l’exercice de la police administrative. Celle-ci ne peut en effet s’exercer que
par voie d’actes unilatéraux.

Il est également interdit aux autorités compétentes d’user de pouvoirs de police à des
fins contractuelles, tendant à réviser les clauses du contratxxxxxxxxxx

PARAGRAPHE 2: L’EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE

La police étant la prérogative de puissance publique par excellence, la loi soumet son
exercice à des conditions très strictes se rapportant à la fois aux titulaires des pouvoirs
et aux moyens relatifs

A/ LES DIFFERENTS TYPES DE POLICE

On distingue en fait deux types de police administrative : la police administrative
générale et la police administrative spéciale.

1/ La police administrative générale

La police administrative est celle qui vise à maintenir l’ordre public à l’égard de toutes
les activités des particuliers.

Cette police est exercée par le président de la république, le ministre de la sécurité

intérieure et les autorités locales (le préfet et le sous-préfet, le Conseil Municipal et le
Maire)

2/ La police spéciale

A la différence de la précédente, la police administrative spéciale est celle qui vise à

réglementer un domaine particulier d’activités ou une certaine catégorie de personnes.

Les pouvoirs de cette police sont plus étendus que ceux de la police générale et les
sanctions plus sévères.

Cette police exercée par les ministres, mais aussi par des autorités décentralisées ( le
président du conseil régional et le Maire),

B/ LES CONCURRENCES ENTRE AUTORITES DE POLICE ADMINISTRATIVE

Les diverses autorités de police peuvent entrer en concurrence.

Les solutions jurisprudentielles au problème de la concurrence des polices

administratives varient selon qu’il s’agit de concurrence entre : autorités de police
générales et autorités de police spéciale

1/ Concurrence entre autorités de police générale

Dans cette hypothèse, il Ya concurrence entre une autorité inférieure et une autorité
supérieure. Il existe un principe assorti d’une exception.

Le principe en la matière, repose sur un principe, plus générale de la hiérarchie des

organes et des actes administratifs. En vertu de ces règles, l’autorité inferieure doit
respecter les mesures de police édictées par l’autorité supérieure.
L’exception est que l’autorité inferieure peut intervenir pour édicter les règles
dérogeant à celles de l’autorité supérieur mais à la double condition que celles-ci soient
plus sévères et justifiées ou nécessitées par les circonstances locales.

2/ Concurrence entre autorités de police générale et autorité de police spéciale

Dans cette hypothèse, une même activité fait l’objet de règlementation à la fois de police
générale et de police spéciale.

Deux hypothèses sont en à distinguer, selon que les deux types de police envisagent des
aspects différents de l’activité ou même le même aspect.

Lorsque la police générale et la police spéciale envisagent des aspects différents, les
autorités qui en sont investies exercent une compétence concurrente, c’est-à -dire
qu’elles peuvent intervenir en même temps. Dans ce cas, également, les mesures prises
par l’autorité locale de police générale doivent être plus rigoureuses que celles prises
par les autorités supérieures de la police spéciales étant justifiées par les circonstances
locales.

Lorsque les deux polices envisagent le même aspect et que la loi attribue une
compétence exclusive à la police spéciale, la concurrence n’est plus possible.

3/ Les limites du pouvoir de police

Les pouvoirs de police étant des restrictions aux libertés des administrés, le droit public
leur impose des limites très strictes.

Celle-ci tiennent à la fois au respect de la légalité plus précisément des libertés

publiques et au contrô le juridictionnel.

1/ Le respect des libertés publiques

Le but recherché par la loi c’est de concilier la nécessité de maintenir l’ordre public
avec le respect des libertés des citoyens.
Cette conciliation doit se traduire par un équilibre : liberté-autorité. Cette règle est en
fait plus ou moins rigide suivant qu’il s’agit de libertés définies ou de libertés non
définies.

Concernant les libertés définies, leur caractéristique essentielle est qu’elles font l’objet
d’une protection spéciale de la loi et le juge exige de ce fait leur strict respect. Ce sont
les libertés de la presse, de conscience, des cultes, de réunion, d’association et la liberté
xxx

En raison de la protection spéciale dont bénéficient les libertés définies, le juge impose à
l’autorité de police leur strict respect en ne leur reconnaissant que des pouvoirs très
limités.

Deux exemples peuvent illustrer la jurisprudence : la liberté de réunion et la liberté

d’association.

Pour la liberté de réunion, le juge met deux conditions à l’interdiction d’une réunion
publique : ce sont la menace de troubles graves, sérieux et l’absence de de moyens
efficaces c’est-à -dire l’insuffisance des forces de police pour maintenir l’ordre public.

Pour la liberté d’association, il convient de noter qu’elle n’est soumise qu’au régime de
la déclaration préalable, qui est un régime de liberté par opposition à celui de
l’autorisation préalable.

Les libertés non définies, sont celles qui sont prévues mais non organisées par la loi.
D’une manière générale, elles ne bénéficient pas de la même protection que les
précédents. Ce sont notamment les spectacles, les films, les enregistrements sonores, les
manifestations sur la voie publique.

Cependant, les manifestations sur la voie publique font l’objet d’une protection
particulière. Le juge distingue des manifestations traditionnelles des manifestations non
traditionnelles.

Les manifestants traditionnelles bénéficient d’une présomption d’absence de troubles et

ne peuvent être interdites qu’en cas de crainte d’un désordre grave sur la voie publique
et non pas en invoquant uniquement les nécessités de la circulation.
Les manifestations non traditionnelles, sont moins bien protégées nonobstant l’exigence
d’une menace grave de l’ordre public (kermesse, danses traditionnelles, défilés
folkloriques)

2/ Le contrô le du juge

Le juge exerce un contrô le assez étendu des mesures de police. Ce contrô le porte à la
fois sur le but de la mesure de police, ses motifs et ces moyens.

En effet, la mesure doit être strictement limitée à son but, le maintien de l’ordre public.
Dès lors que la mesure de police ne vise pas le maintien de l’ordre public, elle fait l’objet
d’une annulation de plus, la mesure de police doit être sous-tendue par des motifs, c’est-
à -dire par une menace réelle de troubles à l’ordre public.

Enfin, le juge contrô le les moyens employés par les autorités de police ainsi que leur
adaptation au motif de fait.

Les limites qui en résultent pour l’exercice des pouvoirs de police s’expriment dans trois
règles : interdiction de mesure générales et absolues. Les interdictions générales et
absolues, sans limitation dans l’espace et le temps sont illégales.

 L’adoption de la mesure de police. La mesure de police doit être adaptée à la

gravité de la menace de trouble.
 L’épuisement de toutes les voies de recours. La mesure de police ne doit
restreindre une liberté publique que lorsque l’administration a épuisé tous les
autres moyens.
CHAPITRE II : LES MOYENS DE L’ADMINISTRATION

Pour accomplir ses deux missions fondamentales de prestations de service public et de

l’ordre public et ce dans le strict respect de la légalité, l’administration dispose d’un
certains nombres de moyens. On peut les classer en quatre grandes catégories : les
moyens humains, matériels, financiers et juridiques.

Les moyens ou actes juridiques se répartissent en plusieurs grandes catégories, parmi

lesquelles on ne retiendra que celles qui relèvent du droit public et soumises au droit
administratif. Cette catégorie comprend les actes administratifs. Les actes administratifs
se distinguent en deux types: les actes administratifs unilatéraux et les contrats
administratifs.

SECTION I : LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

L’acte administratif unilatéral est l’acte qui émane de la seule volonté de

l’administration et qui s’impose à son destinataire, l’administré sans le
consentement de ce dernier.

Il est ainsi l’acte révoquant un fonctionnaire, l’acte interdisant une réunion ou une
conférence. L’acte administratif unilatéral constitue la manifestation la plus
caractéristique des prérogatives de puissances publique reconnues à l’administration.
L’étude d’un tel acte consiste d’abord à le définir avant d’analyser le régime juridique
auquel il est soumis.
PARAGRAPHE I : LA DEFINITION DE L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

Tous les actes juridiques émanant de l’administration ne sont pas des actes
administratifs. Une autorité administrative peut en effet édicter aussi bien des actes
administratifs que des actes privés. L’acte administratif s’appréhende comme l’acte
d’une autorité administrative revêtant un caractère « exécutoire ».

A/ ACTE D’UNE AUTORITE ADMINISTRATIVE

Le principe c’est que l’acte pour revêtir le caractère administratif, doit émaner d’une
autorité administrative, c’est un organe investi du pouvoir administratif (celui-ci
s’appréhende comme le pouvoir de commander, de prendre des décisions unilatérales).

Ainsi les actes des différentes autorités administratives bénéficient d’une présomption
d’administrativité. Par contre, les actes émanant des personnes privées, qu’elles soient
physiques ou morales, sont en principe des actes privés et ne sauraient avoir la qualité
d’actes administratifs. Aussi doit on exclure de la catégorie des actes administratifs les
actes émis par les autorités publiques non administratives que sont les autorités
législatives, exécutives et judiciaires. En effet, les actes de l’assemblée nationale qui vont
des lois formelles aux « actes parlementaires » en passant par les règlements intérieurs
ne sont pas des actes administratifs. En ce qui concerne les actes des autorités
judiciaires, il convient de procéder à la distinction entre les actes d’organisation du
service public de la justice et ceux relatifs à son fonctionnement c’est à dire à l’exercice
de la fonction juridictionnelle. Les premiers sont des actes administratifs tandis que les
seconds constituent les actes juridictionnels.

Parmi les actes des autorités administratives, ceux qualifiés d’actes de gouvernement
non justiciables des tribunaux, ne constituent pas des actes administratifs mais de
véritables actes politiques.

Comme exception au principe de la condition organique, il convient de remarquer que

des actes non administratifs peuvent émaner d’autorités administratives. Ce sont des
actes juridictionnels, c’est à dire ceux émanant d’organismes administratifs faisant
offices de juridictions telles que les organismes disciplinaires et les actes privés c’est à
dire ceux concernant les actes privés (actes non réglementaires relatifs aux SPIC et la
gestion du domaine privé) et le statut des agents contractuels.

A l’inverse de l’hypothèse précédente, les actes pris par des organismes non
administratifs, s’ils sont liés à l’exécution d’un service public et comportant l’usage de
prérogatives de puissance publique sont des actes administratifs.

B/ ACTES REVETANT UN CARACTERE EXECUTOIRE

L’article 54 alinéas 2 de la loi relative à la cour suprême prescrit que le recours pour
excès de pouvoir n’est ouvert que « contre les décisions émanant des autorités
administratives ». La décision ainsi visée s’entend lato sensu de la décision exécutoire
c’est à dire qui est immédiatement applicable sans recours préalable au juge portant en
elle-même son titre exécutoire (la décisoire exécutoire s’entend d’un acte juridique
unilatéral comportant un caractère décisoire.)

En qualité d’acte juridique, la décision exécutoire s’appréhende comme une

manifestation de volonté appelée à produire des effets de droit. La décision exécutoire
constitue une catégorie particulière d’acte juridique, caractérisé par « l’unilatéralité » de
l’acte c’est à dire résultant d’une volonté unique. La décision exécutoire se distingue en
cela du contrat passé par l’administration avec son cocontractant, le contrat est certes
un acte juridique, mais n’est pas une décision exécutoire, parce qu’il « tire son existence
de l’accord de volonté ».

PARAGRAPHE II : LA CLASSIFICATION DES ACTES ADMINISTRATIFS

Pour classer les actes administratifs, on peut se placer aux deux points de vue organico-
formel et matériels.

A/ LA CLASSIFICATION ORGANICO-FORMELLE

Ce critère prend en compte à la fois l’auteur de l’acte et la procédure d’élaboration. Il

permet d’établir d’une manière générale la hiérarchie des actes administratifs .On peut
distinguer les actes : du président de la république, les ministres, les autres autorités
administratives.

Concernant le président de la république, qu’il peut, en sa qualité de chef de

l’administration, prendre une variété d’actes parmi lesquelles les décrets occupent une
place prépondérante.

On distingue deux catégories de décrets : les décrets pris en conseil de ministres et les
décrets simples (exécution des lois).

Le président peut également prendre d’autres actes ne revêtant pas de la forme

décrétale .Ce sont :

- Les ordonnances et les décisions. Elles sont des mesures particulières relevant le
plus souvent du domaine de la loi que le Président prend avec l’accord de
l’Assemblée Nationale (ordonnance) ou sans son accord (décision).

- Les arrêtés. Ils concernent généralement l’organisation et le fonctionnement des

services de la Présidence.

- Les circulaires et notes de service.

Concernant les actes des ministres, il convient de noter que l’arrêté est la forme la plus
solennelle. Mais en dehors des arrêtés, les ministres peuvent édicter une diversité
d’actes: décisions juridictionnelles, notes de service, instructions de service, circulaires
(lettre-circulaires).

Enfin diverses autres autorités disposent du pouvoir d’édicter des actes

administratifs .Ainsi, les actes des préfets, sous- préfets, présidents du conseil général,
gouverneur, maires sont appelés « arrêtés ». Ces autres autorités peuvent prendre
d’autres actes, tels que des décisions, notes, circulaires…ainsi les assemblées
délibérantes des collectivités territoriales ci-après: conseil régional, conseil général,
conseil du district, conseil municipal peuvent –elles édicter des actes. Leurs actes sont
dénommés « délibérations ».

B/ LA CLASSIFICATION MATERIELLE
Le critère matériel se réfère au contenu de l’acte et permet de distinguer l’acte
règlementaire de l’acte non règlementaire .La distinction entre les deux catégories
d’actes se fonde sur deux critères. Il permet de caractériser l’acte réglementaire. Ce sont
d’une part le caractère permanent de l’acte et d’autre part son caractère général et
impersonnel.

 Par le caractère permanent, l’acte s’applique non à une opération ponctuelle, a

une situation momentanée, mais a toute une catégorie d’opérations, a une
situation de longue durée. Constitue ainsi un acte réglementaire celui qui fixe les
conditions requises pour être candidat à un concours, le mode de désignation du
jury et la nature des épreuves.

En revanche, ne revêt pas le caractère réglementaire, l’acte qui chaque année ouvre le
concours, fixe le délai d’inscription, la date des épreuves et le nombre de places.

 par le caractère général et impersonnel, l’acte vise non pas une situation
particulière ou une personne ou des personnes individuellement désignées, mais
une situation d’ensemble, tous les citoyens ou une catégorie de citoyens
(exemple : l’acte fixant le statut d’un corps de fonctionnaire).

L’intérêt de la distinction réside dans la différence des modes de publicité. La

publication est le mode normal de publicité de l’acte réglementaire, tandis que la
notification est celui des actes individuels.

PARAGRAPHE III : LE REGIME JURIDIQUE DE L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

Les règles qui régissent les actes administratifs relèvent du droit public. Ces règles ont
trait à l’élaboration des actes administratifs ainsi qu’à leurs effets.

A/ L’ELABORATION DES ACTES JURIDIQUES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

Cette élaboration obéit à des règles de compétences. La compétence est l’aptitude légale
reconnue à une autorité administrative de prendre des actes administratifs. Elle est
déterminée soit par la constitution elle-même, soit par les lois ou les règlements, soit
par la jurisprudence (principe du parallélisme des compétences).
Les règles de compétences s’apprécient ratione materiae (compétence matérielle),
ratione loci (compétence territoriale) et ratione temporis (compétence temporelle).

Selon la compétence matérielle, une autorité administrative, quelque soit sa place ou

son rang dans la hiérarchie, ne peut intervenir que dans les matières qui lui ont été
attribuées, faute de quoi, l’acte par elle édictée serait entachée d’incompétence. Ce sont
les textes qui fixent les matières entrant dans la compétence de chaque autorité
administrative. En dehors des textes, le juge est intervenu pour régler les problèmes de
compétences, en posant le principe du parallélisme des compétences. Ce principe
prescrit en effet, qu’en cas de silence des textes sur l’autorité compétente pour prendre
l’acte contraire, l’autorité habilité par la loi pour édicter l’acte initial, a compétence pour
le supprimer ou a fortiori, le modifier.

Selon la compétence territoriale, chaque autorité exerce sa compétence dans un ressort

territorial donné.

Selon la compétence temporelle, chaque autorité administrative exerce sa compétence

dans les limites de temps, se rapportant au début, a la durée et à la fin de la compétence.

B/ L’ENTREE EN VIGUEUR

L’entrée en vigueur de l’acte, qui marque son point de départ, comporte trois modalités :
sa validité, son opposabilité et sa non rétroactivité.

Concernant la validité, il convient de signaler que, dès son émission, c’est-à -dire dès sa
signature, par l’autorité compétente, l’acte devient valide, obligatoire, existe
juridiquement. Par conséquent, l’absence de publicité de l’acte, n’affecte nullement sa
validité et l’acte crée des droits ou profits des administrés dès sa signature.

Quant à l’opposabilité, elle est l’application effective de l’acte aux administrés. Celui-ci
n’est opposable à ceux-ci que s’il a fait l’objet d’une publicité, c’est-à -dire à partir du
moment où il a été porté à leur connaissance.

Enfin, la non-rétroactivité prescrit que l’acte administratif ne peut produire d’effet avant
la date de sa signature. Mais cette règle comporte des exceptions :

- Lorsque la loi autorise ou donne un effet rétroactif à l’acte administratif.

 - Lorsqu’il s’agit de régulariser la situation engendrée par le retrait ou l’annulation
d’un acte illégal.

C/ L’EXECUTION DE L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

Pour exécuter ses décisions, l’Administration dispose de moyens exorbitants de droit

commun, qui échappent de ce fait aux particuliers. On en distingue deux : privilège du
préalable et l’exécution d’office.

1. le privilège du préalable

Il consiste dans la possibilité qu’à l’administration de prendre des décisions qui

s’imposent immédiatement aux administrés, sans s’adresser préalablement au juge.

L’administré qui conteste la décision de l’autorité administrative, doit immédiatement

se conformer aux dites décisions et c’est à lui qu’il revient dans un second temps, de
s’adresser au juge pour faire reconnaitre son droit.

2. Le privilège de l’exécution d’office

L’exécution d’office, dite action ou encore exécution forcée consiste dans la faculté qu’à
l’administration d’accomplir elle-même, par la contrainte, les actes d’exécution de la
décision administrative.

On tend à établir une distinction entre l’exécution d’office et l’exécution forcée. Dans la
première hypothèse, l’administration se substitue à l’administré pour exécuter l’acte et,
dans la seconde, elle recourt à la force publique pour contraindre l’administré à se
conformer à sa décision.

Les règles, qui gouvernent l’application de l’exécution forcée, ont été dégagées par la
jurisprudence. Ces règles amènent à distinguer les cas d’application des conditions
d’exercice.

 Les cas d’application :

L’Administration ne peut recourir à l’exécution forcée que dans l’un des trois cas
suivants : lorsque la loi l’autorise expressément ou lorsqu’il y a urgence, nécessité
absolue ou circonstances exceptionnelles ou lorsqu’il n’y a pas d’autres voies de droit.

 Les conditions d’exercice :

Lorsque l’administration se trouve dans l’une des trois situations précédentes, elle ne
peut recourir à l’action forcée que si trois conditions sont réunies : l’acte à exécuter doit
avoir sa source dans un texte de loi précis, l’administré doit opposer une résistance
certaine, faisant obstacle à l’exécution des actes administratifs et les mesures doivent
être strictement nécessaires, c’est-à -dire limitées à celles indispensables pour vaincre la
résistance de l’administré.

D/ LA DISPARITION DE L’ACTE ADMINISTRATIF

La fin des effets de l’acte administratif peuvent résulter de plusieurs causes, tenant les
unes à l’acte lui-même, les autres à des circonstances extérieures à la volonté de son
auteur et d’autre enfin à la volonté de celui-ci postérieurement à la signature de l’acte.
La troisième hypothèse répondant, à la théorie du retrait des actes administratifs à deux
formes : d’une part le retrait abrogation qui supprime l’acte seulement pour l’avenir et
d’autre part le retrait-rétroactif ou retrait stricto sensu qui supprime l’acte ab initio
c’est-à -dire avec tous les effets déjà accomplis.

Les règles varient selon que l’acte administratif est régulier ou irrégulier.

1. L’acte régulier

Les règles applicables à l’acte régulier différent selon qu’il s’agit du retrait ou de
l’abrogation.

a. Le retrait
Le retrait de l’acte régulier n’est possible que si celui-ci n’a pas créé de droit. Il y a donc
lieu de distinguer l’acte créateur de droit de l’acte non créateur de droits.

 L’acte régulier créateur de droits ne peut être retiré. Cette solution s’explique
aisément par la confrontation des deux principes essentiels : le respect de la
légalité et celui des droits acquis.
 Il existe cependant deux exceptions à la possibilité de retrait de l’acte régulier
créateur de droits : autorisation du législateur et renonciation du destinataire de
l’acte initial.

 L’acte régulier non créateur de droits peut en revanche être retiré par l’autorité
administrative, à tout moment (Ex : les actes contenant une promesse, les actes
affectés d’une condition, des décisions obtenues par fraude…), L’acte régulier
non créateur de droits peut être retiré à tout moment.

b. L’abrogation

L’abrogation de l’acte régulier est possible. Toutefois, une distinction s’impose selon
qu’il s’agit d’un règlement ou d’un acte individuel.

- Les règlements peuvent être abrogés ou modifiés à tout moment.

- Les actes individuels peuvent également être abrogés, mais, les règles varient
selon que l’acte à créer ou non des droits.

Les actes individuels créateurs de droit ne peuvent être abrogés que dans les conditions
légales, c’est-à -dire conformément aux lois et règlements en vigueur.

Les actes individuels non créateurs de droits peuvent toujours être abrogés.

2. L’acte irrégulier

Il importe de distinguer les actes créateurs des actes non créateurs de droits.

a. Les actes non créateurs de droits

Les règles diffèrent selon qu’il s’agit du retrait ou de l’abrogation.

 Le retrait de l’acte irrégulier non créateur de droits est possible. Il est même
obligatoire.
 L’abrogation de l’acte irrégulier non créateur de droit est également possible.
Mais l’administration n’est pas tenue d’abroger l’acte illégal. Elle a simplement la
faculté de l’abroger à tout moment.

b. Les actes créateurs de droits

Les droits acquis sont certes illégaux, mais méritent tout de même une certaine
protection. C’est la raison pour laquelle le retrait, tout comme l’abrogation, est possible,
mais à condition d’intervenir dans le délai du recours contentieux. Celui-ci est de deux
mois à compter de la notification ou de la publication de l’acte.

D’une manière générale, l’acte individuel créateur de droit ne peut être retiré par
l’autorité administrative qu’à une double condition : l’acte doit être illégal et le retrait
intervenir dans le délai du recours contentieux (2 mois).

SECTION II : LES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Pour la réalisation de sa mission de service public, l’Administration peut se départir de

l’impérium pour recourir à la technique contractuelle, procédé consensuel, et en tant
que tel, respectueux de la volonté des parties.

Le contrat s’appréhende, en effet, comme un accord de volontés destiné à produire des

effets de droit. Toutefois, ce procédé contractuel ne fait pas perdre à l’Administration
toutes ses prérogatives de puissance publique, qu’elle trouve dans le contrat
administratif, contrat de droit public, soumis à un régime spécial et dérogatoire au droit
commun.

Mais, contrairement à ce qu’on pourrait croire, tous les contrats passés par les
personnes publiques ne sont pas des contrats administratifs, car elles ont la possibilité
de conclure également des contrats de droit commun, c’est-à -dire des contrats de droit
privé « en se plaçant volontairement dans les conditions d’un particulier ».
Aussi, importe – t-il de cerner la notion de contrat administratif avant d’examiner le
régime juridique spécial auquel il est soumis.

PARAGRAPHE I : L’IDENTIFICATION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Le caractère administratif d’un contrat est établi objectivement. Il résulte :

- Soit de la loi
- Soit des critères jurisprudentiels.

Si les parties souhaitent conclure un contrat administratif, elles doivent se conformer

aux critères législatifs ou jurisprudentiels.

A/ LA QUALIFICATION LEGALE

On retrouve dans cette hypothèse la dualité des contrats de l’Administration : les

contrats administratifs et les contrats de droit commun.

Les contrats administratifs par qualification légale sont : les marchés de travaux et les
ventes d’immeubles de l’Etat ; les marchés de fourniture de l’Etat ; les concessions de
terrain ; les contrats comportant occupation du domaine public.

Dans d’autres cas, le législateur intervient pour qualifier le contrat de droit commun.

Le cas le plus important est celui des contrats liant à l’Etat les agents contractuels. Ceux-
ci n’ont pas la qualité de fonctionnaires mais celle de travailleurs dont les contrats de
recrutement sont des contrats de travail régis en tant que tels par le code du travail. Ces
contrats n’ont donc pas de caractère administratif : ce sont des contrats de droit privé.

B/ LA DETERMINATION JURISPRUDENTIELLE

Pour reconnaitre au contrat un caractère administratif, le juge retient deux conditions

l’une tenant à la qualité des parties au contrat et l’autre à son contenu.

1. La qualité des parties (critère organique)

Le principe, c’est que le contrat pour revêtir le caractère administratif, il faut que l’une
des parties soit une personne publique. Celle-ci peut l’avoir conclu directement elle-
même ou par l’intermédiaire de son mandataire.

Les contrats conclus par les personnes publiques, c’est-à -dire l’Etat, les collectivités
locales et les établissements publics et leurs mandataires peuvent être des contrats
administratifs. Ces contrats ne bénéficient ainsi que d’une présomption relative
d’administrativité.

Par contre, les contrats conclus entre des particuliers ou des personnes morales de droit
privé, ne peuvent pas être administratifs, même si l’une des personnes est chargée d’une
mission de service public.

Cependant, le principe de la participation publique comporte deux exceptions, l’une

d’origine légale : les contrats comportant occupation du domaine public et l’autre
jurisprudentielle : les contrats conclus par les sociétés d’économies mixte en matière
routière et autoroutière.

2. Le contenu du contrat (critère matériel)

Le juge retient, en se référant au contenu du contrat, deux critères principaux. Ces

critères, dits matériels sont alternatifs et tirés tantô t de l’objet du contrat, tantô t de la
présence de clauses exorbitantes. En effet, un contrat passé par une personne publique
est reconnu administratif dès lors qu’il a pour objet de confier à son cocontractant «
l’exécution même » du service public.

On distingue 3 modalités d’exécution du service public dont les 2 premières seulement

sont des contrats administratifs, à l’exclusion de la troisième. Il en résulte 3 catégories
de contrats :

- Les contrats ayant pour objet l’exécution même d’un service public

- Les contrats constituants une modalité d’exécution du service public

 - Les contrats ne faisant pas participer directement le cocontractant à l’exécution
du service public : ce ne sont pas des contrats administratifs, mais des contrats
de droit commun.

Aussi lorsqu’un contrat, conclu par une personne publique n’a-t-il pas pour objet de
confier à son cocontractant l’exécution même du service public, il peut être reconnu
administratif, s’il renferme des clauses exorbitantes du droit commun. Ces clauses sont
des stipulations contractuelles qui ne se rencontrent pas en droit privé.

PARAGRAPHE II: LES PRINCIPAUX CONTRATS ADMINISTRATIFS

L’application des différents critères permet de distinguer 2 grandes catégories de

contrats : les marchés publics et les concessions.

A/ LES MARCHES PUBLICS

Ils sont les contrats de l’Administration les plus importants. Le droit ivoirien des
marchés publics est à l’heure actuelle constitué principalement

L’article 1er du code décrit le marché public comme un contrat, conclu selon les
conditions prévues par le code, par une personne publique ou son mandataire avec une
personne privée en vue de fournir une prestation. Celle-ci revêt essentiellement trois
formes : produits, services et travaux.

B/ LES CONCESSIONS

Elles se caractérisent par le mode de rémunération du cocontractant. On distingue les

concessions classiques des concessions assimilées.

Les concessions classiques sont respectivement les concessions de service public et la

concession de travaux publics.

Les concessions assimilées ont en commun d’une manière générale de reconnaitre aux
particuliers le droit d’occuper une portion du domaine des collectivités publiques.
L’emprise peut porter soit sur le domaine public soit sur le domaine privé.
PARAGRAPHE III : LE REGIME JURIDIQUE DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Dominé par l’intérêt général que l’Administration est supposée poursuivre, le régime
juridique des contrats comporte des règles spéciales qui régissent leur formation et
exécution.

A/ LES PROCEDURES DE PASSATION : LE CHOIX DU COCONTRACTANT

Pour la passation des contrats, le libre choix du cocontractant est la règle lorsque
l’intuitu personae y joue un rô le déterminant (concession de service public) et
l’exception dans le cas contraire. Cette dernière hypothèse est celle des marchés publics
dominés par la concurrence et où les procédures imposées constituent la règle.

1. L’adjudication

Elle peut s’entendre, lato sensu, d’une procédure d’appel public à la concurrence. Elle
consiste, plus précisément, pour l’Administration, à mettre en concurrence les candidats
éventuels au marché (entrepreneurs et fournisseurs) et à attribuer celui-ci au
soumissionnaire «  le moins disant » C’est-à -dire à celui qui aura proposé le prix le plus
bas.

2. L’appel d’offre

Procédure voisine de l’adjudication par une large mise en concurrence, ouverte ou

restreinte, l’appel d’offre en diffère par l’absence d’automatisme dans l’attribution de
marché. Le prix proposé est un élément parmi d’autres : garanties techniques
financières, délais d’exécution, professionnelle… susceptible d’emporter la conviction de
l’Administration qui garde donc une grande liberté de choix.

B/ L’EXECUTION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Dans l’exécution du contrat administratif, l’Administration est dans une situation de

supériorité. L’Administration dispose en effet, de prérogatives exorbitantes du droit
commun justifiées par l’intérêt général et plus spécialement par la nécessité du
fonctionnement du service public. Mais, en contrepartie son cocontractant dispose de
quelques garanties fondées sur le principe de l’équilibre financier.

1. Les prérogatives de l’Administration

Ces prérogatives sont très importantes, comportant quatre pouvoirs distincts : direction
et contrô le, modification unilatérale, résiliation unilatérale et sanction.

a. Pouvoir de direction et de contrôle

L’Administration a dans certains contrats particulièrement les marchés publics, le

pouvoir de direction qui s’exprime par des ordres de services qu’elle adresse à son
cocontractant.

L’Administration dispose également du pouvoir de surveiller et de contrô ler l’exécution

de contrat. Ainsi dans les marchés publics, ses ingénieurs peuvent pénétrer sur les
chantiers pour vérifier les conditions d’exécution des travaux.

b. Le pouvoir de modification unilatérale

L’Administration peut modifier unilatéralement les clauses du contrat en imposant à

son cocontractant des obligations nouvelles différentes de celles initialement prévues
dans le contrat. Ce pouvoir comporte néanmoins certaines limites. En effet, les
modifications ne doivent porter que sur les clauses intéressant le fonctionnement du
service public. Elles ne doivent ni excéder une certaine importance ni porter sur la
substance même du contrat.

L’exercice de ce droit par l’Administration oblige à verser, en contrepartie à son

cocontractant une indemnité pour les obligations nouvelles, si celles-ci rompent
l’équilibre financier du contrat.
 C/ LE POUVOIR DE RESILIATION UNILATERALE

Pour les besoins du service public, l’Administration peut résilier unilatéralement le

contrat qui le lie au cocontractant. Ce droit qui lui est reconnu est admis en dehors
même de toute stipulation contractuelle.

D/ Le pouvoir de sanction

En cas de manquement, le cocontractant peut se voir infligé par l’administration des

sanctions. Ces sanctions sont tantô t prévues par le contrat, tantô t appliquées en dehors
de toute stipulation contractuelle. On distingue trois catégories de sanctions. Ce sont les
sanctions pécuniaires, coercitives et résolutoires.

2. Les droits du cocontractant

Un certain nombre de garanties sont reconnues au cocontractant de l’administration.

Elles s’analysent en des droits qui comprennent essentiellement le droit au paiement du
prix, les droits à indemnité et autres droits et avantages.

Le cocontractant a évidemment droit au paiement du prix convenu. Ce prix est

irrévocable. L’Administration ne peut en principe y toucher par modification
unilatérale.

Aussi, si l’Administration commet- elle une faute engageant sa responsabilité

contractuelle, le cocontractant peut demander au juge de prononcer contre elle des
sanctions.

Enfin, des prérogatives de puissances publique peuvent être reconnues au

cocontractant de l’Administration (EX : le droit de percevoir des taxes sur les usagers
reconnus au concessionnaires du service public).

3. L’influence des faits nouveaux dans l’exécution du contrat

Des incidents peuvent se produire au cours de l’exécution du contrat et bouleverser
l’équilibre financier de ce dernier au détriment du cocontractant.

C’est pour rétablir l’équilibre rompu que le juge à élaborer trois théories. Ce sont les
suivants :

- Le fait du prince
- L’imprévision
- La force majeure.

a. La théorie du fait du prince

Il y a fait du principe, lorsque l’autorité contractante prend des mesures qui ont pour
conséquences de rendre plus onéreuse l’exécution du contrat et en rompent ainsi
l’équilibre financier.

La théorie du fait du principe est soumise à des conditions d’application et emporte des
effets précis.

Ainsi, pour que cette théorie puisse jouer, trois conditions suivantes doivent être
réunies :

 La mesure doit avoir été imprévisible au moment de la passation du contrat.

En revanche, si la mesure affectant l’exécution du contrat était prévisible, le fait du

prince ne joue pas.

 La mesure, dont se plaint le cocontractant, doit émaner de l’autorité

contractante.

Si la mesure émane d’une autorité autre que contractant, la théorie ne joue pas.

 La mesure doit être particulière au cocontractant, elle ne doit pas être une
mesure générale et impersonnelle touchant l’ensemble de la communauté
nationale ou locale ou toute une catégorie socio-professionnelle.

Mais, la théorie peut jouer, lorsque la mesure de portée générale affecte un élément
essentiel du contrat.

b. La théorie de l’imprévision
Il y a imprévision, lorsque des circonstances exceptionnelles imprévisibles et étrangères
à la volonté des parties surviennent et rendent plus onéreuse l’exécution du contrat.
Ces faits nouveaux peuvent être d’ordre naturel ou d’ordre économique, politique et
social : guerre, séisme violent, blocage des prix, grève…
L’imprévision est soumise à des conditions d’application et comporte des effets
juridiques précis.
En effet, la théorie ne joue que lorsque les trois conditions suivantes sont réunies :
- Les faits doivent avoir été imprévisibles.
- Les faits doivent être indépendants de la volonté des parties cocontractantes :
L’élément d’extranéité, c’est à dire étranger aux parties, permet de distinguer
l’imprévision du fait du prince.
- Les faits doivent avoir bouleversés l’économie du contrat : ils doivent entrainer
un déficit, une perte d’une certaine importance.

Aussi, l’imprévision emporte-t-elle à la différence du fait du prince, des effets limités.

On peut en distinguer deux :
 L’indemnité d’imprévision n’est pas intégrale : à la différente du fait du prince,
l’indemnité d’imprévision n’est pas totale, intégrale mais partielle. De plus,
l’indemnité d’imprévision doit être demandée à l’autorité contractante, même si
ce bouleversement est imputable à une autre autorité.
 L’indemnité d’imprévision est juste destinée à permettre au cocontractant de
rétablir l’équilibre financier du contrat. Elle n’a pas pour objet de couvrir des
déficits définitifs. Si le déficit devient définitif, la théorie d’imprévision ne joue
plus. On tombe alors dans un cas de force majeure et chaque partie contractante
peut demander la résiliation du contrat.

c. La théorie de la force majeure

La force majeure est un évènement imprévisible au moment de la passation des

marchés, indépendant de la volonté des parties et qui rend impossible l’exécution dudit
marché.
Cette définition contient trois conditions d’applications de la force majeure.