TITRE I : LE DOMAINE DES PERSONNES PUBLIQUES

Le mot « domaine » est dérivé du latin dominium qui signifie « pouvoir,

autorité » et juridiquement « propriété ou droit de propriété ».
Historiquement, le domaine renvoie aux « biens terres dont on a la
propriété ». Il est employé d’une manière générale pour désigner
l’ensemble des biens dont quel qu’un est titulaire ou assure la gestion.
Ainsi, le domaine des personnes publiques est constitué par l’ensemble
des biens mobiliers et immobiliers leur appartenant.
Il se rapproche du terme « propriété », qui est dérivé du latin proprietas
qui signifie « propriété, caractère propre, spécifique ». Le sens
juridique de la propriété renvoie au « droit d’user, de jouir et de
disposer d’un bien ».
L’étude du domaine des personnes publiques part de la distinction
domaine public-domaine privé (Chapitre 1) avant de s’intéresser à
l’analyse respective du domaine public (Chapitre 2) et du domaine privé
(Chapitre 3).
CHAPITRE 1 : LA DISTINCTION DOMAINE PUBLIC-DOMAINE
PRIVÉ
La distinction domaine public-domaine privé n’a pas toujours existé.
Sous l’Ancien Régime comme sous la Révolution, on ignorait la
classification des biens des personnes publiques en domaine public et
en domaine privé. Les expressions consacrées étaient respectivement
le domaine de la Couronne et le domaine de la Nation.
La métaphore des deux corps du Roi est souvent utilisée pour expliquer
comment est-on arrivé à prouver l’existence d’une certaine catégorie
de biens qui ne sont l’objet d’aucune propriété privée. Selon cette
théorie, le Roi a en lui deux corps : un Corps naturel (terrestre et moral,
l’incarnation de toutes les faiblesses inhérentes à l’humain) et un Corps
politique, qui est immortel. De cette métaphore des deux corps du Roi
découle la distinction entre, d’une part, les biens qui appartiennent au
Roi en tant que Corps naturel, c’est-à-dire en tant qu’une personne
privée, et, d’autre part, les biens de la Couronne qui appartiennent
aussi en quelque sorte au Roi, mais cette fois-ci en tant que Corps
politique. Ce sont ces derniers, les biens de la Couronne, qui sont
l’ancêtre de la propriété publique (ensemble des biens du domaine
public et du domaine privé, selon la distinction actuelle).
La spécificité des biens de la Couronne réside dans le fait qu’ils sont
soumis à un régime singulier distinct de la propriété privée. L’Édit de
Moulins établi en février 1566 va consacrer le principe d’inaliénabilité
des biens de la Couronne qui signifiait que le Roi n’avait à l’égard du
domaine de la Couronne qu’un droit de garde. Autrement dit, il ne
pouvait pas disposer des dépendances de ce domaine. Un siècle plus
tard, l’Édit d’avril 1667 consacrera le principe d’imprescriptibilité des
biens de la Couronne, un principe qui est destiné à protéger ces biens
de l’usure du temps.
La métaphore des deux corps du Roi permet donc de comprendre
l’origine historique de la propriété publique. Les biens appartenant au
Roi en tant que Corps naturel constituent son patrimoine individuel sur
lequel il exerce un droit de propriété. Les biens lui appartenant en tant
que Corps politique sont les biens de la Couronne qui sont à la fois
inaliénables et imprescriptibles.
Sous la Révolution de 1789, le domaine de la Couronne devenait le
domaine national. Ce dernier renvoyait à l’ensemble de toutes les
propriétés foncières et de droits réels ou mixtes appartenant à la
Nation. Le domaine était donc la propriété de la Nation, aliénable et
prescriptible.
C’est à partir du 19ème siècle que la distinction domaine public-domaine
privé est apparue. Elle a été opérée par certains auteurs qui ont
procédé au commentaire de l’article 538 du code civil français. Au 20ème
siècle, d’autres auteurs se sont intéressés à la distinction domaine
public-domaine privé en la critiquant. Il est alors question d’aborder
d’une part la doctrine favorable à la distinction (Section 1), et d’autre
part la doctrine défavorable (Section 2).
SECTION 1 : LA DOCTINE FAVORABLE À LA DISTINCTION DOMAINE
PUBLIC/DOMAINE PRIVÉ
Ce sont les auteurs du 19ème siècle qui ont jeté les bases d’une
distinction domaine public-domaine privé. Ils sont partis de l’article 538
du Code civil pour classer les biens, propriété publique, en fonction de
leur nature. En effet, ledit article consacre que les dépendances du
domaine national sont constituées par les chemins, les routes et les rues
à la charge de l’Etat, les fleuves et les rivières navigables et flottables,
les rivages, les ports, les havres, les rades, toutes les portions du
territoire français qui ne sont pas susceptibles d’appropriation privée.
S’inspirant de cette disposition, les auteurs comme Foucart et
Proudhon ont abouti à la distinction entre biens susceptibles
d’appropriation privée et biens non susceptibles d’appropriation privée
parmi les biens qui composent le domaine national.
Jean Baptiste Victor Proudhon fut le premier au niveau de la doctrine à
systématiser la distinction domaine public/domaine privé. Dans son
Traité du domaine public, il théorise l’existence d’un domaine public
composé de l’« ensemble des choses qui sont publiques comme
asservies par les dispositions de la loi civile aux usages de tous » à côté
duquel il oppose les biens « qui appartiennent propriétairement à la
communauté qui en jouit comme les particuliers jouissent de leurs
biens ». En effet, s’inspirant de l’article 538 du Code civil, Proudhon
considère qu’il fallait dissocier les biens non susceptibles de propriété
privée parce qu’étant affectés à l’usage de tous et les soumettre à un
régime juridique particulier (inaliénables et imprescriptibles) de ceux
que les personnes publiques possèdent comme n’importe quel
particulier et qui n’auraient besoin d’aucune protection particulière. Il
a ainsi systématisé la distinction domaine public/domaine privé en
considérant que les tous biens non susceptibles de propriété privée
constituent le domaine public tandis que les biens susceptibles de
propriété privée représentent le domaine privé. Proudhon a soutenu
dans sa théorie par des auteurs comme Thépohile Ducroq, Henri
Berthélémy et De Recy.
En définitive, la doctrine du 19ème siècle a retenu la nature du bien en
faisant la distinction entre les biens qui ne sont pas susceptibles
d’appropriation privée et ceux qui sont susceptibles d’appropriation
privée. C’est une conception qui est considérée comme restrictive en
ce sens qu’elle est peu favorable à une extension des biens qui
constituent le domaine public. Elle est également restrictive puisque
son critère de mise en œuvre est difficile à appliquer car un bien non
susceptible de propriété privée en une époque peut devenir un bien
susceptible de propriété privée à une autre époque. À ce titre, elle a
fait l’objet de contestation par la doctrine du 20ème siècle.
SECTION 2 : LA DOCTRINE DÉFAVORABLE À LA DISTINCTION DOMAINE
PUBLIC/DOMAINE PRIVÉ
Ce sont les auteurs du 20ème siècle qui ont critiqué la distinction
domaine public-domaine privé telle que théorisée par Proudhon. Pour
ces auteurs, il n’y a pas véritablement lieu de distinguer deux catégories
au sein du domaine des personnes publiques. Ils prônent une approche
globale et unitaire du domaine, puisque selon eux, on ne peut pas se
baser sur la nature du bien pour distinguer domaine public-domaine
privé.
Le doyen Léon DUGUIT ne partageait pas l’idée d’une distinction entre
domaine public et domaine privé de la personne publique. Il considère
que tous ses biens sont affectés au service public à un degré différent.
C’est dans ce cadre qu’il a avancé la théorie de « l’échelle de
domanialité » en soutenant que certains biens sont soumis à un régime
exorbitant du droit commun très fort, tandis que les autres sont soumis
à un régime plus faible. Il disait à ce propos : « Suivant la nature de la
chose, la catégorie du service, le mode d’affectation ou d’emploi, la
domanialité est différente, le régime juridique n’est pas le même, les
règles qui s’appliquent sont diverses ; mais la notion de service public
est toujours là qui établit le principe directeur ». Mais, bien que
n’approuvant pas la distinction rigide entre domaine public et domaine
privé, Duguit se propose de maintenir cette dualité pour éviter de
nouvelles confusions. Ainsi, il considère qu’il faut classer les biens
appartenant à l’État en fonction du degré de domanialité publique ou
de domanialité privé. Il définit alors le domaine privé comme «
l’ensemble des choses qui, bien qu’appartenant à l’État, sont soumises
à un régime juridique analogue à celui de la propriété privée ». Quant
au domaine public, il le définit selon le critère du service public qu’il
considère comme le fondement même de la domanialité publique.
Retenant que la domanialité publique d’un bien doit être fondée sur
l’idée d’affectation au service public, Duguit range dans le domaine
public « toutes les choses qui sont employées, sous une forme ou sous
une autre, au fonctionnement d’un service public ».
Roger BONNARD, bien que retenant le critère de l’affectation dégagé
par le Doyen Duguit pour classer un bien dans le domaine public précise
qu’il faut opérer une distinction entre les biens affectés au service
public et les biens affectés à l’usage direct du public.
Quant au Doyen Maurice HAURIOU, il retient dans son Précis
élémentaire de droit administratif que la domanialité d’un bien doit être
basée sur l’affectation à l’utilité publique. Pour lui, c’est
l’administration, elle-même, qui décide de faire d’un bien une
dépendance du domaine public en affectant celui-ci à l’utilité publique.
Au total, la doctrine du 20ème siècle s’appuie sur l’affectation pour
déterminer les dépendances du domaine public. Elle adopte ainsi un
critère qui parait trop large car il peut conduire à une extension
considérable du domaine public. De même, cette approche de la
doctrine du 20ème siècle n’est pas sans poser des difficultés. Elle aboutit
à compliquer la perception du droit domanial en retenant un régime
unique mais diversifié du domaine. Ainsi, comme le souligne Jacqueline
MORAND-DEVILLER, c’est la dissociation domaine public-domaine privé
qui a l’immense avantage de simplifier une matière, déjà complexe.
Cette distinction domaine public-domaine privé des biens des
personnes publiques a résisté à ces différentes critiques et a été
consacrée de manière constante par la jurisprudence avant d’être
consacrée par les textes.
CHAPITRE 2 : LE DOMAINE PUBLIC
L’étude du domaine public est axée sur les critères de la domanialité publique
(Section 1), la composition du domaine public (Section 2), la délimitation du
domaine public (Section 3), l’entrée et la sortie des biens du domaine public
(Section 4), l’utilisation du domaine public (Section 5) et la protection du domaine
public (Section 6).

SECTION 1 : LES CRITÈRES DE LA DOMANIALITE PUBLIQUE

Pour déterminer les critères de définition du domaine public, nous allons nous
appuyer sur la législation sénégalaise tout en s’ouvrant au droit domanial français.
Pour définir le domaine public, le législateur sénégalais retient à l’article 2 de la
loi n° 76-66 du 2 juillet 1976 portant code du domaine de l’État (CDE) deux
critères : un critère organique (Paragraphe 1) et un critère matériel (Paragraphe
2).
PARAGRAPHE 1 : LE CRITÈRE ORGANIQUE
C’est à l’alinéa 1 de l’article 2 du CDE que le législateur consacre le critère
organique, premier critère que doit remplir un bien pour faire partie du domaine
public. Il s’agit de l’appartenance du bien à une personne publique. Cela signifie
que pour qu’un bien puisse être regardé comme constituant une dépendance du
domaine public, il doit appartenir à une personne publique.
En conséquence, on retient que les personnes publiques sont les seules à pouvoir
être propriétaires d’un domaine public. Au Sénégal, il s’agit de l’État à l’exclusion
des autres personnes publiques, à savoir les collectivités territoriales, les
établissements publics et les agences d’exécution. Par contre, au Mali, au Togo,
en France, par exemple, toutes les personnes publiques peuvent être
propriétaires d’un domaine public.
Si le domaine public ne peut appartenir qu’à une personne publique, un
particulier, plus généralement une personne privée ne peut jamais être
propriétaire de dépendances du domaine public. Le droit domanial sénégalais
reprend ainsi l’exclusion des personnes privées à être propriétaire d’un domaine
public en application de la jurisprudence Chemin de fer Paris-Orléans du Conseil
d’État français (CE, 13 janvier 1933, Chemin de fer de Paris-Orléans, D. 1934, p.
14).
Le critère de l’appartenance du bien à une personne publique est une reprise de
la jurisprudence française. En effet, le juge administratif français a admis depuis
le début du 20ème siècle l’existence d’un droit de propriété des personnes
publiques sur le domaine public (voir CE 16 juillet 1909 Ville de Paris et Chemin de
fer d’Orléans ; CE 17 janvier 1923, Ministère des travaux publics et Gouverneur
général d’Algérie c/ Société Piccioli). À côté de cette consécration expresse, le
Conseil d’État a également reconnu à l’administration un ensemble de
prérogatives que seul le droit de propriété peut justifier. Il s’agit du droit reconnu
à l’administration d’exercer les actions possessoires de droit commun pour
défendre vis-à-vis des tiers ces biens domaniaux ; du droit d’exercer l’action civile
en revendication ; du droit d’acquérir la propriété d’un bien par prescription ou
par accession et du droit aux fruits naturels (CE 14 février 1911, Jacquemin).
Ce critère de l’appropriation du domaine public par les personnes publiques a fait
l’objet de controverses doctrinales. Si certains auteurs ont nié un droit de
propriété des personnes publiques sur le domaine public, d’autres ont par contre
reconnu ce droit de propriété.
Parmi les partisans de la négation d’un droit de propriété sur le domaine public,
on peut citer Proudhon, Ducroq et Berthémély. Pour ces auteurs, les biens du
domaine public ne sont pas susceptibles de propriété privée car le domaine public
n’appartient à personne, il est affecté à l’usage de tous. Ainsi, en établissant la
distinction domaine public/domaine privé, Proudhon avait précisé qu’il n’existait
aucune propriété concernant le premier au motif que « le domaine public n’est
[…] pour personne, ni pour l’État, un domaine de propriété, puisque nul n’en est
exclu ». Par conséquent, le droit des personnes publiques sur ce domaine ne peut
pas être un droit de propriété. Ces auteurs ont été soutenus dans leur thèse par
les partisans de l’école de Bordeaux. Ces derniers estiment qu’un bien appartient
au domaine public parce qu’il est affecté à un service public et on ne peut pas
appliquer la conception civiliste du droit de propriété sur ce domaine.
Parmi les auteurs favorables à un droit de propriété des personnes publiques sur
le domaine public, on peut retenir le doyen Maurice Hauriou, Roger Bonnard,
André de Laubadère et Marcel Waline. Ces auteurs soutiennent qu’il n’existe pas
de différence absolue entre la domanialité publique et la propriété privée à cause
de l’évolution des prérogatives attachées au droit de propriété. Ils estiment que
les personnes publiques sont propriétaires du domaine public et ont la possibilité
d’utiliser certaines procédures mises à la disposition d’autres propriétaires. Mais,
pour ces auteurs, la propriété dont il est question ici doit être adaptée à la
domanialité publique. C’est dans ce cadre que le Doyen Hauriou a employé
l’expression de « propriété administrative ». En effet, ayant été le premier à avoir
admis l’idée de propriété qui s’appliquerait aux dépendances du domaine public,
il retenait ceci : « si le droit du domaine public est un droit de propriété, il ne s’agit
pas d’une propriété ordinaire, mais plutôt d’une propriété qui mérite le nom de
publique ». Selon Hauriou, le fait qu’on ne retrouve pas tous les attributs de la
propriété ordinaire (usus, fructus, abusus) n’est pas en soi rédhibitoire. Il estime
que l’inaliénabilité des dépendances du domaine public est destinée, non à
supprimer la propriété, mais à l’immortaliser. Ainsi, les dépendances du domaine
public sont des « propriétés administratives affectées à l’utilité publique ». La
personne publique exerce ce droit beaucoup plus dans l’intérêt du public
destinataire que pour sa propre satisfaction.
En somme, la jurisprudence et les textes ont admis la propriété des personnes
publiques sur le domaine public. Ce critère de l’appartenance du bien à une
personne publique est indispensable mais il ne suffit pas. Il est complété par un
critère matériel.
PARAGRAPHE 2 : LE CRITÈRE MATÉRIEL
D’après l’alinéa 2 de l’article du CDE, les biens qui « en raison de leur nature ou de
la destination qui leur est donnée, ne sont pas susceptibles d’appropriation privée,
constituent le domaine public ». Le législateur sénégalais consacre ici
l’impossibilité d’appropriation privée du bien comme critère matériel. Il se fonde
sur deux éléments pour déterminer ce critère : la nature du bien ou sa
destination.
Il s’agit là d’une reprise de la domanialité publique par nature retenue par les
auteurs du 19ème siècle. Les critiques formulées contre ces auteurs sont
également valables à l’égard du législateur sénégalais. Il est démontré qu’il
n’existe pas de biens non susceptibles de propriété privée par nature ou en raison
de leur destination. C’est pourquoi cette définition législative du domaine public
n’a jamais été utilisée par le juge français.
Ce dernier a préféré recourir à un autre critère, celui de l’affectation du bien. Le
juge administratif français s’était en effet inspirer de la proposition émise par les
membres de la commission de réforme du code civil en 1947 qui, pour définir le
domaine public, avaient retenu ceci : « appartient au domaine public, l’ensemble
des biens des collectivités publiques et des établissements publics qui sont soit mis
à la disposition directe du public, soit affectés à un service public pourvu dans ce
cas qu’ils soient par nature ou par des aménagements particuliers adaptés
exclusivement ou essentiellement au but particulier de ce service ». C’est sur la
base de cette proposition que le juge a dégagé le critère de l’affectation pour
déterminer l’appartenance d’un bien au domaine public.
Ce critère est constitué de deux éléments : soit le bien est mis à la disposition
directe du public, soit il est affecté à un service public après des aménagements
particuliers. Concernant l’affectation à l’usage direct du public, le Conseil d’État
l’avait déjà utilisé avant 1947. Il avait retenu en 1935 qu’un cimetière affecté à
l’usage direct du public fait partie des dépendances du domaine public (CE, 28
juin 1935, Marécar, Rec. Lebon, p. 734). Il faut entendre par affectation à l’usage
direct du public non pas un usage collectif, mais plutôt un usage direct, sans
autorisation, par les particuliers.
Relativement à l’affectation au service public avec un aménagement spécial, le
Conseil d’État l’a mis en œuvre dans l’arrêt Société Le Béton rendu le 19 octobre
1956). Il a considéré que des terrains proches d’un port fluvial et contribuant au
fonctionnement du port ayant été aménagés à cet effet font partie du domaine
public. Dans une autre décision du 11 mai 1959, Dauphin, Dalloz 1959, p. 314), le
CE a considéré qu’une allée affectée à un service public à caractère culturel et
touristique est incorporée au domaine public après avoir fait l’objet d’un
aménagement spécial.
Contrairement aux membres de la commission, le Conseil d’État ne limite pas
l’exigence de l’aménagement spécial aux biens affectés à un service public, mais
il l’a étendue aux biens affectés à l’usage direct du public. La Haute juridiction
administrative a retenu qu’une place qui n’avait pas le caractère de voie publique
fait partie du domaine public car il s’agit « d’une promenade publique affectée à
l’usage directe du public et aménagé à cette fin » (CE, 22 avril 1960, Berthier, RDP,
1960).
La notion d’aménagement spécial était utilisée comme devant compléter le
critère de l’affectation ; elle n’est pas un critère qu’on peut utiliser
indépendamment du critère de l’affectation. Ainsi, l’affectation et
l’aménagement doivent être effectivement réalisés pour que le bien puisse être
considéré comme faisant partie du domaine public. Le but recherché était de
circonscrire la consistance du domaine public, d’éviter son extension indéfinie.
(Car le critère de l’affectation présente l’inconvénient d’être trop extensif, dès lors
que tous les biens des personnes publiques présentent un lien plus ou moins direct
avec un service public). Mais, par la suite, le juge a eu une conception
extrêmement extensive de l’aménagement spécial. Le Conseil d’État a affirmé
qu’une plage fait partie du domaine public parce qu’elle est affectée à l’usage de
tous avec un aménagement spécial tenant au fait qu’elle faisait l’objet d’un
entretien régulier (CE, 30 mai 1975, Dame Gozzoli). De même, le juge a considéré
qu’une affectation future accompagnée d’aménagements spéciaux pouvait
entraîner l’entrée du bien dans le domaine public (CE, 6 mai 1985, Association
Eurolat, Rec. Lebon, p. 141 (). Cette jurisprudence fait d’un bien une dépendance
du domaine public sans que l’aménagement spécial ne soit effectif. C’est ce qui a
amené la doctrine a parlé de « domanialité publique virtuelle » car l’affectation et
l’aménagement justifiant l’incorporation du bien dans le domaine ne sont pas
encore réalisés, ils sont simplement prévus. Il y a ainsi une anticipation de
l’aménagement, d’où son caractère virtuel. Ainsi, l’aménagement spécial qui
devait aider à circonscrire la consistance du domaine public a plutôt contribué à
son élargissement.
De son côté, le législateur français a fini par consacrer le critère de l’affectation
dans l’ordonnance du 21 avril 2006 portant code général de la propriété des
personnes publiques. Ainsi, au niveau du critère matériel, là où le législateur
sénégalais retient l’impossibilité d’appropriation privée, le législateur français, lui,
a repris le critère de l’affectation à l’usage direct du public ou au service public
dégagé par le juge. Mais, il a remplacé la notion d’aménagement spécial par celle
d’aménagement indispensable pour compléter le critère de l’affectation (Article
L.2111-1 de l’ordonnance du 21 avril 2006 portant CGPPP). À préciser que
l’aménagement indispensable, à la différence de l’aménagement spécial, est
seulement réservé aux biens affectés aux services publics. Ainsi, le bien affecté au
service public ne doit plus seulement être aménagé spécialement, il doit l’être
selon des modalités indispensables à l’exécution des missions du service public
dont il est l’instrument. L’aménagement indispensable renvoie dès lors aux biens
qui sont consubstantiellement liés au fonctionnement du service et aménagés à
cet effet. Autrement dit, il s’agit des aménagements qui, lorsqu’ils manquent, le
service public ne pourra pas fonctionner.
Cette exigence de l’aménagement indispensable répond à un souci de restreindre
le champ de la domanialité publique des immeubles affectés aux services publics.
C’est ainsi que dans sa décision du 8 avril 2013, Association ATLALR, le Conseil
d’État retient : « [Les] conditions fixées par l’article L. 2111-1 du code général de
la propriété des personnes publiques qui exige, pour qu’un bien affecté au service
public constitue une dépendance du domaine public, que ce bien fasse déjà l’objet
d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public
[…] ». En d’autres termes, la Haute juridiction administrative considère que
l’aménagement indispensable devait être déjà réalisé. On en déduisait la fin de la
domanialité publique par anticipation.
Cependant, dans sa décision du 13 avril 2016, Commune de Baillargues, le Conseil
d’État semble restaurer la domanialité publique par anticipation tout en la
resserrant. Alors que l’arrêt Association Eurolat de 1985, qui a consacré cette
théorie, la destinait à la situation où l’aménagement est prévu de façon certaine,
la Haute juridiction administrative exige désormais que l’aménagement soit
entrepris de façon certaine. Selon elle, cela doit s’apprécier « eu égard à
l’ensemble des circonstances de droit et de fait, telles que, notamment les actes
administratifs intervenus, les contrats conclus, les travaux engagés ».
Il faut préciser, qu’en droit domanial français, la théorie de l’accessoire est
retenue comme complétant les critères organique et matériel. Elle a été
longtemps admise par le juge qui retenait qu’un bien pouvait être rattaché au
domaine public par application de la théorie de l’accessoire. Ainsi, le bien
considéré appartient au domaine public par voie d’accessoire, c’est-à-dire qu’il a
un lien physique étroit (le bien est situé au-dessus ou au-dessous) avec la
dépendance domaniale (CE, 25 avril 1951, Pepie, Leb.221 ; CE, 20 avril 1956, Ville
de Nice, RDP. 1965. 578 ; CE, 2 décembre 1970, Sté des eaux de Manille, AJDA
1971 ; etc.). Le législateur français a repris cette théorie dans l’ordonnance de
2006 portant CGPPP en retenant : « font également partie du domaine public les
biens des personnes publiques […] qui, concourant à l’utilisation d’un bien
appartenant au domaine public, en constitue un accessoire indissociable » (article
L. 2111-2). Au regard de cette disposition, l’appartenance au domaine public
concerne les biens qui sont liés à une dépendance domaniale par une solidarité
physique et par une contribution fonctionnelle.
SECTION 2 : LA COMPOSITION DU DOMAINE PUBLIC
Après avoir défini le domaine public, le législateur a fait suivre cette définition
conceptuelle d’une longue liste énumérative non limitative des biens qui
constituent ce domaine. Il retient à l’article 4 du CDE que le domaine public est
constitué d’un domaine public naturel (Paragraphe 1) et d’un domaine public
artificiel (Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : LE DOMAINE PUBLIC NATUREL
Le domaine public naturel correspond à l’ensemble des dépendances du domaine
public résultant de phénomènes naturels. Consacré par l’article 5, le domaine
public naturel est composé d’un domaine public maritime, un domaine public
fluvial, l’espace aérien et le sous-sol.
Le domaine public maritime d’après le législateur sénégalais comprend entre
autres les rivages de la mer couverts et découverts, les eaux intérieures ainsi
qu'une zone de cent mètres de large à partir de la limite atteinte par les plus
fortes marées.
Le domaine public fluvial regroupe quant à lui les cours d'eau navigables ou
flottables, les cours d'eau non navigables ni flottables, les lacs, les étangs, les
mares, les eaux de surface et les nappes aquifères souterraines. Le législateur a
prévu aussi des zones de réserves au tour de ces cours d’eaux. Leur étendue est
variable selon qu’il s’agit d’un cours d’eau navigable ou non navigable.
Ainsi cette zone de réserve correspond à une distance de vingt-cinq mètres de
large à partir de la hauteur des eaux pour les cours d'eau navigables ou flottables
de même que les lacs, les étangs et les mares. En revanche pour les cours d'eau
non navigables ni flottables la zone de réserve est de dix mètres de large à partir
de la hauteur des eaux.
Le code du domaine de l’Etat ainsi que la réglementation en matière de mines et
d’hydrocarbures incorporent le sous-sol parmi les composantes du domaine
public naturel. Il s’agit d’une dépendance qui regroupe l’ensemble des substances
minérales et de gisements ou accumulations naturelles d’hydrocarbures
contenues dans le sol et le sous-sol du territoire du Sénégal, ses eaux intérieures
et son plateau continental.
Le domaine public aérien correspond à la colonne d’air se situant au-dessus du
territoire national. L’incorporation de l’espace aérien au domaine public a pour
but de permettre non seulement à l’État de réglementer son utilisation dans son
ressort territorial, notamment en matière de navigation aérienne, mais aussi de
contrôler les ressources de cet espace. Il convient de préciser que l’incorporation
de l’espace aérien au domaine public n’empêche pas l’élévation de constructions
dans les limites autorisées par le code de l’urbanisme.
PARAGRAPHE 2 : LE DOMAINE PUBLIC ARTIFICIEL
Si les dépendances du domaine public naturel découlent de phénomènes naturels
le domaine public artificiel est constitué de biens résultant de l’intervention de
l’homme. Ainsi le domaine public artificiel regroupe les emprises des routes, des
chemins de fer, des gares routières, les ports maritimes et fluviaux ainsi que les
dépendances nécessaires à leur exploitation. Il comprend aussi les ouvrages
publics destinés à l'utilisation des forces hydrauliques, les ouvrages militaires de
défense terrestre, maritime ou aérienne, les conduites d'eau et d'égouts, les
lignes électriques, les lignes télégraphiques et téléphoniques. Le code intègre
aussi dans le domaine public artificiel les objets d'art et collections affectés aux
musées nationaux, les halles et marchés.
À cette énumération le législateur a ajouté les servitudes d’utilité publique,
définies comme des charges spéciales qui pèsent sur les propriétés privées au
profit du domaine public pour la correcte satisfaction de l’utilité publique de ce
domaine. Celles-ci peuvent être des servitudes de passage, d'implantation,
d'appui et de circulation nécessaires à l'établissement et au fonctionnement des
ouvrages du domaine public. Elles peuvent également être établies pour les
besoins des plans d’urbanisme, la défense et la sécurité, pour la protection des
monuments et des sites. Enfin les servitudes sont définies dans l'intérêt des
transmissions, de la sécurité de la navigation aérienne, maritime ou terrestre et
pour la sécurité de la circulation routière (servitudes de visibilité).
Ces différentes servitudes sont établies pour permettre en quelque sorte aux
ouvrages et installations du domaine public de fonctionner dans de bonnes
conditions. Les propriétaires des propriétés privées supportant une servitude
n’ont droit à une indemnité que si celle-ci entraîne une modification de l’état des
lieux et leur cause un dommage matériel, direct et certain.

SECTION 3 : LA DÉLIMITATION DU DOMAINE PUBLIC

La délimitation du domaine public est différente de celle qui est
traditionnellement utilisée en droit privé, c'est-à-dire le bornage. Ce dernier
autorise à fixer les limites d’un bien d’un commun accord ou dans le cadre d’une
action en justice appelée action en bornage. La délimitation du domaine public,
par contre, est soumise à un régime de droit public et une place importante est
réservée à la personne publique dans le processus. Elle est diversement appréciée
selon les biens considérés, d’où la nécessité de distinguer entre la délimitation du
domaine public naturel (Paragraphe 1) et celle du domaine public artificiel
(Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : LA DÉLIMITATION DU DOMAINE PUBLIC NATUREL
Pour le domaine public naturel, l’administration prend un acte qui se borne à
constater un fait. La délimitation a un caractère déclaratif, elle ne fait que
constater la conséquence d’un phénomène naturel. Il s’agit donc d’un acte
administratif unilatéral qui, du reste, n’est pas constitutif de la domanialité
publique puisqu’il ne décide pas de l’appartenance du bien considéré au domaine
public. C’est à ce titre que le juge administratif français a décidé qu’une
délimitation effectuée par voie d’accord avec le riverain du domaine concerné
serait entachée d’illégalité (CE 10 juin 1975 Leverrier – Peilla ; C.A.A. Marseille,
30 mai 2000, Feraud).
L’acte par lequel l’administration délimite son domaine public naturel est une
pure constatation de phénomènes naturels, indépendante de toute volonté
administrative. C’est ce qui ressort du Code du domaine de l’Etat lorsqu’il dispose
que les rivages de la mer s’étendent jusqu’aux limites atteintes par les plus fortes
marées pour la délimitation du domaine public maritime. En ce qui concerne le
domaine public fluvial, c’est la hauteur des eaux coulant à plein bord avant de
déborder qui détermine ses limites. Ainsi, ces délimitations sont la conséquence
de phénomènes marins ou fluviaux. Dès lors, la délimitation du domaine public
naturel n’est jamais définitive ; les limites de ce domaine dépendent de l’état des
lieux au moment où s’effectue la délimitation. Ce qui veut dire qu’un changement
de l’état des lieux entraine une modification de la délimitation. C’est la raison
pour laquelle, la délimitation du domaine public naturel est considérée comme
ayant un caractère contingent (CE 26 juillet 1991, Consorts Lecuyer ).
Il convient de préciser que même si la personne publique ne joue aucun rôle actif
dans la délimitation du domaine public naturel, elle est tenue de délimiter ce
domaine lorsqu’un administré l’y invite. Elle ne peut pas la refuser pour des motifs
d’opportunité (CE 10 juin 1975 Leverrier – Peilla ; CE Section 6 février 1976,
Secrétaire d’Etat aux transports c/ S.C.I « Villa Miramar »). La délimitation est en
effet considérée comme un droit pour les riverains.
L’acte administratif de constatation des phénomènes naturels servant de
délimitation au domaine public naturel ne doit pas violer les droits des tiers. Ainsi,
il peut être contesté par toute personne qui y a intérêt pour cause d’irrégularité.
La personne lésée peut saisir le juge soit dans le cadre d’un recours pour excès de
pouvoir, soit dans le cadre d’un contentieux de la responsabilité si elle y a subi un
préjudice.
PARAGRAPHE 2 : LA DÉLIMITATION DU DOMAINE PUBLIC ARTIFICIEL
Concernant ce domaine, le problème de délimitation se pose à propos du
domaine public affecté à l’usage direct du public et non à propos du domaine
affecté au service public. Dans le cas du domaine affecté au public, ce sont surtout
les voies de communications terrestres qui sont concernées par la délimitation.
À propos de cette délimitation, la personne publique ne procède pas à la simple
constatation d’un fait, elle doit intervenir par un acte dans le cadre d’une
procédure appelée procédure d’alignement. Cette procédure est utilisée
généralement pour la délimitation du domaine public routier ou ferroviaire. Ainsi,
l’alignement est défini comme la détermination par l’autorité administrative de
la limite du domaine public routier au droit des propriétés riveraines. Il s’agit d’un
procédé de délimitation unilatérale et l’acte pris par l’administration est
constitutif de la domanialité publique.
La procédure d’alignement a été établie sous l’Ancien Régime pour permettre à
l’administration de lutter contre de nombreuses usurpations et empiétements
des riverains sur la voie publique. Elle comporte deux étapes :
- l’administration élabore d’abord un plan général d’alignement qui procède
à la délimitation globale des limites d’un ensemble de voies publiques. Il s’agit
d’un acte administratif unilatéral qui en cas de transfert de propriété va attribuer
l’espace concerné à la personne publique. C’est dire qu’en l’absence d’un plan
général d’alignement ou si celui-ci n’est pas entré en vigueur ou enfin s’il a été
établi de manière irrégulière, ces effets ne s’appliquent pas.
- l’administration procède ensuite à un alignement individuel à la suite du
plan général d’alignement. L’acte individuel d’alignement permet d’indiquer aux
riverains de la voie publique les limites de la voie et de leurs propriétés.
Si le plan général d’alignement est un acte unilatéral qui permet à l’administration
de tracer les voies de circulation donc attributif de la propriété en cas de transfert
de propriété, l’acte individuel d’alignement quant à lui permet d’appliquer le plan
général et d’indiquer à chaque riverain les limites de son bien. Il s’agit là d’un acte
qui constate le plan général et à ce titre, il ne peut être que déclaratif.
La procédure d’alignement est considérée comme une procédure d’intérêt
général. A ce titre, elle peut être mise en œuvre même si les riverains sont
titulaires des titres fonciers.
En cas d’élargissement d’une voie publique, les terrains dont la personne
publique a besoin sont incorporés au domaine public s’il s’agit de terrains sur
lesquels il n’y a aucune construction et les propriétaires seront indemnisés. S’il
s’agit de terrains sur lesquels il y a des immeubles bâtis, le transfert de propriété
ne sera pas immédiat. En principe, on doit attendre que ces immeubles tombent
pour cause de vétusté et les propriétaires seront indemnisés sur la base de la
valeur des terrains nus.
En cas de rétrécissement de la voie publique, des parties du domaine public vont
entrer dans le domaine privé de l’Etat. Si ces parties sont déclassées, les riverains
peuvent en faire l’acquisition en cas d’aliénation.

SECTION 4 : L’ENTRÉE ET LA SORTIE DU DOMAINE PUBLIC

Les personnes publiques propriétaires d’un domaine public peuvent acquérir d’autres biens
destinés à faire partie de leur domaine public (Paragraphe 1). Pour diverses raisons également,
elles peuvent décider de faire sortir un bien du domaine public (Paragraphe 2). Dans toutes ces
hypothèses, c’est la distinction domaine public naturel et domaine public artificiel qui permet
de mieux comprendre ces modalités.

PARAGRAPHE 1 : L’ENTRÉE DANS LE DOMAINE PUBLIC

Elle se fait à travers ce que l’on appelle une incorporation. Il faut entendre par
incorporation l’acte ou le fait qui permet à un bien d’entrer dans le domaine
public. Cette entrée suit une procédure qui diffère selon qu’il s’agit du domaine
public naturel (A) ou du domaine public artificiel (B).
A/ L’INCORPORATION DANS LE DOMAINE PUBLIC NATUREL

Ce domaine étant constitué de biens résultant de phénomènes naturels, ce sont

les éléments physiques, naturels ou géographiques qui déterminent l’entrée des
biens dans le domaine public naturel. Le bien acquis par la personne publique
tombe automatiquement dans le domaine public. En effet, les biens immobiliers
concernés ne passent pas par le domaine privé de la personne publique
propriétaire. Cette dernière n’a pas besoin de prononcer l’affectation, elle se
contente de la constater. Ainsi, l’acquisition entraîne l’incorporation du bien dans
le domaine public.
A titre d’exemple, la domanialité publique des rivages de la mer résulte de la
submersion par les marrées les plus hautes. En conséquence, l’administration se
contente de constater tout simplement que telle partie du littoral est recouverte
par la mer et ce, quel que soit la cause du phénomène. Cela peut être due à une
érosion naturelle (CE 22 décembre 1976, Ministre de l’Equipement c/ Société
foncière Biarritz-Anglet) ou à une destruction d’une digue de défense (CE 18 juin
1976, Ménard et Pujol). De même, lorsqu’un cours d’eau change de lit et
submerge des terrains appartenant à des personnes privées, ces terrains sont
automatiquement incorporés au domaine public fluvial.
Il convient de relever qu’en France, il existe des hypothèses où le constat des
phénomènes naturels doit s’accompagner d’un acte exprès de classement. Il en
est ainsi en ce qui concerne les lais (accroissement d’un terrain qui se fait
insensiblement à l’un des bords d’une rivière, ou qui a lieu lorsque la rivière s’en
retire , et qu’elle prend son cours d’un autre côté) et relais (terrains abandonnés
par les eaux courantes ou par la mer) de la mer constitués postérieurement à la
loi du 28 novembre 1963 qui tombent dans le domaine public naturel au fur et à
mesure de leur constitution et dont l’incorporation nécessite un arrêté
préfectoral de classement. C’est le cas aussi pour les cours d’eau domaniaux qui
ne relèvent pas de la catégorie des cours d’eau navigables ou flottables pour
lesquels un acte de classement est exigé (Article L.2111-12 du CGPPP).
B/ L’INCORPORATION DANS LE DOMAINE PUBLIC ARTIFICIEL
Aux termes de l’article 8 du CDE, « l’incorporation d’un immeuble au domaine
public artificiel résulte soit d’un acte de classement, soit de l’exécution de travaux
qui confère le caractère de domanialité publique ». Il résulte de cette disposition
deux modalités d’incorporation d’un bien dans ce domaine.
D’une part, l’incorporation au domaine public artificiel est réalisée par un acte de
classement. Ce dernier est un acte juridique grâce auquel le propriétaire du bien
décide de la destination de celui-ci. Il s’agit d’une manifestation unilatérale de
volonté par laquelle l’autorité administrative compétente décide que le bien
considéré sera affecté à tel usage public ou à tel service public. C’est une
affectation formelle.
D’autre part, l’incorporation peut résulter d’un fait, c’est-à-dire l’exécution de
travaux conférant à l’immeuble un caractère de domanialité publique. Dans cette
hypothèse, le bien doit être utilisé par le public ou par un service public. Il s’agit
d’une affectation matérielle.
L’acte d’affectation (formelle ou matérielle) est de la compétence du propriétaire
du bien qui dispose d’un pouvoir discrétionnaire. Mais, cette compétence connaît
des limites. En effet, il peut arriver que l’affectation soit prononcée par le
législateur ou qu’on applique la théorie des mutations domaniales par laquelle
l’Etat modifie l’affectation d’un bien qui ne lui appartient pas. C’est une
hypothèse où il n’y a pas de changement de propriétaire, mais l’Etat cherche
seulement à obliger une collectivité inférieure à modifier l’affectation d’un bien
lui appartenant à son profit ou au profit d’une autre collectivité publique. Dans ce
cas, le propriétaire du bien n’aura plus l’usage de celui-ci jusqu’à la fin de la
nouvelle affectation (CE, 16 juillet 1909, Ville de Paris, Rec. Lebon, p. 707 ).
PARAGRAPHE 2 : LA SORTIE D’UN BIEN DU DOMAINE PUBLIC
La sortie d’un bien du domaine public est envisagée en fonction de son
appartenance au domaine public artificiel (A) ou au domaine public naturel (B).
A/ LA SORTIE D’IUN BIEN DU DOIMAINE PUBLIC ARTIFICIEL

Pour la sortie d’un bien du domaine public artificiel, la procédure utilisée est celle
du déclassement en droit domanial sénégalais (Article 19 du CDE) et celle de la
désaffectation et du déclassement en France (Article L.2141-1 du CGPPP).
Le déclassement désigne un acte, administratif le plus souvent et législatif parfois,
par l’effet duquel un bien appartenant au domaine public pouvait en être
volontairement soustrait pour devenir ou redevenir un bien ordinaire susceptible
d’aliénation. La désaffectation quant à elle désigne la non utilisation du bien par
le public ou le service public.
Au Sénégal, l’article 19 du CDE dispose : « Sous réserve des dispositions du
troisième alinéa du présent article, les dépendances du domaine public peuvent
être déclassées […] ». Il ressort de cette disposition que c’est le déclassement qui
opère la fin de l’appartenance d’un bien au domaine public. Autrement dit, la
sortie d’un bien du domaine public artificiel ne peut être que la conséquence d’un
acte formel de déclassement. Ce dernier constitue un acte qui fait sortir un bien
du domaine public pour le verser soit dans le domaine privé de la personne
publique propriétaire, soit dans le domaine national. Ainsi, le déclassement fait
quitter le bien d’un régime de protection très rigoureux vers un régime de
protection de droit commun.
La lecture de l’article 19 du CDE ne laisse pas apparaître que l’acte de
déclassement doit être précédé d’une désaffectation de fait. Le législateur
sénégalais se limite à la seule édiction d’un acte juridique de déclassement (un
décret du président de la République) pour faire cesser l’appartenance d’un bien
au domaine public de l’État. Ainsi, une simple désaffectation ne suffit pas à
enlever à un immeuble son caractère de domanialité publique. De même, il n’est
pas besoin d’une désaffectation pour que soit pris un acte formel de
déclassement. En conséquence, un bien peut toujours être utilisé par le public ou
le service public et faire l’objet d’un déclassement.
En droit domanial français, l’article L.2141-1 du CGPPP consacre : « un bien d’une
personne publique mentionnée à l’article L.1, qui n’est plus affecté à un service
public ou à l’usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter
de l’intervention de l’acte administratif constatant son déclassement ». On en
déduit que la sortie du domaine public en France passe en principe par une
procédure en deux phases : la désaffectation et le déclassement. On exige ici la
double condition de désaffectation et de déclassement de la dépendance
domaniale. Autrement dit, la non utilisation du bien par le public ou le service
public, c'est-à-dire la désaffectation ne suffit pas à enlever à cette dépendance
son caractère de domanialité publique, il faut impérativement l’intervention d’un
acte formel de déclassement. Le juge administratif français l’a rappelé dans son
arrêt SCP Mercadier et Krantz du 7 mai 2012 en décidant qu’un bien désaffecté,
mais qui n’a pas fait l’objet d’un déclassement demeurait une dépendance du
domaine public. De même, la seule édiction d’un acte de déclassement non
précédé d’une désaffectation de fait ne permet pas d’enlever à un immeuble son
caractère de domanialité publique. Le juge considère dans ce cadre que l’acte de
déclassement est illégal du fait que le bien en cause était toujours affecté à
l’utilité publique (CE, 1er février 1995, Préfet de la Meuse ). Il en résulte donc
qu’en droit français, la désaffectation de fait à elle seule ne suffit pas, et le
déclassement à lui seul ne suffit pas non plus ; il faut impérativement la présence
des deux.
Il faut préciser que cette double condition de la désaffectation et du
déclassement connaît des assouplissements en droit français. Il y a en premier
lieu ce que l’on appelle le « déclassement législatif » qui renvoie à l’intervention
directe du législateur pour prononcer le déclassement, alors même que la
désaffectation n’a pas encore été décidée. C’est une technique utilisée en France
afin de permettre une plus grande souplesse dans la gestion du domaine public.
Ainsi, le législateur peut procéder au déclassement de biens appartenant au
domaine public sans que ces derniers soient désaffectés. C’est le cas par exemple
pour les biens de la Poste, de France Télécom, ou de Aéroports de Paris. Le
déclassement législatif est aussi utilisé en ce qui concerne les biens mobiliers
appartenant au domaine public. Il en ainsi par exemple des nombreuses lois
adoptées ces dernières années en France pour restituer les biens culturels spoliés
notamment aux pays africains lors de la colonisation. Les lois en question ont pour
effet de sortir ces biens du domaine public afin de pouvoir légalement les
restituer. Il y a en deuxième lieu ce que l’on appelle le « déclassement par
anticipation » prévu à l’article L. 2141-2 du CGPPP qui consacre la possibilité de
déclassement d'un immeuble appartenant au domaine public artificiel alors
même que les nécessités du service public ou de l'usage direct du public justifient
que cette désaffectation ne prenne effet que dans un délai fixé par l'acte de
déclassement.
B/ LA SORTIE D’UN BIEN DU DOMAINE PUBLIC NATUREL

Un bien sort du domaine public naturel de la même façon qu’il y est entré, c'est-
à-dire indépendamment de la volonté de la personne publique propriétaire. En
effet, c’est la disparition des phénomènes naturels qui avaient justifié son
incorporation au domaine public qui engendre sa sortie de ce domaine. Par
exemple, si un cours d’eau quitte définitivement son lit, il n’appartient plus au
domaine public.
Toutefois, il peut arriver que des biens du domaine public naturel ne répondant
plus aux exigences de la domanialité publique et demeurent des dépendances du
domaine public. Il en est ainsi par exemple des rivages qui cessent d’être
submergés par la marée et des terrains artificiellement soustraits à l’action des
flots. On peut noter également que les cours d’eau qui cessent d’être navigables
ou flottables continuent d’appartenir au domaine public s’ils sont maintenus sur
la liste des dépendances fluviales du domaine public.
A côté de la disparition des phénomènes naturels, il peut arriver que la sortie d’un
bien du domaine public naturel se fasse par un acte formel de déclassement
comme pour la sortie des biens du domaine public artificiel. C’est le cas au
Sénégal avec l’article 19 du CDE. Ce dernier retient que peuvent être déclassées
la zone de 100 m de large en bordure des rivages de la mer, la zone de 25 m de
large en bordure des cours d’eau navigables ou flottables et la zone de 10 m de
large en bordure des rives des cours d’eau non navigables ni flottables. Ainsi, ces
biens perdent leur appartenance au domaine public non pas parce qu’ils ne
peuvent plus, d’après leur nature, en faire partie, mais du seul fait d’un acte de
déclassement. Ce qui constitue une remise en cause du principe selon lequel
seule la cessation d'un phénomène naturel peut entraîner celle de l’appartenance
d’un au domaine public naturel.

SECTION 5 : L’UTILISATION DU DOMAINE PUBLIC

Le domaine public est soit affecté au public, soit affecté aux services publics.
L’étude de l’utilisation du domaine public sera simplement articulée autour celle
faite par le public directement ; l’utilisation du domaine public affecté au service
n’est pas pris en compte. C’est l’article 20 du CDE qui organise l’occupation du
domaine public affecté à l’usage direct du public. Il en résulte que l’utilisation de
ce domaine peut être collective (Paragraphe 1) ou privative (Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : L’UTILISATION COLLECTIVE DU DOMAINE PUBLIC
L’utilisation collective est celle qui est faite par le public de façon anonyme ou par
une catégorie de personnes objectivement déterminées. Cette utilisation peut
concerner la circulation au stationnement en passant par les utilisations
professionnelles.
Traditionnellement cet usage collectif du domaine public repose sur les principes
de liberté, d’égalité et de gratuité.
La liberté d’utilisation renvoie à la liberté de circulation ou de stationnement sur
les dépendances affectées au public, c'est-à-dire à l’usage de tous. Il peut s’agir
de la liberté d’aller et de venir ainsi que la liberté de commerce lors que cette
activité ne nécessite pas une occupation privative.
Le principe d’égalité se traduit par l’exigence de l’égalité des personnes
effectuant une même utilisation collective ou commune d’une dépendance
domaniale. Cette égalité ne conduit pas à une égalité arithmétique ; elle signifie
simplement que des usagers se trouvant dans une même situation doivent se voir
reconnaître des droits égaux.
Le principe de gratuité est considéré comme étant le corollaire de deux principes
précédents. Ce principe signifie que l’usage commun du domaine public ne
saurait être assujetti au paiement de taxes ou de redevances.
Toutefois et pour maintes raisons, ces différents principes ont été atténués pour
permettre une meilleure utilisation du domaine public. C’est ainsi que
l’administration, en exerçant son pouvoir de police administrative, peut
réglementer la liberté d’utilisation du domaine public. Ainsi, la liberté de
circulation, la liberté de commerce, ou la liberté de stationnement ont connu des
assouplissements pour des raisons d’ordre public. De même, le principe d’égalité
connaît également des atténuations. Par exemple, le juge a considéré que la
circulation et le stationnement des poids lourds ou des véhicules utilitaires
peuvent être assujettis à une règlementation plus restrictive que les véhicules de
tourisme, comme par exemple la détermination d’heures d’interdiction de
passage (CE, 20 février 1961, Lagoutte et Robin). Enfin, le principe de gratuité
connaît des assouplissements liés au développement de la circulation automobile
et aux contraintes de l’exploitation économique du domaine public. C’est dans ce
cadre que s’inscrivent le stationnement payant, le péage autoroutier, le péage
pour usage des ouvrages d’art, etc.
PARAGRAPHE 2 : L’UTILISATION PRIVATIVE DU DOMAINE PUBLIC
L’utilisation privative du domaine public est celle qui comporte une désignation
nominative de l’occupant, identifié et individualisé. L’article 20 du CDE soumet à
autorisation administrative préalable cette utilisation. Il dispose que « nul ne peut,
sans autorisation délivrée par l’autorité compétente, occuper ou exploiter une
dépendance du domaine public ou l’utiliser dans les limites excédant le droit
d’usage qui appartient à tous sur les parties de ce domaine affectées au public ».
Ainsi, il s’avère utile de voir les différents modes d’utilisation privative (A) ainsi
que leurs caractères (B).
A/ LES MODES D’OCCUPATION PRIVATIVE DU DOMAINE PUBLIC

Aux termes de l’article 11 du CDE, le domaine public peut faire l'objet de

permissions de voirie, d'autorisations d'occuper, de concessions et
d'autorisations d’exploitation. On distingue ainsi les modes d’occupation
autorisés par un acte administratif unilatéral (I) et ceux autorisés par un contrat
(II).
I/ LES AUTORISATIONS UNILATÉRALES

Le code du domaine de l’État prévoit deux modes d’occupation privative autorisés

par voie d’actes administratifs unilatéraux. Il s’agit de la permission de voirie (1)
et l’autorisation d’occuper (2).
1- LA PERMISSION DE VOIRIE

Elle est prévue à l’article 12 du CDE et correspond au permis de stationnement

en droit domanial français. Selon cette disposition, la permission de voirie
n'autorise que des installations légères, démontables ou mobiles, n'emportant
pas une emprise importante du domaine public ou modification de son assiette.
Ainsi, elle interdit le bénéficiaire du titre d’occupation d’effectuer des travaux
entrainant une modification de l’assiette du domaine public. C’est le cas par
exemple des tabliers, des kiosques à journaux, etc.
La permission de voirie est normalement délivrée par l’autorité chargée de la
police de la circulation. Elle peut également être délivrée par des autorités autres
que celles de la police de la circulation. Il en est ainsi par exemple du ministre en
charge du commerce.
2- L’AUTORISATION D’OCCUPER
Ce mode d’occupation privative du domaine public est régi par l’article 13 du CDE
et correspond à la permission de voirie en France. Selon cette disposition l'acte
accordant l'autorisation précise les conditions d'utilisation de la dépendance du
domaine public qui en fait l'objet. Ainsi, l’autorisation d’occuper est le titre
juridique qui autorise une occupation entraînant une modification de l’assiette
du domaine public. Celui qui en bénéficie peut effectuer des travaux qui modifient
la structure de la dépendance occupée. Il s’agit par exemple des stations de
distribution de carburant, de l’installation de pilonnes ou de poteaux électriques
ou téléphoniques ou encore de canalisations d’eau, de gaz.
Il convient de relever qu’au Sénégal, il y a une différence de vocabulaire entre le
CDE et le CGCT concernant les autorisations unilatérales d’occupation privatives
du domaine public. À la différence du CDE, le législateur emploie dans le CGCT les
expressions consacrées en droit domanial français pour désigner les autorisations
unilatérales. Ainsi, là où le CDE emploie la permission de voirie, le CGCT utilise le
permis de stationnement. De même, à la place de l’autorisation d’occuper utilisé
dans le CDE, le CGCT emploi la permission de voirie. Le CGCT n’est donc pas
conforme au CDE. Mais, dans le fond, les expressions employées renvoient aux
mêmes types d’occupation, c’est-à-dire des occupations sans emprise et des
occupations avec emprise sur l’assiette domaniale.
II/ LES AUTORISATIONS CONTRACTUELLES

Elles sont consacrées à l’article 16 du CDE et renvoient aux concessions et

autorisations d'exploitation du domaine public. Ces autorisations sont accordées
de gré à gré ou par adjudication pour une durée déterminée ou non, aux clauses
et conditions fixées dans chaque cas et sont réservées aux installations ayant un
caractère d’intérêt général.
Ces concessions et autorisations d’exploitation sont des contrats administratifs
conclus entre le propriétaire du domaine ou son concessionnaire et un particulier.
Il est fait recours à ces contrats d’occupation lorsque l’occupant envisage
d’effectuer de gros investissements ou d’exploiter le domaine sur une longue
période. La durée de l’occupation est fixée par le contrat.
Il faut y ajouter les contrats de partenariats public-privé…
B/ LES CARACTÉRES DES OCCUPATIONS PRIVATIVES DU DOMAINE PUBLIC

Les occupations du domaine public sur la base d’autorisations unilatérales ou

contractuelles sont toujours accordées à titre personnel, précaire et révocable à
tout moment et donnent lieu, en principe, au paiement de redevances
domaniales.
La première caractéristique renvoie à l’intuitu personae du titre d’occupation
privative. Ce dernier est toujours délivré à titre personnel. En conséquence,
l’autorisation est attachée à la personne de son titulaire et ne peut faire l’objet
de cession ou de transmission.
La deuxième particularité renvoie au caractère précaire de l’autorisation
d’occupation privative. Celle-ci est toujours accordée pour une durée déterminée
qui doit impérativement être la durée maximale et non celle minimale. Le
caractère précaire de l’autorisation implique également que le bénéficiaire n’a
pas droit au renouvellement de son titre. Lorsque ce dernier arrive à terme,
l’administration n’est pas obligée de le renouveler.
La troisième particularité renvoie au caractère révocable de l’autorisation.
L’autorité domaniale peut en effet révoquer à tout moment les autorisations
d’occupation privatives, qu’elles soient unilatérales ou contractuelles. La
révocabilité des autorisations d’occupation privative du domaine public confère
à l’autorité domaniale le pouvoir prépondérant et discrétionnaire de mettre, à
tout moment, un terme au titre d’occuper. Ainsi, l’exigence faite au titre juridique
de fixer sa propre durée de validité et celle de l’occupation privative elle-même
ne remet aucunement en cause le pouvoir reconnu à l’autorité administrative
compétente de provoquer une fin anticipée de ladite occupation. La rupture
anticipée du titre d’occuper peut être justifiée pour un motif d’intérêt général ou
non, c’est-à-dire au cas où le titulaire n’exécute pas ses obligations. Lorsque la
révocation concerne une autorisation unilatérale, l’occupant n’a pas droit à une
indemnisation, alors que lorsqu’elle porte sur une autorisation contractuelle,
l’occupant a droit à une indemnisation.
La quatrième et dernière caractéristique concerne l’exigence d’une contrepartie
financière à l’utilisation privative du domaine public. Cette contrepartie
financière est appelée redevance domaniale (Article 11 et 17 du CDE ; Article L.
2125-1 du CGPPP). Ainsi, il faut entendre par redevance domaniale la contrepartie
financière de l’avantage particulier conféré au titulaire d’une autorisation
d’occupation privative. Le montant de la redevance est déterminé en tenant
compte de deux éléments. Il s’agit d’une part d’un élément fixe, qui est établie en
fonction de la surface de domaine occupée et dont le montant, une fois
déterminé, restera invariable. Il s’agit d’autre part d’un élément variable, qui est
fixé en fonction des avantages que l’occupant tire de l’utilisation du domaine. Il
convient toutefois de préciser que le second élément de la redevance domaniale
a changé de détermination à travers le décret du 23 mars 2010 abrogeant et
remplaçant le décret n° 60-36 MF du 26 janvier 1960 portant fixation du taux des
redevances pour occupation temporaire du domaine public de l’Etat, portant
fixation du barème des redevances pour occupation temporaire du domaine
public de l’Etat. Désormais, le second élément de la redevance domaniale
correspond à un taux de 25% de la valeur locative de la dépendance occupée. Ce
pourcentage est réduit à moitié, donc à 12,5% lorsque l’occupant exerce une
activité commerciale.
Il faut enfin préciser que le législateur retient que la redevance est révisable
chaque année. Ainsi, son montant peut faire l’objet de modification périodique,
c’est-à-dire à la fin de chaque année d’occupation.
Il convient de préciser que le législateur prévoit dans l’article 17 du CDE deux cas
de dérogation à l’onérosité de l’occupation privative du domaine public. D’une
part, c’est lorsque l’occupation privative revêt un caractère prédominant d’utilité
publique ou d’intérêt économique ou social. D’autre part, c’est lorsque l’usage
privatif ne constitue pas pour le bénéficiaire une source directe ou indirecte de
profits. Ainsi, le caractère d’intérêt général de l’activité de l’occupant privatif
justifie la gratuité de son occupation.

SECTION 6 : LA PROTECTION DU DOMAINE PUBLIC

Le domaine public est un domaine qui fait l’objet d’une protection particulière. Il
est encadré par un arsenal de règles exorbitantes du droit commun qui le
protègent à la fois contre l’administration et contre les tiers. Il s’agit d’une
protection administrative ou civile (Paragraphe 1) et d’une protection pénale
(Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : LA PROTECTION ADMINISTRATIVE
Elle est celle qui protège la consistance du domaine public. Elle est prévue à
l’article 9 du CDE qui dispose que le domaine public est inaliénable (A) et
imprescriptible (B). Ces principes sont complétés par l’insaisissabilité des biens
publics (C).
A/ L’INALIÉNABILITÉ DU DOMAAINE PUBLIC
L’étude du principe de l’inaliénabilité du domaine public porte sur son contenu (I)
et ses atténuations (II).
I/ LE CONTENU DU PRINCIPE DE L’INALIÉNABILITÉ
La règle d’inaliénabilité remonte à l’époque de la Royauté. Elle est un principe
fondamental du droit de l’Ancien Régime. C’est l’édit de Moulins rendu en février
1566 qui consacrait la règle de l’inaliénabilité des biens de la Couronne. Dans sa
conception traditionnelle, cette règle visait à empêcher toute dilapidation des
biens de la Couronne qui constituaient la source principale de revenus de la
royauté.
Le principe d’inaliénabilité des biens de la Couronne a été supprimé par la
Révolution lors que la Nation est devenue souveraine. Il est ensuite revenu à
travers la doctrine et la jurisprudence et est consacré par les textes (Article 9 du
CDE ; Article L. 3111-1CGPPP). Ainsi, le domaine public est redevenu inaliénable.
Dans sa conception actuelle, la règle de l’inaliénabilité empêche, en principe,
d’une part toute cession des dépendances domaniales, et d’autre part tout
démembrement de la propriété de l’Etat sur ce domaine.
S’agissant de la prohibition de toute cession des biens du domaine public, le
principe d’inaliénabilité interdit les cessions volontaires et les cessions forcées.
Ainsi, la personne publique propriétaire ne peut pas céder à titre onéreux ou à
titre gratuit un bien appartenant au domaine public (CE 17 février 1932,
Commune de Barran, Recueil Lebon p. 189 ; CS, 09 février 2017, SONATEL c/
Commune de Mboumba et Etat du Sénégal ). De même, la règle de l’inaliénabilité
fait obstacle à la possibilité d’exproprier des dépendances domaniales (CE, 21
novembre 1884, Conseil de fabrique de l’église Saint-Nicolas des Champs, Rec.
Leb. p. 804).
Concernant l’interdiction de démembrement de la propriété de la personne
publique sur le domaine public, il s’agit d’une prohibition de la division du droit
de propriété de sorte que les éléments constitutifs de ce dernier vont appartenir
à deux personnes entre lesquelles vont se répartir les prérogatives attachées à la
propriété. Ainsi, le principe de l’inaliénabilité s’oppose à la constitution de droits
réels sur ledit domaine, tels que l'usufruit, l'emphytéose, l'hypothèque ou les
servitudes au profit des occupants privatifs. Le principe interdisant la constitution
de droits réels sur le domaine public a été consacré par l’arrêt du CE en date du
6 mai 1985, Association Eurolat et Crédit Foncier de France. Il retenait que les
modalités du bail emphytéotique accordé à l’Association Eurolat et qui
prévoyaient la constitution d’une hypothèque au profit du Crédit Foncier de
France étaient « incompatible avec les principes de la domanialité publique
comme avec les nécessités de fonctionnement des services publics ».
Au total, la règle de l’inaliénabilité ne signifie pas que les biens du domaine public
ne pourront jamais être aliénés. Elle implique tout simplement que le domaine
public ne peut être aliéné par la personne publique tant qu’il demeure affecté à
un usage public ou à un service public. L’inaliénabilité du domaine public est donc
liée à l’affectation, c’est son fondement même. Un bien qui a fait l’objet d’une
affectation est protégé par la règle de l’inaliénabilité, l’aliénation ne pouvant être
possible qu’en cas de déclassement. En l’absence de déclassement préalable,
toute aliénation est considérée comme nulle et de nul effet (CE, 17 février 1932,
Commune de Barran, D. 1933. III. p. 49 ; CS de Côte d’Ivoire, Arrêt N° 1 du 18
janvier 2012, Autorité Nationale de l’Aviation Civile (ANAC) c/ Ministre de la
construction, de l’urbanisme et de l’habitat ).
La règle de l’inaliénabilité qui protège la consistance du domaine public n’a pas
une portée absolue ; elle est relative.
II/ LES ATTÉNUATIONS AU PRINCIPE DE L’INALIÉNABILITÉ
La règle de l’aliénabilité connaît des assouplissements.
D’une part, l’interdiction des aliénations des biens du domaine public peut être
contournée par le recours au déclassement (voir Paragraphe sur la sortie des
biens du domaine public).
D’autre part, l’interdiction du démembrement de la propriété de la personne
publique sur le domaine est aujourd’hui atténuée. Dans un premier temps, le
domaine public peut désormais servir à la constitution de droits réels. Le droit
domanial sénégalais l’a admis dans le Code de l’eau au profit des exploitants
agricoles ou d’élevage, industriels ou touristiques (loi n° 81-13 du 14 mars 1981),
dans la loi de 1992 modifiant la loi portant créant de la Société Nationale du Port
Autonome de Dakar au bénéfice des occupants du domaine public portuaire (loi
n° 92-63 du 22 décembre 1992 modifiant l’article 3 de la loi du 18 août 1987
autorisant la création de la Société Nationale du Port Autonome de Dakar) et dans
la loi n° 2021-23 du 2 mars 2021 relative aux contrats de partenariat au profit des
titulaires de contrats de partenariat emportant occupation du domaine public (loi
n° 2021-23 du 2 mars 2021 relative aux contrats de partenariat). C’est le cas
également en droit domanial français avec la loi du 5 janvier 1988 relative à
l’amélioration de la décentralisation et celle du 25 juillet 1994 relative à la
constitution de droits réels sur le domaine public de l’Etat, reprises par
l’ordonnance du 21 avril 2006 portant CGPPP (Article L. 2122-6 et s).
Dans un second temps, il apparaît en droit domanial français la possibilité
d’établir des servitudes conventionnelles sur le domaine public, à la condition
qu’elles soient compatibles à l’affectation de la dépendance sur laquelle ces
servitudes s’exercent (Article L. 2122-4 du CGPPP).
B/ L’IMPRESCRIPTIBILITÉ DU DOMAINE PUBLIC
Le principe selon lequel le domaine public est imprescriptible trouve son origine
dans les règles domaniales de l’Ancien Régime et fut consacré par un édit d’avril
1667. Il est de nos jours admis par la doctrine et la jurisprudence et est consacré
par les textes (Article 9 du CDE ; Article L. 3111-1 du CGPPP).
Ce principe signifie que nul ne peut acquérir un bien du domaine public du fait
d’une possession prolongé. Par conséquent, une personne publique propriétaire
ne peut être dépossédée d’une dépendance domaniale par la voie de la
prescription. La règle de l’imprescriptibilité s’oppose à la prescription acquisitive :
elle exclut que les tiers puissent acquérir de droits, notamment la propriété d’une
dépendance du domaine public par le jeu de la prescription acquisitive.
L’imprescriptibilité est considérée comme une conséquence de l’inaliénabilité.
Ainsi, les actions visant à protéger les biens du domaine public sont
imprescriptibles. Un bien du domaine pub qui a fait l’objet d’une aliénation
irrégulière est protégé par l’imprescriptibilité. La personne publique propriétaire
peut à tout moment mettre fin à cette situation. L’action en justice en cas
d’aliénation irrégulière est imprescriptible, ainsi que l’action domaniale, c’est-à-
dire celle qui vise à mettre fin à tout fait qui est de nature à compromettre ou à
nuire l’usage d’une dépendance domaniale (l’action répressive quant à elle est
prescriptible). Inversement, l’action en revendication est également
imprescriptible. La personne publique propriétaire est toujours recevable pour
exercer une action en revendication contre un tiers, possesseur du bien du
domaine public et qui refuse de le restituer.
La protection du domaine public par l’aliénabilité et l’imprescriptibilité est
complétée par le principe d’insaisissabilité.
C/ L’INSAISISSABILITÉ DU DOMAINE PUBLIC
L’insaisissabilité est un principe qui renvoie à « la situation juridique d’un bien qui
est exceptionnellement soustrait au droit du créancier d’agir en exécution forcée
». En d’autres termes, lorsque l’État n’exécute pas spontanément ses dettes, ses
créanciers ne peuvent pas saisir et faire vendre ses biens pour se rembourser.
L’insaisissabilité du domaine public, à la différence des règles d’inaliénabilité et
d’imprescriptibilité, est un principe général du droit (Cass., civ., 1er, 21 décembre
1987, Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), RFDA 1988, p. 771).
Ainsi, l’insaisissabilité du domaine public constitue une règle non écrite dont
l’existence n’est pas liée à sa consécration textuelle ; elle est dégagée et
consacrée par le juge. Ainsi, le fait que législateur sénégalais ne le formule pas
expressément dans le code du domaine de l’État ne fait pas de l’insaisissabilité un
principe inapplicable au domaine public. Il faut, toutefois, noter que même s’il
n’est pas consacré dans le code du domaine de l’État, le principe de
l’insaisissabilité n’est pas totalement absent dans la législation sénégalaise. Il est
expressément consacré à l’article 5 de la loi n° 2002-22 du 16 août 2002 portant
Code de la marine marchande.
L’existence de ce principe général du droit fait que les biens de l’État bénéficient
d’une protection singulière. Le principe d’insaisissabilité constitue un obstacle qui
empêche le créancier d’atteindre le patrimoine saisissable de son débiteur
personne publique. Il préserve alors la consistance du domaine public de l’État.
Les biens qui constituent ce domaine restent saufs de toute saisie de la part des
créanciers de la personne publique étatique. Ils ne peuvent exercer à son
encontre aucune voie d’exécution forcée.
À côté de la protection administrative ou civile, le domaine public fait également
l’objet d’une protection pénale.
PARAGRAPHE 2 : LA PROTECTION PÉNALE DU DOMAINE PUBLIC
La protection pénale du domaine public est celle qui protège l’intégrité physique
des dépendances domaniales. Elle se traduit par un ensemble de règles juridiques
qui répriment ceux qui utilisent mal le domaine public. Pour son étude, on
distingue le régime de protection pénale qui existe au Sénégal (A) du régime de
protection pénale prévu en droit français (B).
A/ LA PROTECTION PÉNALE PRÉVUE PAR LE DROIT SÉNÉGALAIS
C’est l’article 20 du CDE qui régit la protection pénale du domaine public au
Sénégal, complété par des textes spécifiques. [en application du principe de
légalité : nul ne peut être condamné si ce n’est qu’en vertu d’une entrée en
vigueur avant l’acte commis] Il détermine d’abord les différentes infractions
pouvant être commises sur le domaine public avant de prévoir les différentes
sanctions applicables.
Au titre des infractions domaniales, la loi retient d’abord les occupations
irrégulières, c’est-à-dire le fait d’occuper de manière privative le domaine public
ou de l’exploiter sans autorisation (inexistence réelle d’un titre d’occuper ;
extension du titre d’occuper ; occupation sur la base d’un titre irrégulier du fait
de l’incompétence ou de la transformation de l’objet du titre ; caducité de
l’autorisation : expiration, révocation, non renouvellement du titre ou décès du
bénéficiaire ou absence de commencement d’exécution au bout d’un temps
déterminé {6mois pour l’établissement et l’entretien des lignes de
télécommunications ; 3 mois pour les travaux de pose ou dépose sur le réseau
routier}). Elle retient ensuite le fait de gêner ou qui d’empêcher l’exercice des
servitudes d’utilité publique (construction rendant inaccessibles les plages ;
construction sur les zones non aedificandi ou les zones réservées ; refus de
propriétaires privés ; travaux entrepris par des propriétaires privés). Elle retient
enfin les actes de dégradation, le fait de dégrader ou de détruire les dépendances
du domaine public (actes qui affectent la conservation du domaine public {vol,
destruction} ; actes de nuisance de l’affectation {dépôts sauvages,
stationnements abusifs, pollution}).
Au titre des sanctions, l’article 20 retient qu’en cas d’occupation du domaine
public sans autorisation, le coupable sera poursuivi pour le paiement des
indemnités dues au titre de redevances qu’il aurait dues verser s’il avait obtenu
une autorisation. Les autres sanctions qui peuvent être prononcées contre lui
sont le paiement d’amandes pouvant aller de 20.000 à 2.000.000 de francs et
d’une peine de prison allant d’un (01) mois à six (06) mois en cas de récidive selon
le CDE et d’un (01) mois à deux (02) ans selon la loi de 1975 réglementant
l’occupation des voies et lieux publics. La loi prévoit enfin qu’il peut être exigé du
contrevenant la réparation des dommages causés au domaine ou la réparation
en nature ou la remise en état des lieux (par le contrevenant ou à ses frais ;
Platon : « celui qui sera convaincu d’avoir corrompu l’eau, outre la réparation des
dommages, sera tenu de nettoyer la source ou le réservoir »). Les mêmes
sanctions s’appliquent aux auteurs d’actes de dégradation ou de destruction de
dépendances domaniales, ainsi qu’aux auteurs d’actes gênant ou empêchant
l’exercice des servitudes d’utilité publique. C’est le juge pénal qui est compétent.
B/ LA PROTECTION PÉNALE PRÉVUE PAR LE DROIT FRANÇAIS
Il existe en droit français une police spéciale appelé police de la conservation du
domaine public. Cette police doit être entendue comme les pouvoirs qui
appartiennent à certaines autorités administratives de prendre des règlements
de police en vue d’assurer la conservation de certaines dépendances domaniales.
Le but de cette police est de protéger l’intégrité matérielle du domaine public.
Dans le cadre de la police de la conservation du domaine public, on distingue les
contreventions de voirie routière (Article L. 2132-1 du CGPPP) des contreventions
de grandes de voirie (Article L. 2132-2 CGPPP). Ce sont les sanctions prévues par
une police de la conservation de même que les juridictions compétentes qui ont
entrainé deux situations différentes.
Les contreventions de voirie routière concernent les atteintes portées au voies
publiques et à leurs accessoires. Ce sont les juridictions judicaires qui sont
compétents. Le juge peut prononcer des amandes, le remboursement des frais
du procès-verbal et ordonner les contrevenants à réparer les dommages causés
au domaine.
Les contreventions de garde voirie protègent le domaine pub maritime, le
domaine pub fluvial et certaines parties du domaine public terrestre, comme les
chemins de fer, les dégradations, chutes d’arbres, travaux irréguliers, violation
des servitudes, etc. Ces contreventions doivent être prévues par un texte. C’est
le juge administratif qui est compétent. Il peut prononcer des peines d’amendes
le remboursement des frais du procès-verbal et condamner à la réparation du
préjudice subi par le domaine.

CHAPITRE 3 : LE DOMAINE PRIVÉ DE L’ÉTAT

C’est la loi n° 76-66 du 2 juillet 1976 portant code du domaine de l’État et le décret
du 21 mai 1981 portant application du CDE en ce qui concerne le domaine privé,
modifié, qui régissent le domaine privé de l’État au Sénégal. En termes de
définition, le domaine privé est appréhendé de façon négative par rapport au
domaine public. Selon le législateur, il est constitué des autres biens qui
appartiennent à l’Etat et qui ne sont pas classés dans le domaine public (voir
article 2, in fine du CDE). En France, l’ordonnance du 21 avril 2006 retient que
« constituent le domaine privé les biens qui, propriété d’une personne publique,
n'ont subi aucun aménagement pour être affectés à un service public ou qui ne
sont pas affecté à l’usage direct du public » (article L.2211-1 CG3P).
[Un décret du 21 mai 1981 (n°81-557) a été pris pour l’application du CDE en ce
qui concerne le domaine privé (JO du 5 sept 1981). Ce décret a été modifié par
un décret du 03 janvier 1989 (JO du 08 avril 1989)].
Le domaine privé de l’État est diversement constitué (Section 1) et fait l’objet
d’une utilisation particulière (Section 2). L’étude de ces différents éléments sera
complétée en dernier lieu par celle des modes d’acquisition par l’État des biens
relevant de son domaine privé (Section 3).

SECTION 1 : LA COMPOSITION DU DOMAINE PRIVÉ

Le domaine privé est constitué d’un domaine privé immobilier (Paragraphe 1) et
d’un domaine privé mobilier (Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : LE DOMAINE PRIVÉ IMMOBILIER
Prévu à l’article 32 du CDE, le domaine privé immobilier est divisé en domaine
affecté (A) et domaine non affecté (B).
A/ LE DOMAINE PRIVÉ IMMOBILIER AFFECTÉ
Le domaine privé immobilier affecté regroupe les immeubles que l’État met
gratuitement à la disposition de ses services (centraux ou déconcentrés) ou des
établissements publics à caractère administratif pour leur permettre d’assurer
leur fonctionnement (voir Article 33 du CDE). C’est un décret du Président de la
République qui procède à l’affectation des biens immobiliers aux différents
services concernés. Ce décret précise le service ou l’établissement destinataire
ainsi que l’utilisation prévue. Au-delà de ces services, l’État peut également
affecter aux collectivités territoriales des biens de son domaine privé immobilier
se trouvant dans le ressort territorial de ces dernières (voit article 13, alinéa 2 du
CGCT).
B/ LE DOMAINE PRIVÉ IMMOBILIER NON AFFECTÉ
Aux termes de l’articles 36 du CDE, le domaine privé non affecté est constitué de
terrains à mettre en valeur et de terrains déjà mis en valeur conformément aux
plans de développement et d’urbanisme ou aux programmes d’aménagement.
En ce qui concerne les terrains à mettre en valeur, le législateur précise que leur
utilisation et leur mise en valeur doivent être conformes au plan de
développement et d’urbanisme et aux programmes d’aménagement. Ces terrains
sont donc utilisés dans un but d’intérêt général, ainsi que les terrains déjà mis en
valeur.
PARAGRAPHE 2 : LE DOMAINE PRIVÉ MOBILIER
Le domaine privé mobilier englobe des biens corporels et des biens incorporels.
L’article 21 du CDE renvoie en ce qui concerne les premiers à des biens mobiliers
appartenant à l’État comme les navires ou des mobiliers de toute sorte qui sont
considérés comme vacants et sans maitres. Concernant les biens et droits
incorporels il faut se référer aux articles 21 et 30 du CDE où le législateur évoque
des sommes et des valeurs. En effet, il s’agit des actions, des dépôts de sommes
d’argent, des obligations, des dépôts de titres et avoirs dans les banques
devenus définitivement la propriété de l’État au bout d’un certain temps à
l’absence d’opérations ou de réclamations (prescription au bout de trente (30) ans
à compter de la date de la dernière intervention du titulaire du compte ou des
ayants droit en application la loi uniforme n° 01-2014 du 6 janvier 2014 relative
au traitement des comptes dormants dans les livres des organismes financiers des
États membres de l’UEMOA).

SECTION 2 : LES MODES D’UTILISATION DU DOMAINE PRIVÉ

Le domaine privé, à l’opposé du domaine public, est géré principalement dans un
intérêt financier. Au Sénégal, la gestion du domaine privé de l’État se présente de
façon assez originale en ce sens qu'elle est principalement orientée vers des
objectifs d’intérêt général et accessoirement vers une finalité patrimoniale (voir
à ce titre l’exposé des motifs de la loi n° 76-66 et la partie consacrée au domaine
privé). En France aussi la gestion du domaine privé prend en compte l’intérêt
général. J.-M. Auby : « la gestion du domaine privé peut être considérée comme
un service public et non comme une activité privée de l’administration ».
Présence de règles exorbitantes de droit commun : interdiction d’aliéner le
domaine privé à titre gratuit, vente soumise à autorisation ; incessibilité à vil prix ;
insaisissabilité.
L’étude des modes d’utilisation du domaine privé ne s’intéresse qu’au domaine
privé immobilier et est articulée autour de l’utilisation du domaine privé affecté
(Paragraphe 1) et celle du domaine privé non affecté (Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : L’UTLISATION DU DOMAINE PRIVÉ IMMOBILIER AFFECTÉ
Le domaine privé immobilier affecté est celui qui est constitué des biens
immobiliers affectés aux services centraux et déconcentrés de l’État ou des
établissements publics administratifs, ainsi que ceux affecté aux collectivités
territoriales. Il s’agit d’une utilisation destinée à permettre et à faciliter le
fonctionnement des services publics.
PARAGRAPHE 2 : L’UTILISATION DU DOMAINE PRIVÉ IMMOBILIER NON AFFECTÉ
L’utilisation du domaine privé immobilier non affecté est organisée par les articles
36 à 42 du CDE. Ces dispositions prévoient que ce domaine peut faire l'objet
d'autorisation d'occuper, de baux ordinaires, de baux emphytéotiques, de
concessions du droit de superficie et de ventes. Ces différents titres peuvent
regrouper en titres d’occupation ne conférant pas de droits réels (A) et en titres
d’occupation conférant des droits réels (B).
A/ LES TITRES D’OCCUPATION NON ATTRIBUTIFS DE DROITS RÉELS
Il s’agit de l’autorisation d’occuper (I) et du bail ordinaire (II).
I/ L'AUTORISATION D’OCCUPER
Prévue par l’article 37 CDE, l’autorisation d’occuper est accordée unilatéralement
par l’administration. Elle peut être délivrée sur des terrains situés dans une zone
non encore dotée d'un plan d'urbanisme ou dont le plan d'urbanisme doit être
révisé. Elle est précaire et révocable.
L’occupant ne peut réaliser que des installations légères ou démontables. En
contrepartie, il doit verser une redevance dont le montant dépend de la valeur
du terrain. Cependant, lorsque l’occupant exerce une activité lucrative, les
avantages obtenus sont pris en compte pour le calcul du montant de la
redevance.
II/ LE BAIL ORDINAIRE
Le bail ordinaire est une sorte de contrat de location prévu par l’article 38 du CDE
et qui confère au preneur un droit de jouissance dont la durée maximale est de
dix-huit ans. Le contrat est conclu sous la condition de mise en valeur dans un
délai déterminé. Le CDE précise en son article 52 que les baux relatifs aux locaux
à usage d'habitation ne sont pas assujettis aux dispositions des articles 567 à 582
du Code des Obligations civiles et commerciales.
L’article 38 du CDE énumère les principales conditions qui s’imposent au preneur.
Ce dernier doit payer le loyer d'avance ; régler les contributions foncières, les
taxes concernant l’immeuble ; recevoir les agents de l’Etat pour le contrôle de
l’exécution des obligations ; respecter l’interdiction de ne pas céder son droit et
de ne pas sous louer sans autorisation.
A la fin du bail, l’immeuble est remis à l'Etat dans la situation où il se trouve ; c'est-
à-dire avec tous les aménagements, constructions et installations. Mais l’Etat
peut exiger la remise en état des lieux. Le bail peut être résilié par le preneur
moyennant un préavis de six (06) mois, mais aussi par l’Etat pour inexécution par
le preneur de ses obligations.
B/ LES TITRES D’OCCUPATION ATTRIBUTIFS DE DROITS RÉELS
Ils sont constitués du bail emphytéotique (I), de la concession du droit de
superficie (II) et la vente (III).
I/ LE BAIL EMPHYTÉOTIQUE
C’est un bail de longue durée prévu par l’article 39 du CDE. Il est consenti pour
une durée de dix-huit ans au minimum et cinquante ans au maximum avec
possibilité de prorogation dans la limite de la durée maximale de 50 ans, et de
renouvellement. Il confère un droit réel susceptible d'hypothèque. Les conditions
imposées pour le bail ordinaire restent valables pour le bail emphytéotique.
A la fin du bail, l’Etat reprend l’immeuble avec les aménagements ou en exige une
remise en état des lieux. En cas de rejet des demandes de propagation ou de
renouvellement de bail, l’Etat reprend l’immeuble en versant au preneur une
indemnité destinée à couvrir les aménagements et les constructions dont le coût
n’est pas encore amorti.
II/ LA CONCESSION DU DROIT DE SUPERFICIE
Prévue par l’article 40 du CDE la concession du droit de superficie concerne les
terrains situés dans une zone résidentielle dotée d'un plan d'urbanisme de détail.
Elle est destinée soit à la construction par l'attributaire d'une habitation
individuelle répondant à ses besoins, soit à la construction d'habitations
individuelles ou d'immeubles collectifs à usage d'habitation par toute personne
se consacrant avec l'agrément de l'Etat, au développement de l'habitat.
Certaines conditions encadrent la concession. Il s’agit entre autres d’une
condition de mise en valeur (construction d’un bâtiment à usage d’habitation) ;
d’une condition de durée (une durée minimale de vingt-cinq ans et maximale de
cinquante ans) ; une condition de prix (le prix exigé est égal à la valeur du terrain).
Le concessionnaire ne peut pas céder son droit sans autorisation. Il n’a pas le droit
aussi d’exercer une activité commerciale sans autorisation.
La concession du droit de superficie confère à son titulaire un droit réel qui lui
permet d’utiliser le sol, mais il n’a pas toutes les prérogatives d’un propriétaire.
III/ LA VENTE
La vente est permise par l’article 41 du CDE avec obligation de mise en valeur et
aux conditions fixées dans chaque cas. Ainsi, la vente d’une dépendance du
domaine privé de l’État doit être autorisée par une loi lorsque l’acheteur est un
particulier. Par contre, la vente est autorisée par décret du président de la
République lorsque l’acquéreur est un établissement public ou une société
d'économie mixte spécialement créé en vue du développement de l'habitat et qui
veut acquérir des terrains nécessaires à la réalisation de son programme de
construction.

SECTION 3 : LA CONSTITUTION DU DOMAINE PRIVÉ

La constitution du domaine privé de l’État est appréhendée à partir des modes
d’acquisition des biens constituant ce domaine. L’article 21 du CDE distingue les
modes d’acquisition de droit commun (Paragraphe 1) des modes d’acquisition de
droit public (Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : LES MODES D’ACQUISITION DE DROIT COMMUN
L’article 21 du CDE dispose dans son premier alinéa que l’État peut acquérir selon
les modes de droit commun des biens et des droits immobiliers et mobiliers. En
effet, l’État peut recevoir des dons, des legs qui doivent être acceptés par décret
(Article 26 du CDE). Il peut acquérir des immeubles à titre onéreux, et dans ce cas,
les conditions d’acquisition doivent être fixées par décret (Article 23 du CDE).
En dehors de ces procèdes de droit commun, il existe des modes d’acquisitions
au titre desquels l’administration se trouve dans une situation exorbitante du
droit commun.
PARAGRAPHE 2 : LES MODES D’ACQUISITION DE DROIT PUBLIC
Ce sont les modes d’acquisition que les personnes publiques sont les seules à
pouvoir utiliser. Ils sont énumérés à l’article 21 du CDE auxquels s’ajoutent
d’autres non prévus par cette disposition. Il s’agit de l’expropriation pour cause
d’utilité publique (A), du droit de préemption (B), de l’immatriculation au nom de
l’État (C), de la confiscation de biens et de droits mobiliers et immobiliers (D), de
l’acquisition de biens vacants et sans maîtres (E), de l’acquisition de biens placés
sous l’action de curateurs d’office (F), de l’acquisition de sommes et valeurs
prescrites (G) et la réquisition et la nationalisation (H).
A/ L’EXPROPRIATION POUR CAUSE D’UTILITÉ PUBLIQUE
(Voir TITRE 2)
B/ LE DROIT DE PRÉEMPTION
Il est prévu à l’article 22 du CDE. Pour sa définition, il faut se référer au code de
l’urbanisme. D’après ce code, « la préemption est un mode d’acquisition
d’immeubles ayant pour objet de substituer l’État ou le titulaire du droit de
préemption à l’acquéreur privé éventuel en cas d’aliénation volontaire » (Article
46 de la loi n° 2008-43 du 20 août 2008, JO N° 6438 du Samedi 15 novembre
2008). Selon l’article 22 du CDE, ce droit peut être exercé par l’État, dans le délai
de trois (03) mois (pour les régions) ou de deux mois (02) (pour Dakar) qui suit
l’enregistrement de l’acte ou la déclaration, sur immeubles et droits immobiliers
faisant l'objet d'une vente en offrant de verser à l'acquéreur une somme
comprenant le prix stipulé, les frais et honoraires de l’acte d’acquisition, les droits
d’enregistrement. Donc, l’intervention de l’État a lieu après la conclusion de l’acte
de vente et non avant. La décision de mettre en œuvre le droit de préemption
doit être notifiée à l’acquéreur par un acte extra judiciaire.
Le droit de préemption a pour effet de substituer rétroactivement l'État à
l'acquéreur évincé, ceci dans les rapports entre ce dernier et le vendeur. Dans ce
cas, le contrat originaire subsiste et doit être intégralement exécuté. Il est utilisé
par l’État pour des raisons d’intérêt général pour les besoins d’un projet
d’urbanisme et d’habitat, de la réalisation de logements sociaux ou
d’équipements collectifs, de restaurer des bâtiments, de créer des espaces verts,
ou de constituer des réserves foncières.
C/ L’IMMATRICULATION AU NOM DE L’ÉTAT
L’article 3 de la loi n° 64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national prévoit
la possibilité d’immatriculer des terres du domaine national au nom de l’État. Ce
qui est repris par la loi du 30 mars 2011 portant régime de la propriété foncière
reconnaît en ses articles 34 et 36. De même, l’article 19 de la loi n° 76-66 portant
code du domaine de l’État prévoit que le bien déclassé du domaine public de l’État
entre dans son domaine privé s’il est immatriculé ; s’il n’est pas immatriculé, le
bien tombe dans le domaine national et fera l’objet d’une réquisition
d’immatriculation au nom de l’État. Enfin, l’article 54 de la loi du 20 août 2008
portant code de l’urbanisme reconnaît à l’État le droit d’immatriculer des terres
du domaine nationale pour la constitution de réserves foncières.
Les formalités de l’immatriculation sont déterminées aux articles 40 et suivants
de la loi du 30 mars 2011 portant régime de la propriété foncière. Il faut,
cependant, noter que l’article 27 du code du domaine de l’État prévoit que
certains terrains sont immatriculés sans formalités préalables. Il s’agit des terrains
que l’État avait utilisé pour la réalisation de bâtiments et d’installations avant
l’entrée en vigueur du code, des terrains occupés sur la base d’un titre
d’occupation délivré avant l’entrée en vigueur dudit code et enfin des terrains qui
avaient fait l’objet d’un lotissement avant l’entrée en vigueur du code.
L’immatriculation constitue pour l’État un mécanisme de constitution de son
domaine privé immobilier. Elle a pour effet de faire intégrer des terres dans le
domaine privé de l’État, qui en devient le propriétaire.
D/ LA CONFISCATION DE BIENS ET DE DROITS MOBILIERS ET IMMOBILIERS
L’article du 28 du code du domaine de l’État prévoit que les biens des personnes
condamnées pour un crime ou un délit prévu aux articles 56, 57, 58, 59, 79, 80,
82 (peine de mort et travaux forcés à perpétuité remplacé par la réclusion
criminelle à perpétuité), 152, 153, 158, 160 et 161 (détournement de deniers
publics) du code pénal peuvent être confisqués au profit de l’État (prise en compte
des intérêts des ayants droits : saisie de la moitié des biens si la personne
condamnée est mariée ; saisie du 1/5 des biens si la personne condamnée à des
descendants ou des ascendants ; dans les faits, l’État saisit tous les biens des
personnes condamnées sans tenir compte de ces règles : affaire Aida Ndiongue ;
Karim Wade). Il s’agit là de la mise en œuvre de mesures pénales suivant les
modalités fixées par les articles 30, 31 et 32 du code pénal.
E/ L’ACQUISITION DE BIENS VACANTS ET SANS MAÎTRES
Il s’agit des biens qui avaient des propriétaires et qui n’en ont plus. C’est le cas
des biens ayant appartenus à des personnes décédées sans laisser d’héritiers ou
des successions abandonnées.
F/ L’ACQUISITION DE BIENS PLACÉS SOUS L’ACTION DE CURATEURS D’OFFICE
Elle est prévue à l’article 29 du CDE. Les biens concernés sont ceux qui sont
administrés par des curateurs d’office, c’est-à-dire des biens laissés par une
personne décédée sans exécuteur testamentaire ou dont les ayants droits sont
absents et ont renoncé à la succession. Ils sont acquis à l’Etat à l'expiration d'un
délai de dix (10) ans à compter de la publication prévue à l'article 703 du Code de
Procédure civile. Il s’agit également de biens laissés par des personnes absentes
ou disparues sans avoir laissé de procuration.
G/ L’ACQUISITION DE SOMMES ET VALEURS PRESCRITES
Régie initialement par l’article 30 du CDE, elle est désormais réglementée par la
loi uniforme n° 01-2014 du 6 janvier 2014 relative au traitement des comptes
dormants dans les livres des organismes financiers des Etats membres de
l’UEMOA du (Article 14 et 15). Elle concerne les avoirs dormants prescrits au bout
de trente (30) ans à compter de la date de la dernière intervention du titulaire du
compte ou des ayants droit. Il s’agit des obligations et valeurs mobilières et
actions ayant fait l’objet de prescription. Il s’agit également des dépôts de source
d’argent ou de titres non réclamés par les déposants.
H/ LA RÉQUSITION ET LA NATIONALISATION
La réquisition, elle ne figure pas dans le Code du domaine de l’État mais le
législateur sénégalais l’a consacrée dans d’autres textes, notamment loi n ° 69-30
du 29 avril 1969 relative aux réquisitions de personnes, de biens et de services. La
réquisition peut porter sur des services d’entreprises ou de personnes. Elle peut
également porter sur la propriété ou sur l’usage de biens mobiliers ou
immobiliers.
La réquisition fait l’objet de situations particulières que le législateur a pris soin
de déterminer. En effet, elle peut être une pratique courante. Dans la loi du 29
avril 1969 le législateur a défini les conditions d’exercice du droit de réquisition
dans les seuls cas prévus par les lois sur l’organisation de la défense nationale et
sur les états d’exception. L’article 7 de la loi 69-30 prévoit que l’usage ou la
propriété de tout bien mobilier ou immobilier peut être requis à l’exception de la
propriété des immeubles par nature dont Le transfert obligatoire demeure
soumis à la procédure de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
Quant à la nationalisation, elle permet un transfert de propriété dans un but
d’intérêt général. Ce transfert peut porter sur des biens mobiliers et immobiliers
ou sur des actions. La nationalisation concerne des entreprises mais porte sur
des biens meubles et immeubles, sur des droits et des obligations. Dès lors, il y a
deux points importants à souligner : l’intervention du législateur est nécessaire
de même que l’indemnisation du propriétaire des biens qui font l’objet de la
nationalisation.