Université Chouaib Doukali – El Jadida

Faculté des Sciences Juridiques, Economiques et Sociales

Département des sciences juridiques

LES GRANDS SERVICES PUBLICS

Semestre 5 - Droit public -

- Eléments du cours -

Structure du cours :

1
Introduction

I- Le contenu de la notion de service public

II- Les catégories de services publics
III- Les principes généraux gouvernant le fonctionnement
des services publics
IV- Les modes de gestion des services publics

2
Introduction

La notion de service public est, pourrait-on dire, une des « notions phares » du
droit administratif en ce sens que ce dernier tient largement son importance,
l'écho qu'il a pu rencontrer, de cette notion de service public. Sans doute, le
droit administratif ne se réduit pas au service public, loin de là, mais le service
public occupe une place considérable dans ce droit.

Au fond, le service public a été un facteur de légitimation du droit

administratif, c'est par le service public que le droit administratif a dépassé le
cercle du juge et des juristes.

Le droit administratif est d'abord le droit de l'action administrative, et le

service public est l'un des procédés de l'action de l'administration.
La notion de service public n'est pas une notion qui aurait été inventée un jour
et dont la définition serait fixée définitivement. C'est une notion évolutive, ce
qui explique que des interrogations accompagnent en permanence le service
public.1

La distinction entre notion et régime juridique est la plus classique qui soit en
droit, de nombreuses études sont construites autour de cette distinction. Une
fois que l'on a identifié une notion, on s'interroge sur les règles qui lui sont
applicables. Le droit applicable est essentiel, tout au moins en cas de litige,
pour savoir devant quel juge aller, quels principes invoquer devant lui.

S'interroger sur le régime juridique des services publics, c'est donc d'abord
s'interroger sur les règles qui régissent ces services, règles de compétence
juridictionnelle comme règles de fond. Mais le régime juridique des services
publics implique également de s’interroger sur la manière dont sont gérés ces
services car le droit administratif comporte plusieurs modalités de gestion, et
les personnes qui gèrent un service public disposent d’un certain choix, parfois
étendu, parfois à l’inverse très limité, dans le mode de gestion.

1 Infra. p.

3
 I- Le contenu de la notion de service public

La notion de service public, très complexe, est à la base de tout notre droit
administratif. De même, son évolution est intimement liée à l’évolution du rôle
de l’Etat en France. L’étude de la notion du service public, au Maroc, implique
donc nécessairement de parcourir sommairement l’évolution de celle-ci dans
son pays d’origine.

A- L'EVOLUTION DE LA NOTION DE SERVICE PUBLIC

L’expression « service public » date du XIX e siècle ; elle a évolué au gré des
bouleversements subis par l’État.

a- La « Belle Epoque » du service public (jusqu'en 1921)

C'est la période ultra classique de l'État libéral. Le « laissez faire, laissez passer
» domine. L'action de l'État sur la société ne se conçoit que de façon limitée. II
y a très peu de services publics. Mais tout ce que fait l'État est service public, et
il n'y a pas de service public en dehors de l'action d'une personne publique.

b- Doctrine: À la doctrine, l'État apparaît comme un bloc de services

publics, une fédération de services publics (Duguit). D'où l'identité
suivante : Etat = service public = droit administratif applicable =
compétence du juge administratif. Tout ce que fait l'État entre dans la
catégorie des services publics, est soumis au régime juridique du droit
administratif et à la compétence des juridictions administratives.

D'où cette double conséquence :

1°) le service public ressortit intégralement au régime juridique et contentieux

de droit public, il est inassimilable a une activité privée ;

2°) le service public est à la fois un organe et une activité matérielle. Ainsi, la
Poste est un service public (organe) : ministre, agents ; et elle gère un service
public (activité matérielle) : le service public postal.

c- Jurisprudence: Le Tribunal des conflits a adopté dès 1855 (arrêt

Rothschild) la théorie du service public qu'il systématise dans la

4
 décision Blanco (8 févr. 1873): le service public, œuvre de la personne
publique, satisfait l'intérêt général; il repose donc sur des rapports de
droit inégalitaires. Or le code civil est tout entier fondé sur le principe de
l'égalité civile. Donc les règles de droit contenues dans le code civil ne
peuvent pas être appliquées au service public. D'abord édifiée en
matière de responsabilité extracontractuelle de l'Etat, cette jurisprudence
est étendue à la responsabilité des personnes publiques autres que l'État
(13 déc. 1889, Cadot ; TC, 29 févr. 1908, Feutry), puis aux contrats passés
par le service public (4 mars 1910, Therond), aboutissant à une théorie
du service public2.

B- La crise de la notion de service public (depuis 1921)

La crise de la théorie du service public a été annoncée dès 1903 par Romieu,
dans ses célèbres conclusions sur l'arrêt Terrier (6 févr. 1903). Il y indique que si
le service public doit se voir appliquer le droit administratif, il faut réserver le
cas où, tout en poursuivant l'intérêt général, l'administration entend le
satisfaire par recours aux procédés habituels du droit privé. D'où la formule : «
Quand l'administration agit comme tout le monde, elle doit être soumise au droit de
tout le monde. »

a- L'irruption du droit privé dans le régime des services publics. Tout

d’abord, le juge va admettre, dans quelques cas, l'applicabilité du droit
privé à une action de service public, notamment en matière de contrats
(31 juill. 1912, Sté des granits porphyroïdes des Vosges). Ensuite, le
Tribunal des conflits (22 janv. 1921, Sté commerciale de l'Ouest africain, dit
encore « arrêt du Bac d'Eloka») va décider que l'activité administrative
doit être soumise au droit privé lorsqu'elle est analogue a celle menée
par des personnes privées. Désormais, ce n'est plus un aspect d'une
activité administrative qui relèvera du droit privé mais toute une
activité, l'activité économique, industrielle ou commerciale, celle qui
s'est le plus développée depuis 1921. C'est la naissance des services
publics à caractère industriel ou commercial (SPIC). Le schéma d'origine
demeure, pour l'essentiel, car :
1°) seule une personne publique peut assumer une tâche de service
public ;
2°) l'exception constituée par les SPIC n'est qu'une exception 3.

2 J-C. RICCI, Droit administratif, éd. Hachette, 4 ème édition, p. 85.

3 J-C. RICCI, Droit administratif, précité, p. 86.

5
 b- L'irruption des personnes privées dans la gestion des services publics.

Dès 1935, il est admis que des personnes privées peuvent satisfaire l'intérêt
général en accomplissant une mission de service public (Sté des Etablissements
Vezia; 13 mai 1938, Caisse primaire "Aide et Protection"). Elles doivent alors être
soumises au droit administratif. Ainsi, gèrent un service public bien qu'étant
des personnes privées, et relèvent à ce titre du droit public au moins pour
partie de leurs activités : la Société des Comédiens-Français, la Fédération
française de football, etc. Le service public paraît se réduire au seul aspect
matériel, et le point de vue organique paraît devoir être évacué.

C- La conception actuelle du service public :

L’évolution qu’a subie la notion de SP n’a pas pour autant affecter le postulat
selon lequel seule la puissance publique peut garantir la satisfaction de
l’intérêt général. Cependant, elle a frappé celle-ci d’une indétermination
radicale.

Qualifier une activité de SP suppose que lesdites activités ont un rapport

direct et exclusif avec l’intérêt général. Mais cette qualification dépend de l’état
de la société à un moment déterminé.

La reconnaissance du service public implique aussi une analyse des modalités

de l’intervention de la puissance publique dont il convient de tirer les indices
révélateurs de son désir de créer un SP, c’est-à-dire d’assurer de manière
permanente la satisfaction du besoin correspondant4.

4 M. ROUSSET et J. GARAGNON, droit administratif marocain, précité, p. 328.

6
 II- Les catégories de services publics

On peut distinguer entre plusieurs catégories : les services publics nationaux

et les services publics locaux5, les services publics administratifs et les services
publics industriels et commerciaux, les services publics facultatifs et les
services publics obligatoires6, les services publics personnalisés et les services
publics non personnalisés.

La première est de loin de la distinction la plus importante car elle aboutit à

une différenciation du régime juridique applicable.

Etant donné que nous avons pu identifier deux catégories juridiques de

services publics, les services publics administratifs et les services publics à
caractère industriel ou commercial, il importe d'examiner quelles sont les
règles applicables respectivement aux uns et aux autres.

A- Les règles applicables aux services publics administratifs (SPA)

Les services publics administratifs peuvent être gérés par une personne
publique - c'est la situation originelle et celle qui demeure, logiquement, plus
fréquente - mais ils peuvent être gérés, également, par des personnes privées,
ces situations différentes entraînant des régimes juridiques différenciées

1) La gestion des SPA par une personne publique :

La gestion d'un service public administratif par une personne publique est la
situation la plus courante, on finit par ne plus s'en rendre compte tant on est
habitué à ce que des administrations gèrent des services publics. C'est la
situation qui, également, soulève le moins de difficultés juridiques parce que
l'on va trouver normalement une unité juridique qui découle de l'application
du droit administratif. Un certain nombre de précisions doivent néanmoins
être apportées.

a- Les actes pris par les services publics administratifs

5 Le critère de cette distinction est d’ordre territorial : le champ d’action des services publics. Les
services publics nationaux sont créés par l’Etat et mes services publics locaux sont créés par les
collectivités territoriales.
6 Ces services publics obligatoires résultent en réalité de la notion de dépenses obligatoires imposée

par le législateur aux collectivités publiques, en particuliers aux collectivités territoriales. Exemple : les
services de l’Etat civile.

7
Le principe ici est celui de l'application des règles du droit administratif. Cela
vaut pour les actes unilatéraux édictés comme pour les contrats passés, ainsi
que pour l'éventuelle responsabilité.
En ce qui concerne les actes unilatéraux, ces actes vont être considérés
normalement comme des actes administratifs, qu'il s'agisse des actes
s'adressant aux usagers du service ou qu'il s'agisse des actes qui s'adressent au
personnel. Le Conseil d'Etat utilise (utilisait, car on ne trouve plus guère
l'expression dans les décisions les plus récentes) l'expression de services «
proprement administratifs » (ex. CE 4 déc. 1931, Dumy, Rec. p. 1084).

L'organisation du service relève du droit administratif, ce seront généralement

des mesures réglementaires prises par le chef du gouvernement ou par un
ministre. Le fonctionnement du service est également soumis au droit
administratif.

Les contrats conclus par ces services sont habituellement des contrats
administratifs.7

La personne publique qui gère le service peut voir sa responsabilité engagée

en raison d'un mauvais fonctionnement du service, ou d'un acte ou d'un
agissement d'un agent du service ayant causé un dommage, cette responsabilité
est engagée devant le juge administratif qui applique les règles de la
responsabilité administrative

b- Le personnel et les usagers du SPA

Le personnel des SPA a le plus souvent la qualité d'agents publics. Ces derniers
peuvent être des fonctionnaires titulaires, ou encore des agents qui ne sont pas
titulaires parce qu'ils sont stagiaires ou encore contractuels 8.
S'agissant du statut de ces contractuels rien, en théorie, ne s'oppose à ce qu'il
soit de droit privé, si les conditions du contrat administratif ne sont pas

7 Sur ce point, il faut réserver l'hypothèse de la décision Terrier (exposée dans le cours) permettant au
service de recourir ponctuellement au droit privé en se comportant comme le ferait n'importe quelle
personne privée. CE.
8 Les agents contractuels des services publics administratifs appellent quelques observations. Tout

d'abord il est possible, dans le cadre des lois en vigueur, de recruter des personnels contractuels : on a
trop tendance à ne penser ces services qu'à travers les fonctionnaires titulaires, alors qu'il existe des
catégories de non titulaires (par ex. les vacataires). L’exemple des professeurs contractuels est le plus
démonstratif à cet égard.

8
réunies9. C'est d'ailleurs le raisonnement qu'avait suivi, avec une logique
certaine. Mais cette solution compliquée, si elle faisait les délices des
commentateurs, était strictement incompréhensible pour les intéressés.
Les usagers se trouvent, comme les fonctionnaires, dans une situation légale et
réglementaire. Ils ne peuvent s'opposer à une réorganisation du service, ni
même à une suppression de celui-ci, pour autant qu'il présente un caractère
facultatif (dans le cas contraire seul le législateur pourrait, sous le contrôle du
Conseil constitutionnel, y mettre fin).

2) La gestion du SPA par une personne privée

Depuis le début du siècle dernier10, la gestion d'un service public administratif par
une personne privée s'est banalisée, et cette hypothèse se vérifie, dans le cas de
gestion d'un service public par une association (V. p. .)

a- Les actes des personnes privées dans le cadre de la gestion d'un SPA

La situation est différente ici de celle examinée précédemment car s'il s'agit
toujours de la gestion d'un service public la personne qui gère est, par
définition, une personne privée.
Les actes unilatéraux pris par ces personnes privées pour la gestion du service public
seront considérés comme des actes administratifs si trois conditions sont
réunies. Il faut, premièrement, que la personne privée soit investie d'une mission
de service public. Cela semble aller de soi, puisqu'il s'agit d'un service public,
mais cette évidence est fausse car, dans la réalité, il faut commencer par se
demander s'il y a bien mission de service public, et l'hésitation est permise
dans de nombreuses situations. C'est souvent la méthode dite du « faisceau
d'indices » qui sera retenue par le juge pour retenir l'existence d'un intérêt
public. Il faut, deuxièmement, que la personne dispose de prérogatives de puissance
publiques. Et là encore, il faut se méfier d'évidences qui n'en sont pas : ce n'est

9 Voir l’arrêt à forte valeur pédagogique du Tribunal des conflits dans l'affaire Dame Veuve Mazerand
: s'agissant d'une personne qui avait été recrutée pour le nettoyage des locaux et l'entretien des
appareils de chauffage et à laquelle, ensuite, il avait été demandé d'assurer, dans certains cas, un
service de garderie de l'école, le Tribunal des conflits avait considéré qu'il y avait en réalité deux
contrats, le premier de droit privé, le second administratif (TC 25 nov. 1963, Dame Veuve Mazerand
c/Commune de Jonquières, Rec. p. 792).
Pour autant, cette même juridiction, dans un arrêt ultérieur, revient sur son propre raisonnement. Le
Tribunal des conflits a donc, avec raison, abandonné la perfection juridique pour le bon sens en posant
une présomption selon laquelle les agents des services publics administratifs recrutés par contrat
sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi (TC 25 mars 1996, Berkani,
AJDA 1996, p. 355, chron. Stahl et Chauvaux).
10 La décision Caisse primaire « Aide et protection » (1938).

9
pas parce qu'un organisme dispose de pouvoirs importants, qui ressemblent à
des prérogatives de puissance publique, qu'il s'agit pour autant de
prérogatives qui peuvent recevoir cette qualification. Il faut enfin,
troisièmement, que ces prérogatives aient bien été utilisées en vue de la mission de
service public qui leur a été confiée.
Ces actes administratifs pris par la personne privée gestionnaire du service
public peuvent être aussi bien des actes administratifs individuels11 que des
actes réglementaires12.
Les contrats passés par ces personnes seront, le plus souvent, des contrats de
droit privé parce qu'ils seront passés avec d'autres personnes privées et que
l'exigence que l'une des parties au moins à un contrat soit une personne
publique est une condition nécessaire, normalement, pour qu'il y ait contrat
administratif.

B- Les règles applicables aux services publics à caractère industriel

ou commercial (SPIC)

Les règles applicables aux SPIC vont être plus simples que les précédentes, en
ce sens que le principe de base est l'application du droit privé. Cela est logique
puisque la catégorie des SPIC représente la généralisation de l'application du
droit privé à tout un service et non plus seulement à certains actes de celui-ci.

1) Les actes pris pour la gestion du SPIC

a- Les actes unilatéraux

Remarque
Il convient ici de distinguer selon que ces actes sont des actes réglementaires
ou des actes non réglementaires.
En ce qui concerne les actes réglementaires, et bien que cela soit a priori
surprenant, surtout lorsque le SPIC est géré par une personne privée, comme

11 On trouve, dans le contentieux administratif, d'assez nombreuses décisions qui sont relatives aux
fédérations sportives car la situation de ces fédérations est assez particulière : ce sont des associations,
mais qui sont reconnues par les pouvoirs publics, et l'appellation « fédération sportive » ou encore «
fédération nationale » n'est pas du tout libre, elle est attribuée par les pouvoirs publics, et ces
fédérations ainsi reconnues se voient investies de pouvoirs importants.
12 (CE Sect. 22 nov. 1974, Fédération des industries françaises d'articles de sport, Rec. p. 577, concl.

Théry, AJDA 1975 p. 19, chron. Franck et Boyon, D1975, p. 739, note Lachaume, RDP 1975, p. 1109,
note Waline, à propos de la décision de la Fédération française de tennis de table fixant les conditions
d'homologation des balles susceptibles d'être utilisées dans les compétitions nationales).

10
dans l'affaire qui va être citée, ce qui constituerait une double raison
d'appliquer le droit privé, néanmoins ces actes seront considérés comme des
actes administratifs s'ils sont pris pour « l'organisation du service »13.
En revanche, les actes non réglementaires ne peuvent relever que de la
compétence judiciaire14. Or, ces actes non réglementaires peuvent également
être qualifiés d’actes administratifs dans certains cas précis15.

b- Les contrats

De même que dans le cas précédent, nous trouvons ici un principe, assorti de
quelques exceptions Le principe est évidemment l'application du droit privé.
On trouve même ici un « bloc de compétences » au profit du juge judiciaire en
ce qui concerne les relations du service avec les usagers : cela signifie que le
juge judiciaire va toujours être compétent, dans les relations entre le SPIC et
les usagers, et alors même que les critères du contrat administratif seraient
réunis et devraient conduire à consacrer la nature de contrat administratif et la
compétence du juge administratif. Ce n'est pas le cas parce que le juge a estimé
qu'il convenait d'éviter un morcellement du régime juridique applicable à de
tels contrats. Mais il convient d'ajouter que ce bloc de compétences ne vaut
que pour les relations avec les usagers, il ne s'applique pas aux autres
catégories de personnes avec lesquelles le service a des relations, notamment
les fournisseurs, et le contrat peut donc être un contrat administratif si les
conditions de celui-ci sont réunies. De la même manière, et pour les raisons
énoncées précédemment, les contrats portant sur des travaux publics sont des
contrats administratifs.

2) Le personnel et les biens des SPIC

13 Cette solution a été dégagée dans une affaire étonnante : une hôtesse d'Air France fut licenciée au
motif qu'elle s'était mariée, en application d'un règlement pris par le conseil d'administration d'Air
France. L'appréciation de la légalité du licenciement impliquait donc l'appréciation de la légalité du
règlement pris par le conseil d'administration d'Air France, personne privée (une société d'économie
mixte). Le Tribunal des conflits déclara qu'un acte réglementaire pris pour l'organisation du service
était, même s'agissant d'un SPIC, un acte administratif (TC 15 janv. 1968, Epoux Barbier, Rec. p. 789,
concl. Kahn).
14 Même si la personne qui gère le service est une personne publique : tel est le cas de l'acte d'un maire

refusant à une personne de se brancher sur le réseau d'eau (CE 21 avr. 1961, Dame Veuve Agnesi, Rec.
p. 253) ou du licenciement par le directeur d'une chambre de commerce (qui est un établissement
public) d'un agent (CE Sect. 15 déc. 1967, Level, Rec. p. 501).
15 La Cour suprême a considéré que le refus d’accéder à la demande du requérant de procéder au

branchement de son domicile au réseau de l’eau potable constituait un acte administratif susceptible
de recours pour excès de pouvoir. Elle a estimé que l’Office National de l’Eau Potable, (et c’est le point
essentiel de sa décision), que « bien qu’étant un établissement public à vocation commerciale et industrielle,
n’œuvre pas moins à la réalisation d’un service public. C.S.A., 25 juin 2008, Office National de l’Eau Potable c/
Naciri et consorts, REMALD n° 84-85, 2009, p. 201 (en arabe).

11
Les solutions sont relativement simples en ce qui concerne le régime juridique
applicable au personnel, mais le législateur peut compliquer les situations.
Le personnel des SPIC est soumis au droit privé, donc au droit du travail avec
les conventions collectives.

Il existe deux exceptions, mais extrêmement limitées, et entendues au surplus

restrictivement : sont des agents publics, si le SPIC est géré par une personne
publique, le directeur du service et l'agent comptable, si ce dernier a la qualité
de comptable public.

Quant aux biens, tout dépend. Certains biens sont la propriété de la personne
gestionnaire et, lorsqu'ils sont utilisés pour la gestion du service, ils sont
soumis aux règles de la propriété privée.
D'autres biens demeurent la propriété de la personne publique, que le
gestionnaire soit une personne privée ou une personne publique, et c'est
particulièrement le cas des biens du domaine public. Ces biens peuvent être
mis par la personne publique propriétaire à la disposition du gestionnaire en
vue d'assurer l'exploitation du service.

C- La création et suppression des services publics :

La création ou la transformation d’une activité en service public est une

décision importante dans la mesure ou :

- Elle réduit le champ d’action de l’initiative privée et parfois même la fait

disparaitre ;
- Elle a des conséquences juridiques puisque la puissance publique peut
mettre au service de cette activités les ressources de ses prérogatives 16 ;
- Et elle a des conséquences financières puisque la collectivité publique
doit poursuivre son exploitation, même dans le cas d’une gestion
déficitaire17.

En droit marocain, il n’existe pas de texte explicite qui astreint les pouvoirs
publics à créer les services publics par la loi. Cependant, il y a lieu de préciser
que la constitution énonce dans son article 71 que « Sont du domaine de la loi,

16 A. DE LAUBADERE, Traité élémentaire de Droit administratif, 3ème édition, LGDJ, 1963, p. 244.
17 M. ROUSSET et J. GARAGNON, Le droit administratif marocain, précité, p. 344.

12
outre les matières qui lui sont expressément dévolues par d’autres articles de
la Constitution :
-… ;
- les principes et règles du système de santé,
- le régime des médias audio-visuels et de la presse sous toutes ses formes,
- l’organisation judiciaire et la création de nouvelles catégories de juridictions,
- le statut général de la fonction publique,
- les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires,
- le statut des services et forces de maintien de l’ordre,
- le régime des collectivités territoriales dont les principes de délimitation de
leur ressort territorial,
- le régime des transports,
- la détermination des orientations et de l’organisation générale de
l’enseignement, de la recherche scientifique et de la formation professionnelle,
- la création des établissements publics et de toute autre personne morale de
droit public,

La création ou la suppression d’un service public résulte nécessairement d’un

acte formel d’une autorité publique. Cependant, de façon tout à fait
exceptionnelle, il est admis que l’administration a la possibilité de transformer
des activités privées d’intérêt général en activités de service public.
Il convient dès lors de déterminer l’autorité compétente pour prendre un tel
acte et les conditions selon lesquelles cette compétence peut être exercée. Les
règles applicables en la matière varient selon que l’on envisage les services
publics au niveau de l’Etat ou au niveau des collectivités territoriales.

A. Autorité compétente au niveau de l’Etat

La formalité de création des P par l’Etat dépond de la nature et du mode de

gestion du service en question.

Ainsi, lorsque le service en question est créé sous forme d’établissement

public, cette création ne peut se faire que par un texte législatif, conformément
à l’art. 71 de la Constitution.

En revanche, lorsqu’il s’agit d’une société anonyme, cette création est autorisée
par décret en vertu de l’article 8 de la loi n° 39-8918 autorisant le transfert
d’entreprises publiques au secteur privé qui dispose que « aucune création

18
B.O n° 4042 du 18/04/1990, p. 277.

13
d’entreprise publique, à l’exception de celle dont la création relève de la loi,
aucune création de filiale ou de sous-filiale d’entreprise publique, aucune prise
de participation d’une entreprise publique dans une entreprise privée ne
pourra, à peine de nullité, être réalisée sans une autorisation donnée par décret
pris sur la proposition du ministre chargé de la mise en œuvre des transferts et
précédé d’un exposé des motifs ».

De même, lorsqu’il s’agit d’un service public ayant la forme d’une direction
relevant d’un ministère ou d’un haut-commissariat ou encore d’un
commissariat interministériel, la création est opérée par décret.

Enfin, lorsqu’il s’agit d’une division ou d’un service, la création se fait par
arrêté de l’autorité gouvernementale hiérarchique, visé par les ministres en
charge des finances et de la fonction publique.

Il y lieu de préciser que, en application de la règle de parallélisme des

compétences et des formes, l’autorité qui a pris la décision de créer un service
public peut également le supprimer, moyennant une norme juridique de
même valeur.

B. Autorité compétente au niveau des collectivités territoriales

Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales sont compétentes
pour créer les services publics propres à satisfaire, dans la limite des
compétences attribuées à ces collectivités, les besoins de la population.
A ce titre, l’article 83 de la loi organique n° 113.14 relative aux communes, par
exemple, prévoit que les communes créent et gèrent les services et
équipements publics en vue de fournir des services de proximité dans les
domaines suivants :

- la distribution de l’eau potable et de l’électricité ;

- le transport public urbain ;
- l’éclairage public ;
- l’assainissement liquide et solide et les stations de traitement des eaux usées ;
- le nettoiement des voies et places publiques et la collecte des ordures
ménagères et des déchets assimilés, leur transport à la décharge, leur
traitement et leur valorisation ;
- la circulation, le roulage, la signalisation des voies publiques et le
stationnement des véhicules ;
- la préservation de l’hygiène ;

14
- le transport des malades et des blessés ;
- le transport de corps et l’inhumation ;
- la création et l’entretien des cimetières ;
- les marchés communaux ;
- les foires de l’artisanat et la valorisation du produit local ;
- les halles aux grains ;
- les gares routières de transport des voyageurs ;
- les aires de repos ;
- la création et l’entretien des parcs naturels dans le ressort territorial de la
commune ;
- les campings et les centres d’estivage.

La commune procède également, en parallèle avec d’autres acteurs du secteur

public ou privé, à la création et la gestion des services suivants :
- Les marchés de gros ;
- les abattoirs, l’abattage et le transport de viandes ;
- les halles aux poissons.

La commune doit adopter, lors de la création ou de la gestion des services

prévus au deuxième alinéa ci-dessus, les méthodes de modernisation de la
gestion disponibles, notamment par la gestion déléguée, par la création de
sociétés de développement locales ou par voie contractuelle avec le secteur
privé.

III- Les principes généraux gouvernant le

fonctionnement des services publics

Le fonctionnement du service public obéit dans l’ensemble à un certain

nombre de principes communs dont le fondement réside dans le fait que le
service public à pour finalité la satisfaction d’un besoin social essentiel. Il

15
s’ensuit que le service public fonctionne de manière permanente, que les
prestations qu’il dispose profitent de façon égale à ceux qui ont vocation à être
les bénéficiaires, et enfin il puisse être adapté à l’évolution des besoins qui ont
conduit à sa création.
Egalite, continuité et mutabilité sont les trois « lois » – dites parfois « lois de
Rolland », car dégagées par L. Rolland en 1926 –, qui s'appliquent intégralement
a tous les services publics (5 mai 1944, ce maritime de l'Afrique orientale), même
ceux gérés par une personne privée. Ces trois principes, ces trois « lois »,
constituent le « minimum minimorum » du statut du service public.

A- Le principe de la continuité du service public

Le principe de la continuité du service public impose à l’autorité

administrative responsable l’obligation de faire fonctionner le service quelques
soient les difficultés rencontrées.
L’autorité administrative a donc le devoir d’assurer le fonctionnement régulier
du service, et à ce devoir correspond le droit des bénéficiaires de service d’en
obtenir des prestations continues.
De ce fait, l’autorité responsable ne peut pas invoquer des difficultés
techniques ou financières pour refuser de faire fonctionner le service.
Le principe de la continuité présente une double signification : il s’impose à
l’administration elle-même (A) et à ses agents (B).

a- Le principe s’impose à l’administration :

Le principe signifie que l’administration doit faire fonctionner le service

conformément à la loi du service.
Ce principe est sanctionné puisque le défaut continu du service engage la
responsabilité de l’administration à l’égard des administrés.
L’administration peut-elle ʺde façon exceptionnelleʺ, se libérer du principe de
continuité ?
C’est la théorie des circonstances exceptionnelles.
En principe, les circonstances exceptionnelles n’autorisent pas l’administration
à s’échapper de ce principe (de continuité) sauf dans le cas où ces
circonstances exceptionnelles permettent parfois à la personne responsable du
service de ne pas respecter la loi du service à condition qu’elle assure la
finalité du service. (Exemple : la compagnie des Transports Marocains CTM
doit assurer le transport, finalité du service, même si les circonstances

16
l’empêchent de réaliser les visites techniques des autocars prévues par la loi
du service.

b- Le principe s’impose aux agents de l’administration :

Le principe de continuité du service s’oppose à l’exercice du droit de grève

puisque celui-ci entraîne nécessairement l’interruption du service.
Cette constatation explique que ce droit ait été dénié (n’est pas accordé) aux
agents des services publics.
A cet égard, l’article 5 du décret du 2 Février 1958 règlementant l’exercice du
droit syndical des fonctionnaires interdit l’exercice du droit de grève à tous les
agents publics énonce que : « pour tous les personnels, toute cessation
concentrée du service, tout acte collectif d’indiscipline caractérisée, pourra être
sanctionné en dehors des garanties disciplinaires ».
Ainsi, les constitutions déclarent dans l’article 14 que : « Le droit de grève
demeure garanti », mais elles prévoient l’intervention d’une loi organique
pour déterminer les conditions d’exercice du droit de grève.
C’est à ce titre que le projet de loi organique n° 97-15 définissant les conditions
et les modalités d’exercice du droit de grève, adopté le 14 septembre 201- par
le Conseil des ministres, prévoit un certain nombre de dispositions ayant pour
objectifs de préserver la continuité du SP tout en garantissant l’exercice du
droit de grève, tels que l’interdiction pure et simple de l’exercice de la grève à
certains corps, le préavis et le maintien d’un service minimum dans les SP, etc.
Enfin, un certain nombre de textes particuliers interdisent la grève pour un
certain nombre de fonctionnaires. (Exemple : Article 15 du Dahir du 1/3/1963
portant statut particulier des administrateurs du ministère de l’intérieur.
Article 13 du Dahir portant loi du 11 novembre 1974 formant statut de la
magistrature.

B- Le principe d’égalité

Le principe d’égalité trouve son fondement juridique dans la constitution qui a

consacré plusieurs dispositions à la question de l’égalité sous ses multiples
dimensions (les articles : 6, 19, 30, 31, 32, 39, 35, 154).
Il s’agit à la fois d’un principe à valeur constitutionnelle, mais également,
selon la jurisprudence, d’un principe général du droit.
Le principe d’égalité des administrés devant le service public présente trois
significations différentes :
 L’égal accès aux emplois du service public ;

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  L’égal accès aux prestations du service public ;
 L’égalité devant les charges du service public.

a- L’égal accès aux emplois du service public :

L’égal accès aux emplois du service public signifie que tout individu a un droit
égal à occuper un emploi public, dès l’instant où il remplit les conditions
exigées par les emplois publics (exemple : condition de nationalité, de
moralité, d’aptitude physique, intellectuelle et professionnelle).
Aucune discrimination ne peut être faite sur la base des opinions de toute
nature (raison politique, raciale ou religieuse), ni en fonction du sexe.

b- L’égal accès aux prestations du service public :

Les usagers ou les bénéficiaires du service public doivent être traités de façon
identique dès l’instant qu’ils remplissent les conditions légales d’accès au
service.
Ces conditions peuvent varier d’un service à l’autre, de ce fait une distinction
importante doit être faite entre les services publics administratifs et les
services industriels ou commerciaux.
A l’égard des premiers, l’administré usager est dans une situation légale et
réglementaire qui est évidemment la même pour tous et qui, le plus souvent,
caractérisée par la gratuité des prestations du service.
En revanche, les usagers des services industriels ou commerciaux peuvent
subir les conséquences d’un traitement préférentiel.

c- L’égalité devant les charges du service public :

L’égalité devant les charges du service public signifie que les usagers doivent
être égaux devant les charges entrainées par le service public. Autrement dit,
les usagers doivent participer aux charges occasionnées par son existence.

C: Le principe d’adaptation

D’après ce principe, l’organisation du service public et ses modalités de

fonctionnement doivent obéir au principe de la mutabilité pour tenir compte
des changements dans les circonstances de fait ou celles de droit dans
lesquelles s’exerce ce service.
C’est le principe du fonctionnement efficace qui signifie l’adaptation de la loi
du service à la réalité du service.

Quelles sont les conséquences de ce principe ?

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 1. L’usager du service n’a pas de droit acquis aux conditions de
fonctionnement et d’organisation du service ;
2. Ce principe d’adaptation permet à l’organisme gérant de modifier
les conditions d’exécution du contrat mais non pas l’objet du contrat.
En effet, le cocontractant investi d’une mission de service public peut se voir
modifier unilatéralement par l’administration les dispositions portant sur
l’exécution de son contrat, mais dans la plupart des cas, il aura droit à une
indemnité correspondante ;
3. Ce principe du fonctionnement efficace confère à l’administration
une compétence discrétionnaire pour créer un autre service, changer ses
conditions de fonctionnement ou le supprimer ;
4. Ce principe s’impose aux collaborateurs et aux agents du service
puisque l’administration peut affecter un fonctionnaire où elle le veut
sans tenir compte du rang de classement d’un concours.

IV- Les modes de gestion des services publics

Un service est toujours géré par une personne, il n'existe pas en soi, le fait de
pouvoir édicter un acte, passer un contrat, être déclaré responsable est

19
conditionné par la possibilité d'imputer un acte ou un agissement à un agent
qui intervient dans le cadre d'un service relevant d'une personne, privée ou
publique.
Remarque
Certains modes de gestion sont anciens, d'autres sont apparus plus
récemment. L'opposition que l'on pouvait établir traditionnellement entre
modes de gestion publics et modes de gestion privée n'a plus la portée qu'elle
pouvait avoir il y a encore quelques années en raison de la création par le
législateur d'une appellation qui se veut générique et qui regroupe différents
modes de gestion.
§1. La distinction entre la gestion directe et la gestion déléguée
Il y a gestion directe lorsque une personne - et cela s'applique évidemment à
une personne publique, non à une personne privée qui pourrait se voir
reconnaître cette possibilité - gère un service public sans intermédiaire, tandis
que l'on peut parler de gestion déléguée lorsque, à l'inverse, la personne
publique passe par une autre personne pour la gestion du service.

§ I : La régie du service public

Il y a deux catégories différentes de régies à distinguer : la régie directe et la
régie intéressée.

A) La régie directe :

Elle consiste dans la prise en charge par la collectivité publique elle-même de

l’activité de service public c’est sous cette forme que sont organisés les
principaux services publics administratifs, tel que : la justice, la défense, la
défense nationale, la fiscalité, l’enseignement.... etc. il en est même pour les
collectivités territoriales : travaux municipaux, services d’hygiène ….etc.

Les services publics exploités en régie directe n’ont pas de personnalité

juridique distincte de la collectivité de rattachement, ceci est particulièrement
important pour les ministères et leurs services extérieurs dont les actes et les
opérations doivent être rapportés à l’Etat, de la même manière que l’ensemble
des activités des services publics doivent être rapportés à la collectivité locale
qui les a organisés.
La régie est donc la forme habituelle d’exercice d’une activité par une
personne publique. Le personnel est constitué par des agents publics recrutés

20
par l’Etat ou la collectivité de rattachement. Le financement de ces services est
assuré par le budget de la collectivité publique considérée.

B) La régie intéressée :

C’est l’administration ou une personne publique qui fait fonctionner le service

à l’aide d’une direction qu’elle a recrutée, mais cette direction est intéressée
financièrement au résultat de cette activité.
Ce mode de gestion est apparu des 1974 sous le nom de gérance pour la
gestion des services publics locaux de la municipalité de Casablanca : il s’agit
de la société (régie) de distribution d’eau, d’électricité et de gaz.
De même, on peut citer la régie co-intéressée des tabacs, qui est une autre
application, et qui a été remplacée depuis la Dahir du 19 janvier 1970 par la
« Régie des tabacs ».
La régie intéressée présente deux avantages :
- Motiver les agents financièrement ;
- Permettre de connaître assez précisément le coût d’une activité puisque
la régie fait souvent l’objet d’une certaine individualisation financière.

§ I : La concession et les établissements publics

A) La concession :
La concession « est une convention par laquelle une collectivité publique
confié à une entreprise privée ou à un organisme public ou semi-public, le soin
d’exploiter un service public dans des conditions prévues par un cahier de
charges et moyennant une rémunération provenant le plus souvent de la
perception d’une redevance sur les usagers ».
Après avoir présenté le procédé de la concession, on rappellera brièvement le
régime juridique de la concession avant d’analyser son régime financier.

1. Le régime juridique de la concession

C’est un acte mixte : la concession est à la fois un acte contractuel parce qu’il y
a accord de deux volontés pour gérer le service, et un acte réglementaire dans
la mesure où la concession traduit la décision prise unilatéralement par la
personne publique d’avoir recours à ce procédé de gestion.
Les dispositions règlementaires portent sur l’organisation du service, la
sécurité du fonctionnement de celui-ci et parfois même le personnel de

21
l’entreprise concessionnaire. Ces dispositions réglementaires sont
constamment modifiables par le concédant au nom du principe de
l’adaptation constante du service public. Elles sont de véritables actes
administratifs susceptibles d’être soumis au recours pour excès de pouvoir.
Les dispositions contractuelles concernant les garanties du concessionnaire : le
mode de rémunération, la durée de la concession et les étapes de sa réalisation.

2. Le régime financier de la concession :

Le principe est simple : le concessionnaire est rémunéré par des redevances ou

des taxes perçues sur les usagers du service. Le principe s’explique par la
nature commerciale de l’activité.
Comment les tarifs sont-ils fixés ?
En général, le tarif est déterminé par l’acte de concession lui-même. Deux
systèmes sont utilisés :
- Le système de la marge tarifaire consiste en un tarif maximum imposé
par le concédant et le concessionnaire ne doit pas le dépasser ;
- Le système de l’approbation permet au concessionnaire de fixer lui-
même les tarifs sous réserve d’une approbation par l’autorité : c’est
l’homologation des tarifs.

B) L’établissement public :

Ce procédé consiste à confier à un organisme doté de la personnalité juridique

et de l’autonomie administrative et financière la gestion d’une activité de
service public (d’intérêt) sous le contrôle de la collectivité publique de
rattachement.

Ce mode de gestion permet une grande souplesse dans la gestion de l’activité

du service public. De ce fait, il constitue un moyen privilégié de l’intervention
des collectivités publiques dans la gestion de plusieurs services publics
notamment à caractère économique et il est très répandu au Maroc dans les
activités industrielles et commerciales.

§ III : Les organismes privés gérant un service public et de l’économie mixte

A) Les organismes privés gérant un service public

Ce procédé consiste en la participation des personnes privées à la gestion des

services publics.

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Certes, lorsque la puissance publique ne désire pas prendre directement en
charge une activité, mais qu’elle souhaite la contrôler ou l’orienter dans le sens
de l’intérêt général, elle sera tentée d’avoir recours à l’initiative privée. Pour ce
faire elle trace un cadre dans lequel s’inscrit l’action des organismes privés qui
se trouvent ainsi associés à la puissance publique dans la mise en œuvre d’une
véritable mission du service public.

Cette association de la collectivité publique et des particuliers se manifeste soit

dans la gestion des services publics industriels et commerciaux, soit dans celle
des services publics administratifs.

1. Les services publics industriels ou commerciaux :

La collaboration des personnes privées peut tout d’abord trouver son origine
dans une convention, l’administration confie à une personne privée la
réalisation d’une opération d’intérêt général ; elle lui accorde certains
avantages en se réservant un droit de contrôle sur leur utilisation et sur la
réalisation des obligations assumées par son cocontractant.

2. Les services publics administratifs :

Dans ce domaine, le procédé utilisé est l’investiture légale par laquelle des
organismes privés sont chargés d’effectuer une mission de service public à
laquelle ils ne peuvent pas échapper.

B) L’économie mixte

Ce procédé entraîne une participation commune des initiatives publiques et

privée dans la gestion d’un service public.
En effet, ce mode de gestion se caractérise par une association des capitaux
publics et privés dans le cadre d’une société anonyme de droit privé.
Toutefois, la puissance publique se réserve, dans le fonctionnement de la
société, d’un rôle variable mais dont l’importance n’est pas nécessairement
proportionnelle à sa participation financière, ce qui constitue une dérogation
aux règles qui régissent la société la société anonyme : elle dispose souvent de
prérogatives lui permettant d’agir sur la nomination des administrateurs et du
directeur général ; elle exerce toujours un contrôle financier.

Les sociétés d’économie mixte sont soumises aux règles du droit commercial.

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L’économie mixte connaît des applications dans les services publics des
transports, on relève par exemple :
- La compagnie Royal Air Maroc ;
- La Compagnie Marocaine de Navigation.

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