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COURS DE GRANDS SERVICES PUBLICS

INTRODUCTION
PARTIE I. LES GRANDS SERVICES DE L’ETAT
CHAPITRE 1. ETUDE DU SERVICE PUBLIC ET DE SES
MODES DE GESTION
Section 1. Notion
§1. Définition du service public
L’expression service public est ambigüe ; elle est prise dans le sens
organique et matériel.
Au sens organique, le service public est l’organisation c’est-à-dire
l’ensemble de personne et de moyens chargés de fournir certaines
prestations à la population.
Au sens matériel, le service public est la prestation elle-même fournie
à la population pour satisfaire un besoin d’intérêt général. C’est en
ce sens que l’on prendra l’expression service public.
La doctrine la plus couramment admise, donne la définition suivante :
un service public est une activité prise en charge par l’Administration
pour satisfaire un besoin d’intérêt général.
L’Etat, en tant que Providence, devrait pourvoir à certaines
prestations, notamment la protection, la santé, l’environnement…
bref, toutes sortes d’activités générales. L’Etat est devenu Providence
parce qu’il devrait pourvoir aux besoins de la population et c’est
pendant cette période qu’est né le service public.
A. Analyse de la définition de service public
- Activité prise en charge par l’Administration
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A l’origine, le service public était synonyme d’activité organisée et

gérée exclusivement par l’Administration.
La difficulté est venue à partir du moment où l’on a admis que la
gestion d’une activité de service public pouvait être confiée à une
personne privée.
Toutefois, cet élément organique n’a pas perdu toute signification.
Il constitue toujours une présomption d’existence ou d’absence
d’un service public. Ainsi :

 Une activité d’intérêt général prise en charge par une personne

publique est présumée constituer un service public.
 Par contre, une activité d’intérêt général prise en charge par une
personne privée est présumée ne pas constituée un service public
sous réserve d’autres éléments qui détruiront la présomption.
Exemple : la présence de règles juridiques de droit public.
 Mais, lorsque la gestion d’un service public est confiée à une
personne privée, l’Administration conserve toujours un droit et
même un devoir de contrôle et de surveillance.
En toute hypothèse, l’Administration garde un droit de regard ; elle
reste donc présente dans l’organisation et le fonctionnement du
service public.
- Pour satisfaire un but d’intérêt général
Les notions de besoin d’intérêt général ou d’activité d’intérêt
général ne sont pas suffisamment précises pour constituer une
commission suffisante de la présence d’un service public.
L’intérêt général est une notion plus large que celle de service
public. En effet, il existe des activités d’intérêt général bien que for
utiles à la population, n’ont pas droit à la qualité de service public.
Il en est ainsi :

 Soit pour des activités privées de l’Administration

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Exemple : la gestion du domaine privé de l’Etat.

 Soit pour des activités privées de personne privée.
Exemple : la fourniture de pain à la population.
Ceci veut sous tendre qu’il n’existe pas de critère juridique pour
déterminer parmi les activités d’intérêt général celles qui ont la qualité
de service public.
Ainsi, il n’existe que des indices tels que les règles dérogatoires au
droit privé, octroi de prérogatives de puissance publique telle que
l’octroi de prérogatives d’expropriation etc…
En définitive, il n’y a pas des critères nets et précis de l’existence d’un
service public. Il faut s’en remettre soit à la tradition, soit à l’autorité
qui a crée le service, soit au juge qui doit rechercher les éléments
d’intérêt général pour qualifier un service public.
Il est à noter que la qualité de service public ne tient pas à la présence
de tel ou tel élément de droit.
A l’origine de l’existence d’un service public, il y a toujours une
donnée sociale et un choix politique. Ce qui veut dire qu’à un moment
donné, un besoin est ressenti par la population comme étant d’intérêt
général. Mais, comme toute donnée sociale, celle-ci dépend de la
population, de l’état de la société, du degré d’évolution de la
population ou la carence des initiatives privées.
En outre, l’existence d’un service public résulte d’un choix
nécessairement politique.
C’est le Parlement ou les autorités locales qui, prenant conscience de
ces besoins collectifs, décident de charger l’Administration de cette
activité nouvelle en lui donnant les moyens correspondants tels que les
moyens matériels et juridiques.
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Ainsi, l’existence d’un service public et les règles qui lui sont
applicables, résultent d’un choix politique. Un service public n’est
qu’une résultante d’un choix politique opéré sur une donnée sociale.
B. Création, organisation et suppression
Pour la création, l’organisation et la suppression du service public,
il faut distinguer selon qu’il s’agit des services publics nationaux
dépendant de l’Etat ou des services publics provinciaux et locaux.
1. Création et suppression
a. Services publics nationaux
Conformément à la Constitution du 18 février 2006, la création
et la suppression d’un service public sont normalement de la
compétence du législateur qui, en vertu de l’article 123 de la dite
Constitution, en détermine les principes fondamentaux.
b. Services publics provinciaux et locaux
Pour ces services, il peut s’agir de création facultative ou de
création obligatoire.
Pour ce qui concerne la création facultative, les services publics
provinciaux sont crées en vertu de l’article 204 point 10 de la
Constitution du 18 février 2006.
Quant à la création obligatoire, il est à noter que la création de
certains services publics peut être imposée aux collectivités
locales par la loi.
S’agissant de l’autorité compétente, les articles 32 à 37 de la loi
08/012 du 31 juillet 2008 portant Principes fondamentaux
relatifs à la Libre administration de Provinces confie au pour
réglementaire provincial et local, la compétence cette
compétence.
L’article 37 de cette loi dispose que : « les matières reprises aux
dispositions des articles 203 et 204 de la Constitution autres que
celles énumérées aux articles 35 et 36 de la présente loi ont un
caractère réglementaire.
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Dans ce cas, le Gouverneur peut créer des services publics

provinciaux et locaux.

2. Organisation
En ce qui concerne les services publics crées par l’Etat,
l’organisation de règles de gestion, les modalités de
fonctionnement sont du domaine réglementaire.
C’est le pouvoir exécutif, en particulier les Ministres, chacun
dans son département ministériel, qui est compétent pour
organiser le service public même lorsque ces derniers ont été
créés par la loi.
En ce qui concerne le service public géré par une collectivité
publique autre que l’Etat, non seulement c’est le pouvoir
réglementaire qui le crée, mais il procède également à son
organisation.
§2. Les services publics dans les activités de personnes
publiques
On considère généralement que les activités de personnes
publiques constituent en principe un service public puisqu’elles
tendent presqu’exclusivement à la réalisation de l’intérêt général.
On présume ainsi le caractère de service public attaché à ses
activités. D’où, il importe de rechercher les éléments de
qualification de service public dans les activités des personnes
publiques. Ces éléments peuvent être le but, l’objet et le régime
juridique.
1. Le but
Le but d’intérêt général est presque unanimement admis
comme caractérisant tout service public.
On exclut ainsi du cercle de service public toute activité qui
ne poursuit pas un tel but, ce qui est presque rare parce que
toutes les activités de l’Administration sont centrées autour de
l’intérêt général.
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Différents auteurs vont jusqu’à faire entrer dans cette

catégorie la gestion du domaine privé de l’Etat.
Cette conception est contestable car la gestion du domaine
privé poursuit en général un but d’intérêt général et fait partie
de service public.
2. L’objet de l’activité
Différents auteurs ont parfois soutenu que l’on se considère
comme service public que les activités inhérentes au
fonctionnement de l’Administration, excluant ainsi les activités
susceptibles d’être exercées par des particuliers.
Ce point de vue n’est pas soutenable parce que l’accroissement
de l’interventionnisme étatique a introduit l’Etat dans presque
tous les secteurs de la vie nationale notamment dans le domaine
industriel et commercial.
D’autres ont prétendu que ne constituent des services publics
que les activités qui ont pour objet la fourniture des prestations
au public, excluant ainsi les activités de police qui s’exerce par
prescription et non par de fourniture de prestation. Cette
conception est aussi inexacte car le service public ne sous tend
pas nécessairement la fourniture de prestation et la police doit
être considérée comme un service public ou tout au moins
comme un moyen d’action du service public.
3. Le régime juridique
Une partie de la doctrine soutenue par Gaston Jèze voit dans le
service public une autorité soumise à un régime juridique
exorbitant au droit commun.
L’objection à cette thèse est qu’il existe de service public à gestion
privée et les éléments exorbitants du droit commun sont très réduits.
Et il résulte de ce qui précède que la présence dans le régime juridique
d’éléments exorbitants ne peut pas fournir un critère mais tout au
moins des indices du caractère de service public d’une activité
administrative.
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La conclusion qui s’impose est que le critère du service public dans

l’activité des personnes publiques doit être recherché dans le but
d’intérêt général de l’activité et que la qualification juridique peut
aussi s’appuyer, dans certains cas, sur des indices tirés des règles
exorbitantes applicables à l’activité.
Le principe est que l’activité publique est considérée comme service
public mais sous réserve de la gestion d’un service public par une
personne privée.
§3. Le service public dans l’activité de personnes privées.
En principe et au contraire, les activités de personnes privées ne
constituent pas des services publics, sauf à titre exceptionnel et dans
les deux cas suivants :
Premier cas : cas de services publics dits « virtuels ». Certaines
jurisprudences étrangères considèrent que certaines activités de
personnes privées s’exerçant sur le domaine public à la suite d’une
autorisation domaniale constituent ce qu’on a appelé « services
publics virtuels ».
Le caractère de service public que l’on reconnait à ces activités se
base sur le caractère accentué d’intérêt général et qui postulent un
régime juridique du droit public.
Cette exigence est nécessaire pour sauvegarder la régularité et la
continuité dans le fonctionnement ainsi qu’un traitement différent des
usagers.
Il est à noter que cette conception de service public virtuel est
critiquée et a une application très limitée.
Deuxième cas : la mission de service public
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L’Administration peut charger un particulier, personne physique ou

morale, de la gestion d’une activité considérée comme service public,
de cette activité.
Différents éléments ou indices peuvent être pris en considération pour
reconnaitre le caractère de service public de cette activité :
- L’acte chargeant une personne privée d’une mission de service
public doit émaner d’une personne publique.
- La personne privée à qui l’on a confié la mission de service
public doit effectivement se prendre en charge c’est-à-dire en
assumer la direction, le fonctionnement, l’exécution et la
responsabilité.
Cette exigence de prise en charge de prise en charge permet de
distinguer le cas où la personne privée assure l’exécution de
service public et celui qui ne fait qu’apporter sa collaboration à
l’exécution d’un service directement assuré par une personne
publique.
- L’activité concernée doit répondre au besoin d’intérêt général.
- En vertu de cette mission qui lui est confiée, la personne privée
doit être soumise à un régime de droit public.
Cette condition est réalisée si la personne privée jouit des
prérogatives de puissance publique ou si l’Administration exerce
sur elle un certain contrôle.

Section 2. Régime juridique de service public

La question qu’on peut se poser est celle de savoir s’il existe un
régime commun à tous les services publics?
Poser le problème dans ce sens revient à demander s’il existe
réellement des règles communes régissant l’ensemble de service
public.
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A première vue, le régime juridique d’un service public apparait être

la conséquence de la qualité de service public reconnue à une activité
donnée.
Certains auteurs ont voulu trouvé le régime juridique de service public
dans un régime juridique exorbitant du droit commun réduit à
quelques règles auxquelles s’ajouteraient les règles variables propres à
chaque service. Seulement, il semble difficile de dégager le contenu
de ce régime minimum.
Il est donc à retenir qu’il n’existe pas des règles juridiques précises qui
constitueraient le régime juridique commun de tous les services
publics. Ce que l’on peut dire, ce qu’en soit, le service public peut être
considéré comme la source potentielle de diverses règles ; ces règles
sont adoptées selon le cas.
On est ainsi obligé d’estimer que le régime juridique commun de
service public se réduit à quelques principes généraux qui peuvent
donner naissance à des règles juridiques mais sans pour autant en
entraver l’application.
§1. Les principes fondamentaux de service public : les lois de
Roland
On doit à l’Ecole du service public, notamment à Roland, d’avoir
dégagé les grands principes commis à l’ensemble de services publics.
Ces principes ont été constamment réaffirmés par la jurisprudence
sous l’appellation de « lois de Roland ». Ces principes sont la
continuité, l’égalité et l’adaptation.
A. Le principe de continuité
La continuité trouve sa justification dans un principe constitutionnel
et politique, la permanence de l’Etat et dans ces préoccupations
sociologiques c’est-à-dire la nécessité d’éviter les désordres sociaux.
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Elle doit être perceptible au niveau des autorités administratives par

l’obligation d’action ; elle est également perceptible au niveau du
personnel administratif qui a pour obligation d’assurer le service en
toute permanence. La continuité est aussi perceptible au niveau des
cocontractants de l’Administration qui ont pour obligation d’accepter
les modifications imposées par l’Administration au cocontractant et le
liant.
Etant donné que le service public est une activité d’intérêt général, il
parait normal qu’il fonctionne de façon à matérialiser la permanence
de l’Etat.
Les bénéficiaires de ce principe sont les usagers du service qui ont
ainsi un droit reconnu pour un bon fonctionnement correct du service.
Toutefois, ce droit est inégalement défendu :
- Devant le service public administratif (s.p.a.) : les usagers qui
sont dans une situation légale et réglementaire peuvent intenter
une action devant le juge administratif pour non fonctionnement
du service.
- Devant le service public industriel et commercial (s.p.i.c.) : les
usagers qui sont dans une situation contractuelle ne peuvent
intenter une action devant le juge judiciaire que sur la base de la
violation du contrat.
Par ailleurs, le principe de continuité fait peser des obligations
particulières sur tous ceux qui participent à son fonctionnement.
En effet, les droits des agents sont limités.
Exemple : le droit de grève.
Aussi, les personnes à qui est confiée la gestion de service
public. Exemple : les concessionnaires sont soumis à l’obligation
de faire fonctionner ce service public même si des circonstances
nouvelles apparaissent. Seule la force majeure peut les dispenser
de cette obligation.
B. Le principe d’égalité
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Le principe d’égalité devant les services publics est une

extension au domaine des services publics du principe d’égalité
devant la loi et les règlements posé par la Constitution en ses
articles 12 et 13.
Il implique que toutes les personnes qui sont, à titre ou à un
autre, en contact avec le service, soient traitées de la même
manière, sans discrimination ni arbitraire.
Les services publics concernés sont d’abord les services publics
administratifs devant lesquels le principe ne doit souffrir
d’aucune exception.
Ensuite, les services publics industriels et commerciaux au sujet
desquels la jurisprudence admet que les usagers sont traités
différemment dès lors qu’ils sont dans des situations de fait
objectivement différentes (exemple : les tarifs différenciés). Ceci
permet aux services publics industriels et commerciaux d’avoir
une politique commerciale souple.
De plus, les agents des services industriels et commerciaux n’ont
toujours pas les mêmes droits que ceux des services publics
administratifs.
Enfin les personnes concernées par ce principe sont :
- Les usagers : ce sont les principaux bénéficiaires du principe
d’égalité.
- Les agents : ils ont un égal accès à tous les emplois publics,
avancement à l’ancienneté, garanties disciplinaires, classement
des emplois et de grades selon une grille indiciaire, etc.
- Les fournisseurs doivent également bénéficier du principe,
notamment lors de la passation des marchés publics.
L’égalité des charges se fonde sur l’égalité des citoyens devant la
loi et peut être considérée comme son corollaire.
Tirant égal profit du service public, les administrés ont l’obligation
de supporter de manière égale les sacrifices pécuniaires nécessités
par le fonctionnement du service public.
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C’est ce principe qui a donné naissance à la règle d’égalité devant

l’impôt en vertu de l’article 65 de la Constitution.
C. Le principe d’adaptation
L’Administration qui a en charge un service public doit le modifier,
l’adapter si les circonstances l’exigent (évolution des besoins du
public, progrès technologique, conjoncture économique, etc.)
Ce principe est généralement favorable aux usagers du service.
Toutefois, son application soulève des difficultés car elle peut
porter atteinte aux intérêts et même aux droits de telle ou telle
personne.
Ces difficultés expliquent que la jurisprudence varie selon les
hypothèses en assouplissant la rigueur du principe :
1. A l’égard des usagers
Devant les services publics administratifs, les usagers sont dans une
situation légale et réglementaire. L’Administration peut donc
modifier quand elle veut et comme elle le veut les règles de
fonctionnement du service public.
Devant les services publics industriels et commerciaux, les usagers
sont dans une situation contractuelle. L’Administration ne peut
donc modifier unilatéralement les clauses dites réglementaires de ce
contrat.
2. A l’égard des agents
Tous les agents qui sont placés dans une situation légale et
réglementaire peuvent voir celle-ci modifiée unilatéralement par
l’Administration.
De plus, l’ensemble des agents des services publics (y compris ceux
qui sont dans une situation contractuelle) sont soumis à des règles que
l’Administration fixe par sa seule volonté.
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3. A l’égard des personnes chargées par un contrat de gérer un

service public.
Le principe est que le contrat lui-même ne peut être modifié que par
accord de deux parties. Toutefois, l’Administration peut intervenir
unilatéralement pour modifier les conditions d’exécution du contrat et
en contre partie, elle doit une indemnisation au cocontractant (théorie
du fait du prince).
§2. Régime juridique de service public à gestion publique
En dehors de principes généraux communs à l’ensemble de services
publics, les régimes juridiques sont très variés. Ils mêlent au droit
public le droit privé selon les proportions variables.
A. Service public à gestion publique gérée par une personne
publique
C’est en principe un régime juridique de droit public. Il s’applique
successivement à l’exécution et à l’organisation du service public.

 A l’exécution du service public : le droit public s’applique en cas

de litige car le contentieux relève de la juridiction administrative.
Le droit public s’applique aux usagers qui sont dans une
situation légale et réglementaire ; il s’applique aux prérogatives
exorbitantes de droit commun qui sont l’expropriation et la
réquisition. Et le service public est réalisé au moyen des actes
unilatéraux.
 A l’organisation du service public : le droit public est la règle. Il
est illustré par le fait que la majeure partie de personnes se
compose d’agents publics. Le droit public s’applique à certains
biens utilisés par le service public et à des travaux publics
exécutés par le service.
Toutefois, le service public à gestion publique peut faire appel à
l’application du droit privé. Ce qui veut dire que le service public peut
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passer des contrats civils et en cas de faute personnelle d’un agent du

service public, c’est au juge judiciaire qu’il appartiendra de mettre en
jeu la responsabilité personnelle de cet agent.
De plus, le service public à gestion publique peut passer de contrat
avec des salariés privés et ce contrat est soumis au droit commun et le
régime juridique de droit privé s’applique aussi à différents biens
utilisés par le service public, notamment les biens du domaine privé de
l’Etat.
B. Service public à gestion publique géré par une personne
privée
Le régime juridique varie selon qu’il s’agit :

 L’exécution du service public : cette exécution est soumise à un

régime de droit public. Ainsi, si le gérant du service prend les
décisions exécutoires à l’égard des agents du service public, ces
décisions ont le caractère d’actes administratifs dont
l’appréciation relève du juge administratif.
De même, la responsabilité pour les dommages qui résulteraient
de l’exécution du service public est une responsabilité de droit
public laissée à l’appréciation du juge administratif.
 L’institution qui gère le service public : le gérant étant une
personne privée, sa structure, son organisation et son
fonctionnement échappent au régime de droit public pour être
soumis au droit privé et à la compétence du juge judiciaire.
C’est le cas notamment de l’admission de membres de
l’organisme, de son patrimoine et de son personnel.
§3. Service public à gestion privée
A l’opposé du service public à gestion publique, les services publics à
gestion privée sont soumis à des règles de droit privé et leur
contentieux relève de la compétence du juge judiciaire.
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A. La gestion du domaine privé

Le régime juridique de la gestion du domaine privé est en principe
celui de droit privé. Le droit privé s’applique au contrat comportant
utilisation du domaine privé, à la réparation des dommages résultant
d’actes de gestion domaniale.
Exceptionnellement, la gestion du domaine privé peut faire appel à
l’application du droit public. Ainsi par exemple, l’Administration peut
dans certains cas, conclure des contrats administratifs contenant des
clauses exorbitantes du droit commun.
Il va sans dire que le droit privé s’applique aux contrats signés pour la
gestion du domaine privé. Exemple, le conservateur des titres
immobiliers gère le domaine privé de l’Etat. Il conclue avec le citoyen
le contrat de concession. Les actes qu’il pose sont soumis au juge
judiciaire lorsqu’il y a des litiges qui surviennent autour de la
signature de ce contrat.
Pour exception, le conservateur des titres immobiliers peut signer un
contrat comportant des clauses exorbitantes du droit commun et dans
ce cas, c’est le juge administratif qui est compétent.
B. Le service public industriel et commercial
En principe, le service public industriel et commercial (s.p.i.c.) est
soumis à un régime de droit privé. Et le droit privé s’applique
notamment :

 Aux relations du service public avec son personnel. Ce

personnel est régi en principe moyennant quelques dérogations
par le droit commun du travail.
 Les relations du service avec les usagers sont régies par le droit
privé. Les contrats passés par le service avec les usagers sont des
contrats de droit commun.
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 Les dommages subis par les usagers sont imputables au service :

qu’ils proviennent d’un travail public ou d’un ouvrage public,
ces dommages sont réparés par application des règles de droit
privé.
 Le droit privé s’applique aux relations avec les tiers. En effet, la
responsabilité du service envers les tiers est appréciée selon les
règles de droit commun.
Exceptionnellement, cependant, les services publics industriels et
commerciaux peuvent être soumis à un régime juridique de droit
public.
Il en est ainsi pour plusieurs membres du personnel et notamment les
dirigeants. Ils sont nommés par ordonnance présidentielle
conformément à l’article 81 de la Constitution.
Les actes des dirigeants des services publics industriels et
commerciaux, s’ils sont réglementaires et portent sur l’organisation
même du service, sont des actes administratifs et même si les services
sont gérés par des personnes privées. Aussi, le service public
industriel et commercial peut conclure des contrats administratifs
avec des tiers dans la mesure où ces contrats contiennent des clauses
exorbitantes.
De même, les dommages causés aux tiers par un travail public ou un
ouvrage public affecté à un service public industriel et commercial,
sont réparés selon les règles de droit public.
Le service public industriel et commercial peut bénéficier des
prérogatives de puissance publique telle que le droit d’exproprier, etc.
Il est à noter que le régime de services publics industriels et
commerciaux est le même que celui des services publics sociaux
(s.p.s.).
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Les services publics sociaux sont ceux ayant pour objet de fournir à
leurs bénéficiaires des prestations sociales, c’est-à-dire des prestations
visant à garantir des catégories des citoyens considérés comme plus ou
moins favorisés contre les risques inhérent à leur condition sociale.
Ces services sont considérés comme relevant de la gestion privée en
dépit du fait que différentes prérogatives de puissance publique
s’appliquent à leur exécution.
Ces services sont soumis à un régime juridique de droit privé qui
s’applique aux relations du service avec ses usagers, avec les tiers,
aux contrats, à la responsabilité ainsi qu’aux relations du service avec
son personnel.
A titre exceptionnel, le droit public s’applique à l’exécution du service
public et à son organisation.
Section 3. Les modes de gestion de service public.
§1. La régie
La régie est la gestion du service public par une collectivité publique
territoriale (Etat, Provinces, Ville, Communes, Chefferies, Secteurs).
Les principaux services de l’Etat et ceux de collectivités locales sont
gérés en régie. Exemple : La Direction Générale des Impôts (D.G.I.),
la Défense, la Police, la Poste et les télécommunications etc.
Ainsi, tous les Ministères gèrent les services publics en régie ; bien
que l’expression soit rarement utilisée.
Le régime juridique de service public en régie est typiquement un
régime de droit public qui s’applique aux autorités administratives, au
personnel, aux actes juridiques, au contentieux.
C’est l’Etat lui-même qui gère le service public avec son propre
personnel, son propre patrimoine, c’est l’Etat qui dote le service
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public des moyens de fonctionnement. Et cette forme de gestion est

qualifiée de régie directe.
Il existe aussi la régie indirecte ou intéressée qui est une forme
intermédiaire entre la régie simple et la concession.
Dans ce cas, la collectivité publique assure la gestion du service mais
par l’intermédiaire d’un régisseur qui a un salaire. Il est intéressé aux
bénéfices mais ne supporte pas les pertes.
§2. La concession de service public
La concession de service public est un contrat par lequel une personne
publique administrative, appelée concédant, confie à une personne
physique ou morale privée ou parfois publique, appelée
concessionnaire, la gestion d’un service public en lui permettant de se
rémunérer au moyen des redevances perçues sur les usagers.
1. Formation de l’acte de concession
Le concessionnaire est choisi de manière discrétionnaire par l’autorité
concédante en vertu du principe « intuitu personae » attaché à la
personne.
L’autorité concédante s’adresse à un nombre de candidats restreint en
raison des moyens financiers que le concessionnaire doit apporter. Ce
qui importe, c’est le choix de l’exploitant qui puisse garantir la
meilleure exécution du service à la fois par sa compétence technique
et ses possibilités financières.
La concession résulte d’un acte écrit et signé. Elle est d’une structure
complexe comportant deux documents essentiels : la convention elle-
même et le cahier de charges.
C’est ainsi que la concession est d’une nature mixte mi-contractuelle
mi- réglementaire.
2. Droits et obligations des parties
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A. Droits et obligations nés de la gestion du service

Le concessionnaire dispose des différentes prérogatives qui peuvent
porter sur l’utilisation du domaine public et sur les privilèges de porter
atteinte à la propriété privée par la procédure d’expropriation, régime
de travaux publics ou des servitudes de droit public.
Les obligations du concessionnaire découlent du contrat et parfois
même du droit commun.
De part le contrat, le concessionnaire est tenu :
- D’assurer le fonctionnement régulier du service public ;
- D’exécuter personnellement le service par respect du caractère
intuitu personae.
Il doit lui-même exécuter le service.
- Il est tenu de protéger les usagers quant aux prix et tarifs et aux
dispositifs de sécurité et de salubrité prévus par les lois et
règlements de police.
- De subir les mesures de contrôle comptable et financier dans la
mesure où il y a eu participation financière du concédant.
Les obligations du concessionnaire sont assorties des sanctions
pour en assurer l’efficacité. Ces sanctions sont de deux types : les
sanctions propres à la concession et les sanctions pécuniaires.
Les sanctions propres à la concession sont la déchéance et la mise
sous séquestre.

 La déchéance est la sanction la plus grave qui met fin à la

concession. Elle ne peut intervenir que pour des motifs graves
tels que la faillite entrainant la cessation du service,
l’interruption par décision unilatérale du concessionnaire quelles
que soient les difficultés d’exploitation, la méconnaissance des
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obligations contractuelles, l’utilisation d’un outillage insuffisant

entrainant un fonctionnement défectueux du service.
 La mise sous séquestre est une sanction qui revêt un caractère
temporaire.
C’est une mesure conservatoire que l’on peut rapprocher de la
suspension des agents publics.
Son but n’est pas tellement de pénaliser le concessionnaire mais
surtout d’assurer d’urgence le fonctionnement du service.
C’est une mesure qui permet de faire fonctionner le service
public par la substitution d’un tiers au concessionnaire défaillant.
Elle constitue souvent l’antichambre de la déchéance.
C’est pour permettre au concessionnaire de s’amender au service
qui lui est confié.
Quant aux sanctions pécuniaires, elles peuvent découler du droit
commun de la responsabilité administrative ou du contrat lui-même
qui a prévu les clauses pénales qui consistent à faire condamner le
concessionnaire défaillant à des dommages et intérêts au profit du
concédant.
Cette dernière peut même faire prévaloir l’exceptio non adimpleti
contractus.
B. Droits et garanties du concessionnaire
Le concessionnaire a droit à une rémunération qui lui est assurée par
les usagers sous forme des redevances. Il a également droit à une
protection qui lui est assurée par le concédant.
S’agissant des redevances par les usagers, le concessionnaire se
rémunère après avoir défalqué toutes les sommes afférentes à la
gestion du service, à la paie du personnel et ce, en tenant compte des
tarifs.
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Pour ce faire, l’autorité concédante fixe le plafond aux tarifs pratiqués

par le concessionnaire. Celui-ci peut pratiquer le prix inférieur à
condition toutefois de maintenir l’égalité entre les usagers.
Le concédant ne peut pas abaisser les tarifs sans l’accord du
concessionnaire et la modification intervient au moyen d’un avenant
au contrat.
Le concessionnaire bénéficie des différentes garanties contre les
risques survenant en cours d’exploitation du service. C’est ce qu’on
appelle « garantie contre l’aggravation des charges ». En ce moment –
là, on recourt à la théorie de l’imprévision et le concessionnaire va
bénéficier d’une indemnité réparatrice qui varie selon que l’acte
générateur du déséquilibre financier se situe dans les rapports
contractuels ou en dehors du contrat.
C. Le contentieux de la concession
Il fait intervenir soit le juge administratif ou le juge judiciaire ; tout
dépend des rapports en présence.
Les rapports entre le concessionnaire et le concédant sont régis par le
droit public. Et ceux du concessionnaire et du tiers sont régis par le
droit privé.
Les rapports entre le concessionnaire et les usagers sont de la
compétence de principe du juge judiciaire qui est également
compétent pour régir les conflits pouvant résulter des rapports entre
concessionnaire et son personnel.
§3. L’établissement public
L’établissement public est régi par la loi n°08/009 du 07 juillet 2008
portant dispositions applicables aux établissements publics.
 22

Aux termes de cette loi, l’établissement public est toute personne

morale créée par l’Etat en vue de remplir une mission de service
public.
De cette définition, il faut retenir que l’établissement public est doté
de la personnalité juridique et comporte une mission principale de
gérer un service public.
Cela sous tend que l’établissement public comporte son propre
patrimoine, son personnel ainsi que un régime juridique propre.
L’établissement public jouit de l’autonomie de gestion et est placée
sous la tutelle du ministère ayant dans ses attributions le secteur
d’activités concernées par son objet.
Un décret du Premier Ministre délibéré en conseil des ministres crée
un établissement public, fixe ses statuts, détermine la nature de sa
mission, son patrimoine et sa dotation initiale.
Ce n’est pas la loi qui crée l’établissement public mais plutôt le décret
car celle-ci ne fixe que les principes fondamentaux en la matière.
1. Structure organique de l’établissement public
Il convient de noter qu’avec la loi précitée, il n’existe plus que les
établissements administratifs car les établissements à caractère
industriel et commercial ont été transformés en entreprise publique du
secteur marchand et que désormais, l’établissement public peut être à
caractère soit administratif, soit social et culturel, soit technique et
scientifique.
Quant aux structures, la nouvelle loi prévoit trois organes :
- Le conseil d’administration ;
- La direction générale ;
- Le collège de commissaire aux comptes.
A. Le conseil d’administration
 23

C’est l’organe de conception, de direction et de contrôle de décisions

de l’établissement public. Il définit la politique générale, arrête le
budget et approuve les états financiers de la fin d’exercice.
Le nombre de ces membres ne peut dépasser cinq, le mandat est de
cinq ans renouvelable une fois. Ils sont nommés, relevés de leur
fonction et le cas échéant, révoqués par ordonnance du Président de la
République sur proposition du Gouvernement délibérée en Conseil des
ministres.
Le conseil d’administration se réunit trimestriellement en séance
ordinaire sur convocation de son Président. Il peut aussi se réunir en
séance extraordinaire.
B. La direction générale
Elle exécute les décisions du conseil d’administration et assure la
gestion courante des établissements publics.
Cette direction est assurée par un responsable assisté d’un adjoint ; le
statut propre à chaque établissement public détermine le titre à
conférer à ses responsables.
Ces responsables sont nommés, relevés de leur fonction et le cas
échéant, révoqués par ordonnance du Président de la République sur
proposition du Gouvernement délibérée en conseil des ministres.
C. Le collège de commissaires aux comptes
Il assure le contrôle des opérations financières de l’établissement
public. Ils sont nommés par décret du Premier Ministre délibéré en
conseil des ministres sur proposition du ministre secteur d’activités
concernées pour un mandat de cinq ans non renouvelable.
2. Personnel
Le cadre et le statut du personnel de l’établissement public sont fixés
par le conseil d’administration sur proposition de la direction générale.
 24

Le statut détermine notamment les grades, les conditions de

recrutement, la rémunération, les règles d’avancement, la discipline et
les voies de recours.
La mission d’un établissement public est de gérer un service public.
Les statuts de cet établissement déterminent le titre à conférer aux
responsables des établissements publics. L’établissement a une
indépendance organique, dans la gestion c’est qui veut dire que son
patrimoine propre est composé des biens meubles et immeubles.
L’établissement est soumis à la tutelle qui est assurée par le ministre
du secteur concerné.
 25

CHAPITRE II. ANALYSE SYNOPTIQUE DE GRANDS

SERVICES PUBLICS DE L’ETAT
I. LES FORMES ANCIENNES DE LA PROTECTION
Section 1. Le service public de la défense nationale
L’expression défense nationale désigne l’ensemble des
institutions qui concourent à la protection extérieure du pays.
Sous-section1. Les caractères et principes fondamentaux
de la défense nationale
1. La notion de défense nationale et son évolution
Il est devenu banal d’observer que la défense nationale telle
qu’on la conçoit aujourd’hui est une notion différente de celle
qu’évoquait autrefois l’idée de la protection militaire des pays.
Une transformation s’est remarquée : c’est en devenant
national que les guerres ont engendré les notions d’armée nationale et
de défense nationale.
En effet, les guerres sont devenues plus soudaines dans leur
déclenchement, plus globales dans leur mise en œuvre, plus
généralisées, plus idéologiques dans leurs objectifs et plus techniques
dans leur procédés.
Ces facteurs ont affecté la notion même de la défense
nationale qui comporte pour caractère la permanence et la globalité.
 26

Ceci justifie à suffisance le caractère de service public de protection

attaché à la défense nationale.
Il importe ainsi d’en décortiquer les principes de base avant d’en
explorer l’organisation.
2. Les Principes de base de la défense nationale
Le principe fondamental est celui de la subordination de la
force armée au pouvoir civil. Ce principe signifie que le pouvoir
public constitutionnel dispose seul de la force publique et a, par suite,
autorité sur les chefs militaires aussi haut placés que soient ces
derniers.
Ce principe traduit l’idée que l’Etat moderne est civil et de
manière plus précise, l’armée dans un Etat moderne est un service
public.
Quant à son contenu, la subordination de l’appareil militaire
au pouvoir civil implique une séparation des autorités militaires et des
détenteurs de la force. Pour la même raison, les autorités civiles ne
peuvent de leur côté avoir directement entre leur mains le
commandement de la force.
L’article 188 de la Constitution dispose à cet effet que « les
forces armées sont républicaines, elles sont au service da nation toute
entière.
Nul ne peut, sous peine de haute trahison, les détourner à ses
fins propres. Elles sont apolitiques et soumises à l’autorité civile ».
Le deuxième principe est celui de l’insertion de l’armée
dans l’Etat. Ce principe ne met pas en cause les rapports de la force
armée avec le pouvoir civil. Cette insertion soulève également des
problèmes en ce qui concerne l’application à l’organisation et au
fonctionnement de l’armée des structures de type étatique, ainsi que
 27

des principes qui régissent le fonctionnement interne des services

publics.
Dans ce denier domaine, l’originalité de l’institution militaire
s’exprime notamment dans la forme qui revêt le principe hiérarchique.
Les exigences propres à l’armée, dont la « discipline »
constitue, selon la formule célèbre, invariablement reproduites dans
les règlements qui se sont succédés, la « force principale », ont
toujours imposé une conception propre à l’armée de la subordination
hiérarchique, sensiblement plus étroite et plus essentielle que celle qui
caractérise les administrations civiles.
L’évolution des idées et aussi les conséquences indirectes de
l’évolution des armées et de leurs techniques ont cependant conduit
récemment à certaines adaptations, dans un sens d’assouplissement
des règles qui expriment la conception traditionnelle de la discipline
militaire, mais sans que, pour autant, cette notion perde son caractère
spécifique et sa place fondamentale dans l’institution militaire.

3. L’armée et la nation
Les thèmes des rapports de l’armée et de la nation, s’il n’a
jamais été négligé, a été, à une époque récente alimenté et renouvelé
par l’intérêt qui lui a été de plus en plus largement porté. Il comporte
un aspect socio-politique, qui n’est déjà, pas démuni lui-même
d’incidences institutionnelles possibles et un aspect plus proprement
juridique qui concerne l’insertion des structures militaires et du «
droit de l’armée » dans le régime démocratique.
Au plan juridique, le problème des rapports de l’armée et de
la nation apparaît essentiellement comme étant celui de l’insertion des
institutions militaires dans le régime démocratique. A ce sujet, le
 28

principe démocratique n’implique-t-il pas certaines conséquences

nécessaires pour l’organisation et le fonctionnement de l’armée ?
Sous section 2. L’organisation de la défense nationale
Cette organisation se situe à des échelons différents au niveau
de l’administration de l’Etat.
I. Au niveau central
§.1 Le Président de la République

L’organisation générale de la défense nationale est

déterminée par le décret-loi 001-2002 du 26 janvier 2002. En vertu de
ce décret-loi, la défense nationale est organisée au niveau central
autour du Président de la République qui définit la politique générale
de la défense et qui exerce en sa qualité de commandant suprême des
forces armées, la direction suprême de la défense. Il préside le Conseil
supérieur de la défense et, en cas de son absence ou de son
empêchement, c’est le Premier ministre.

Aussi, le Président de la République assure également la direction de

la guerre. Le président de la République peut déléguer au ministre de
la Défense dans les conditions qu’il détermine, certaines de ses
attributions.

§.2 Le ministre de la défense

Au sein du Gouvernement, il existe toujours un ministère
chargé de la défense nationale. Ce ministère comprend deux
directions : la direction des services généraux et du personnel civil et
la direction du personnel militaire qui administrent les officiers
généraux et supérieurs des forces armées de la RDC et en coopération
 29

avec l’Etat Major Général, élabore les directives pour l’administration

du personnel militaire.
Les forces armées de la RDC ont à leur tête un officier
général portant le titre de chef d’Etat Major Général.
Les forces armées de la RDC comptent la force terrestre, la
force aérienne, la force navale et la base logistique centrale.
A la tête de chaque force, est désigné un officier général qui
porte le titre de commandant de forces.

II. Au niveau des régions militaires

Il peut être institué par ordonnance présidentielle une ou
plusieurs zones de défense appelée régions militaires.
La région militaire constitue un des échelons de
commandement opérationnel inter force ayant pour mission de
coordonner les efforts militaires de défense.
Elle comprend toutes les unités de la force terrestre, de la
force aérienne, de la force navale, de la base logistique et des services
spécialisés se trouvant sur la zone de défense désignée.
Les limites territoriales de la région militaire peuvent
correspondre à celles d’une ou de plusieurs Provinces administratives.
Le commandement de la région militaire est confié à un
officier général qui assume les responsabilités militaires de la défense
territoriale.
Il porte le titre de commandant de la région militaire et il
répond du chef d’Etat Major Général de l’utilisation opérationnelle
des unités placées sous ses ordres.
Sous section 3. La fonction publique militaire
 30

Le personnel militaire proprement dit ne constitue que

l’élément le plus important de l’ensemble du personnel de la défense
nationale, personnel dont la condition juridique n’est pas uniforme.
Il y a :
Les militaires de carrière ainsi que les fonctionnaires des
administrations militaires qui sont des agents publics fonctionnaires
placés dans une situation légale et réglementaire de droit public.

Les ouvriers et employés de la défense nationale qui se

retrouvent dans des situations juridiques diverses.

Le régime de la fonction publique militaire a ses sources qui

sont au moins en partie des statuts et ses structures constituées par des
corps.
C’est la loi qui détermine le statut du personnel militaire. Et
cela ressort de l’article 189 de la Constitution du 18 février 2006 qui
dispose « les effectifs à tous les niveaux, les fonctions de
commandement en tout temps et en toute circonstance doivent tenir
compte de critères objectifs liés à la fois à l’aptitude physique, à une
instruction suffisante, à une moralité éprouvée ainsi qu’à une
représentation équitable des provinces ».
Dans cet ordre d’idées, les officiers généraux et supérieurs
des forces armées sont nommés par ordonnance du Président de la
République délibérée en Conseil des ministres, le Conseil supérieur de
la Défense entendu.
En outre, les grades sont déterminés par le décret-loi 226 du 7
mai 1999 instituant le port de grades et signes distinctifs au sein des
forces armées congolaises. Ce décret-loi a été modifié.
Section 2. Le service public de maintien de l’ordre
intérieur
 31

La notion d’ordre intérieur a un contenu complexe car, elle

évoque non seulement la défense du régime établi contre les
insurrections, celle de la tranquillité publique contre les agitations plus
limitées, mais aussi les mesures visant à assurer le respect de la loi,
l’exécution des jugements et des décisions administratives.
L’ordre intérieur dont la garantie est reconnue comme des
premières missions de l’Etat, est un des services publics essentiels.
De nos jours, l’ordre ne se laisse pas réduire à la sûreté.
Les atteintes à la sécurité peuvent être le fait non seulement des
individus, mais aussi des éléments ou des catastrophes dans le
déclenchement desquels l’homme a sa part des responsabilités.
L’idée que le maintient de l’ordre public intérieur doit être confiée à
des forces distinctes des forces armées s’explique par plusieurs
raisons :
- D’ordre juridique.
L’armée en tant que corps ne souhaitant pas se voir confier des
tâches de police ;
- D’ordre technique : le problème posé par le rétablissement
d’ordre intérieur étant différent de celui posé par une agression
extérieure ;
- D’ordre politique dans la mesure où il est souhaitable que les
forces armées soient tenues à l’écart d’éventuels conflits
intérieurs.
Par voie de conséquence, les forces armées ne pourront être mises en
œuvre à l’intérieur du territoire qu’à l’issue d’une procédure de
réquisition.
On peut distinguer deux modalités du maintien de l’ordre, d’une part
l’action spontanée et isolée apparait à un désordre au moyen d’une
réaction immédiate des agents de l’ordre dans le cadre de leurs
 32

attributions (intervention en flagrant délit, secours apporté à une

personne en danger…), d’autre part, l’intervention organisée
déclenchée par la sollicitation d’une autorité lors de la survenance de
troubles ou d’une menace de trouble à l’ordre public.
Les forces armées peuvent être requises d’intervenir par différentes
autorités civiles à savoir :
- Les Présidents des Assemblées parlementaires qui peuvent
déléguer leur pouvoir de réquisition aux questeurs ;
- Les Ministres de l’Intérieur ;
- Le Ministre de la Défense ;
- Les Gouverneurs des Provinces ;
- Les Maires ;
- Les Bourgmestres ;
- Les Chefs de Chefferie et ou les Chefs de Secteur ;
- Les Commissaires de police ;
- Les Présidents des Cours et Tribunaux ;
- Les Magistrats du Parquet.
Deux idées doivent être évoquées quant aux effets juridiques de la
réquisition :

 L’obligation pour l’autorité militaire d’obtempérer à la

réquisition sauf au cas où la réquisition serait attachée
d’illégalité flagrante notamment pour incompétence ;
 L’obligation d’obtempérer laissée à l’autorité militaire le choix
des moyens d’exécution car c’est à l’autorité militaire requise
qu’incombe la responsabilité de cette exécution.
Pour remplir cette mission de maintien de l’ordre public
intérieur, le décret-loi 002-2002 du 26 janvier 2002 a institué et
organisé le fonctionnement de la Police Nationale Congolaise.
 33

Ce texte a défini ses missions et organisé sa structure. C’est ainsi

qu’une analyse de ces points s’avère indispensable.
Sous section 1. Les missions de la police nationale
La Police Nationale Congolaise comporte des missions
ordinaires et des missions spéciales.
Elle est chargée de prévenir les infractions, les rechercher, en
saisir les auteurs dans les formes prévues par la loi.
Elle veille au respect et à l’exécution des lois et règlements de la
République. Elle saisit des gens en état d’ivresse qui divaguent sur la
voie publique ; elle disperse d’initiative tout attroupement armé, tout
attroupement non armé qui tente de libérer des prisonniers ou
condamnés qui portent atteinte à la vie des personnes ou qui se livrent
à l’invasion, au pillage ou à la dévastation des propriétés, les
attroupements armés s’opposant à l’exécution de la loi, d’un jugement
ou d’une contrainte.

En cas de catastrophe ou de sinistres importants tels

qu’inondations, incendies, la Police Nationale se rend sur les lieux et
avertit les autorités administratives et judiciaires compétentes.
S’agissant de ses missions spéciales, la Police Nationale est
chargée de la garde et de la sécurité des chefs de corps constitués ainsi
que de hautes personnalités.
Elle est chargée des opérations anti-terroristes sous toutes
leurs formes. Elle recherche les immigrés clandestins ainsi que les
usurpateurs de la nationalité congolaise.
Elle participe à la lutte contre la fraude, la contre bande, la
corruption et le vol des substances précieuses.
 34

Sous-section 2. Les structures de la Police Nationale

Congolaise
Les structures au niveau central la Police Nationale
comprennent :
Un conseil supérieur de la Police Nationale qui est une
instance délibérative et disciplinaire ;
Une inspection générale de la Police Nationale qui
commande et supervise l’ensemble de forces de la Police Nationale
conformément aux lois et règlements de la République ; elle comprend
les directions centrales, les services spéciaux centraux, les grandes
unités, une académie, des écoles, des centres d’instruction ;
Des inspections provinciales de la Police Nationale qui
comprend :
a. Des unités territoriales qui sont des Districts de
police, Commissariat et Sous Commissariat de
Police ;
b. Les unités d’intervention qui se répartissent en
brigade, bataillon, compagnie, peloton, section ;
c. Des unités ou services spécialisés qui comprennent la
police criminelle anti gang, anti fraude, la police de
roulage, minière, fluviale, lacustre et maritime.

Le personnel de la Police Nationale Congolaise comprend les

policiers de carrière et le personnel civil.
Est policier de carrière, tout agent recruté et reconnu en cette
qualité à la suite d’une nomination à l’un des grades de la hiérarchie
de la Police Nationale congolaise.
Les conditions de recrutement et de la carrière des agents
sont déterminées par un règlement d’administration régissant le corps
de policier de carrière.
 35

Le personnel civil oeuvrant au sein de la Police Nationale

Congolaise est soumis au statut du personnel de carrière des services
publics de l’Etat.
Donc, la Police Nationale assure la sécurité civile qui a pour
objet la prévention des risques et la sécurité des biens et des personnes
ainsi que la protection de l’environnement lui-même.
 36

II. LES FORMES NOUVELLES DE PROTECTION

Section 3. LE SERVICE PUBLIC DE LA SANTE

PUBLIQUE
Les interventions de l’Etat en matière de protection de la
santé publique ont pris à l’époque moderne une grande importance ;
on y rencontre parmi les modalités diverses d’action, des services
publics médico-sociaux qui occupent une place remarquable au sein
des services sociaux.
Dans cet ensemble le régime hospitalier mérite une étude
particulière.
Pendant longtemps, l’Etat ne s’est jamais désintéressé de la
santé des citoyens, mais celle-ci a été surtout considérée comme un
bien individuel dont la protection se traduit par des mesures destinées
à empêcher que des attitudes individuelles ne créent des risques pour
la santé d’autrui.
Cet aspect social de l’action de l’Etat en matière sanitaire n’a
point disparu.
Les services publics médicaux demeurent essentiellement des
services publics médico-sociaux.
Sous section 1. Les principales interventions de l’Etat
dans le domaine de la santé publique
1. Les réglementions
Dans le domaine de la santé publique, l’intervention publique
sanitaire s’est d’abord présentée comme visant à protéger la santé par
la voie de l’hygiène publique dans le cadre de la police de la salubrité.
Ce sont les règlements sanitaires qui correspondent à la
réglementation des polices.
 37

Au règlement sanitaire s’ajoute les réglementations

particulières telles que celles des établissements classés pour la
protection de l’environnement, du contrôle des denrées alimentaires…

2. Les contraintes
Les prescriptions issues des réglementations pressentent un
caractère contraignant, mais celui-ci se traduit essentiellement par des
limitations des libertés dans le cas de vaccinations obligatoires contre
la diphtérie, le tétanos, et la poliomyélite...
Ces obligations s’illustrent également dans le dépistage
obligatoire imposé pour certaines maladies, ainsi que des soins
obligatoires pour les toxicomanes et les alcooliques dangereux pour
autrui.

3. Le contrôle des établissements sanitaires privés

Quelque soit le développement des services publics dans le
domaine sanitaire, l’initiative privée s’y exerce largement.
L’action curative est d’une manière générale le terrain de
médecine privée libérale.
De même, les établissements privés sanitaires sont très
nombreux et variés. Ils sont cependant toujours assujettis à des
contrôles de l’Etat qui comportent en dehors de la surveillance de leur
fonctionnement, des régimes gradués d’intervention en ce qui
concerne leur ouverture.
Ces régimes vont de la simple déclaration pour tous les
établissements des soins comportant hospitalisation et de l’autorisation
préalable pour les maisons d’accouchement, les établissements de
 38

protection, garde et placement d’enfant, le sanatorium et les

établissements des soins des maladies mentales.
4. Les services publics médico-sociaux
Ce sont des services organisés dans le cadre purement social.
Un trait commun qui le caractérise concerne les modalités
d’organisation de ces services publics.
On y retrouve la faculté pour l’autorité administrative de
choisir entre la formule de l’établissement géré par des personnes
publiques et le recours à la collaboration d’établissements privés.
C’est le cas de la protection maternelle et infantile, de la lutte
contre la tuberculose, le cancer, les maladies mentales et les maladies
vénériennes.
Il est aussi à noter l’organisation administrative de la
transfusion sanguine comme un service médico-social d’importance
capitale.
 39

Sous section 2. Le régime hospitalier

L’hôpital est essentiellement un établissement destiné à
soigner gratuitement les malades indigents. C’est sa conception
traditionnelle.
Le changement a consisté en ce que l’hôpital a cessé d’être
exclusivement le lieu où sont soignés gratuitement des malades
indigents pour donner ouverture aux malades payants.
1. Missions et principes de fonctionnement du service public
hospitalier
Le service public hospitalier assure les examens de
diagnostic, le traitement, notamment les soins d’urgence des malades,
des blessés et des femmes enceinte qui lui sont confiés.
Il concourt à l’Enseignement universitaire et à la formation
du personnel para- médical et à l’éducation sanitaire.
Le service public hospitalier obéit à la règle essentielle de
tout service public. Cette règle appelle principalement le principe
d’égalité entre les malades en ce qui concerne les soins.
Ceci veut dire qu’il ne peut exister une discrimination quant à ce qui
concerne les soins à administrer aux malades.
Le second principe est celui de la continuité du service
public hospitalier.
En effet, les établissements qui assurent le service public
hospitalier doivent être en mesure d’accueillir les malades de jour et
de nuit, ou en cas d’impossibilité, d’assurer leur admission dans un
autre établissement appartenant au service public hospitalier.
Le troisième principe est celui d’adaptation.
 40

Le service public hospitalier doit s’adapter en permanence au besoin

de la population telle qu’il résulte de l’évolution des mouvements
démographiques.
Aussi, ce service doit répondre à l’évolution de la technologie quant à
ce qui concerne le traitement du malade, la gestion de l’institution
hospitalière elle-même et surtout l’administration des soins.
2. Les établissements d’hospitalisation participant au service
public hospitalier
§.1 Les établissements des soins publics
Les établissements de soins ont la qualité d’établissement
public.
En conséquence, ils sont dotés de la personnalité juridique, gère un
service public avec une certaine autonomie qui n’est pas exclusive de
contrôle s’exerçant sur leur création, leur organisation et leur
fonctionnement.
Enfin, les hôpitaux sont rattachés à une collectivité locale.
Cependant, la règle selon laquelle les hôpitaux sont des
établissements publics connaît des dérogations.
§.2 Les établissements d’hospitalisation privés
Ces établissements peuvent collaborer au service public
hospitalier soit en l’assurant, soit en y étant simplement associé.
La collaboration n’est pas obligatoire, mais l’octroi à un
établissement privé d’une autorisation d’installation ou d’ouverture
peut être subordonné à la conclusion d’un contrat de concession ou
d’association.
Les établissements privés assurant le service public
hospitalier sont soit à but non lucratif ou à but lucratif (cas de la
concession).
 41

Les établissements privés qui demeurent hors du service

public hospitalier peuvent cependant lui être associés.
3. Le statut du malade
Le médecin et le malade sont liés par un contrat
synallagmatique conclu intuitu personae.
Ce contrat comporte pour le médecin l’obligation d’informer
le malade, de recueillir son consentement, de donner des soins ; et
pour le malade, l’obligation de renseigner dans la mesure du possible
le médecin sur ses antécédents et sur son état.
Lorsque le malade est hospitalisé dans un établissement
privé, on se trouve en présence d’un contrat liant le malade au
praticien et d’un contrat liant le malade à l’établissement pour la
fourniture des soins para médicaux et des prestations hôtelières.
L’obligation du médecin est en principe une obligation de
moyen.
La responsabilité civile du médecin envers le malade est
appréciée par le juge judiciaire. Cette responsabilité se présentera sous
un double aspect : les soins hospitaliers engageront la responsabilité
de l’établissement, les soins médicaux, la responsabilité médicale.
Le statut du malade à l’hôpital public est pour l’essentiel
commandé par la nature des liens qui unissent les malades à l’hôpital.
On admet qu’usager d’un service public administratif, le
malade est placé dans une situation réglementaire de droit public ; son
admission à l’hôpital ainsi que sa sortie se font par décision du
directeur de l’établissement.
Pendant son séjour à l’hôpital, le malade a le droit d’être
informé du nom des médecins et des personnes appelés à lui donner
des soins.
 42

Il doit donner son consentement qui résulte indirectement du

droit de refuser le traitement ou les soins qui lui sont proposés. Il a
droit au secret.
Mais, quel peut-être le régime de responsabilité dans le
fonctionnement des services publics sanitaires ?
4. Les responsabilités administratives à l’occasion du
fonctionnement des services publics sanitaires
Les dommages susceptibles d’être entraînés par le
fonctionnement des services publics du secteur de la santé publique
mettent en jeu les principes généraux qui gouvernent la théorie de la
responsabilité de puissance publique.
Si la matière est dominée comme dans les autres services
publics par la distinction de la faute de service et de la faute
personnelle, elle a donné lieu en matière de service hospitalier à
certains errements judiciaires.
Il y a eu pendant longtemps au sujet des dommages causés
par des fautes commises pas des médecins des hôpitaux, une
divergence entre la jurisprudence administrative et la jurisprudence
judiciaire .
Alors que la première appliquait les critères généraux de
distinction de la faute personnelle et de la faute de service, la
jurisprudence judiciaire n’appliquait cette distinction qU’aux activités
administratives susceptibles d’être exercées par ces médecins.
Au contraire, pour leur activité professionnelle, la Cour de
cassation estimait que les fautes entraînant des dommages pour les
malades ne pouvaient engager que la responsabilité personnelle du
médecin à l’exclusion de toute responsabilité de l’hôpital.
Cette position a été condamnée par le tribunal de conflits qui
exigeait l’application des principes généraux en la matière.
 43

Section 4. LE SERVICE PUBLIC DE PROTECTION DE

L’ENVIRONNEMENT

Il n’existe pas de définition de l’environnement.

L’environnement est devenu un service public par des efforts
conjugués du législateur et de l’administration qui a consacrée une
politique spécifique.
C’est ainsi qu’il importe d’étudier les mesures de protection
de l’environnement ainsi que la responsabilité à l’occasion des
dommages écologiques.

I. LES MESURES DE PROTECTION DE

L’ENVIRONNEMENT

L’essentiel de ces mesures est d’ordre juridique ;

cependant, certaines politiques sectorielles seront
mentionnées.

1. Les instruments juridiques

Certaines de ces mesures correspondent à des mesures
particulières, d’autres à des mesures générales.
Les mesures unilatérales sont très utilisées par la protection
de l’environnement, c’est le cas de déclaration et autorisation
préalables et des interdictions pour la lutte contre la pollution des eaux
douces.
Certaines mesures incitatives à cette protection sont
essentiellement d’ordre fiscal, d’autres mesures sont contractuelles.
 44

Section 2 Les politiques sectorielles

Elles concernent entre autre la protection de la forêt, la
protection des espaces naturels et régime de l’eau.
La loi 011-2002 du 29 août 2002 portant code forestier
interdit le déboisement, le débroussaillement, et le feu car les forêts
constituent la propriété de l’Etat et que les droits attachés à ces forêts
sont exercés conformément à la législation en vigueur.
Cette loi dispose que les forêts protégées font partie du
domaine privé de l’Etat et constitue le domaine forestier protégé.
Les produits forestiers de toute nature se trouvant sur le
domaine forestier protégé appartiennent à l’Etat.
Ce dernier peut passer un contrat de concession sur les forêts
protégées dont la durée ne peur excéder 25 ans.
Le législateur protège également les espaces naturels tels que
les parcs nationaux et les réserves naturelles, zoologiques ou
botaniques.
Il nécessite de mentionner que les services publics existent
également pour lutter contre la pollution atmosphérique, ainsi que
contre la pollution des eaux.
Dans cet ordre d’idées, l’ordonnance du 1er juillet 1914
interdit la pollution et la contamination des sources, lacs, cours d’eaux
et parties des cours d’eaux.
Ainsi que l’ordonnance 52-443 du 21 décembre 1952 portant
mesures propres à protéger les sources, nappes aquifères souterraines,
lacs et cours d’eaux, interdit également de jeter ou de poser des
matières pouvant altérer les eaux et polluer l’environnement.
Mais, quel est le régime de responsabilité en la matière ?
 45

II. LES RESPONSABILITES A L’OCCASION DES

DOMMAGES ECOLOGIQUES

En matière de protection de l’environnement, la notion de

responsabilité peut être entendue dans un sens plus ou moins large
incluant la responsabilité sanctionatrice et réparatrice.
Certaines sanctions sont prononcées par le juge judiciaire ;
certaines autres relèvent de la compétence du juge administratif.
S’agissant de la responsabilité réparatrice, il convient de
distinguer le cas de dommages causés par les tiers et celui des
dommages causés par l’administration.
En ce qui concerne les dommages causés par les tiers, la
responsabilité pourra être engagée sur le fondement de la faute ou sur
celui de l’article 258 du code civil congolais livre III.
En matière d’environnement, la responsabilité de
l’administration pourra être engagée du fait de la défaillance des
services de police et le contrôle des activités polluantes.
 46

Section 5. LE SERVICE PUBLIC DE

DEVELOPPEMENT : L’EDUCATION

I. LES PRINCIPES GENERAUX DE

L’ENSEIGNEMENT
L’ensemble des principes qui régissent l’enseignement se
ramène à deux idées : l’idée que l’enseignement est un service public
et l’idée que l’enseignement est un service public culturel.
1. L’enseignement, service public
L’enseignement est un service public au sens de mission
obligatoire de l’Etat.
Le caractère de service public de l’enseignement entraîne
deux séries de conséquences :
L’application de principes propres au service public de
l’enseignement et l’application à l’enseignement des principes qui
sont communs à l’ensemble de service public.
Les principes propres à l’enseignement sont l’obligation
scolaire, la gratuité de l’enseignement et le monopole de la collation
des grades ;

La gratuité de l’enseignement est un corollaire de son

caractère obligatoire. L’Etat dispose du monopole de la collation des
grades.
L’article 43 de la constitution de 2006 évoque le droit à
l’éducation scolaire tandis que l’éradication de l’analphabétisme est
un devoir national.
 47

Cet article dispose que « toute personne a droit à l’éducation scolaire.

Il y est pourvu par l’enseignement national.
L’enseignement national comprend les établissements publics et les
établissements privés agréés.
La loi fixe les conditions de création et de fonctionnement de ces
établissements.
Les parents ont le droit de choisir le mode d’éducation à donner à
leurs enfants.
L’enseignement primaire est obligatoire et gratuit dans les
établissements publics ».
Un programme de gratuité de l’enseignement primaire est
prévu à cet article 43 de la constitution du 18 février 2006 pour
encourager les parents à scolariser leurs enfants qui sont des futurs
citoyens utiles à la société.
Cependant, en quoi consiste le caractère de service public culturel de
l’enseignement national ?
2. L’enseignement, service public culturel
Le caractère culturel du service public de l’enseignement
confère une place privilégiée au principe de liberté dans le
fonctionnement de service.
Ce principe se présente dans des formes distinctes : liberté
des enseignés et la liberté des enseignants.
Les enseignés jouissent d’une liberté d’information et
d’expression.
Le principe de la liberté des enseignés se présente sous forme
du principe de laïcité de l’enseignement. Ce principe signifie que
l’Etat ne doit pas mettre l’enseignement au service d’une confession
religieuse et que l’enseignent ne doit pas servir de vecteur à la
 48

diffusion d’une croyance mais certaines exceptions se remarquent au

niveau des séminaires (petit ou grand).

Quant à la liberté des enseignants, elle se présente selon qu’il

s’agit de rapports des enseignants avec l’Etat, avec des enseignés ou
de l’indépendance des professeurs de l’enseignement supérieur à
l’égard des autres enseignants.
Dans leurs rapports avec l’Etat, les enseignants disposent des
garanties qui leur sont reconnues en vue d’assurer leur indépendance.
C’est entre autre leur liberté d’opinion qui ne doit pas être
entamée.

II. L’ADMINISTRATION DE L’ENSEIGNEMENT

L’enseignement national en RDC est régi par la loi cadre 86-
005 du 22 septembre 1986.
Cette loi structure l’enseignement national en enseignement
maternel et primaire, enseignement secondaire et en enseignement
supérieur et universitaire.
1. L’ADMINISTRATION DE L’ENSEIGNEMENT
MATERNEL, PRIMAIRE ET SECONDAIRE
La loi-cadre détermine la structure générale de
l’enseignement en RDC.
Quant à l’organisation administrative des établissements
d’enseignement, c’est le Gouvernement qui demeure l’organe central
de l’enseignement national.
Les organes d’administration de l’enseignement maternel,
primaire et secondaire sont :
 49

1° Le ministère de l’enseignement maternel, primaire et secondaire et

professionnel
2° Les entités décentralisées
3° Le conseil de gestion de l’établissement
4° Le chef d’établissement qui est dénommé directeur d’école au
niveau maternel et primaire ou préfet des études au niveau secondaire.

Les établissements publics ou privés agréés d’enseignement

sont soumis au contrôle pédagogique, administratif, financier et
médical de l’Etat par l’entremise de l’inspectorat général de
l’enseignement primaire supérieur et professionnel.
L’enseignement maternel, primaire et secondaire est assuré
soit par l’Etat dans ses établissements, soit par les privés qui doivent
faire agréer leurs établissements par le Ministre après enquête de
l’inspectorat de l’enseignement primaire, secondaire et professionnel.

L’enseignement maternel a pour but d’assurer

l’épanouissement de la personnalité de l’enfant par une action
éducative en harmonie avec le milieu familial et social.
L’enseignement primaire a comme objectif de préparer
l’enfant à la vie, de lui donner un premier niveau de formation
générale pendant six années d’études.
L’enseignement secondaire a pour but de faire acquérir par
l’élève les connaissances générales et spécifiques afin de lui permettre
d’appréhender les éléments du patrimoine culturel national et
international.
Sa mission est de développer l’esprit critique de l’enfant et de
le préparer à l’exercice d’un métier ou d’une profession ou à la
poursuite d’études.
 50

Le personnel des établissements publics d’enseignement

maternel, primaire et secondaire est réparti en personnel administratif
et technique et en personnel enseignant.
Le personnel administratif et technique comprend :
- les agents de commandement ;
- les agents de collaboration ;
- les agents d’exécution.

Le personnel enseignant comprend :

- le maître ;
- l’instituteur ;
- le moniteur de travaux ;
- le chef d’atelier.

2. L’ORGANISATION DE L’ENSEIGNEMENT
SUPERIEUR ET UNIVERSITAIRE
L’enseignement supérieur et universitaire comprend, pour
l’enseignement supérieur, les instituts supérieurs techniques et
pédagogiques.
L’enseignement universitaire comprend les universités et
elles ont pour but d’assurer la formation des cadres de conception dans
tous les secteurs de la vie nationale, d’organiser la recherche
scientifique fondamentale.
L’enseignement supérieur comprend deux cycles, le graduat
et la licence.
L’enseignement universitaire comprend trois cycles, le
graduat, la licence et le doctorat.
 51

Les organes d’administration d’enseignement supérieur et

universitaire sont :
1. le ministère de l’enseignement supérieur et universitaire
2. le conseil d’administration des universités, des instituts
supérieurs pédagogiques
3. le conseil de l’université et de l’institut
4. le comité de gestion
5. le directeur général ou le recteur
6. le conseil de faculté
7. le conseil de département ou de section.

Le personnel de l’enseignement supérieur et universitaire comprend

les l cadres administratifs, les cadres techniques et les cadres
académiques et scientifiques.
Le cadre académique comprend le Professeur Ordinaire, le Professeur
et le Professeur Associé.
Le cadre scientifique comprend le Chef de Travaux, le Chargé
d’enseignement, l’Assistant, l’Assistant de pratique professionnelle et
le Chargé de pratique professionnelle.

Les services spécialisés de l’E.S.U. sont ;

1. la commission permanente des études ;
2. le Centre Interdisciplinaire pour le Développement et
l’Education Permanente (CIDEP) ;
3. le collège de commissaires aux comptes ;
4. l’Intendance Générale de l’ESU ;
5. les Presses Universitaires du Congo.

Les universités et les instituts supérieurs sont des organes de gestion et

d’exécution de l’ESU.
Ils comprennent en leur sein :
- le conseil de l’université ou de l’institut ;
- le comité de gestion ;
- le recteur;
- le directeur général ;
- Le conseil de Faculté ou de Section ;
 52

- Le Conseil de Département.

Les autorités académiques sont :

- Le Recteur ;
- Le Directeur Général ;
- Le Secrétaire Général Académique ;
- Le Secrétaire Général Administratif ;
- L’Administrateur du budget ;
- Le Secrétaire Académique ;
- Le secrétaire Administratif ;
- Le Doyen ;
- Le Chef de Section ;
- Le Vice-Doyen ;
- Le Chef de Section Adjoint ;
- Le Secrétaire de Faculté ou de Section ;
- Le Chef de Département ;
- Le Secrétaire de Département.

Quant au financement de l’enseignement national, les

établissements de l’enseignement national bénéficient d’un
financement provenant notamment :
1. pour les établissements d’enseignements publics

a. créés et gérés par l’Etat

 des subventions du gouvernement

 des contributions des parents
 des produits de l’autofinancement des
établissements
 des apports des organismes nationaux et
internationaux
 des dons et legs
 53

b. créés par l’Etat et gérés par des privés personnes physiques

ou morales
 des apports du gouvernement
 des apports des personnes physiques et morales
gestionnaires
 des contributions des parents
 des produits de l’autofinancement des
établissements
 des apports des entreprises nationales
 des apports des organismes nationaux et
internationaux
 des dons et legs

2. pour des établissements d’enseignement privés agréés :

 des apports de l’initiateur personne physique ou

morale
 des contributions des parents
 des produits de l’autofinancement des
établissements
 des dons et legs
 54

DEUXIEME PARTIE : L’ETUDE DE L’ENTREPRISE

EN DROIT CONGOLAIS
CHAPITRE I. NOTION DE L’ENTREPRISE PUBLIQUE
Les entreprises publiques ont connu une réforme profonde en droit
congolais.
Cette réforme a été instaurée par quatre lois qui ont profondément
modifié et la notion et la structure et la catégorisation des entreprises
publiques.
Alors que la loi n° 78/002 du 06 janvier 1978 portant dispositions
générales applicables aux entreprises publiques incluait dans la
définition de l’entreprise publique plusieurs éléments, les quatre lois
promulguées en 2008 définissent distinctement chaque catégorie
d’entreprise publique et en détermine le régime juridique.
Ces quatre lois sont les suivantes :
- La loi 08/007 du 07 juillet 2008 portant dispositions générales
relatives à la transformation des entreprises publiques.
- La loi 08/008 du 07 juillet 2008 portant dispositions générales
relatives au désengagement de l’Etat des entreprises publiques.
- La loi 08/009 du 07 juillet 2008 relative aux établissements
publics.
 55

- La loi 08/010 du 07 juillet 2008 fixant les règles relatives à la

gestion du Portefeuille de l’Etat.
Les raisons qui ont sous tendu cette réforme tiennent de ce que le
Gouvernement espérait que ces entreprises contribueraient au
développement des secteurs stratégiques, auraient accès à des crédits
que les banques commerciales auraient refusé à des petites sociétés
privées, suppléeraient aux lacunes de l’initiative privée, ouvriraient
des possibilités de développement à des nombreux groupes de
population économiquement impuissants, sauvegarderaient le niveau
de l’emploi et accroitraient l’épargne et l’investissement.
Ces raisons expliquent inéluctablement la transformation des
entreprises publiques en sociétés commerciales ou en établissement
public ou service public. D’autres entreprises ont été tout simplement
dissoutes et liquidées.
Tout ceci démontre que les entreprises publiques organisées par la loi
78/002 du 06 janvier 1978 n’avaient pas atteint leurs objectifs.
Section 1. Définition
La loi 08/0070 du 07 juillet 2008 s’est préoccupée beaucoup plus de
donner des objectifs d’une entreprise publique que de définir cette
notion.
Cette loi s’impose pour objectif de créer un cadre institutionnel
susceptible d’insuffler une dynamique nouvelle aux entreprises du
Portefeuille de l’Etat en vue d’améliorer leurs potentiels de production
et de rentabilité ainsi que de contribuer au renforcement de la
compétitivité de ces entreprises et de l’ensemble de l’économie
nationale.
L’ancienne loi 78/002 du 02 janvier 1968 à son article 2 dispose qu’il
faut entendre par entreprise publique, tout établissement qui, quelle
soit sa nature :
 56

- Est créé et contrôlé par le pouvoir public pour remplir une tâche
d’intérêt général ;
- Est créé à l’initiative des pouvoirs publics entre eux pour
l’exploitation en commun d’un service ou d’une activité
donnée ;
- Est créé à l’initiative de personnes morales de droit public entre
elles pour l’exploitation en commun d’un service ou d’une
activité donnée ;
- Est créé à l’initiative des pouvoirs publics en association avec
des personnes morales de droit public pour l’exploitation en
commun d’un service ou d’une activité donnée.
De ce qui précède, une entreprise publique est une personne morale
de droit public jouissant de l’autonomie de gestion sous la tutelle
des autorités supérieures et disposant d’un patrimoine propre
spécialement affecté à son objet social.

On peut retenir que l’entreprise publique est un patrimoine public

personnalisé affecté à son objet social.
Section 2. Organisation et fonctionnement des entreprises
publiques
Selon la loi 08/009 du 07juillet 2008 portant dispositions générales
applicables aux entreprises publiques, les entreprises publiques
transformées en établissements publics ont pour organes :
- Le conseil d’administration
- La direction générale
- Le collège de commissaires aux comptes.
Aussi, l’article 4 de la loi 08/010 du 07 juillet 2008 dispose que les
organes des entreprises publiques transformées en sociétés du
Portefeuille de l’Etat sont régis par le droit commun de société.
 57

A cet égard, elles ont pour organes :

- L’assemblée générale
- La direction générale
- Le collège de commissaires aux comptes.
S’agissant des organes prévus par la loi 08/009 du 07 juillet 2008, il
y a lieu de mentionner que leur structure est presque la même en ce
qu’elle reprend le conseil d’administration, le collège de commissaires
aux comptes tandis qu’une différence est apparue pour le comité de
gestion qui, pour la nouvelle loi reprend la direction générale. C’est
ainsi qu’il importe d’examiner cette structuration :
1. Le conseil d’administration
C’est un organe d’orientation, de conception et de direction de
l’établissement public. Il définit la politique générale, détermine le
programme de l’établissement public, arrête le budget et approuve les
états financiers de fin d’exercice.
Le conseil d’administration a les pouvoirs les plus étendus pour tous
les actes d’administration et de disposition en rapport avec l’objet
social de l’établissement public.
Sous réserve des autorisations ou approbations requises, le conseil
d’administration prend toutes décisions intéressant l’établissement
public.
Le conseil d’administration définit la politique générale, détermine le
programme de l’établissement public, arrête le budget et approuve les
états financiers de fin d’exercice.
Le nombre de membres du conseil d’administration est fixé en
fonction des missions spécifiques de chaque établissement en
s’assurant de la représentation des principaux partenaires sociaux et
services publics intéressés. Dans tous les cas, il ne peut dépasser cinq
 58

membres dont le responsable est le Président du conseil

d’administration.
Ils sont nommés, relevés de leur fonction, et le cas échéant, révoqués
par ordonnance du Président de la République sur proposition du
Gouvernement délibérée en Conseil des Ministres.
Leur mandat est de cinq ans renouvelable une fois. Le Président de la
République nomme, parmi les membres du Conseil d’administration,
un Président autre qu’un membre de la Direction Générale.
Le Conseil d’administration se réunit trimestriellement en séance
ordinaire, sur convocation de son Président. Il peut être convoqué en
séance extraordinaire par son Président, sur un ordre du jour
déterminé, à la demande du Ministre du secteur d’activités concernées,
chaque fois que l’intérêt de l’établissement l’exige.
L’ordre du jour des réunions est arrêté par le Président du Conseil
d’administration, et peut être complété par toute question dont la
majorité de membres du Conseil demande l’inscription.
Les membres du Conseil d’administration reçoivent, à titre de jeton de
présence, une allocation fixe dont le montant est déterminé par le
Président de la République et qui à la charge de l’établissement.
2. La Direction Générale
La Direction Générale est le deuxième organe de l’établissement
chargé de la gestion. Elle exécute les décisions du Conseil
d’administration et assure la gestion courante de l’établissement
public.
Il est à noter que dans le cadre de la loi 08-009 du 7 juillet 2008, le
Conseil d’administration joue plutôt le rôle de l’Assemblée Générale
et non celui de celui classique du Conseil d’administration qui fait de
celui-ci, un organe de gestion plutôt qu’un organe délibérant.
 59

La Direction Générale exécute le budget de l’établissement, élabore

les états financiers et dirige l’ensemble de services de l’établissement
public.
Elle représente l’établissement vis-à-vis des tiers. A cet effet, la
Direction Générale a tous les pouvoirs nécessaires pour assurer la
bonne marche de l’établissement public et pour agir en toute
circonstance en son nom.
La Direction Générale est assurée par un responsable, assisté
éventuellement d’un adjoint.
Ils sont tous nommés, relevés de leurs fonctions et, le cas échéant,
révoqués par ordonnance du Président de la République, sur
proposition du Gouvernement délibérée en Conseil des Ministres.
Les statuts propres à chaque Etablissement public déterminent les
titres à conférer à ces responsables.
Les actions judiciaires, tant en demande qu’en défense, sont
introduites et ou soutenues au nom de l’Etablissement public par le
responsable, à défaut, par son remplaçant ou par tout autre personne
mandatée à cette fin par lui.
3. Le Collège des Commissaires aux Comptes
Il est l’organe de contrôle de l’Etablissement Public.
Le Collège des Commissaires aux Comptes assure le contrôle des
opérations financières de l’Etablissement Public.
Les Commissaires aux Comptes ont, soit en collège ou séparément, un
droit illimité de surveillance et de contrôle sur toutes les opérations de
l’Etablissement Public.
A cet égard, ils ont mandat de vérifier les livres, la caisse, le
Portefeuille et les valeurs de l’Etablissement, de contrôler la régularité
et la sincérité des inventaires et des états financiers ainsi que
 60

l’exactitude des informations données sur les comptes de

l’Etablissement Public dans les rapports du Conseil d’administration.
Ils peuvent prendre connaissance, sans les déplacer, des livres, de la
correspondance, des procès-verbaux et généralement, de toutes les
écritures de l’Etablissement Public.
A cet égard, les Commissaires aux Comptes rédigent un rapport
annuel à l’attention du Ministre en charge du secteur d’activités
concernées.
Dans l’exercice de leurs missions, ils sont soumis aux mêmes
conditions et aux mêmes incompatibilités que celles prévues pour les
sociétés commerciales.
Les Commissaires aux Comptes reçoivent à charge de l’Etablissement
Public, une allocation fixe dont le montant par le décret du Premier
Ministre délibéré en Conseil des Ministres.
Il est à signaler que pour les entreprises publiques transformées en
sociétés commerciales, le contrôle de leur gestion est assuré par
l’assemblée générale et non la tutelle et ce, aux termes de la loi 08-010
du 7 juillet 2008. Cette assemblée générale obéit aux mêmes règles
que celles des entreprises privées.
CHAPITRE II. LA PROBLEMATIQUE DE LA
TRANSFORMATION DES ENTREPRISES PUBLIQUES
CONGOLAISES
Les entreprises publiques congolaises sont transformées selon le cas :
- En sociétés commerciales dans lesquelles l’Etat est actionnaire
unique par dérogation aux dispositions légales en vigueur ;
- En Etablissements Publics ou services publics dans le but de
régler la problématique du statut juridique des établissements
publics qualifiés d’entreprises publiques, mais dont les activités
 61

sont, en réalité, le prolongement de celles de l’Administration

publique bénéficiaire d’une parafiscalité.
- Certaines entreprises publiques sont dissoutes et liquidées dans
la mesure où elles sont en cessation de paiement ou leurs
activités économiques ne se justifient plus.
SECTION 1. Le désengagement de l’Etat des entreprises du
Portefeuille
Ce désengagement s’est opéré par la loi 08-008 du 7 juillet 2008
relative au désengagement de l’Etat des entreprises du Portefeuille de
l’Etat.
En effet, au sens de l’Etat-entrepreneur, on peut affirmer qu’en l’état
actuel de l’économie congolaise, l’Etat-entrepreneur constitue une
alternative justifiée ainsi qu’une nécessité comme facteur d’impulsion
de la relance économique et plus qu’en période coloniale, la période
actuelle requiert un rôle actif de l’Etat dans la mobilisation au profit
de l’économie.
Il est important pour l’Etat de renforcer ses capacités de gestion pour
redynamiser ses entreprises devant satisfaire des besoins sociaux. Vu
sous cet angle, le désengagement est une opération très complexe dans
sa mise en œuvre.
Le désengagement s’avère un processus par lequel l’Etat ou toute
personne morale de droit public se retire totalement ou partiellement
du capital social ou de la gestion d’une entreprise du Portefeuille de
l’Etat ou toute autre forme de partenariat public-privé mettant à
contribution un ou plusieurs opérateurs privés dans le capital ou la
gestion d’une entreprise du Portefeuille de l’Etat.
Le désengagement est une politique qui vise à soustraire une activité
des missions de l’Etat.
 62

C’est différent d’une privatisation de gestion ou de capital. En effet,

cette nouvelle approche qui circonscrit néanmoins le rôle de l’Etat n’a
pas vocation à s’installer dans les affaires en lieu et place de
l’initiative privée, mais se doit d’intervenir occasionnellement dans
l’économie au moyen de l’appropriation des activités productives qui
intègrent le désengagement progressif des capitaux publics en fonction
de la croissance de l’économie et de la maturation de la relève privée.
§1. Conditions et modalités du désengagement
Le désengagement est soumis aux préalables suivants :
1. L’évaluation du patrimoine de l’entreprise concernée et les
modalités de sa valorisation ;
2. La détermination des secteurs stratégiques et de la part du capital
que l’Etat entend conserver sous forme d’actions spécifiques
et/ou d’actions non diluables ;
3. La sauvegarde des intérêts de l’Etat par la recherche des
conditions les plus avantageuses ;
4. La promotion de l’entreprenariat national et des intérêts des
communautés locales ;
5. Les droits du personnel et tout autre aspect social ;
6. La suppression du monopole et l’interdiction d’abus des
positions dominantes ;
7. La diversification et la rentabilisation du Portefeuille de l’Etat à
court, moyen et long terme en profitant des opportunités qu’offre
le marché ;
8. Le redressement de l’entreprise concernée.
Le désengagement s’effectue selon les modalités suivantes :
1. La cession à titre onéreux au profit d’une ou plusieurs personnes
physiques et/ou morales de droit privé, de la propriété de tout ou
partie des actifs ou de tout ou partie du capital social d’une
entreprise du portefeuille de l’Etat ;
 63

2. La renonciation volontaire dans le délai imparti à la souscription

aux augmentations du capital jugées vitales et indispensables,
décidées par l’organe délibérant compétent ;
3. Le transfert à une ou plusieurs personnes physiques et/ou morale
de droit privé de la gestion des entreprises du portefeuille de
l’Etat ;
4. Toute autre forme de partenariat public ou privé mettant à
contribution l’initiative privée dans le capital et/ou la gestion de
l’entreprise concernée.
§2. Exécution et procédure du désengagement
La gestion du processus de désengagement est assurée sous l’autorité
et la responsabilité du Ministre ayant le Portefeuille de l’Etat dans ses
attributions par un organe technique.
Pour bien illustrer le désengagement, cinq situations peuvent être
évoquées :
- L’Etat peut libéraliser le secteur des assurances par exemple en
autorisant cette activité aux privés sans pour autant se
désengager de l’activité ;
- L’Etat peut se désengager de toutes les activités des assurances ;
- L’Etat peut privatiser partiellement le capital de la SONAS en
créant une société d’économie mixte ;
- L’Etat peut privatiser la gestion de la SONAS en confiant la
gestion à un privé ;
- L’Etat peut privatiser totalement le capital de la SONAS en
vendant ses actions aux privés.
Pour la réussite de ce processus, il est créé un établissement public
à caractère technique doté de la personnalité juridique,
dénommé « Comité de Pilotage de la Réforme des Entreprises du
Portefeuille de l’Etat » , en sigle COPIREP.
 64

Il se substitue au service public «COPIREP », dont il reprend le

personnel, les biens, les droits et les obligations.
Dans le cadre de la loi portant dispositions générales relatives au
désengagement de l’Etat des entreprises du Portefeuille de l’Etat, le
COPIREP a pour mission de :
- Elaborer le cahier des charges propre à chaque opérateur et le
soumettre à l’appréciation du Ministre «ayant le Portefeuille de
l’Etat dans ses attributions pour approbation par le
Gouvernement ;
- Faire procéder à une évaluation préalable des entreprises
identifiées par des experts indépendants ;
- Proposer le mode de partenariat public-privé ou de
désengagement à retenir pour chaque entreprise publique
identifiée ;
- Etablir et publier les avis prévus à l’article 13 de la loi sus
mentionnée ;
- Rédiger le rapport indiquant, le cas échéant, les raisons pour
lesquelles une procédure exceptionnelle de cession de gré à gré
est envisagée,
- Proposer la liste des entreprises identifiées pour le
désengagement et le calendrier de réalisation ;
- Définir les procédures de présélection et d’enregistrement des
soumissions, des offres publiques et des adjudications et en
déterminer les délais et les règles de publicité.
Le Gouvernement sur proposition du Ministre du Portefeuille :
- Définit les objectifs du programme ;
- Identifie les entreprises desquelles l’Etat a décidé de se
désengager ;
- Consulte les partenaires sociaux des entreprises concernées ;
- Approuve le cahier des charges du désengagement ;
 65

- Choisit les opérateurs privés retenus pour acquérir les actions,

les parts sociales, les actifs ou la gestion de l’entreprise du
Portefeuille concernée.
La procédure de mise en œuvre du désengagement se réalise par :
a. Avis au journal officiel
Le Ministre ayant le Portefeuille dans ses attributions, préalablement à
toute opération de désengagement, publie un avis au journal officiel et
dans au moins trois organes de presse en vue d’en assurer une large
publicité.
Cet avis indique outre le nom, le capital, le siège social de l’entreprise
concernée, les résultats d’exploitation de trois dernières années, les
éléments d’actifs, le délai de soumission des offres ainsi que les
conditions particulières de cession.
Cependant, l’organe technique met à la disposition des
soumissionnaires intéressés un cahier des charges définissant
notamment les conditions techniques, juridiques, financières et
sociales de la cession.
b. Désengagement proprement dit
Le désengagement par cession de titres au moyen d’appel au public
par l’offre publique de vente ou l’offre publique d’échange.
Les offres présentées par les soumissionnaires sont adressées à
l’organe technique.
L’ouverture et l’analyse des plis sont effectuées par une commission
ad hoc présidée par cet organe.
Tous les soumissionnaires sont informés du lieu, de la date et de
l’heure de l’ouverture des plis, et ont le droit d’y assister ou de se faire
représenter.
 66

Le Gouvernement fixe, pour chaque entreprise, la proportion des titres

susceptibles d’être cédés, en priorité, aux personnes physiques ou
morales de nationalité congolaise.
Lorsqu’il existe un droit de préemption dans l’acquisition des actions
ou parts sociales d’une entreprise du Portefeuille de l’Etat, sa mise en
œuvre tient compte de la meilleure offre reçue de tous les candidats
acquéreurs de l’évaluation réaliste des actifs concernés suivant un
rapport circonstancié d’experts indépendants désignés de commun
accord par les parties.
A la fin de chaque année, le Ministre ayant le Portefeuille de l’Etat
dans ses attributions fait rapport au Gouvernement des opérations de
désengagement.
Ce rapport donne toutes les précisions sur les opérations terminées ou
en cours, les conditions de chacune d’elles, les procédures suivies, les
obstacles rencontrés, les mesures prises, le bilan financier ainsi que les
perspectives d’avenir.
Section 2. La vague de transformation des entreprises publiques
§1. Transformation des entreprises publiques en sociétés
commerciales
Les entreprises publiques du secteur marchand sont transformées en
sociétés commerciales soumises au régime de droit commun et aux
dispositions dérogatoires de la loi 08/007 du 7 juillet 2008.
Sous l’empire de la loi 78/002 du 6 janvier 1978, la notion
d’entreprise publique était un four tout ; pourtant dans le Portefeuille
de l’Etat congolais, il existe des établissements publics à caractère
industriel et commercial, des sociétés d’Etat ou des sociétés
nationalisées et voire même des sociétés d’économie mixte, qui par
nature, avaient pour vocation la recherche du profit. C’est donc cette
 67

catégorie d’entreprises qui est concernée par l’article 4 de la loi sous

étude.
En conséquence, le législateur a choisi la forme d’une SARL dont la
constitution est soumise à l’autorisation préalable du Président de la
République, conformément à l’article 6 du décret du 27 février 1887
issu de la loi sur les sociétés commerciales.
Exceptionnellement, les entreprises publiques transformées en sociétés
commerciales sous la forme d’une SARL n’ont besoin d’aucune
autorisation pour leur constitution et par dérogation aux règles
relatives au fonctionnement d’une SARL, l’Etat est l’unique
actionnaire.
Et à ce sujet, Claude Champaud, dans son ouvrage « le pouvoir de
concentration de la société par action», a fait une analyse de la société
anonyme c’est-à-dire la SARL, comme étant un remarquable
instrument de concentration des capitaux, du pouvoir économique et
de puissance industrielle.
Mais il pourrait être difficile de comprendre que la société anonyme
qui a ainsi été conçue pour des intérêts privés, qui peuvent être
distincts mais qui restent liés par la recherche du profit, ait l’attrait de
l’Etat et non comme un instrument d’intervention économique pour
des collectivités économiques. Pourtant, l’Etat a manifesté très tôt son
intérêt pour cette structure.
Cependant, il est presqu’inadéquat pour l’Etat d’opter pour la forme
consacrée par les sociétés commerciales et fonctionner comme une
SARL au lieu de créer une forme particulière adaptée à cette réalité.
Le décret n° 09/12 du 24 avril 2009 pris par le Premier Ministre en
exécution de la loi sus mentionnée donne, en annexe, la liste des
entreprises publiques transformées en sociétés commerciales. Il s’agit
entre autre :
 68

1. Le Secteur Mines :
- La Générale des carrières et des mines, GECAMINES
- La Société de Développement Industriel et Minier au Congo,
SODIMCO
- L’Office des Mines d’Or de Kilo-Moto, OKIMO
- Entreprise Minière de Kisenge Manganèse, EMK-Mn
2. Le Secteur Energie
- Régie de Distribution d’eau, REGIDESO
- La Société Nationale d’Electricité, SNEL
- La Congolaise des Hydrocarbures, COHYDRO
3. Le Secteur Industrie
- Société de Sidérurgie de Maluku, SOCIDER
- Société Africaine d’Explosifs, AFRIDEX
4. Le Secteur Transport
- Société Nationale de Chemin de fer du Congo, SNCC
- Office National des Transports, ONATRA
- Régie des Voies Aériennes, RVA
- Régie des Voies Maritimes, RVM
- Lignes Aériennes Congolaises, LAC
- Compagnie Maritime du Congo, CMDC
- Chemins des Ueles, CEFU
5. Le Secteur de Télécommunication
- Office Congolais des Postes et Télécommunications, OCPT
6. Le Secteur Financier
- Caisse d’Epargne du Congo, CADECO
- Société Nationale d’Assurances, SONAS
7. Le Secteur Services
- Hôtel Karavia, KARAVIA.

§2. La transformation des entreprises publiques en

établissements publics ou services publics
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Les entreprises publiques dont les activités sont soit non

lucratives et non concurrentielles soit le prolongement de celles
de l’Administration publique soit bénéficiant d’une parafiscalité
et qui poursuivent une mission d’intérêt général, sont
transformées selon le cas, en Etablissement public ou en Service
public.
C’est le décret n° 09/12 du 24 avril 2009 portant mesures
transitoires relatives à la transformation des Entreprises
publiques qui réglemente cette matière.
Il importe de faire remarquer que cette reforme a eu le mérite
d’avoir corrigé les incongruités de la loi du 6 janvier 1978 en ce
sens qu’une distinction est désormais faite entre les unités
marchandes de celles non marchandes.
Les entreprises publiques et les établissements publics ne sont
plus soumis au même régime juridique en ce sens que chacune
des notions est définie de manière plus claire et plus précise.
Dans la configuration actuelle de la nouvelle législation sur les
entreprises publiques, la réforme telle que conçue, a supprimé le
concept d’établissement public à caractère industriel et
commercial.
Les opinions ont été émises, selon lesquelles, «supprimer cette
catégorie d’établissement public à caractère industriel et
commercial, c’est tuer l’Etat-Providence ».
En effet, c’est dans le cadre de l’Etat-Providence que l’Etat a
créé ce type d’établissements publics, notamment les sociétés
telles que la REGIDESO, LA SNEL, l’ONATRA... Elles ont été
créées non pour se faire des bénéfices, mais leur création se
justifie dans le cadre de l’interventionnisme de l’Etat dans la vie
économique en vue de suppléer aux charges sociales très lourdes
de sa population.
Cependant, cette notion n’a pas été reprise dans cette réforme
des entreprises publiques. Seuls les établissements publics à
caractère scientifique, technique, culturel, administratif, social
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sont catégorisés d’une part et d’autre part, toutes les entreprises

sont considérées comme des sociétés commerciales.

Aujourd’hui, faire de la SNEL et de la REGIDESO des sociétés

commerciales, c’est chercher à enterrer la population déjà
incapable de tout pouvoir d’achat, car ne bénéficiant pas d’un
revenu décent, et elle est livrée à toute forme de misère.

Le décret susmentionné énumère en annexe, la liste des

entreprises publiques transformées en Etablissements Publics et
en Services Publics.

Les Entreprises publiques transformées en Etablissements

Publics sont :

1. Secteur Agriculture
- Office National du Café, ONC
2. Secteur Transport
- Régie des Voies Fluviales, RVF
- Office de Gestion du Fret Maritime, OGEFREM
- City train

3. Secteur de Communication
- Agence Congolaise de Presse, ACP
- Radio Télévision Nationale Congolaise, RTNC
4. Secteur Financier
- Fonds de Promotion de l’Industrie, FPI
- Institut National de Sécurité Sociale, INSS
5. Secteur de Construction
- Office des Routes, OR
- Office de Voiries et Drainages, OVD
6. Secteur de Services
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- Office National du Tourisme, ONT

- Office de Promotion des Petites et Moyennes Entreprises du
Congo, OPEC
7. Secteur du Commerce
- Foire Internationale de Kinshasa, FIKIN
- Office Congolais de Contrôle, OCC
8. Secteur de la Recherche
- Institut National des Statistiques, INS
- Institut d’Etudes et Recherche Agronomiques, INERA
9. Secteur de la Conservation de la Nature
- Institut Congolais pour la Conservation de la Nature, ICCN
- Institut des Jardins Zoologiques et Botaniques du Congo, UZBC
- Institut des Musées Nationaux du Congo, IMNC
10. Secteur de la Formation
- Institut National de la Préparation Professionnelle, INPP

Les Entreprises Publiques transformées en Services Publics

sont :
1. Secteur Agriculture
- Office National de Développement de l’Energie, ONDE
2. Secteur Mines
- Centre d’Expertise, d’Evaluation et de Certification des
substances minérales, précieuses et semi-précieuses, CEEC
3. Secteur Financier
- Office de Gestion de la Dette Publique, OGEDEP
- Office des Douanes et Accises, OFIDA
4. Secteur de Service
- Régie Nationale d’Approvisionnement et d’Imprimerie,
RENAPI.