Etudes

LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL DES ACTES PREPARANT

LES ELECTIONS LEGISLATIVES

Boujema BOUAZZAOUI
Professeur à la faculté de Droit, Salé

L’opération électorale est complexe. Elle « s’analyse en une série d’actes discontinus
émanant d’organes hétérogènes » (1). Cette opération complexe est, elle-même, précédée
d’actes préliminaires tels la convocation des électeurs, le découpage électoral, la déclaration
de candidature… Il s’agit selon R. Ghevontian de tous les actes administratifs qui constituent
le préalable à l’élection elle-même et qui ont un lien nécessaire et direct avec elle (2).
Ces actes préparatoires ont d’autant plus d’importance qu’ils déterminent les conditions
dans lesquelles se déroule l’élection et par là même exercent une influence sur la sincérité
du scrutin (3). Le fait que ces actes émanent des autorités administratives fait apparaître un
risque qui est de voir ces autorités utiliser les pouvoirs qu’elles détiennent afin de façonner
le scrutin. Ceci révèle l’importance du contrôle juridictionnel sur ces actes si l’on veut
mettre l’opération électorale à l’abri de tout subjectivisme politique. D’autre part, à
l’heterogeneité des actes formant le processus électoral s’ajoute un éclatement du
contentieux électoral. Le contrôle juridictionnel des élections paraît d’une intensité
variable. En effet, si le contentieux « post-électoral » peut paraître ne soulever aucune
difficulté, le contentieux « pré électoral » est souvent l’objet d’un contrôle minimum,
restreint ou laissé dans l’ombre (3b).
Et c’est dans le cadre de ce contrôle à « faible intensité », que se situe le problème du
contrôle des actes préparatoires des élections législatives, où la question centrale demeure
la définition de l’autorité compétente en la matière. Il s’agit de savoir qui du juge de
l’élection ou du juge de l’annulation est compétent ?

(1) Charnay (J.P.), « Le Contrôle de la régularité des élections parlementaires », L.G.D.J. 1984.
(2) Chevontian (R), « Un labyrinthe juridique : le contentieux des actes préparatoires en matière d’élections politiques »,
R.F.D. adm. 10 (4) juillet-août 1994, p. 795.
(3) Ibidem.
La notion de « sincérité du scrutin»est, sans doute, l’une des plus répandues du contentieux électoral. Le juge quel qu’il
soit l’utilise très fréquemment dans ses décisions et lui fait même jouer un rôle majeur puisque c’est son respect ou son
atteinte qui détermine, le plus souvent, le sort du contentieux. cf. R. Ghevontian, « La notion de sincérité de scrutin »,
in les Cahiers du C.C. n° 13.
(3b) Cf.F. Delpérée, « Le contentieux électoral en Europe », C.C.C. 13.
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Si cette question est posée assez vite, c’est parce qu’en France « La concurrence »
relative à la répartition des compétences entre le conseil constitutionnel et le conseil d’Etat
dans le contentieux des élections parlementaires et particulièrement celui des actes
préparatoires a connu de nombreux rebondissements qui ont donné lieu à une abondante
littérature doctrinale. M. Ghévontian a déjà fait le constat : « le contentieux des actes
préparatoires en matière électorale prend bien la forme d’un labyrinthe où succèdent
impasses et fausses pistes » (4).
Au Maroc, et comme conséquence du mimétisme Juridique, la situation est presque la
même. C’est-à-dire qu’il n’y a pas une réponse claire à la question suivante : A qui
appartient la compétence pour statuer sur la légalité des actes préparatoires au juge
administratif ou au juge constitutionnel ?
A première vue, il apparaît que le conseil constitutionnel est compétent pour censurer la
légalité de ces actes, du fait, que l’article 81 de la constitution de 1996 prévoit que le conseil
constitutionnel « statue sur la régularité de l’élection des membres du parlement ». Mais au
niveau de la pratique, et comme on va le démontrer plus tard, la situation semble différente
car en examinant la jurisprudence du conseil constitutionnel nous ne tarderons pas à
découvrir que cet organe interprète les textes définissant sa compétence d’une manière qui
exclut toute sorte de contrôle sur les préliminaires de l’élection (I).
Or si ces actes échappent à tout contrôle du juge électoral, relèvent-ils de la compétence
du juge de l’excès de pouvoir. Cette solution aussi prometteuse soit-elle, ne semble pas
facile à l’atteindre, dans la mesure où l’existence d’un autre juge peut présenter un obstacle
à ce qu’une semblable action soit intentée devant le juge administratif (II). Dès lors, il
semble que nous sommes face à un cas de déni de justice. Ce dernier comme l’a souligné
L. Favoreu peut tenir à une défaillance de l’organisation juridictionnelle, à une malfaçon
législative dans la répartition des compétences entre les différentes juridictions malfaçon,
d’où résultent des lacunes, des hiatus (5). Pour pallier ce déni de justice, il est nécessaire de
recourir à une répartition des compétences. Ce résultat pourrait être atteint en opérant une
sorte de distinction au sein des préliminaires électoraux entre ceux qui peuvent relever de
la compétence du juge de l’élection et ceux qui peuvent être censurer par le juge de l’excès
de pouvoir.

I. Les limites du contrôle du juge de l’élection à l’égard des préliminaires

électoraux
Ces limites sont liés soit à la manière selon laquelle le conseil constitutionnel conçoit les
textes relatifs à la matière électorale (A), soit à la nature de ses fonctions (B).

(4) Ghevontian (R.), op. cit., p. 813.

(5) Favoreau (L.), « Du déni de justice en droit public Français », L.G.D.J. 1964.

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A. L’interprétation restrictive du terme « élection » exclut le contrôle sur les

préliminaires électoraux
Selon les termes de l’article 81 de la constitution, le conseil constitutionnel statue « sur
la régularité de l’élection des membres du parlement ». Par la suite on se demande si le
conseil constitutionnel est compétent pour statuer sur la légalité des préliminaires
électoraux ?
Toute réponse n’est possible qu’après avoir précisé la portée de l’expression
« Régularité de l’élection » mentionnée dans l’article précité. Que fallait-il entendre
exactement par « élection » ? le terme peut revêtir deux sens. Pris dans un sens strict,
l’élection c’est le choix de l’élu. Elle correspond uniquement à la proclamation du candidat
ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages : et tout ce qui n’est pas lié directement à
cette proclamation, tout ce qui ne peut la remettre en cause, échappe à la compétence du
juge de l’élection. Prise dans un sens plus large, l’élection désigne l’ensemble des
opérations électorales, et la « régularité de l’élection » englobe nécessairement toute une
série d’actes et d’opérations annexes à l’élection proprement dite (6).
On constate donc que la compétence du juge de l’élection à l’égard des actes
préparatoires est déterminée, bel et bien, par le sens qu’il donne lui même à l’élection.
L’examen de sa jurisprudence montre que le juge électoral marocain prend le terme
« élection » dans son sens strict.
Ainsi par exemple, la commission constitutionnelle provisoire a annoncé en 1970
qu’elle est incompétente pour statuer sur la légalité du refus de l’affichage des résultats, par
motif que ce refus est un acte annexe aux opérations électorales (cf. La décision de la C.C.P.
n° 3, datée le 09/10/70 en langue arabe).
La cour constitutionnelle, quant à elle, a considéré que sa compétence ne dépasse pas
l’annulation des élections contestées ou l’abrogation de l’élection du candidat, ou encore,
rectifier le résultat proclamé (cf. La C.C. décision n° 55, datée la 12/12/1971 en langue
arabe).
Le conseil constitutionnel a considéré que l’article 29 de la loi organique n° 23-93,
prévoit que la contestation porte sur la régularité de l’élection du candidat proclamé élu
(cf. Décision n° 95-84 datée le 17-07-1995 B.O. n° 4318, le 02/08/1995 en arabe).
Ces exemples montrent, sans doute, que le juge de l’élection ne contrôle que la
régularité de l’élection du candidat proclamé élu (l’adoption du sens strict du terme
« élection »). C’est-à-dire que le juge, en se limitant à une interprétation stricte du terme
élection, exclut tout contrôle sur le processus électoral.

(6) Favoraeu (L.) et Philip(2), les Grandes décisions du conseil constitutionnel, 6e, éd. 1991.

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B. Le juge de l’élection ne peut effectuer qu’un contrôle limité à l’égard des

préliminaires électoraux
Les préliminaires des élections législatives sont, bel et bien, des décisions
administratives, dont la compétence de vérifier leur légalité appartient au juge de l’excès de
pouvoir et non pas au juge de l’élection. Comme le souligne M. Solomon ce sont des juges
non spécialisés dans des questions de droit administratif, qui, en l’espèce, vont être amenés
à porter un jugement de valeur sur les opérations préparant les élections (7).
En outre, ayant à ce prononcer uniquement sur la régularité de l’opération électorale
elle-même le conseil constitutionnel ne peut en aucun cas annuler les préliminaires en tant
que tels, mais il doit simplement tirer de la constatation de leur irrégularité un motif lui
permettant de prononcer l’annulation de l’élection proprement dite. Dans ces cas la remise
en cause des préliminaires électoraux n’a que des effets contingents et relatifs. Ainsi,
l’annulation d’une élection effectuée sur la base d’un découpage électoral irrégulier
n’emporte pas annulation de la décisio portant sectionnement de territoire. Les élections
futures se dérouleront sur la base du même sectionnement. Sans doute, le juge de l’élection
pourrait-il les annuler de nouveau, mais on voit, les inconvénients de ce système qui
aboutirait à des procès « toujours recommencés », à la négation de toute idée de justice et
de logique (8).

II. L’éventuel contrôle du juge administratif des préliminaires électoraux

Tout recours contre un acte préliminaire devant le juge administratif peut se heurter à
l’obstacle de l’existence d’un autre juge (A). Ce qui nous conduit à vérifier s’il y a des actes
préliminaires qui pourront être détachés de l’élection proprement dite et qui peuvent être
soumis au contrôle du juge de la légalité (B).

A. Les risques de carence juridictionnelle et de conflit de compétence

En principe seul le juge de l’excès de pouvoir décide de la légalité des actes
administratifs. Mais, en ce qui concerne les préliminaires il peut refuser de statuer en se
basant sur l’existence d’un autre juge qui a compétence générale en la matière électorale.
En France, le conseil d’Etat s’est toujours déclaré incompétent pour connaître des recours
dirigés contre les divers actes intervenus à l’occasion du déroulement des opérations
électorales. Ainsi dès 1963, le conseil d’Etat déclare son incompétence pour juger en excès
de pouvoir des actes préliminaires. En l’espèce, il s’agissait d’un recours dirigé contre un
décret portant convention du collège électoral pour l’élection d’un député (C E, 14/06/1963,

(7) Solamon (J), « Les opérations préparant les élections devant le juge de l’excès de pouvoir », Revue du droit public,
LGDJ 73 année, p. 607.
(8) Rainaud (J.M.), « La distinction de l’acte réglementaire et de l’acte individuel », L.G.D.J., Paris, 1966, p. 67.

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Bellot, Rec. P 364 R.D. pub. 1963). Dans un considérant de principe le conseil d’Etat
proclame « qu’il n’appartient qu’au conseil constitutionnel d’apprécier la légalité des actes
qui sont les préliminaires des opérations électorales » (9).
Vingt ans plus tard le conseil d’Etat réaffirme sa jurisprudence en se déclarant
incompétent dans des termes clairs : « Il n’appartient qu’au conseil constitutionnel, juge
de l’élection, d’apprécier la légalité des actes qui sont les préliminaires des opérations
électorales (10) ». Selon J.P. Charnay, « la jurisprudence du conseil d’Etat s’explique
moins, en fait, par la volonté de respecter la compétence de l’organe vérificateur, que par
la crainte d’entrer en conflit avec lui à propos de l’appréciation de la légalité d’un acte
préliminaire » (11).
Au Maroc, les recours contre les préliminaires électoraux sont d’une rareté remarquable.
L’examen de la jurisprudence en la matière ne relève qu’un cas isolé, et dont la référence à
la question de savoir si le juge administratif est compétent reste incertain (12).
Si cette jurisprudence du juge administratif s’explique comme on a pu le noter plus haut,
par le respect de la compétence de juge électoral. Ce dernier a montré, que ce soit ou Maroc
ou en France, à plusieures reprises qu’il ne vérifie que la régularité de l’élection proprement
dite. Et, on comprend par la suite que la actes préparatoires échappent à son contrôle. Ceci
entraînera bel et bien une lacune juridictionnelle qui découle de l’incompétence des deux
juge (juge de l’excès de pouvoir et juge de l’élection l).
Cette lacune juridictionnelle a obligé le conseil constitutionnel français à jouer un rôle
qui n’est pas le sien. En effet, en 1981 des requérants saisissent tout d’abord le conseil
d’Etat pour annuler le décret de convocation des électeurs pour les élections législatives. Le
conseil d’Etat, fidèle à sa jurisprudence traditionnelle, se déclare incompétent. Et ceci a
obligé les parlementaires auteurs du recours de se tourner vers le conseil constitutionnel qui
accepta alors d’examiner directement la légalité du décret (13).
Ainsi le juge constitutionnel, conscient de la nécessité de remédier à un déni de Justice,
accepte finalement d’élargir sa compétence au contrôle de la légalité, par la voie de l’action,
des actes préliminaires aux élections législatives, ce qui le transforme, à l’occasion, en un
véritable juge de l’excès de pouvoir (14).
Mais cette intervention du juge constitutionnel, même s’il a comme avantage de combler
un vide juridique, ne semble pas adéquate. D’une part, le juge de l’élection n’est pas le juge
de l’excès de pouvoir dans le sens qu’il est incompétent pour connaître la légalité des actes
préliminaires. D’autre part, ce contrôle n’est ni satisfaisant pour le requérant ni efficace
pour la sincérité de l’opération électorale. Tout cela nous conduit à chercher parmi les actes

(9) Ghevontian, op. cit., p. 809.

(10) CE 3 juin 1981, Delmas, Rec., p. 244 RD publ.
(11) Charnay, op. cit., p. 131.
(12) 1983/07/11 a¥¸U∑° ¸œUÅ rJ•
(13) C.C. 11 juin 1981, Delmas, cf. Ghevontian, op. cit., p. 810.
(14) Ghevontian (R.), p. 810.

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préparatoires aux élections ceux qui sont détachables pour les soumettre au contrôle du juge
administratif et ceux qui ne sont pas détachables et leur contrôle relève par la suite de la
compétence du juge électoral.

B. La détachabilité de l’acte préparatoire à l’élection

Face à ce déni de justice signalé plus haut, deux solutions sont possibles : soit faire jouer
la notion de détachabilité et déclarer recevable le recours en annulation contre ces actes, soit
considérer tous les éléments singuliers de chaque élection comme un tout indivisible et en
réserver le contrôle au conseil constitutionnel. Comme cette dernière solution nous semble
peu satisfaisante, la première semble plus convaincante pour les justiciables, qui dans leur
souci de voir un juge administratif exercer un contrôle direct sur les préliminaires
électoraux, vont présenter au juge de l’excès de pouvoir, un certain nombre de requêtes
visant à obtenir l’annulation des actes préparatoires, c’est-à-dire détachés de l’élection
stricto-sensu.
Cette question est l’une des plus complexes du droit électoral (15). Sa complexité
découle dans l’absence d’un critère permettant au juge de classer l’acte contesté dans une
catégorie plutôt que dans l’autre. Plusieurs critères sont avancés par la doctrine :
La détermination des actes détachables peut tout d’abord être subjective, elle tient
compte de la situation du requérant vis-à-vis du contentieux, à savoir l’existence ou
l’inexistence d’une autre voie de recours (La théorie de l’exception de recours parallèle).
La détermination de la détachabilité des actes peut également être objective, dans la
mesure où l’on s’intéresse directement à l’acte lui même (16). Selon cette détermination
seraient considérés comme détachables les actes à caractère général et permanent et qui
s’appliqueraient au-delà de l’opération électorale concernée (17).
Entreraient également dans ce champ les décisions de découpage électoral, le décret de
convocation du corps électoral,… A l’inverse, échapperaient au contrôle du juge de la
légalité des actes ponctuels, individuels, ou ceux dont l’effet se limite à une seule
circonscription électorale (18), c’est-à-dire les actes qui sont intimement liés à l’élection
elle-même selon l’expression de P. Ardant (19).
Selon cette distinction, il reviendrait au juge administratif (juge naturel de l’excès de
pouvoir) le pouvoir de contrôler par voie d’action et avant l’élection, tous les actes
administratifs à caractère général concernant l’ensemble du scrutin concerné. Au juge de
l’élection, incomberait le contentieux de l’élection stricto sensu.

(15) Masclet (J.C.), Droit électoraL, PUF, 1989, p. 324.

(16) Ghenvontian (R.), op. cit., p. 805.
(17) Rainand (J.M.), « La distinction …, op.cit., p. 67.
(18) Masclet (J.C.), op. cit., p. 331.
(19) Ardant (P.), « Le contentieux électoral devant le conseil constitutionnel et le conseil d’Etat », in Conseil d’Etat et
conseil constitutionnel colloque du sénat, Paris, janvier 1988, L.G.D.J. 1988, p. 59.

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C’est dans cette voie que semble s’engager aujourd’hui le conseil d’Etat français (20).
Il laisse clairement comprendre qu’il a l’intention de récupérer désormais les compétences
qu’il avait abandonnées au conseil constitutionnel (21).
Au Maroc, le juge administratif s’est référé récemment à cette distinction entre actes
attachables et actes détachables. Ainsi le tribunal administratif de Casablanca a considéré
que les actes détachables en matière électorale sont ceux qui ne sont pas intimement liés aux
opérations électorales (22). A son tour la cour suprême a exprimé son intention de connaître
les recours dirigés contre le décret relatif au découpage électoral (23).

(20) CE, Ass, 12 mars, union national écologiste et parti pour la défense des animaux, Rec., p. 67.
(21) Ghevontian (R.), observations sous CC, 20 mars 1997 Mme Richard, RED adm. 13 (4) juillet-août 1997, p. 698.
(22) Jugement n° 1528, le 23/10/2003, dossier n° 1552/2003 ⁄.
(23) La Cour suprême, jugement numéro 592, le 31-7-2003, dossier administratif 01/24/2002.

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