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Universite Cheikh Anta DIOP

ECOLE NORMALE SUPÉRIEURE

FORMATION DES PROFESSEURS CONTRACTUELS DE

L’EDUCATION NATIONALE

COURS DE GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE

F1B2
Module de Gestion financière

Par
Bouna NIANG

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INTRODUCTION : Budget et loi de finances

1. Définition du budget

Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les
dépenses annuelles de l’Etat.

De cette définition on peut retenir 3 caractéristiques :

a) Le budget est un acte de prévision. Il évalue et prévoit les recettes et

les dépenses de l’année à venir. Il se distingue donc d’un bilan de société qui
retrace, à posteriori, les résultats financiers obtenus.

b) Le budget est un acte d’autorisation. C’est une décision du parlement

accordant au Gouvernement le pouvoir de percevoir les recettes publiques et
d’effectuer les dépenses publiques.

c) Le budget est un acte périodique : le vote du budget intervient chaque

année et l’autorisation donnée ne vaut que pour la durée d’un an.

2. Définition de la loi de finances

La loi de finances est le cadre législatif du budget qui en est un élément.

Il existe 3 sortes de lois de finances :

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a) la loi de finances de l’année : elle prévoir et autorise pour chaque

année, l’ensemble des ressources et charges de l’Etat.

b) La loi de finances rectificative : elle intervient en cours d’année pour

modifier la détermination des charges et des ressources prévues initialement
dans la loi de finances de l’année.

c) La loi de règlement : elle intervient après l’exécution de la loi de

finances de l’année pour constater les résultats financiers et approuver les
différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances de l’année,
complétée, le cas échéant, par les lois rectificatives.

CHAPITRE I : LES PRINCIPES BUDGETAIRES

Il y a 4 grands principes budgétaires : ce sont :

 Le principe de l’annualité
 Le principe de l’unité
 Le principe de l’universalité
 Le principe de l’équilibre.

I / LE PRINCIPE DE L’ANNUALITE BUDGETAIRE

A/ Le principe

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Le principe signifie que l’autorisation parlementaire est donnée chaque

année, et d’autre part, que cette autorisation vaut pour une année.

L’année financière commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre

de la même année.

L’application du principe de l’annualité du budget impose que toutes les

recettes et les dépenses prévues au titre d’une année donnée doivent être perçues
ou exécutées avant la fin de cette année.

B. Les exceptions

Pour tempérer la rigidité de la règle de l’annualité du budget, 2 exceptions

sont prévues :

1. Les reports de crédits

C’est l’autorisation accordée à l’administration d’utiliser au cours de l’année

budgétaire suivante le solde non employé des dotations qui lui avaient été
accordées au titre
d’une année déterminée. Les reports de crédits ne sont possibles que dans des
cas strictement limités par la loi ex : les opérations en capital : les crédits de
payement disponibles sur opérations en capital sont reportés par arrêté du
Ministre des Finances
.

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2. Les autorisations de programme

Ce sont des crédits couvrant les dépenses d’un programme ou plan, dont la
réalisation excède une année budgétaire. Au Sénégal, les orientations politiques,
sociales et économiques du Gouvernement sont prises en charge par un plan qui
est exécuté sur plusieurs années, et par conséquent, sur plusieurs budgets.

II/ LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

A/ Le principe

Le principe recouvre deux notions :

 Le budget doit décrire toutes les recettes et toutes les dépenses de
l’Etat ;

 Toutes les recettes et toutes les dépenses doivent figurer dans un

document unique.

En effet, si on multiplie les budgets annexes, une vue d’ensemble est

impossible ; cette dispersion entraîne des désordres et des doubles emplois,
favorise le gaspillage et rend
difficile le contrôle administratif et le contrôle parlementaire.

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B/ Les exceptions

1. Les comptes spéciaux du Trésor

Ce sont des comptes créés dans les écritures du Trésor pour enregistrer des
opérations, qui, normalement auraient dû figurer au budget de l’Etat ; mais ces
opérations sont placées dans le cadre des comptes spéciaux en raison de leurs
caractères particuliers :

 Recettes et dépenses provisoires (avances et prêts)

 Opérations à caractère commercial ou industriel
 Opérations ayant un objet particulier : fonds national d’aide aux
sports.

C’est la loi des finances qui crée les comptes spéciaux du Trésor.

2. Les budgets annexes

Certains services sont dotés d’un budget propre en annexe au budget

général. La formule du budget annexe permet de concilier deux (02) impératifs
contradictoires : elle permet, d’une part, à certains services publics de l’Etat, non
dotés de la personnalité morale, d’avoir une activité commerciale ou industrielle,
d’autre part, elle donne à ces mêmes services, tout en les maintenant au sein du
budget de l’Etat, en raison de leur caractère administratif, une certaine
autonomie leur permettant de réaliser une gestion identique à celle d’une
entreprise industrielle ou commerciale privée.

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III/ LE PRIINCIPE DE L’UNIVERSALITE

A. Le principe

Ce principe se décompose en deux règles distinctes.

1. La règle du produit brut :

Toutes les recettes et toutes les dépenses doivent figurer au budget pour
leurs montants bruts. Il ne peut y avoir de contraction de recettes ou de
dépenses, c’est-à-dire qu’on ne peut pas faire de compensation entre les recettes
et les dépenses. Cette règle permet au Parlement de connaître le détail des
recettes et des dépenses.

2.La règle de non-affectation des recettes :

Toutes les recettes doivent servir à couvrir toutes les dépenses ; aucune
recette ne doit être affectée à une dépense particulière. Il faut éviter que certains
services disposent de fonds propres qui leur donneraient la possibilité d’acquérir
une certaine indépendance.

B. Les exceptions : Deux principales exceptions

1. Les fonds des concours, dons et legs

Les fonds de concours sont des sommes que des personnes morales ou
physiques versent volontairement au Budget de l’Etat pour leur participation à

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des dépenses d’intérêt public. Ces sommes versées sont affectées au Ministère
concerné. Les dons et legs aussi sont consentis à l’Etat et affectés aux crédits du
Ministère concerné.

2. Le rétablissement de crédits

L’opération consiste à rétablir des crédits aux chapitres d’un Ministère

donné à la suite du reversement de fonds dont le payement avait été imputé sur
les crédits de ce Ministère.

La procédure de rétablissement de crédit est utilisé dans deux cas :

 Restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre

provisoire sur crédits budgétaires.

 Cession ou vente effectuée par des services publics de

produits ou prestations de service.

IV/ LE PRINCIPE DE L’EQUILIBRE BUDGETAIRE

A. Le principe

Le principe de l’équilibre budgétaire signifie le respect de l’équilibre entre

les recettes et les dépenses du budget : les crédits inscrits au budget en recettes
doivent être strictement égaux au montant des dépenses envisagées dans le
budget. L’Etat comme un particulier, ne doit pas dépenser plus qu’il ne gagne.

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B. L’aménagement du principe : le déséquilibre budgétaire

En finances publiques modernes, c’est l’équilibre économique qui est

recherché et pas seulement l’équilibre arithmétique entre recettes et dépenses.
Dans certains cas, c’est le déséquilibre budgétaire qui permet d’atteindre le but
recherché.

Le déficit budgétaire c’est l’excédent des dépenses du budget sur les

recettes du même budget. Il est réalisé par le recours à l’emprunt.

De même que les personnes physiques font appel au crédit pour s’équiper
et se loger, il est admis que l’Etat puisse recourir à l’emprunt pour investir ou
redistribuer des fonds aux entreprises dont l’activité relance la machine
économique.

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CHAPITRE II : LA PREPARATION ET LE VOTE DU BUDGET

Le budget se présente sous la forme d’une loi dont le projet est préparé et
présenté par le Gouvernement.

SECTION I : PREPARATION DU PROJET DE BUDGET

Cette préparation est essentiellement l’œuvre du Ministère chargé des

Finances, Direction du Budget.

I/ LA PROCEDURE DE PREPARATION DU BUDGET : 7 PHASES

1 Le Directeur du Budget centralise seul les informations concernant les

ressources du budget sur la base des résultats des années précédentes (produits
des impôts, droits de douane, taxes, etc…)

2. Il envoie à tous les Ministères des imprimés pour leur permettre de lui
communiquer leurs propositions de dépenses pour les services placés sous leur
autorité.

3. Le Ministre des Finances fait approuver par le Président de la

République les grandes masses budgétaires en recette et en dépense et la
répartition de ces dernières par Ministère en fonction du plan et des objectifs
généraux du Gouvernement ; et le montant des crédits consacrés à l’exécution
du plan fixés en accord avec le Ministre du Plan. En cas de désaccord sur ce

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montant le Ministre du Plan peut demander l’arbitrage du Président de la

République.

4. Le Ministre des Finances adresse à chaque Ministre une circulaire

précisant :

- les plafonds de crédits retenus

- les conditions dans lesquelles seront présentées les dépenses

ordinaires et les dépenses en capital

- les documents justificatifs à fournir.

5. Chaque Ministre communique la circulaire aux chefs de services

nationaux relevant de son autorité. Les réponses de ces derniers sont centralisées
par le bureau chargé de la préparation du budget dans chaque département. Sur
la base de ces données, le Ministre arrête les propositions de dépenses de son
département.

6. Les propositions des Ministres sont adressées au Ministre des

Finances :

- En ce qui concerne les dépenses ordinaires, la vérification et

la mise au point des propositions sont réglées après discussion
entre les représentants des Ministres concernés et le Directeur
du Budget. S’il y a désaccord, le Ministre des Finances
tranche le différend, sauf demande d’arbitrage par le Ministre
intéressé au Président de la République.

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- En ce qui concerne les dépenses en capital, le Ministre du

Plan, après discussion avec les Ministres concernés sur la
répartition du montant global, envoie le projet des dépenses
annuelles d’investissement au Ministre des Finances. Celui-ci
inclut ces dépenses dans la loi de finances de l’année.

7. Le projet détaillé de budget, accompagné de l’exposé des motifs

et des annexes, est déposé sur le bureau de l’Assemblée
Nationale.

II/ CRITIQUE DE LA PROCEDURE DE PREPARATION DU BUDGET

Des députés et des spécialistes, des questions des finances publiques, en

dehors de l’Assemblée, critiquent la procédure de préparation du budget.

Ils font remarquer que la loi de finances ne propose, chaque année,

qu’une simple reconduction des dépenses de l’Administration majorées d’un
certain taux destiné à tenir compte de l’inflation, de l’augmentation des tâches
des services ou de la création de services nouveaux. La discussion devant
l’Assemblée serait devenue ainsi un rite sans portée. Les vrais problèmes
économiques et sociaux sont escamotés.

Les méthodes traditionnelles axées sur la rigueur comptable, devraient

être complétées ou remplacées par des méthodes nouvelles, fondées sur
l’analyse économique rationnelle et destinées à optimiser les moyens mis en
œuvre en vue d’obtenir des résultats probants en matière de développement
économique.

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SECTION II : LA PROCEDURE DE VOTE DU BUDGET

Le projet de loi de finances doit être voté par l’Assemblée, mais

auparavant, il doit être examiné par les commissions spécialisées.

I/ EXAMEN PAR LES COMMISSIONS

Les onze (11) commissions spécialisées se répartissent le travail d’étude

du budget par secteur d’activités avant le début de la 1ère session ordinaire. Ces
commissions sont composées de députés désignés pour examiner d’un point de
vue technique les dépenses ou projets d’un ou plusieurs Ministères.

Le Ministre concerné est tenu informé de l’ordre du jour de la commission

qui l’intéresse et il peut se faire entendre. Il fournit verbalement ou par écrit les
renseignements qui lui sont demandés par la commission, sur les affaires
relevant de sa compétence.

Le rapport de chaque commission est intégré dans le rapport général établi

par la Commission des Finances. Seul le rapport général est présenté à
l’Assemblée.

II/ VOTE PAR L’ASSEMBLEE NATIONALE

1. La limitation du droit d’amendement des députés

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Les députés et le Président de la République ont un droit d’amendement.

Les amendements du Président de la République sont présentés par un membre
du Gouvernement.

Le droit d’amendement des députés est limité : leur proposition

modificative n’est pas recevable lorsque son adoption aurait pour conséquence,
soit une diminution des recettes, soit la création ou l’aggravation d’une dépense,
à moins que cette proposition ne soit assortie d’un projet de recette
compensatrice.

2. Le délai d’adoption et de promulgation de la loi de finances.

Le Parlement dispose de 60 jours au plus, pour voter le projet de loi de

finances. Si le Gouvernement ne dépose pas son projet de loi à temps pour que
le Parlement dispose d’un délai de 60 jours avant la fin de la première session
ordinaire, celle-ci est suivie immédiatement d’une session extraordinaire dont la
durée est, au plus égale au temps nécessaire pour parfaire le délai légal.

Si le projet de loi n’est pas voté à l’issue des délais ordinaire et

extraordinaire, il est mis en vigueur par « décret spécial » compte tenu des
amendements votés par le Parlement, et acceptés par le Président de la
République.

Si la loi de finances n’a pas été mise en vigueur avant le 1er janvier date de
début de l’année financière, le Président de la République est autorisé à
reconduire par décret les services votés.

Dès la promulgation de la loi de finances, le Président de la République

signe les décrets de répartition des crédits par article et paragraphe de chaque

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chapitre d’une part, et répartition par compte particulier des comptes spéciaux
du Trésor, d’autre part.

Par la suite, la Direction du Budget fait imprimer les documents du budget

et procède à leur diffusion. Elle met, immédiatement en place les crédits en
introduisant en machine les prévisions de recettes et les autorisations de
dépenses et notifie aux administrateurs de crédits les plafonds de dépenses
autorisées.

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CHAPITRE III : L’EXECUTION DU BUDGET

SECTION I : LES AGENTS D’EXECUTION DU BUDGET

L’exécution du budget est assurée par des administrateurs de crédits des

ordonnateurs et des comptables publics (article 18 du décret 66-458 du 17 juin
1966).

I/ LES ADMINISTRATEURS DE CREDITS

Sous l’autorité du Président de la République, chaque Ministre est

administrateur de la partie du budget de l’Etat qui correspond aux attributions
de son département (art.22).

Le Ministre peut exercer ces fonctions lui-même ou les déléguer à un ou

plusieurs de ses chefs de service qui auront la qualité d’administrateurs
délégués. Ex : le MEN a délégué ses fonctions d’administrateur au DAGE. Les
administrateurs sont responsables :

1. En recette

 De la constatation et de la liquidation régulière des recettes qui

sont de la compétence de leurs services : la régularité et la
légalité de ces recettes leur incombent. Ils doivent émettre au
profit de l’Etat la totalité des titres de recettes qui sont dûs par
les redevables.

2. En dépense

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 Du bon emploi des crédits qui leur ont été ouverts ou délégués
 Des certifications qu’ils délivrent (attestation de service ou de
travaux exécutés).

3. En toute matière

 De l’exacte application de la réglementation relative à la

comptabilité publique.

II/ L’ORDONNATEUR

Le Président de la République est l’ordonnateur principal du budget de

l’Etat.

Le Président de la République délègue ses fonctions d’ordonnateur d’une

façon permanente au Ministre des Finances.

Le Ministre des Finances peut exercer ces fonctions lui-même ou habiliter

expressément des agents placés sous son autorité : Directeurs ou Chefs de
Service de l’Administration Centrale, contrôleurs régionaux des finances, ou
préfets.

Fonctions de l’ordonnateur et des ordonnateurs délégués

Ils sont chargés du contrôle de légalité et de régularité des engagements

pris et des titres émis par les administrateurs et les administrateurs délégués.

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Ils n’exercent pas un contrôle d’opportunité sauf en matière de dépenses

de personnel.

Ils donnent une valeur juridique au titre proposé en y apposant leur visa,
qui vaut pour les comptables publics, ordre de recouvrer ou de payer (c’est
l’ordonnancement).

III/ LES COMPTABLES PUBLICS

Est comptable public tout fonctionnaire ou agent habilité pour exécuter

au nom de l’Etat, d’une collectivité locale ou d’un établissement public, des
opérations d’encaissement ou de décaissement, de maniement de titres, soit au
moyen des fonds et valeurs dont il a la garde, soit par virements internes
d’écriture, soit par l’intermédiaire d’autres comptables publics, ou de comptes
externes de disponibilités dont il ordonne ou surveille les mouvements (décret
62-195 du 17/5/62 portant réglementation concernant les comptables publics).

Aucun fonctionnaire, aucun agent ne peut encaisser des recettes, payer des
dépenses publiques ou effectuer des mouvements de fonds par l’intermédiaire de
comptes de disponibilité, s’il n’est pas nommé comptable public. Les
comptables publics sont nommés par le Ministre des Finances ou avec son
agrément.

Ils encourent une responsabilité personnelle et pécuniaire très lourde et

subissent certaines incompatibilités de fonctions (exercice d’un commerce ou
d’une industrie) de même que leurs conjoints.

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IV/ LA SEPARATION DES FONCTIONS

A. Le principe

Les fonctions d’ordonnateur, d’administrateur et de comptable ne peuvent

pas être cumulées, elles doivent être séparées. La séparation des fonctions est
justifiée par des considérations de sécurité, de contrôle et d’organisation du
travail.

Il faut séparer l’administrateur qui constate et liquide ce qui est dû et

propose les engagements de l’ordonnateur qui émet un titre ayant valeur
juridique et donne l’ordre, et du comptable, qui encaisse manie, conserve les
fonds et paye.

Les fonctions d’administrateur et celles d’ordonnateur peuvent être

cumulées. Les fonctions d’ordonnateur et administrateur sont incompatibles
avec celles de comptable.

B. Les exceptions : les administrateurs comptables

Pour faciliter l’exécution du budget, des agents de l’ordre administratif

peuvent être habilités à exécuter au sein de leur service certaines opérations
limitativement énumérées soit de recette, soit de dépense, soit de trésorerie.

Les principaux administrateurs comptables sont :

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1. Les régisseurs d’avances

Les régies d’avances sont destinées à faciliter le règlement des menues

dépenses du service.
2. Les régisseurs de recettes

Les régies de recettes sont destinées à faciliter le recouvrement des

recettes d’un chiffre minime ou d’un recouvrement urgent.

3. Les chargés de mission

Ils peuvent, lorsque les circonstances l’exigent, être bénéficiaires de fonds

d’avances spéciales non renouvelables pour leur permettre d’accomplir
normalement les missions dont ils sont investis.

V/ LA RESPONSABILITE DES AGENTS D’EXECUTION DU BUDGET

1. La responsabilité de l’ordonnateur, des ordonnateurs délégués et des

administrateurs de crédits.

a) La responsabilité des Ministres

Les Ministres sont responsables devant le Président de la République qui

peut mettre fin à leurs fonctions (art.43 et 44 de la constitution). Ils peuvent être
aussi traduits devant la Haute Cour de Justice pour crimes et délits.

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b) La responsabilité des fonctionnaires et agents des services

publics

Ils peuvent être traduits devant la Cour de discipline budgétaire. Les faits
réprimés sont :

 Les engagements irréguliers de dépense

 Les imputations sciemment erronées de payements
 Les fausses certifications
 Les violations du refus de visa du comptable
 La violation des règles relatives à l’exécution des recettes et des
dépenses publiques
 Les engagements ou conventions accordant un bénéfice anormal
au cocontractant de l’administration ou créant un état de
gaspillage des deniers publics.

2. La responsabilité des comptables publics

Les comptables publics encourent de leur fait personnel ou du fait des

agents qui leur sont subordonnés ou rattachés une lourde responsabilité
personnelle et pécuniaire, résultant d’une part, d’un statut qui leur est particulier,
et, d’autre part, du jugement de leurs comptes annuels par une juridiction
financière spécialisée : La Cour des Comptes.

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VI/ LES CONTROLES EXERCES SUR LES AGENTS D’EXECUTION

DU BUDGET

Il y a deux sortes de contrôles : Les contrôles administratifs et les

contrôles juridictionnels :

1. Les contrôles administratifs : ils sont effectués à l’intérieur de

l’administration par des fonctionnaires sur d’autres agents appartenant
aussi à l’administration. Ils sont au nombre de cinq.

a) Le contrôle financier : c’est un contrôle à priori des opérations

financières de l’Etat exercé par un organisme rattaché à la
Présidence de la République : le contrôle financier. Il examine
tous les projets de loi et décrets, actes ayant une incidence
financière. Son contrôle est matérialisé par l’apposition d’un
visa.

b) Le contrôle de l’ordonnateur : C’est un contrôle sur pièces de

tous les actes de l’Etat ayant une répercussion financière, exercé
par l’ordonnateur (le Ministre des Finances ou ses délégués). Il
doit viser tous les actes ayant une incidence financière et
émanent des dépenses ministérielles.

c) Le contrôle de l’Inspection Générale d’Etat . Il s’exerce sur

place sur tous les services de l’Etat, les collectivités publiques et
même les organismes privés qui bénéficient du concours de
l’Etat sur demande du Président de la République ou d’un
Ministre. C’est un contrôle inopiné.

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d) Le contrôle exercé par des agents de contrôle spécialisés

dans chaque Ministère (I.A.A. et I.O.F) Ils assurent au nom et
pour le compte du Ministre ou du Chef de Service dont ils
relèvent le contrôle des services placés sous son autorité ou sa
tutelle. C’est un contrôle hiérarchique sur place effectué à
postériori de l’opportunité, de la légalité et de la régularité des
actes des subordonnés.

e) Le contrôle hiérarchique du supérieur sur le subordonné .

C’est le contrôle le plus proche et qui s’avère le plus efficace.
Le supérieur hiérarchique détenteur du pouvoir disciplinaire,
dispose de tout un arsenal de moyens de pression et de
sanctions : Pouvoir de rectification ou de substitution –
instructions – notations – sanctions.

2. Les contrôles juridictionnels : ils sont exercés par trois juridictions :

 La Haute Cour de Justice : qui juge les crimes et délits

commis par les membres du Gouvernement dans
l’exercice de leurs fonctions.

 La Cour de Discipline Budgétaire : qui sanctionne les

fautes de gestion commises par les agents des services
publics. La responsabilité des administrateurs de crédits
est cependant très difficile à mettre en œuvre devant cette
juridiction : il faut que les fautes de gestion retenues
soient graves et frisent l’indélicatesse

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 La Cour des Comptes : exerce un contrôle financier sur

pièces et à posteriori sur les comptes annuels des
comptables publics.

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SECTION II : LES OPERATIONS D’EXECUTION DU BUDGET

Le budget est exécuté en recettes et en dépenses.

Sous-Section I : Les opérations de recettes

Le budget est exécuté en recettes par les administrateurs de crédits,

l’ordonnateur et les comptables publics.

Sans entrer dans le détail de la réglementation spécifique à chaque

catégorie de recettes, il est nécessaire d’indiquer le rôle de chaque agent dans
l’exécution de ces recettes.

I/ LE ROLE DES ADMINISTRATEURS DE CREDITS : LA

LIQUIDATION

Dans les conditions prévues par les textes instituant chacune d’elles, les
recettes sont liquidées par les administrateurs de crédits.

Liquider : une recette, c’est constater et arrêter le montant de la dette du

redevable.

La liquidation donne lieu à l’établissement préalable d’un titre de

perception, sauf en ce qui concerne les recettes encaissées spontanément, pour
lesquelles les titres de perception de régularisation sont établis après coup.

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 26

II/ LE ROLE DE L’ORDONNATEUR : L’ORDONNANCEMENT

Le rôle de l’ordonnateur dans l’exécution des recettes est joué uniquement

par le Ministère des Finances – Direction du Budget – Division des recettes,
avec le concours de la D.T.A.I (Direction du Traitement Automatique de
l’Information). Ce service est chargé de prendre en charge sur ordinateur la
totalité des titres de recettes liquidés par les administrateurs. La Division des
recettes, en authentifiant le titre de recette par sa prise en charge et sa
comptabilisation sur ordinateur lui donne valeur juridique et force exécutoire. Il
est émis alors un ordre de recette que sera transmis au comptable pour
recouvrement

.
III/ LE ROLE DES COMPTABLES : LE RECOUVREMENT

Les comptables sont responsables du recouvrement, de tous les ordres de

recettes émis par l’ordonnateur.

Les ordres de recettes pris en charge par les comptables sont de plein droit
exécutoires, et ils doivent en assurer le recouvrement sous leur responsabilité
personnelle même au moyen de poursuites.

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SOUS-SECTION II : LES OPERATIONS DE DEPENSE

Les opérations de dépenses se déroulent dans l’ordre suivant :

 L’engagement
 La certification de service fait
 La liquidation
 L’ordonnancement
 Le paiement

I/ L’ENGAGEMENT DE LA DEPENSE

L’engagement est l’acte par lequel un agent de l’ordre administratif,

habilité à cet effet, crée ou constate à l’encontre de l’Etat, une obligation dont
résultera une dépense (Art.28 du décret 66-458). Il y a deux phases :

A/ LA PROPOSITION D’ENGAGEMENT

Elle est faite par l’administrateur de crédits : le Ministre ou son délégué .

L’administrateur de crédits est ainsi juge de l’opportunité de la dépense. Sa
proposition d’engagement est matérialisée par la confection d’un bon
d’engagement.

Le bon d’engagement est établi en triple exemplaire :

 L’exemplaire vert, est l’original, il est destiné au fournisseur

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 28

 L’exemplaire jaune vaut titre de payement et justifie la

dépense dans les écritures du comptable payeur.

 L’exemplaire blanc qui reste lié à la souche, est conservé par

l’administrateur des crédits.

Le bon d’engagement est revêtu de toutes les mentions permettant

l’identification de la dépense (exercice, Ministère, ligne budgétaire, crédits
ouverts, crédits consommés, crédits disponibles, nature et montant de la
prestation, et l’identification du bénéficiaire et du compte à créditer).

Il est accompagné des pièces justificatives permettant d’identifier avec

précision la nature et le montant de la dépense engagée. Ces pièces sont :

- Pour les dépenses de personnel : la décision d’engagement

(fiche navette d’engagement).

- Pour les dépenses de matériel : les devis, mémoires,

factures pro-forma, contrat ou marché).
- Pour les dépenses de transfert : la décision
interministérielle accordant une aide ou une subvention.
-

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B/ L’ENGAGEMENT PROPREMENT DIT

L’engagement est l’acte qui lie juridiquement l’Etat débiteur. La

procédure d’engagement est différente selon qu’il s’agit de dépenses de matériel
ou de dépenses de personnel.

1. Dépenses de matériel

Il faut distinguer la procédure normale, les procédures particulières et les

rejets.

a) La procédure normale de l’engagement.

Pour engager une dépense, l’établissement d’un bon d’engagement est

indispensable. Le bon d’engagement est établi en triple exemplaires. Les deux
exemplaires accompagnés des pièces justificatives sont envoyés à la Division du
Contrôle des Engagements de la Direction du Budget. Celle-ci, après
vérification et signature, les transmet à la Direction du Traitement Automatique
de l’Information (D.T.A.I) pour comptabilisation sur ordinateur.

L’engagement est matérialisé (sauf pour les dépenses de personnel) par

deux notifications informatiques faisant partie du dossier d’engagement. Ces
documents sont adressés :

- L’un au fournisseur : il reçoit les deux exemplaires du bon

d’engagement accompagnés d’un titre de créance informatique. Ce titre de
créance avise le fournisseur que des crédits sont bloqués à son profit et lui
confirme que la prestation peut être accomplie. Des sanctions et notamment

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 30

l’interdiction de paiement, sont prévues à l’encontre du fournisseur qui a exécuté

la prestation avant d’avoir reçu le titre de créance.

- L’autre à l’administrateur de crédits : Il reçoit une notification

informatique intitulée projet de « certification de service fait » destiné à être
rempli et signé ultérieurement, lorsque la marchandise aura été livrée, ou les
travaux exécutés.

SCHEMA DE LA PROCEDURE NORMALE DU BUDGET

Ad. Crédits D.C.E. D.T.A.I.

Titre de créance Projet de C.S. fait

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 31

b) Les procédures particulières : Il y a deux procédures particulières.

- La demande de mise en règlement immédiat

Cette procédure permet de réaliser le règlement immédiat après visa du

comptable du trésor, sans passer par les autres phases de la procédure C.S.F. –
Liquidation et ordonnancement. Elle ne peut être donc employée que dans les
cas où il y a service fait (avant engagement) ou dans les cas où l’engagement de
l’Etat n’a pas pour contrepartie l’obligation par le fournisseur d’effectuer une
prestation (ex : remboursement de l’indu, le service de la dette publique,
constitution de l’encaisse d’une régie d’avances etc…)

La demande de mise en règlement immédiat doit être établie en un seul

exemplaire sur un imprimé de couleur rose d’un modèle prescrit par le Ministère
des Finances. Cet imprimé, rempli et signé, doit accompagner le dossier du bon
d’engagement, si la demande est admise par le comptable payeur, elle permet le
payement immédiat.

- La délégation de crédits.

La délégation de crédits est une autorisation limitée de dépenses, accordée

par un décret ministériel à un service extérieur situé dans une région autre que
celle de Dakar. Elle est limitée à un article budgétaire de dépenses de matériel,
et à une circonscription territoriale déterminée.

Elle est réalisée par un bon d’engagement accompagné d’une demande de

mise en règlement immédiat au profit du service extérieur qui pourra effectuer
des dépenses de la limite des crédits délégués, par le biais de bons de

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 32

commandes délivrés par le Ministre des Finances et sous le contrôle du

contrôleur régional des Finances ou du Préfet.

b) Les rejets ou les rectifications du bon d’engagement

par la procédure de notification

La notification de rejet est une procédure qui est à la disposition de la

Division du Contrôle des engagements et du Payeur Général du Trésor leur
permettant de suspendre l’engagement pour des causes liées à la légalité ou à la
régularité de la dépense, ou à la validité des pièces justificatives fournies. La
notification de rejet doit donc être motivée. Elle vaut demande de régularisation.
Les motifs du rejet sont exposés sur une fiche de notification, imprimé d’un
modèle prescrit par le Ministère des Finances, rempli manuscritement.

L’administrateur des crédits, au retour du dossier d’engagement

accompagné de la fiche de notification à trois possibilités :

- soit corriger le bon d’engagement et produire les pièces justificatives

requises pour renvoyer le dossier dans le circuit des visas ;

- soit détruire le bon d’engagement

- soit engager un recours ayant pour but d’obtenir que l’ordonnateur

donne au comptable réquisition de payer (Art.121 du décret 66-458 du
17/6/66).

32
 33

2. Dépenses de personnel

Pour les dépenses de personnel, ce sont les indications recueillies sur la

fiche navette d’engagement, lors du recrutement, qui seront introduites en
machine par le Service Central de la Solde et, qui provoquent le blocage des
crédits correspondants pour la gestion en cours.

En fin d’exercice, pour la prise en charge de la gestion suivante, le Service

Central de la Solde adresse aux différents Chefs de Service du Personnel des
Ministères, le relevé des agents en fonction dans leur département avec le détail
de leurs émoluments pour rectification éventuelle. Ce sont ces états rectifiés qui
servent de base à l’engagement de la nouvelle gestion. Les changements
éventuels de situation administrative ou familiale des agents en cours d’années,
sont notés sur les situations mensuelles de présence également renvoyées avec
les pièces justificatives au Service de la Solde, qui effectue les engagements
complémentaires ou les dégagements correspondants.

II/ LA CERTIFICATION DU SERVICE FAIT

Dans cette phase de la procédure, le fournisseur et l’administrateur de

crédits jouent les rôles essentiels
.

33
 34

1. Le rôle du fournisseur

Le fournisseur qui détient les deux exemplaires du bon d’engagement et le

titre de créance portant confirmation du blocage de crédits à son profit, exécute
la commande. Après exécution, il annote le second exemplaire du bon
d’engagement (de couleur jaune), du mode de règlement choisi et, le cas
échéant, des références du compte bancaire ou postal à créditer. Puis il renvoie
ce même exemplaire du bon d’engagement accompagné du titre de créance
informatique et de sa facture, à la Division du Contrôle des engagements de la
Direction du Budget, pour ordonnancement. Il adresse en même temps un
duplicata de sa facture à l’administrateur de crédits, pour information.

2. Le rôle de l’administrateur de crédits

Après s’être assuré que la prestation a été exécutée conformément à la

commande, il transmet à son tour à la Division du Contrôle des engagements la
fiche informatique de certification du Service Fait, dûment signée et
accompagnée du double de la facture. Il indique la destination donnée à la
prestation : mise en consommation immédiate, ou prise en charge à l’inventaire
sous le n°……………Il joint au dossier les P.V. de réception des travaux et
toutes autres pièces justificatives.

34
 35

III/ LA LIQUIDATION

Une créance est liquide quand elle est déterminée dans son montant.
Liquider c’est calculer à l’aide des documents et des pièces faisant partie du
dossier de bon d’engagement, le montant net des sommes dues par l’Etat.

L’article 105 du décret 66-458 précise que : « la liquidation est

l’opération qui consiste à constater et à arrêter les droits du créancier ».

Constater les droits du créancier consiste à vérifier que sa créance existe

et qu’elle est exigible. Arrêter les droits du créancier consiste à fixer le montant
exact de sa créance à la date de la liquidation. L’article 18 du même décret
prévoit que les administrateurs de crédits préparent la liquidation de la dépense
(lors de la certification du Service Fait) et que les ordonnateurs en poursuivent la
liquidation ;

Le dossier du bon d’engagement complet est transmis à la Direction du

Budget. Division du Contrôle des Engagements. Il doit comprendre :

- le bon d’engagement
- la certification de Service Fait
- le titre de créance informatique
- la facture du fournisseur

La Division du Contrôle des engagements examine le dossier. S’il est

régulier, elle procède à la liquidation, c’est-à-dire qu’elle constate que la créance
est exigible, et elle en fixe le montant.

35
 36

IV/ L’ORDONNANCEMENT

Ordonnancer c’est donner l’ordre de payer un état des sommes dues. En

comptabilité publique, l’ordonnancement est l’acte administratif par lequel
l’ordonnateur donne au comptable après avoir recueilli son visa, l’ordre de payer
une créance liquide à la charge de l’Etat (article 113 du décret 66-458). Il faut
distinguer les dépenses de matériel et les dépenses de personnel.

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 37

1. Les dépenses de matérie

Dès que les éléments de liquidation (titre de créance et certification) sont

exploités en machine, il y a automatiquement ordonnancement.

L’ordonnancement est alors matérialisé par les documents suivants :

- Un titre de règlement ; c’est un avis de crédit ou un bon de

caisse sur papier blanc ;

- Un avis de règlement ; c’est un carton jaune destiné à

informer le fournisseur ;

- Un ordre général de payement, c’est l’ordre donné par

l’ordonnateur proprement dit.

Les titres de règlement ordonnancés sont récapitulés par journée

d’exploitation informatique sur des bordereaux d’émission numérotés, selon une
série unique par année financière.

2. Les dépenses de personne

L’ordonnancement est matérialisé par deux documents informatiques dès

entrée en machine de la fiche navette d’engagement ou des fiches de
modification :

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 38

a) Le bulletin de salaire édité en triple exemplaire.

- Le premier exemplaire de couleur verte, est le titre de

paiement ou mandat et est destiné à la Cour des Comptes.

- Le deuxième de couleur rose est conservé dans le dossier

financier de solde de l’ayant droit.

- Le troisième de couleur blanche, vaut fiche de paye, et est

destiné au bénéficiaire.

b)Le titre de règlement : qui peut revêtir deux formes :

- Un avis de crédit : destiné à opérer un virement au profit du

bénéficiaire ;

- Un bon de caisse : payable au guichet d’un comptable du

Trésor.

V/ LE PAIEMENT

Le paiement est l’acte par lequel l’Etat se libère de sa dette. Il est

effectué par un comptable public, responsable personnellement et
précuniairement de la validité et de la légalité de l’acte de dépense. Le
comptable exerce un double contrôle :

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 39

- Un contrôle qui intervient avant l’ordonnancement et qui se

matérialise par son visa « vu bon à payer » ;

- Un contrôle exercé au moment du paiement.

C’est le fournisseur qui précise sur le bon d’engagement le mode de

paiement choisi. Quatre modes de paiement :

1. Le paiement par virement

C’est le procédé le plus simple et qui garantit le comptable contre les

risques d’acquis non valables ne libérant pas l’Etat. Le paiement par virement
est obligatoire pour les personnes morales, les personnes physiques inscrites au
R.C. et pour tout paiement égal à
100 000 Francs.

2. Le paiement par chèque

Tous les comptables directs du Trésor disposent d’un compte courant

postal et d’un compte bancaire. En cas de paiement par chèque, le comptable
remet un chèque au bénéficiaire qui se présente à une banque pour paiement.

3. Le paiement par mandat-carte posta

Lorsque le virement n’est pas obligatoire, le bénéficiaire peut demander le

règlement par mandat-carte postal. Le comptable déduit les frais postaux du
montant des sommes dues.

39
 40

4. Le paiement par bon de caisse

Le paiement par bon de caisse peut être refusé si le montant est supérieur
à 100 000 francs, si le bénéficiaire est une personne morale ou si c’est une
personne physique inscrite au R.C.

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 41

CHAPITRE IV : LES MARCHES PUBLICS

SECTION I : LA NOTION DE MARCHE PUBLIC

1. Définition

Les marchés publics sont des contrats administratifs relatifs aux travaux,
fournitures ou services, conclu par l’Etat, les établissements publics ou les
collectivités locales. (Article 1 du décret 82-620 du 7/9/82 portant
réglementation des marchés).

De cette définition, il ressort qu’il y a trois catégories de marchés publics :

1. Les marchés de travaux publics : Ce sont les marchés par lesquels un

particulier s’engage vis-à-vis de l’Etat ou d’une collectivité publique à
effectuer un travail public.

2. Les marchés de fourniture : Ils ont pour objet la fourniture à

l’Administration de biens matériels.

3. les marchés de service : Ce sont les marchés par lesquels le

cocontractant de l’Administration s’engage à exécuter certaines
prestations.
.

Il est obligatoirement passé un marché lorsque les besoins annuels

prévisibles concernant les travaux, fournitures, ou services dépassent 10

41
 42

millions de francs, même s’il est fait appel à plusieurs fournisseurs et que le
montant des prestations fournies par chacun d’eux est inférieur à 10 millions,
sauf dérogation accordée par la commission nationale des contrats de
l’administration.

De même il est obligatoirement passé un marché pour les achats des

véhicules automobiles quel que soit leur prix lorsque leur cylindre excède
125 cm3
.

II/ LES CAHIERS DES CHARGES

Toutes les conditions et clauses ne sont pas contenues dans le document

constituant le marché. D’autres dispositions sont contenues dans des
documents appelés les cahiers des charges. Les cahiers des charges sont
constitués par trois documents :

1. Le cahier des clauses et conditions générales : Il fixe les

dispositions administratives applicables à tous les marchés. Les
formules de ce document sont approuvés par décret.

2. Le cahier des clauses et prescription s communes : Il fixe les

dispositions relatives à une catégorie de marchés et il renseigne
sur les spécifications techniques de la prestation considérée.

3. Le cahier des prescriptions spéciales : Il fixe les conditions

propres à chaque marché et comporte, le cas échéant, des

42
 43

dérogations au cahier des clauses et conditions générales, ou au

cahier des clauses et prescriptions communes.

SECTION II : LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS

Il existe trois principaux modes de passation des marchés publics

correspondants à trois sortes de marchés.

1. Le marché par adjudication publique

L’adjudication est un mode de conclusion dans lequel l’Administration

n’est pas libre de choisir son cocontractant. Elle fait appel à la concurrence. Pour
cela, l’Administration donne une large publicité au marché qu’elle veut passer.
Toutes les entreprises peuvent soumissionner si elles remplissent les conditions
fixées. La séance d’adjudication est publique. Toutes les offres sont lues, et
l’attribution du marché est faite au meilleur offrant. Ainsi l’adjudication ménage
les finances de l’Etat, c’est donc la règle pour passer un marché public.

L’adjudication publique peut être ouverte à tous les fournisseurs, ou

restreinte à quelques entreprises seulement.

II/ LE MARCHE PAR ENTENTE DIRECTE OU MARCHE DE GRE A

GRE

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 44

L’entente directe est un mode de conclusion qui permet à l’Administration

de choisir librement son cocontractant. La réglementation sur les marchés
publics détermine dans quels cas un marché par entente directe peut être conclu
(Art.29 du décret 82.620 du 7/9/82 portant réglementation des marchés publics
modifié par le décret 83-669 du 29/6/83) :

- Lorsqu’il n’existe qu’un seul fournisseur

- Lorsqu’après deux appels à la concurrence aucune offre n’est

présentée

- Lorsque pour des raisons de défense nationale, l’Administration

est tenue de choisir directement son cocontractant.

Les marchés par entente directe devront être au préalable autorisés par la
commission nationale des contrats de l’Administration au vu d’un rapport
spécial établi par le Ministre ou l’autorité concernée.

III/ LES MARCHES SUR APPEL D’OFFRES

L’appel d’offres est un mode de passation des marchés intermédiaires

entre les deux modes : il est précédé d’une large publicité (comme dans
l’adjudication), mais l’Administration conserve son entière liberté de choix
(comme dans l’entente directe).

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 45

L’appel d’offres peut être ouvert avec appel public à la concurrence, ou

restreint lorsqu’il n’est notifié qu’aux candidats choisis par l’Administration en
raison de la nature particulière des travaux, fournitures ou services.

Il ne peut être passé des marchés sur appel d’offres que pour les travaux ;
les fournitures et services dont la dépense n’excède pas 20 000 000 francs.

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 46

PROCEDURES BUDGETAIRES

Plan du cours

INTRODUCTION : Budget et lois de finances.

1. Définition du budget
2. Définition de la loi de finances

CHAPITRE I – LES PRINCIPES BUDGETAIRES

I / LE PRINCIPE DE L’ANNUALITE BUDGETAIRE

A/ Le principe
B/ Les exceptions

1. Les reports de crédits

2. Les autorisations de programmes

II/ LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

A/ Le principe
B/ Les exceptions

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 47

1. Les comptes spécieux du trésor

2. Les budgets annexes

III/ LE PRINCIPE DE L’UNIVERSALITE BUDGETAIRE

A/ Le principe

1. La règle du produit brut

2. La règle de non-affectation des recettes

B/ Les exceptions

1. Les fonds de concours, dons et legs

2. Le rétablissement de crédits

IV/ LE PRINCIPE DE L’EQUILIBRE BUDGETAIRE

A/ Le principe
B/ L’aménagement du principe : le déséquilibre budgétaire.
CHAPITRE II – LA PREPARATION ET LE VOTE DU BUDGET

SECTION I : LA PREPARATION DU BUDGET

I/ LA PROCEDURE DE PREPARATION DU BUDGET

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 48

CHAPITRE III – L’EXECUTION DU BUDGET

SECTION I : LES AGENTS D’EXECUTION DU BUDGET

I/ LES ADMINISTRATEURS DE CREDITS

II/ L’ORDONNATEUR
III LES COMPTABLES PUBLICS
IV LA SEPARATION DES FONCTIONS

A/ Le principe
B/ Les exceptions : Les administrateurs comptables

1. Les régisseurs d’avances

2. Les régisseurs de recettes
3. Les chargés de mission

V/ LA RESPONSABILITE DES AGENTS D’EXECUTION DU BUDGET

1. La responsabilité de l’ordonnateur, et des administrateurs de crédits.

2. La responsabilité des comptables publics

VI/ LES CONTROLES EXERCES SUR LES AGENTS D’EXECUTION

DU BUDGET

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 49

1. Les contrôles administratifs

2. Les contrôles juridictionnels

SECTION II : LES OPERATIONS D’EXECUTION DU BUDGET

SOUS- SECTION I : LES OPERATIONS DE RECETTES

I/ LE ROLE DES ADMINISTRATEURS DE CREDITS : LA

LIQUIDATION
II/ LE ROLE DE L’ORDONNATEUR : L’ORDONNANCEMENT
III / LE ROLE DES COMPTABLES : LE RECOUVREMENT

SOUS SECTION II : LES OPERATIONS DE DEPENSE

I/ L’ENGAGEMENT DE LA DEPENSE

A/ La proposition d’engagement
B/ L’engagement proprement dit

1. Dépenses de matériel

a) La procédure normale
b) Les procédures particulières

1. La demande de mise en règlement immédiat

2. La délégation de crédits

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 50

a) Les rejets ou les rectifications du bon d’engagement par la

procédure de notification

2. Dépenses de personnel

II/ LA CERTIFICATION DE SERVICE FAIT

1. Le rôle du fournisseur
2. Le rôle de l’administrateur de crédits

III/ LA LIQUIDATION

IV/ L’ORDONNANCEMENT

2. Les dépenses de matériel

3. les dépenses de personnel

a) le bulletin de salaire
b) le titre de règlement

V/ LE PAYEMENT

1. Le payement par virement

2. Le payement par chèque
3. Le payement par mandat – carte postal
4. Le payement par bon de caisse.

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CHAPITRE IV : LES MARCHES PUBLICS

SECTION I : LA NOTION DE MARCHE PUBLIC

I/ DEFINITION
II/ LES CAHIERS DES CHARGES

SECTION II : LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS

I/ LE MARCHE PAR ADJUDICATION PUBLIQUE

II/ LE MARCHE PAR ENTENTE DIRECTE OU DEGRE A GRE
III/LES MARCHES SUR APPEL D’OFFRES.

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