Ridp 771 0039

2.
La genèse d'un espace pénal communautaire : la

protection des intérêts financiers des communautés
européennes
Lorenzo Salazar
Dans Revue internationale de droit pénal 2006/1 (Vol. 77), pages 39 à 51
Éditions Érès
ISSN 0223-5404
ISBN 9782749206400
DOI 10.3917/ridp.771.0039
© Érès | Téléchargé le 27/05/2023 sur www.cairn.info via FDSP Tunis - CNUDST (IP: 41.229.156.222)
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LA GENÈSE D'UN ESPACE PÉNAL COMMUNAUTAIRE : LA

PROTECTION DES INTÉRÊTS FINANCIERS DES
COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
Lorenzo SALAZAR
Sommaire
L'article a pour objet d’illustrer la correspondance étroite entre la matière

spécifique de la protection des intérêts financiers des Communautés
européennes et la genèse d'un espace pénal européen, dans le cadre du droit
communautaire et, plus généralement, du droit pénal de l'Union. En partant des
premières propositions de la Commission de 1976 et en passant par la célèbre
décision de la Cour de Justice de 1988 en matière de principe d'assimilation ainsi
que de sanctions relatives aux violations du droit communautaire, l'article analyse
les nombreux textes adoptés dans ce secteur après l'entrée en vigueur du Traité
de Maastricht, et notamment la convention de 1995 sur la protection des intérêts
financiers de la Communauté et ses trois protocoles. Enfin, dans ses conclusions,
l’article présente les perspectives d’évolution d’un espace pénal européen et du
droit pénal européen, en reprenant développements les plus récents dans le
domaine.
1. Introduction : Le contexte
L'image presque surréaliste des "lignes parallèles convergentes" (image évoquée
par Aldo Moro, ancien homme d’État italien, dans un contexte très différent de
celui abordé dans les pages qui suivent) convient bien pour caractériser le
rapprochement progressif intervenu entre le droit pénal et le droit communautaire.
La lutte contre la fraude et celle contre la corruption des fonctionnaires ont
toujours fortement influencé cette évolution, étant parmi les éléments clés qui ont
déterminé cette "convergence".

Magistrat, Membre du Cabinet du Vice-Président F. Frattini, Commission européenne.
Les vues exprimées dans cet article sont personnelles à l’auteur et n’engagent en rien la
Commission européenne.
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40 International Review of Penal Law (Vol. 77)
Dans les traités actuellement en vigueur, l’article 280 TCE représente le point de
repère dans le domaine de la protection des intérêts financiers communautaires.
Cette disposition prévoit que la Communauté et les Etats membres combattent la
fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de la
Communauté par des mesures dissuasives et qui offrent une protection effective
dans les États membres.
Elle consacre également dans le traité le "principe d'assimilation", lequel consiste

dans l'obligation, pour les États membres, de prendre les mêmes mesures pour
combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que
celles qu'ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres
intérêts financiers. De plus, cette disposition, définit le cadre d’une coordination
de l'action des Etats membres et l'organisation, avec la Commission, d'une
collaboration étroite et régulière entre les autorités nationales compétentes.
Enfin, sur le plan des procédures législatives communautaires, l’article 280 TCE
prévoit la possibilité pour le Conseil d'adopter, à la majorité qualifiée et en
codécision avec le Parlement européen, après consultation de la Cour des
comptes, les mesures législatives dans les domaines de la prévention et de la
lutte contre la fraude au détriment des intérêts financiers de la Communauté,
lesquelles sont nécessaires afin de mettre en place une protection effective et
équivalente dans les États membres desdits intérêts. Toutefois, aux termes de la
disposition en question, ces mesures "…ne concernent ni l'application du droit
pénal national ni l'administration de la justice dans les États membres".
Il est utile de rappeler ici que l'article 280, entré en vigueur avec le Traité
d'Amsterdam en 1999, constitue l'évolution du précédent article 209A du traité de
Maastricht de 1992, qui se limitait, quant à lui, à introduire dans le traité le
principe d'assimilation dans la lutte contre la fraude communautaire ainsi qu’une
base légale pour une coordination de l'action dans le domaine de la protection
des intérêts financiers communautaires, à réaliser par les Etats membres « avec
l'aide de la Commission européenne ».
Les dispositions évoquées ci-dessus représentent, à la fois, les piliers

constitutionnels du dispositif communautaire en matière de lutte contre la fraude
ainsi que les éléments principaux les mieux fondés, sur le plan communautaire,
du postulat d'ouverture visant la correspondance étroite entre cette matière
spécifique de la protection des intérêts financiers communautaires, d’un côté, et
la création d’un espace pénal communautaire de l’autre. Ces dispositifs juridiques
témoignent, en particulier, d’un rapprochement progressif du droit pénal avec le
droit communautaire, rapprochement qui s’est notamment réalisé à partir de
l'adoption, par le législateur communautaire, de dispositions en matière de lutte
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Revue Internationale de Droit Pénal (Vol. 77) 41
contre la fraude portant atteinte aux intérêt financiers des Communautés et de

lutte contre la corruption visant des fonctionnaires communautaires.
2. Les premiers pas

Les premières propositions législatives de la Commission européenne en matière
de protection des intérêts financiers des Communautés européennes remontent
loin dans le passé : elles datent de 1976 (époque, où l'idée d'un "espace
judiciaire européen" venait d'être évoquée pour la première fois par V. G.
d'Estaing). En 1976, la Commission présentait un projet de traité1 visant à
introduire une réglementation commune dans le domaine de la protection pénale
des intérêts financiers des Communautés et dans le secteur de la responsabilité
et de la protection en matière pénale des fonctionnaires et des autres agents des
Communautés. Le Conseil des Ministres ne réservera aucune suite concrète à
ces propositions et il faudra encore attendre quelques années, jusqu'en 1989,
pour que la Cour de Justice rende un arrêt2, connu sous le nom de "maïs grec",
lequel permettra enfin de relancer le débat en la matière. De cet arrêt découlent
deux conséquences juridiques essentielles: d’abord, il consacre le principe
d'assimilation (qui sera définitivement ancré dans la jurisprudence
communautaire); ensuite, il définit le principe selon lequel les Etats membres
doivent prévoir des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives contre la
fraude communautaire.
Par le biais de son art.209A, le traité de Maastricht a introduit dans la législation
primaire l'essentiel de la décision de la Cour en termes de principe d'assimilation.
Toutefois, il n’introduisait ni un principe d'efficacité des sanctions à adopter par
les Etats membres, ni une base légale explicite pour une intervention législative
de la part de la Communauté.
3. Les étapes suivantes
A. La convention PIF de 1995 …

Pareille intervention n’arrivera que quelques années plus tard, avec l'adoption de
la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés
européennes ("Convention PIF")3 signée le 26 juillet 1995. Cette convention se
fonde sur les dispositions du titre VI du TUE et notamment sur son art. K.1, point
5, qui faisait rentrer la "lutte contre la fraude à l'échelle internationale" dans la liste
des questions d'intérêt commun sur lesquelles les Etats membres s'étaient
engagés à instaurer une coopération étroite et régulière.
1 JO, C 222, 22.9.1976, 2

2 Arrêt du 21.9.1989, dans l'affaire C-68/88, Commission c. Grèce.
3 JO, C 316, 27.11.1995, 49
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L'adoption de la convention avait été précédée et préparée, en termes

d'impulsion politique, par de nombreuses résolutions des Ministres de la Justice
de l’UE. La première4, antérieure à l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht,
remonte à novembre 1991 : elle demandait à la Commission européenne
d'effectuer une étude de droit comparé en la matière. La deuxième résolution
donnait mandat au Conseil pour examiner les mesures nécessaires pour assurer
une meilleure compatibilité des dispositions nationales dans le secteur ; elle fut
adoptée en novembre 1993, lors de la toute première réunion de la formation du
Conseil "Justice/Affaires intérieurs" (JAI) convoqué après l'entrée en vigueur du
Traité de Maastricht. Enfin, par une troisième résolution de décembre 19945, le
Conseil demandait, d’une part, l'adoption d'un instrument juridique en matière de
protection des intérêts financiers communautaires et, d’autre part, il énonçait à
cet égard une série de principes directeurs.
En doctrine, plusieurs études scientifiques commanditées par la Commission

européenne se sont succédées dans le temps. La première est l’étude de droit
comparé sollicitée par la résolution de 1991, et connue sous le nom de "Rapport
Delmas-Marty"6 (le résultat le plus interpellant de ce rapport est représenté par
la liste de 17 Recommandations portant dispositions pour une protection des
intérêts financiers communautaires plus effective) et la plus célèbre est l’étude
connue sous le nom de "Corpus juris" portant un projet de "mini-code" pénal (et
de procédure pénale) pour la protection des intérêts financiers de la CE7.
La convention8 du 26 juillet 1995 sur la protection des intérêts financiers des

Communautés européennes (Convention "PIF") contient les premières définitions
communes en matière d'incriminations adoptées au niveau de l'Union
européenne. Dans cette perspective, elle semble donc jouer un rôle de pionnier
parmi tous les autres instruments adoptés ultérieurement. Elle trouvait son
fondement dans la référence à la lutte contre la fraude à l’échelle internationale
qui était contenue dans la liste des questions d’intérêt commun prévue à l'article
4 JO, C328, 17.12.1991, 1

5 JO, C355, 2
6 Etude sur les systèmes de sanctions administratives et pénales dans les Etats membres
des C.E., Bruxelles 1994; Etude comparative sur la protection des intérêts financiers de la
Communauté, Bruxelles 1994; V. aussi le Rapport de la Commission sur l'application de
l'article 209A du traité sur l'Union européenne, Bruxelles 1995.
7 Corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de
l'Union européenne, sous la direction de M. Delmas-Marty, Paris, 1997.

8 JO, C316, 27.11.1995,p. 48
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K.1 du Traité de Maastricht. Pour rappel, ce dernier ne prévoyait aucune base

légale en matière de rapprochement des législations pénales, se limitant à une
référence générale à la "coopération judiciaire [classique] en matière pénale".
Pour cette raison, on pourrait à juste titre affirmer que c’est "par la porte de
service" que le rapprochement a fait son apparition dans le droit de l'Union. Ce
n’est que par la suite qu’il a pu gagner ses titres de noblesse grâce notamment
aux instruments qui sont issus de cette « convention mère » en matière de
protection des intérêts financiers.
La convention PIF définit la notion de fraude portant atteinte aux intérêts

financiers des Communautés européennes, aussi bien en matière de dépenses
que de recettes. Elle pose l'obligation pour les Etats membres d'incriminer tout
acte ou omission intentionnel relatif à l'utilisation ou à la présentation de
déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, à la non-
communication d'informations en violation d'une obligation spécifique, au
détournement de fonds ou d'avantages légalement obtenus, ayant pour effet la
perception ou la rétention indue de fonds provenant du budget communautaire ou
la diminution illégale de ses ressources.
La fraude ainsi définie, les Etats membres doivent adopter les mesures
nécessaires pour assurer que ces comportements illégaux soient passibles de
sanctions pénales conformes aux critères établis par la Cour de Justice dans son
arrêt de 1989, c'est-à-dire de sanctions "effectives, proportionnées et
dissuasives". De plus, elles doivent inclure, au moins dans les cas de « fraude
grave », des peine d’emprisonnement pouvant entraîner l'extradition (c’est-à-dire
une peine maximale d’au moins un an). Pour ce qui est de la définition de fraude
grave il appartient à chaque Etat membre de fixer un montant minimal sur lequel
porte la fraude, ce montant minimal ne pouvant toutefois dépasser 50 000 ¤. La
complicité, l'instigation ou la tentative relatives aux comportements visés doivent
faire l'objet du même type de sanctions.
A coté des cas de « fraude grave » entraînant des peines de prison, la

Convention PIF donne aux Etats membres la faculté de prévoir des cas de
« fraude mineure » portant sur un montant total inférieur à 4 000 ¤ et ne
présentant pas de circonstances particulières de gravité au sens de leurs propres
législations nationales de référence. Dans de tels cas, ils "peuvent" prévoir - ils
n’y sont donc pas obligés - des sanctions de nature non pénale.
Les temps n'étant pas encore mûrs pour l'introduction de dispositions en matière
de responsabilité des personnes morales (comme demandé dans la résolution
ministérielle de 1994), la convention PIF se limite à introduire une disposition sur
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la "Responsabilité pénale des chefs d'entreprise", qui vise tout simplement à ce

que ces derniers (ou toute personne ayant le pouvoir de décision ou de contrôle
au sein d'une entreprise) puissent être déclarés pénalement responsables pour
les actes frauduleux commis pour le compte de l'entreprise par une personne
soumise à leur autorité.
Le restant du dispositif du texte conventionnel prescrit des règles minimales

concernant la coopération pénale. On y trouve notamment des règles en matière
de compétence territoriale, d'extradition (portant application du principe "aut
dedere aut iudicare" pour les cas des nationaux non extradables), de coopération
judiciaire et de "ne bis in idem" (ce dernier reprend, presque à la lettre, certaines
dispositions pertinentes de la Convention d'application de Schengen, et
notamment ses articles 54 et 55). Cela dit, il est important de mentionner qu’une
grande partie de ces dispositions conventionnelles à été dépassée ou bien
intégrée par les nouveaux instruments adoptés dans le cadre de l'Union,
notamment la décision-cadre sur le mandat d'arrêt européen et la convention
d'entraide judiciaire en matière pénale de mai 2000.
B. … et ses protocoles
Dans les considérants initiaux de la Convention PIF, le Conseil avait déjà relevé
la nécessité de compléter l’instrument "à bref délai" par d'autres instruments
juridiques, de manière à améliorer l'efficacité de la protection pénale des intérêts
financiers des Communautés. C’est pour cette raison que la convention a été
rapidement complétée par trois protocoles additionnels.
i) Le premier protocole de 1996 sur la corruption et la convention UE sur la

corruption de 1997
Un premier protocole porte sur la lutte contre la corruption. Le lien indissoluble
entre les actes de fraude et les faits de corruption - souvent nécessaires à la
perpétration des premiers - n'avait pas échappé aux Ministres de la justice de
l’UE. Dans leur résolution de 1994, ceux-ci avaient déjà ouvert la voie à une
incrimination des actes de corruption liés à la fraude communautaire, se ralliant
ainsi aux propositions de la Commission de 1976.
Signé le 22 septembre 19969, le premier protocole à la Convention PIF répond à

cette recommandation. Il introduit l'obligation, pour les Etats membres,
d'incriminer la corruption active et passive des fonctionnaires - communautaires
ou de toute autre Etat membre - portant préjudice aux intérêts financiers des
Communautés.
9 JO, C 313, 23.10.1996, 1

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Il est important de souligner qu'on se trouve ici devant le premier instrument

contraignant, conclu au niveau européen10, ayant pour effet d'obliger les parties à
procéder à l'incrimination d'actes de corruption impliquant des sujets autres que
leurs propres fonctionnaires nationaux, et notamment les fonctionnaires (et autres
sujets investis de fonctions publiques) non seulement des autres Etats membres
mais aussi des Institutions européennes.
L'infraction de corruption cesse ainsi d'être traitée de manière "égoïste" par le

droit pénal de chaque Etat membre. Il affirme, au contraire, la nécessité de devoir
faire face, tous ensemble, au niveau supra-national, à un fléau, qui, en raison du
développement des transactions d'affaires internationales, ne peut plus être
combattu efficacement à un niveau purement national.
Si une première disposition porte définition du terme "fonctionnaire", les articles 2

et 3 du protocole définissent les actes de corruption "passive" et de corruption
"active" portant atteinte, ou étant susceptibles de porter atteinte aux intérêts
financiers des Communautés européennes. Les dispositions suivantes posent
l'obligation pour les Etats membres d'incriminer ces actes aussi bien pour ce qui
relève de leurs propres fonctionnaires que pour ce qui relève des fonctionnaires
communautaires et des autres Etats membres.
Au delà de l'obligation d'incrimination, une démarche tout à fait originale qui

mérite d’être mentionnée ici, consiste dans l'obligation d' « assimilation » posée à
l'article 4 du texte en ce qui concerne les faits touchant aux parlementaires et aux
juges. Outre le devoir d’incriminer les faits de corruption, les États membres se
voient imposer des obligations supplémentaires en terme d'assimilation. Ainsi,
chaque Etat membre doit, en premier lieu, prendre les mesures nécessaires pour
assurer que les incriminations en matière de fraude impliquant ses fonctionnaires
nationaux, dans l'exercice de leurs fonctions, soient applicables aux cas similaires
impliquant des fonctionnaires communautaires. En outre, il doit également veiller
à ce que les infractions de corruption impliquant les ministres, les parlementaires
ou les juges de ses hautes juridictions, dans l'exercice de leurs fonctions, soient
applicables de la même façon aux infractions impliquant leurs homologues des
institutions européennes, c'est-à-dire les membres de la Commission
européenne, du Parlement européen, de la Cour de justice et de la Cour des
comptes des Communautés européennes, dans l'exercice de leurs fonctions.
10 Au niveau mondial le protocole a été précédé sur ce point uniquement par la Convention
signée dans le cadre de l'Organisation des Etats Américains (OAS) le 29.3.1996.

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Une fois cette étape fondamentale franchie, ce premier protocole a été

rapidement suivi par l’adoption, le 26 juin 1997, de la Convention de l'Union
européenne sur la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des
Communautés ou des Etats membres11. Cette convention offre la base juridique
pour l’incrimination de tout acte de corruption active et passive, en éliminant tout
besoin, aux fins d’incrimination, d'un lien entre la corruption et la PIF. On pourrait
ainsi dire qu'il s'agit là d'un petit pas pour le droit (car la convention reprend
presqu'à la lettre le texte du protocole) mais d'un pas de géant pour le droit pénal
européen : cette convention de 1997 constitue en effet le premier instrument
d'harmonisation pénale établie au niveau de l'Union qui ne présente aucun lien
avec la lutte antifraude. Bien qu'il faille encore attendre jusqu'en 1999 pour
disposer d'une véritable base juridique dans le Traité fondant une compétence
sur ce plan, le droit pénal de l'Union sort de son « enfance » pour devenir, sinon
adulte, au moins adolescent.
Pour conclure, il est intéressant d’observer que, dans le domaine de la lutte

contre la corruption au niveau international, les instruments de l'UE en cette
matière seront rapidement suivis par les conventions de l'OCDE (Paris, décembre
1997), du Conseil de l'Europe en matière pénale et civile (Strasbourg, janvier et
décembre 1999) et des Nations Unies (Merida, décembre 2003), auxquelles ils ne
manqueront pas de fournir des solutions et des sources d'inspiration.
ii) Le protocole sur la compétence de la Cour de Justice des CE

La Convention PIF et son premier protocole sur la corruption contenaient déjà
une disposition sur la Cour de Justice, mais celle-ci se limitait à prévoir le seul
règlement des différends entre Etats membres relatifs à l'interprétation ou à
l'application des instruments. La possibilité de s'adresser directement à la Cour à
travers le mécanisme du renvoi "préjudiciel" ne sera offerte qu’un peu plus tard
aux magistrats nationaux, par le protocole signé le 9 novembre 1996 concernant
l'interprétation préjudicielle de la part de la Cour de Justice des Communautés
européennes de la convention et de son premier protocole12.
Cet instrument est le deuxième à confier à la Cour une compétence

d'interprétation dans une matière relevant du troisième pilier13, et le premier à
11 JO, C195, 25.6.1997, 1

12 JO, C 151, 20.5.1997, 1
13 Il a été adopté juste quelque mois après celui du 23 juillet s'appliquant à la Convention
Europol (JO, C 299, 9.19.1996, 1) et en même temps que le protocole sur l'interprétation
de la Convention sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes – Convention
SID (JO, C 151, 20.5.1997, 16)
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ouvrir aux magistrats nationaux l'accès direct à la Cour sur des sujets relevant de
la coopération judiciaire pénale au sens propre du terme. Il prévoit un dispositif "à
la carte" ou d'opt-in, dont l’introduction fut nécessaire pour vaincre les réticences
de la part de certains Etats membres à céder devant ce qui était vécu comme une
'"intrusion" d'une institution communautaire dans un territoire réservé à
l'intergouvernemental. Par le biais d’une déclaration ad hoc les Etats membres
"peuvent", ainsi, accepter la compétence de la Cour à connaître des questions
soulevées par leurs juges nationaux. Il s’agit là d’un modèle précurseur de la
solution finalement retenue par le traité d'Amsterdam, qui sera conclu l'année
suivante.
iii) Le « deuxième » protocole à la convention PIF et la responsabilité des

personnes morales
Le "deuxième" protocole14 à la Convention PIF, signé le 19 juin 1997, achève la
mise en œuvre de la "table des matières" esquissée dans la résolution des
Ministres de 1994 pour ce qui touche notamment à la responsabilité des
personnes morales, au blanchiment et à la confiscation des produits de ce type
d'infractions.
Le protocole oblige, tout d'abord, les Etats membres à incriminer le blanchiment
de l'argent au moins en ce qui concerne les produits de la fraude grave et de la
corruption active et passive, contribuant ainsi à élargir la portée de l'infraction de
blanchiment au-delà des seuls produits du trafic de drogue, comme semblaient le
préconiser les recommandations provenant de différentes instances internationa-
les de l'époque15. Cette obligation d’incrimination est assortie d'un engagement
des Etats à permettre la saisie et la confiscation des instruments et du produit de
ces actes délictueux, ou des biens d'une valeur équivalente. La "confiscation en
valeur" - jusqu'alors uniquement reprise dans des instruments de droit
international16 - fait, à cette occasion, son entrée sur la scène du droit de l'Union
pour être ensuite reproduite, avec une portée générale, dans l'action commune
de décembre 1998 sur le blanchiment de l'argent et la confiscation des produits17.
14 JO, C 221, 19.7.1997, 11

15 V. Rapport explicatif du deuxième protocole, JO C91, 31.3.1999, 10.
16 Tels que la Convention de Vienne des Nations Unies de décembre 1988 contre le trafic
illicite de stupéfiants ou bien la Convention de Strasbourg de 1990 du Conseil de l'Europe
sur la confiscation et le blanchiment.
17 JO, L 333, 9.12.1998, 1; l'action commune sera ensuite partiellement remplacée par la
décision cadre concernant le blanchiment d'argent, l'identification, le dépistage, le gel ou la

saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime (2001/500) du 26.6.2001,
JO L182, 5.7.2001, 1, dont l'art.3 vise expressément la confiscation en valeur.
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Tout en reconnaissant la valeur et la portée de ces obligations, il faut noter que la

disposition peut-être la plus significative du protocole est celle qui introduit, pour
la première fois, en droit européen, un régime de responsabilité pour les
personnes morales qui servira de modèle pour la plupart des instruments à venir
tant dans l'Union européenne qu’en dehors de ses frontières.
Conformément à l'article 3 du protocole, chaque État membre doit permettre que

les personnes morales puissent être tenues responsables d'un fait de fraude, de
corruption active et de blanchiment de capitaux commis pour leur compte par
toute personne exerçant un "pouvoir de direction" au sein de l'entreprise, et
tenues pour responsables de tout "défaut de surveillance ou de contrôle" qui
aurait rendu possible la commission des mêmes faits délictueux, pour le compte
de ladite personne morale, par une personne soumise à son autorité.
La responsabilité de la personne morale doit également pouvoir être établie en

cas de participation à ces faits en qualité de complice ou d'instigateur, ou encore
en cas de tentative de fraude.
Au cours de la négociation du protocole, les réticences, de la part de nombreux

Etats membres, à accepter l'introduction d'un système de responsabilité pénale
pour les personnes morales, ont pu être dépassées grâce à une solution de
compromis, qui semble en même temps relever de la sagesse et de l'astuce. En
vertu du protocole, les Etats membres sont tenus de prévoir vis-à-vis des
personnes morales des sanctions qui ne doivent pas nécessairement être de
nature pénale : elles peuvent aussi relever du droit administratif ou du droit civil.
Mais, indépendamment de leur nature, elles devront être proportionnées,
efficaces et dissuasives, et ce conformément aux enseignements de l'arrêt "maïs
grec" de la Cour de justice évoqué ci-dessus. Ces sanctions "doivent" inclure des
sanctions pécuniaires et "peuvent" inclure des sanctions d'une autre nature telles
que des mesures d'exclusion d'aides, de suspension ou d'interdiction d'exercer
une activité commerciale, de surveillance judiciaire ou encore de dissolution.
L'"effet utile", c’est-à-dire celui d'obtenir que les personnes morales puissent
partout dans l'Union faire l'objet de sanctions efficaces, proportionnées et
dissuasives, est donc atteint, et ce avec toute la souplesse nécessaire pour ne
pas heurter les Etats membres les plus réticents à la consécration de la
responsabilité pénale des personnes morales (suivant le principe "societas
delinquere non potest").
Last but not least, le deuxième protocole introduit des dispositions d'une
importance primordiale quant à la création d’une base légale pour fonder une
coopération entre les Etats membres et la Commission européenne dans le
secteur de la lutte contre la fraude, la corruption et le blanchiment d’argent,
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dispositions assorties de garanties relatives à la protection des données à

caractère personnel. Il s'agit là d'une véritable obligation réciproque de coopérer
(annonçant le futur article 280, paragraphe 3, TCE), qui s'adresse aussi bien aux
Etats membres qu’à la Commission. Le protocole prévoit aussi des règles à
suivre pour le transfert des données par la Commission vers d'autres Etats
membres (avec une simple obligation d’information de l'Etat ayant fourni
l'information) ou vers des Etats tiers (avec, cette fois-ci, l’obligation d'obtenir une
autorisation de la part de l'Etat en question). Une fois le protocole en vigueur,
l'Autorité européenne de contrôle des données sera compétente pour exercer le
contrôle à l'égard des données à caractère personnel détenues par la
Commission en vertu de celui-ci : il s’agit là d’une autre "première" dans le cadre
d'un instrument du troisième pilier.
4. Les développements subséquents

Bien que l'adoption de la Convention PIF soit intervenue en juillet 1995, il aura
fallu plus de sept ans, jusqu'en octobre 2002, pour voir la convention, son premier
protocole et celui sur la compétence de la Cour entrer en vigueur, à la suite de
leur ratification par le dernier des Etats membres signataires. Aujourd’hui, le
deuxième protocole attend encore la ratification par un Etat membre.
Depuis l’adoption de ces textes, l'Europe pénale a progressivement changé sa
configuration, tout en devenant de plus en plus une réalité incontournable.
Depuis l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam en mai 1999, les choses ont
évolué à un rythme de plus en plus élevé : à cet égard, il importe de mentionner
les conclusions de Tampere mais également le Programme de La Haye, de
même que les perspectives ouvertes par le Traité constitutionnel, qui a été signé
à Rome mais dont l’entrée en vigueur est très incertaine.
Pour ce qui est de la PIF, l'entrée en vigueur de l'article 280 du TCE a été
accompagnée par la création de l'Office européen de lutte antifraude ou OLAF18
et par l'adoption du règlement réglementant ses enquêtes administratives pour
lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte
aux intérêts financiers de la CE19.
Si l’on revient au droit pénal et à la procédure pénale, un livre vert sur la
protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d’un
Procureur européen20 a été présenté par la Commission en 2001 pour
18 Décision de la Commission du 28.4.1999, JO L136, 31.5.1999, 20.

19 Règlement (CE) 1073/1999, JO L136, 31.5.1999, 1
20 Doc. COM(2001) 715 du 11.12.2001
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promouvoir un large débat et une réflexion sur les possibilités de mise en oeuvre
d’un Parquet européen responsable de la poursuite, au niveau européen, de
toute activité portant atteinte aux intérêts financiers communautaires: il s’agit là
d’un projet lancé par l’étude « Corpus Juris », qui débouchera finalement,
quoique avec peine, sur l’introduction d’une disposition dans le Traité
constitutionnel (article III-274).
En mai 2001, la Commission a aussi présenté une proposition de directive fondée

sur l'article 280, para.4, qui reprend dans le cadre communautaire la substance
de l'acquis de la Convention PIF et de ses protocoles21. Ce texte n'a jamais
vraiment fait l'objet de discussions au sein du Conseil, d'une part à cause de
l’aboutissement du processus de ratification des instruments existants au sein du
troisième pilier, et d'autre part à cause du refus systématique de la plupart des
Etats membres d'accepter une compétence de la Communauté à légiférer en
matière pénale.
Ce refus semble encore aujourd'hui persister et cela nonobstant le récent arrêt de

la Cour de Justice22 qui annule la décision-cadre du Conseil 2003/80 sur la
protection pénale de l'environnement et reconnaît la compétence de la
Communauté à édicter des dispositions relevant du droit pénal par le biais d’une
directive (premier pilier). Certes, de nombreuses réticences se manifestent,
notamment au sein de certains Etats membres, quant à la reconnaissance d'une
portée générale de cet arrêt. Il n’en demeure pas moins que le débat lancé par
d’interminables discussions entre juristes et spécialistes tout au long des années
'90 (et même avant) semble enfin parvenir à une solution définitive, grâce à
l’intervention d'une Cour qui, après sa première saisine en matière de troisième
pilier pour l'interprétation des dispositions de l'acquis de Schengen sur le ne bis in
idem,23 paraît de plus en plus à l'aise dans le domaine du droit pénal.
Une décision ultérieure de la Cour, visant un autre texte adopté par le Conseil au
sein du « troisième pilier »24 et attendue pour fin 2007, pourrait venir confirmer
une compétence communautaire en matière pénale, ce dans l'attente de
nouveaux développements liés au traité constitutionnel lequel aurait, une fois
pour toute, éliminé les distinctions entre piliers.
21 Doc. COM(2001) 272, du 23.5.2001

22 Arrêt du 13.9.2005, dans l'affaire C-176/03, Commission c. Conseil
23 Arrêt du 11.2.2003, dans les affaires réunies C-187/01 (Hüseyin Gözütok) et C-385/01
(Klaus Brügge)
24 Décision-cadre 2005/667/JAI du Conseil du 12 juillet 2005 visant à renforcer le cadre
pénal pour la répression de la pollution causée par les navires (JO L 255, 30.09.2005)
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5. Conclusions
Bien qu'aujourd'hui d'autres sujets d’actualité (terrorisme, crime organisé, traite et
trafic des êtres humains) semblent au premier chef retenir l'attention des
Ministres ainsi que de la plupart des commentateurs, le secteur de la protection
des intérêts financiers communautaires n'a pas perdu sa nature de véritable
"laboratoire du droit pénal de l'Union" tout en constituant au même temps un
Corpus de dispositions doté d'une cohérence propre.
Qu'il s'agisse des premières dispositions en matière de rapprochement des

législations pénales, de l'élargissement de la définition des actes de corruption
au-delà des frontières nationales et vis-à-vis des fonctionnaires communautaires,
de l'introduction d'un régime de responsabilité des personnes morales liée à des
infractions pénales, qu’il s’agisse de l'incrimination du blanchiment des produits,
de leur confiscation ou de celle "en valeur" portant sur leur équivalent, de l'accès
des juridictions pénales à la Cour de Luxembourg, ou de l'idée même de création
d'un parquet européen, tous ces sujets semblent avoir trouvé au moins une
première réponse au sein des instruments adoptés entre 1995 et 1997 dans le
domaine de la protection des intérêts financiers de la Communauté.
Toute évolution future reste en grande partie liée à l’avenir toujours incertain du
processus constitutionnel. Néanmoins, tout en restant dans le cadre des Traités
existants, l'évaluation de la mise en œuvre complète des instruments en place
pourrait donner lieu à de nouvelles propositions de la part de la Commission
européenne qui, dans une phase d’essoufflement manifeste de la dynamique
inaugurée à Tampere en Octobre 1999 et fondée sur la pierre angulaire
constituée par la reconnaissance mutuelle des décisions de justice, pourrait ouvrir
encore la voie à des avancées audacieuses.
La PIF semble encore aujourd'hui avoir "un grand avenir derrière elle..."

Ridp 771 0039

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2.

La genèse d'un espace pénal communautaire : la

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LA GENÈSE D'UN ESPACE PÉNAL COMMUNAUTAIRE : LA

L'article a pour objet d’illustrer la correspondance étroite entre la matière

40 International Review of Penal Law (Vol. 77)

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Revue Internationale de Droit Pénal (Vol. 77) 41

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42 International Review of Penal Law (Vol. 77)

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4 JO, C328, 17.12.1991, 1

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50 International Review of Penal Law (Vol. 77)

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