Institut Universitaire de Gestion (IUG)

Année Universitaire 2020 – 2021

Cours : de Finances Publiques
Professeur : B.A. SANGARE (sangare71@yahoo.fr)
Tel : 69 82 41 11/76 57 13 92

CHAPITRE III :
LES DIFFERENTS CONTROLES DE L’EXECUTION DU
BUDGET
L’exécution du budget de l’Etat tant en recette qu’en dépense est soumise à
plusieurs types de contrôle exercés par les organes internes et externes de
l’administration, ces divers contrôles découlent du souci de :
a - Vérifier que le gouvernement respecte les termes de l’autorisation budgétaire
accordée par le parlement en tant qu’expression de la volonté populaire.
b- Prévenir et le cas échéant déceler (découvrir) les cas d’indélicatesses, de
malversations de gaspillages ou de dilapidations dans la manipulation des deniers
publics et des biens de l’Etat, et enfin.
c- Sanctionner politiquement juridiquement ou moralement les écarts et
manquements constatés par rapport aux lois et règlements concernant une bonne et
prudence gestion des ressources de l’Etat.
Dans tous les cas, ces contrôles sont exercés par l’exécutif, le juge et le politique.
I-LA CLASSIFICATION SUIVANT LA NATURE DU SERVICE DE
CONTROLE
Des contrôles s’exercent sur l’exécution du Budget, qui respecte dans son esprit, le
principe de la séparation des pouvoirs.
Il y a des contrôles internes au Gouvernement, qui sont des contrôles
concomitants : les contrôles administratifs.
Il y a ensuite un contrôle, indépendant en quelque sorte, bien que formel : le
contrôle juridictionnel.
Il y a enfin un contrôle du peuple, qui est souverain le contrôle parlementaire.
Nous allons passer en revue ces trois sortes de contrôle.
1- LES CONTROLES ADMINISTRATIFS
Les contrôles administratifs relèvent de l’exécutif. On peut citer :
1.1-LE CONTROLE FINANCIER
C’est un contrôle préventif, en ce sens qu’il s’agit d’un contrôle des dépenses
engagées ; il est a priori et consiste à prévenir les infractions aux techniques
budgétaires.
L’article 2 de l’ordonnance N°85-30 du 19/12/1985 reproduisant l’article 269 de
l’Ordonnance 46 bis qui stipulait : ‘’Le Contrôleur Financier exerce le contrôle
permanent des finances de la République du Mali (Budget national, et tous les
budgets et comptes d’intérêts national s’exécutant sur le territoire de la République
du Mali ainsi que les opérations de trésorerie correspondantes).
Les engagements de dépenses et mandats de paiement correspondants sont soumis
au visa du contrôleur Financier qui tient sa comptabilité des dépenses engagées.
Outre le contrôle des engagements de dépenses et des mandatements, le
Contrôleur Financier exerce son contrôle sur les décisions et actes administratifs
entraînant des dépenses lorsqu’ils ne présentent pas un caractère général, et les
marchés. Il peut, éventuellement, procéder à l’étude des budgets et leurs
modifications, celle des comptes.
Comme on le voit les attributions du Contrôle financier sont très étendues et son
contrôle est multiforme.
Tout engagement de dépenses doit obtenir le visa du Contrôle Financier. Celui-ci
porte sur :
- La régularité de l’imputation ;
- La disponibilité du crédit
- L’évaluation de la dépense ou liquidation ;
- La régularité de l’opération.
Mais il ne peut se prononcer sur l’opportunité de la dépense qui relève de
l’Ordonnateur.
Tout visa refusé doit comporter les éléments d’appréciation en vue d’éclaircir le
Ministre des Finances qui seul décide du rejet définitif.
Le rôle principal du Contrôle Financier est, on le voit, le contrôle des
engagements.
A cet effet, il tient la comptabilité des engagements, contrôle la régularité de la
dépense et la comptabilité des Ordonnateurs.
Nous avons vu plus haut que l’engagement constitue l’acte initial qui rend l’Etat
débiteur. Le contrôle à ce niveau est donc absolument essentiel, et l’acte ne sera
valable, c’est-à-dire ne recevra le visa du contrôleur financier qu’à trois
conditions :
- Qu’il soit antérieur à tout commencement d’exécution,
- Qu’il soit autorisé par l’autorité compétente ;
- Que le blocage des crédits correspondants soit effectif.
1.2-LE CONTROLE DU SUPERVISEUR HIERARCHIQUE
Les Ministres exercent un contrôle sur l’exécution des crédits qui leur sont
délégués et sur lesquels les DFM émettent des mandats. De même, chaque
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Directeur et chef de service, ordonnateurs des crédits de leur service, doivent
exercer un contrôle permanent sur l’exécution de leurs dépenses.
Le Ministre des Finances, Ordonnateur principal, exerce un contrôle sur
l’exécution du budget d’Etat, des Budgets annexes et des Budgets des
collectivités publiques et des comptes hors budget.
1.3-LE CONTROLE DES COMPTABLES SUR L’ORDONNATEUR
Nous avons vu que les comptables paient sous leur responsabilité. Ils ne peuvent
rejeter celle-ci sur l’Ordonnateur qui aurait confectionné et ordonné un paiement
irrégulier. Il est donc logique que, devant un titre de paiement irrégulier, le
comptable refuse le paiement.
1.4-LE CONTROLE DES INSPECTEURS DES FINANCES
C’est, comme les Contrôleurs Financiers, un corps spécialisé dans le contrôle.
Mais alors que le Contrôleur Financier exerce un contrôle a priori, l’Inspecteur
des Finances exerce un contrôle tantôt concomitant, tantôt à posteriori. Il vérifie,
sur ordre du Ministre des Finances (ou du Premier Ministre), tous les services
financiers, et les services publics. Cette vérification porte sur la gestion des
Directeurs des Finances et du Matériels (DFM). Mais l’Inspecteur des Finances
peut recevoir une mission spéciale de vérification de caractère financier.
Les Inspecteurs de Finances n’ont pas de pouvoir de décision, mais celui de
prescrire des mesures conservatoires et d’en rendre compte immédiatement à
l’Inspecteur en chef. Toute constatation de déficit de caisse doit être
immédiatement portée à la connaissance du Ministre des Finances et le supérieur
hiérarchique du Comptable doit en être avisé ainsi que de toutes mesures prises
par l’Inspecteur qui doit assurer la sécurité des deniers, valeurs et matières.
1.5-LE CONTROLE GENERAL D’ETAT
Le contrôle Général de l’Etat est une structure de contrôle relevant du Président de
la République. Sa mission générale recouvre :
- Le contrôle et l’inspection des départements ministériels, des Administrations
et des Organismes publics et semi-publics.
- Le contrôle du Budget d’Etat, des Collectivités publiques, des fonds et
comptes spéciaux.
- La vérification des opérations des services ordonnateurs, des comptes des
comptables publics, de deniers ou de matières.
- La vérification des entreprises publiques, des sociétés d’Economique mixte,
des Offices publics, des opérations de développement rural. Sa mission est
similaire, toutes choses égales par ailleurs, à celle de l’Inspection des
Finances.
1.6-LE VERIFICATEUR GENERAL
La loi n°03/030 du 25 août 2003 a institué un vérificateur général, autorité
indépendante chargée de la vérification générale qui a pour mission :
- D’évaluer les politiques publiques à travers un contrôle de performance et de
qualité des services et organismes publics et en particulier des programmes et
projets de développement (vérification de performances).
- De contrôler la régularité et la sincérité des opérations de recettes et des
dépenses effectuées par les institutions de la République, les administrations
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d’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics ou tout autre
organisme bénéficiant du concours financier de l’Etat (vérification de
conformité et d’attestations financières)
- De proposer aux autorités publiques les mesures et actions propres à assurer
une meilleure adéquation du coût et du rendement des services publics, à
rendre plus pertinent l’emploi des ressources publiques et d’une façon
générale, à garantir le fonctionnement régulier des organismes et structures
publiques (vérification d’efficience).
Toute personne physique ou morale qui souhaite qu’une structure publique et
toutes autres structures bénéficiant de concours financier de l’Etat fassent
l’objet d’une vérification, saisit le Vérificateur par écrit, en lui donnant les
informations nécessaires permettant d’effectuer son enquête. Chaque fois
qu’il a connaissance de faits susceptibles de constituer une infraction à la loi
pénale, il saisit le Procureur de la République ou le juge à compétence
étendue.
Il ne reçoit d’instruction d’aucune autorité et peut se saisir d’office de toute
question relevant de sa compétence, prescrire des mesures conservatoire en
cas de nécessité manifeste et urgente à l’exclusion de celles privatives de
liberté.
Il doit recevoir communication du programme d’activité et des rapports de
contrôle et d’inspection des structures, c’est un contrôle externe. Son rapport
annuel est adressé au Président de la République, au Premier Ministre, au
Président de l’Assemblée Nationale et rendu public et publié au journal officiel.
2- LE CONTROLE JURIDICTIONNEL
Le contrôle juridictionnel est exercé par la Section des comptes de la Cour
Suprême (loi N°90-113 AN-RM du 20/11/1990).
La section des Comptes, comme il est stipulé dans le texte de création, juge les
comptes des comptables, vérifie la gestion financière des agents de l’ordre
administratif, contrôle les comptes des matières des comptables publics, examine
la gestion financière et comptable des organismes dotés de la responsabilité civile
et de l’autonomie financière et dans lesquels l’Etat ou autres collectivités
publiques ont un intérêt financier.
La section des comptes peut, à tout moment, exercer son contrôle soit de sa propre
initiative, soit à la demande d’un département, soit sur instruction du Président du
Gouvernement.
3- LE CONTROLE PARLEMENTAIRE
C’est un contrôle traditionnel. Il s’exerce à posteriori et se traduit par le vote de la
loi de Règlement, qui est, en quelque sorte, la constatation de la reddition des
comptes budgétaires présentées par le Gouvernement.
En effet, celui-ci doit rendre compte au Parlement de l’exécution de la loi des
Finances en fin d’exercice et justifier toutes les modifications qu’il a été obligé
d’apporter aux dotations budgétaires.
A l’appui du projet de loi de Règlement sont annexés les documents indiquant
l’origine des crédits, le développement des recettes, le développement des
dépenses, la situation des fonds de réserves.
Mais le Parlement a la possibilité de constituer une ou plusieurs commissions
d’enquête pour étudier, sous l’angle politico-financier, une activité menée par le
Gouvernement en cours d’exercice et d’interpeller celui-ci ou le Ministère
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technique à l’occasion soit de la session du collectif budgétaire soit de la session
budgétaire normale.
Ayant mis en place un système de budget programmes dans les Ministères, le
Parlement doit faire évoluer son contrôle vers l’évaluation rétrospective ou a
posteriori des projets, politiques et objectifs et dans quelles conditions le
Vérificateur Général peut l’y aider.
II : LES GARANTIES DE LA BONNE EXECUTION DU BUDGET
Les contrôles que nous venons d’étudier ont pour but de déceler les irrégularités.
Celles-ci une fois mises à nu doivent être sanctionnées, car un contrôle non suivi
des sanctions n’a aucun sens.
La bonne exécution du Budget est garantie de plusieurs façons. D’abord, elle fait
appel à des principes généraux de droit administratif en ce qui concerne la nullité
des décisions illégales.
Ensuite, les conditions de certaines nullités sont propres au droit budgétaire et qui
obligent les comptables à ne pas exécuter les décisions irrégulières, c’est ce qui les
amène par exemple à refuser le paiement quand le titre ne comporte pas le visa du
Contrôle financier.
Enfin, conscient que les règles ne valent que par ceux qui sont chargés de les
appliquer, le législateur a organisé la responsabilité personnelle des agents
financiers tendant à assurer une double garantie à l’exécution du budget :
- Une garantie préventive qui menace les agents ;
- Une garantie pécuniaire, ou réparatrice, qui sauvegarde les deniers de l’Etat
en faisant récupérer les sommes correspondant aux dépenses irrégulièrement
faites ou aux recettes mal gérées.
- Nous avons également noté que les organismes publics autres que l’Etat
comprennent les établissements publics nationaux, les collectivités locales
secondaires telles que les régions et les communes, les sociétés et entreprise
d’Etat.
Enfin, nous avons toujours rappelé avec insistance que les fonctions
d’Ordonnateur et de Comptable public sont incompatibles.
Toutefois, nous avons admis que pour certaines recettes (enregistrement,
domaines, Contributions indirectes, Douanes) les comptables des administrations
fiscales exercent des attributions dévolues en, principe aux ordonnateurs, pour des
raisons d’efficacité.
Il nous reste maintenant, pour clore ce chapitre, à étudier très sérieusement les
responsabilités des ordonnateurs et des comptables publics, qui, à notre avis,
constituent les principes fondamentaux d’une bonne gestion budgétaire.
1- LA RESPONSABILITE DES ORDONNATEURS
La responsabilité des ordonnateurs est à la fois civile et pénale.
La responsabilité civile des ordonnateurs est celle qui est engagée par le contrôle
de la Cour de discipline budgétaire : les ordonnateurs convaincus de malversations
sont traduits devant cette cour.
La responsabilité pénale est engagée par la Cour d’Assises ; elle n’est pas propre
au droit budgétaire, mais elle est engagée dans tous les cas de concussion, de
corruption ou de prévarication, de faux et d’usage de faux qualifiés de crimes ou
délits économiques.
Il convient de noter que la responsabilité civile propre au droit budgétaire est, dans
la pratique, très difficile à mettre en œuvre :
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- L’Ordonnateur ne manie pas des deniers, il n’est donc pas exposé aux
manœuvres de malversations ;
- Il décide de l’opportunité des dépenses, ce qui lui laisse un pouvoir
d’appréciation qui ne s’accommode pas de règles précises et strictes comme
c’est le cas du Comptable.
2-LA RESPONSABILITE DES COMPTABLES PUBLICS
On mesure mieux l’importance de la responsabilité des comptables publics si l’on
connaît :
- Les conditions de leur nomination, et
- Leurs attributions
A- LES CONDITIONS DE NOMINATION DES COMPTABLES PUBLICS
Les comptables publics sont nommés par le Ministre des Finances. L’acte de
nomination est publié dans les conditions propres à chaque catégorie de
comptables.
Les comptables publics sont principaux ou secondaires, les comptables
secondaires étant ceux dont les opérations sont centralisées par un comptable
principal qui rendront directement compte au juge des comptes.
Les comptables publics peuvent déléguer leurs pouvoirs à un ou plusieurs
mandataires ayant qualité pour agir en leur nom et sous leur responsabilité.
Ils assument la direction des postes comptables dont chacun est confié à un seul
comptable.
Avant d’être installé dans leur poste comptable, les comptables publics sont
astreints à la constitution de garanties et à la prestation d’un serment professionnel
devant les juges des comptes.
Ils sont accrédités auprès des ordonnateurs et, le cas échéant, auprès des autres
comptables publics avec lesquels ils sont en relations.
Les garanties exigées des comptables publics sont constituées en principe par un
cautionnement, mais le cautionnement est très fréquemment remplacé par la
garantie donnée par une association de cautionnement mutuel agréée, à laquelle le
comptable s’affilie moyennant le versement de cotisations relativement légères. Le
comptable est ainsi exonéré de la lourde charge qu’imposerait la réunion de fonds
ou de valeurs qu’il ne possède généralement pas et qu’il serait obligé d’emprunter.
B- LES ATTRIBUTIONS DES COMPTABLES-PUBLICS
Les comptables publics sont seuls chargés :
- De la prise en charge et du recouvrement des ordres de recette qui leur sont
remis par les ordonnateurs, des créances constatées par un contrat, un titre de
propriété ou autre titre de recette dont ils assurent la conversation, ainsi que
l’encaissement des droits au comptant et des recettes de toute nature que les
organismes publics sont habilité à recevoir, du paiement des dépenses, soit sur
ordre émanant des ordonnateurs accrédités, soit au vu de titres présentées par
les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que la suite à donner aux
oppositions et significations ayant pour objet d’arrêter le paiement devant être
fait entre les mains du comptable public assignataire de la dépense :
- - de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiées
aux organismes publics, du maniement des fonds et des mouvements de
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comptes de disponibilités, c’est-à-dire des comptes courants et des comptes de
fonds placés ;
- De la conservation des pièces justificatives des opérations et des documents
de comptabilité ;
- De rendre des comptes au moins une fois l’an
Pour assurer correctement ces attributions, rappelons que les comptables publics
sont tenus d’exercer :
a. En matière de recette : le contrôle de l’autorisation de percevoir les recettes
etc…
b. En matière de dépense : le contrôle de :
- La qualité de l’ordonnateur ou de son délégué ;
- La disponibilité du crédit ;
- L’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur
nature ou leur objet etc…
CONCLUSION GENERALE
Les deux vices marquants du monde économique où nous vivons sont, le premier,
que le plein emploi n’y est pas assurée, le second, que la répartition de la fortune
et du revenu y est arbitraire et manque d’équité,
John Maynard KEYNES, ‘’Théorie Générale de l’Emploi, de l’Intérêt et de la
Monnaie’’.
En achevant nous avons voulu indiquer que l’équilibre budgétaire est une quête
perpétuelle. Entendu comme l’équilibre comptable de la totalité des charges
publiques et des recettes prévues au cours de l’année, il est, pour l’opinion
courante, synonyme de bonne gestion. N’est –il pas la preuve de la capacité du financière des flux financiers spéculatifs après avoir déréglementer la finance
Gouvernement à payer régulièrement les salaires publics et à faire face internationale.
régulièrement aux échéances de la dette publique. Cet impératif du court terme est
la fonction traditionnelle assignée aux finances publiques et le fondement de la
théorie de la politique budgétaire orthodoxe.
L’équilibre budgétaire dans ces conditions, s’il traduit la permanence de la
souveraineté de l’Etat dans l’exercice de ses fonctions de régulation, s’est avérée
comme un frein à la croissance.
En effet, une croissance durable, c’est-à-dire capable de générer des changements
qualitatifs caractéristiques du développement, ne peut être impulsée que par une
dynamique d’inspiration keynésienne qui, au-delà d’un simple équilibre des
comptes annuels vise à créer des emplois productifs et de la valeur ajoutée.
Comme nous l’avons noté, le dogme de l’équilibre budgétaire, dont les
économistes libéraux ont énoncé les premiers depuis le XVIII e siècle, à une époque
où les Finances Publiques telles que nous les connaissons aujourd’hui, n’étaient
pas encore une ‘’science spécialisée’’ de l’économie politique, a constitué la
doctrine officielle des politiques budgétaires des démocraties européennes jusqu’à
la dépression économique des années 30, déclenchée par la crise boursière de
1929. Celle-ci a pu bouleverser, par effet de domino, l’économie mondiale et
remettre en cause les thèses libérales de l’équilibre automatique de plein-emploi
parce que la finance avant l’économie, l’économie monétaire au-dessus de
l’économie réelle celle de l’offre des biens et services marchands. C’est ce schéma
que la mondialisation reproduit depuis les années 80 sous deux formes : la
mondialisation productive de distribution des biens et service et la mondialisation

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