Mélodie Roure

CE Section, 11 décembre 2015, Domenjoud

Le Conseil d’Etat s’est prononcé dans un arrêt du 11 décembre 2015 nommé « Domenjoud »
dans lequel il a précisé l’office du juge administratif des référés-libertés ainsi que les modalités
de son contrôle.

En l’espèce, un arrêté du ministre de l’intérieur pris en date du 25 novembre 2015 astreint une
personne à résider sur le territoire d’une commune jusqu’au 12 décembre 2015. Cet arrêté
prévoie que l’assigné effectue trois contrôles de police par jour de la semaine, et qu’il demeure
à certains horaires précisés à sa résidence.

L’assigné demande au juge des référés du tribunal administratif de Melun, sur le fondement de
l’article L.521-2 du Code de la justice administrative, la suspension de cet arrêté ministériel.
Par une ordonnance du 3 décembre 2015, le juge administratif des référés le déboute de sa
demande. L’assigné interjette appel devant le juge des référés du Conseil d’Etat qui rend un
arrêt confirmatif.

En ses motifs, l’assigné demande au Conseil d’Etat que soit renvoyée au Conseil
Constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) concernant la conformité aux
droits et libertés garantis par la Constitution aux dispositions de l’article 6 de la loi du 3 avril
1955, qui permet au ministre de l’intérieur pendant une situation d’état d’urgence de prononcer
l’assignation à résidence d’une personne à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de
penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre public. Ces
dispositions portent selon lui une atteinte injustifiée à la liberté d’aller et venir, et à d’autres
libertés fondamentales.

Il s’agit en l’espèce de se demander si l’institution de l’état d’urgence, en raison de la menace

terroriste, peut justifier des mesures d’assignation à résidence prises par d’autres motifs ? Plus
précisément, les motifs du recours à l’état d’urgence et les motifs des assignations à résidence
doivent-ils être concordants ?

Le Conseil d’Etat rejette par son dispositif la demande de l’appelant, puis renvoie la question
prioritaire de constitutionnalité devant le Conseil Constitutionnel. Le Conseil d’Etat consacre
l’élargissement du contrôle du juge des référés-libertés, par l’instauration du plein contrôle de
proportionnalité en situation d’exception, qui doit regarder si la mesure contestée est
proportionnelle au regard de la situation d’urgence et au regard des libertés et droits de
l’assigné. Faisant ce contrôle, il juge que la mesure est proportionnée. Selon lui, les motifs de
l’assignation, pris à l’occasion de l’état d’urgence mais étrangers à celle-ci, sont tout à fait
recevables. Concernant la QPC posée, en effectuant ce contrôle, il effectue par la même
occasion un pré-contrôle de constitutionnalité en regardant si l’article de la loi respecte les
mesures de droit européen. Finalement, il consacre une présomption simple d’urgence contre
les mesures d’assignation, dans la logique de l’office du juge des référés-libertés. L’office du
juge des référés se voit alors précisée et agrandie par la même occasion.

Il s’agit dans un premier temps d’analyser la manière dont le Conseil d’Etat consacre
l’élargissement du contrôle du juge des référés-libertés en situation d’exception telle que l’état
d’urgence (I), puis d’observer comment la Haute-Cour administrative précise l’office de ce juge
à l’occasion de telles situations d’exceptions (II).
I/ L’élargissement du contrôle du juge administratif des référés en situation d’exception

L’arrêt innove en ce qu’il consacre un principe nouveau qui permet au juge des référés-libertés
d’effectuer un contrôle de proportionnalité dans une telle situation d’exception (A), puis il
apprécie concrètement l’atteinte à la liberté fondamentale contestée par le cas d’espèce (B).

A. L’affirmation du principe de plein contrôle de proportionnalité par le juge

Le Conseil d’Etat rompt avec sa jurisprudence limitée et consacre le pouvoir pour le juge
administratif d’effectuer un contrôle entier de proportionnalité. Il s’agit par définition d’un
principe général du droit non textuel qui impose que toute mesure restrictive prise à l’encontre
d’une personne par une autorité administrative soit proportionnée à sa situation. Le juge
constitutionnel est normalement le garant du contrôle de proportionnalité, car il doit assurer la
conciliation entre l’état d’urgence et les libertés et droits reconnus aux individus. En l’espèce,
le régime de l’assignation à résidence est rappelé dans le considérant 7, qui évoque qu’il peut
être mis en place « en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public. » Il
faut que le comportement de l’assigné constitue une menace pour l’ordre public. Concernant le
Conseil d’Etat, le contrôle de proportionnalité avait déjà été effectué par le juge administratif
dans l’arrêt Benjamin de 1933, dans lequel le Conseil d’Etat avait mis en balance le maintien
de l’ordre public avec le respect des libertés fondamentales. L’arrêt Domenjoud énonce que le
juge administratif est compétent pour vérifier la proportionnalité entre l’assignation et la finalité
d’ordre public qu’elle poursuit. C’est un contrôle de droit commun, un examen par lequel le
juge mesure l’intensité suffisante d’une mesure pour faire face à un risque de trouble à l’ordre
public. Or il exerce désormais un contrôle entier et n’effectue plus un simple contrôle de l’erreur
manifeste d’appréciation, comme il l’avait consacrée dans l’arrêt du 25 juillet 1983, Mme
Dagostini. En ce sens, il vérifie que les mesures prises en application de l’état d’urgence sont
justifiées par les troubles à la sécurité et l’ordre public constatés. Si la mesure apparait comme
disproportionnée, le juge, qu’il soit celui des référés-libertés ou celui de l’excès de pouvoir,
pourra suspendre cette mesure pour faire cesser l’atteinte disproportionnée. Le régime des
mesures d’assignation à résidence est encadré par l’article 6 de la loi du 3 avril 1955. Il s’agit
de voir si en l’espèce, ces mesures ne sont pas disproportionnées quant à la situation de l’assigné
et ne créent pas une situation grave par laquelle il est privé de ses libertés fondamentales. Selon
le Conseil Constitutionnel, la loi de 1955 de l’espèce est « une conciliation nécessaire entre le
respect des libertés et la sauvegarde de l'ordre public sans lequel l'exercice des libertés ne
saurait être assuré ». Alors c’est l’administration, comme le ministre de l’intérieur ici, qui doit
lors de l’édiction de ces mesures parvenir à concilier ces mesures. L’application de la loi de
1955 est alors plus claire. Ce contrôle se rapproche de celui effectué par le juge de l’excès de
pouvoir, mais en diffère car il considère l’exigence de proportionnalité de la mesure. On ne
regarde pas si elle porte atteinte mais si elle porte une atteinte proportionnée aux droits et
libertés du requérant. On constate donc que l’appréciation de l’espèce par le Conseil d’Etat est
assez restrictive des libertés puisqu’elle déconnecte les motifs établis pour le recours à l’état
d’urgence des mesures des assignations prises sur son fondement. Il serait dangereux que la
situation d’état d’urgence soit l’opportunité pour prendre des mesures sans rapport avec son
objet et venant restreindre la liberté des individus.

Dès lors, le Conseil d’Etat effectue ce contrôle in concreto, selon les modalités susvisées.

B. L’appréciation concrète de l’atteinte à la liberté fondamentale

Les considérants 21 et 24 traitent de l’application in concreto de ce contrôle de proportionnalité.
Après avoir consacré dans sa jurisprudence le principe, le juge de la Haute-Cour administrative
est amené à traité des modalités concrète de ce contrôle. Il s’agit en l’espèce de contrôler la
proportionnalité de la mesure prise par le ministre de l’intérieur contre l’assigné, par rapport
aux droits et libertés fondamentales de celui-ci, en particulier la liberté d’aller et venir consacrée
par la Déclaration universelle des droits de l’homme et du citoyen. Il est question de mettre en
balance les articles 2 et 4 du protocole de la convention avec l’article 6 de la loi du 3 avril 1955
qui détermine le régime de l’assignation à résidence. Le juge rappelle donc que l’état d’urgence
par nature est une restriction apportée aux libertés publiques, marquée par l’extension des
prérogatives des autorités administratives, et consiste en une exception à la situation normale
dans laquelle chacun jouit pleinement de ses libertés. Fixé par la loi du 3 avril 1955, son régime
est strictement encadré par le législateur. Mais est-il en lui-même une justification suffisante à
une telle restriction des libertés de l’assigné ? Même si l’assignation à résidence est en elle-
même restrictive, elle est aménageable, et chacune de ses applications peut être plus ou moins
une entrave à la liberté de la personne concernée. En l’espèce, le requérant doit se présenter à
trois contrôles de police par jour et rester à son domicile sur certaines plages horaires. Ainsi le
Conseil d’Etat ne retient pas que l’assignation à résidence de l’espèce soit une mesure de
privation de liberté contraire à la liberté d’aller et venir. Certes la mesure est importante mais
elle ne s’apparente pas à un confinement ou à une privation. L’article du protocole en l’espèce
contesté prévoit que l’exercice du droit à la libre circulation « ne peut faire l'objet d'autres
restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une
société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au maintien de l'ordre public
(…) ». C’est exactement ce qui est visé : les mesures ont été prises selon une nécessité a pour
finalité la protection de l’ordre public et de la sécurité nationale, puisque le requérant avait déjà
commis des atteintes à l’ordre public, la mesure était nécessaire pour éviter une telle réitération.
Le Conseil d’Etat n’interprète pas la loi sur l’état d’urgence comme obligeant à justifier d’un
lien direct entre le motif l’état d’urgence et le motif de la mesure prise à l’encontre du requérant.
Les atteintes visant l’ordre public fragilisé par la menace des attentats peuvent être diverses et
sortir de ce cadre, elles peuvent être comme en l’espèce relatives à la crainte d’actes
protestataires violents. Le contrôle de proportionnalité s’avère révéler la justesse de la mesure
prise par le ministre qui a su concilier les intérêts d’ordre public et les droits et libertés
fondamentales garanties par les textes constitutionnels. Enfin, un dernier point sur une autre
innovation concernant les notes blanches, que l’administration a produit en tant qu’éléments de
preuve. Ces éléments sont valides même s’ils ne sont pas toujours soumis au principe du
contradictoire. Ils reflètent la puissance de moyens d’action de l’administration, qui peut
justifier toutes les mesures qu’elle prend et ainsi en dégager le caractère proportionnel.

Après avoir défini cette nouvelle opportunité de contrôle pour le juge des référés-libertés, le
Conseil d’Etat opère une nouvelle définition de l’office du juge des référés-libertés et des
prérogatives qui lui sont attribuées dans une telle situation d’urgence.

II/ La définition de l’office du juge administratif des référés en situation d’état d’urgence

Dans un second point innovant, le juge du Conseil d’Etat effectue un pré-contrôle

constitutionnel en examinant la légalité de la loi, répondant prématurément à la QPC (A), puis
il consacre implicitement une présomption d’urgence contre les mesures d’assignation (B).

A. Le pré-contrôle constitutionnel innovant et indépendant du juge des référés

 Cette ordonnance est très innovante en ce qu’elle introduit pour le juge des référés la
possibilité de faire un quasi-contrôle de constitutionnalité, ce qui permet au Conseil d’Etat de
préciser l’office du juge des référés-liberté. Concernant le pré-contrôle de constitutionnalité, de
l’espèce, la QPC du requérant porte sur l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, d’où il soutient que
cet article porte une atteinte injustifiée à la liberté d’aller et venir, consacrée par les articles 2
et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Il demande la transmission de sa
question au Conseil Constitutionnel. Mais le Conseil d’Etat retient une autre interprétation du
texte susvisé. Théoriquement, le Conseil doit examiner la QPC selon trois critères formels, puis
apprécier son caractère sérieux. En l’espèce, il considère que la situation du demandeur paraît
sérieuse puisqu’il pourrait être assigné à résidence pour des motifs infondés. Alors, dans le
considérant 24, il analyse la restriction de la liberté d’aller et venir du requérant au regard des
dispositions constitutionnelles et écarte ce moyen inopérant. Il regarde la constitutionnalité de
la loi et devance le Conseil Constitutionnel : il effectue un pré-contrôle de ce type. Nous avons
vu comment s’organise cette analyse. Dans un second temps, le Conseil d’Etat en profite à cette
occasion pour préciser l’office du juge des référés. Sur la continuité de la jurisprudence Diakité
de 2010, par laquelle le Conseil d’Etat avait admis la possibilité de poser une question prioritaire
de constitutionnalité lors d’un jugement en référé-liberté, cet arrêt innove en ce que le Conseil
devance le Conseil Constitutionnel sur sa réponse, et rejette la demande de l’appelant sans tenir
compte de sa future réponse. Le renvoi de la QPC vers le Conseil Constitutionnel n’implique
pas pour le juge de surseoir à statuer en attendant la décision, surtout lors d’un référé-liberté,
dont l’ordonnance doit être rendue dans les 48 heures suivant la demande. Par ailleurs, cette
ordonnance Diakité précisait que le juge administratif puisse rejeter une demande en rendant
une solution négative tout en transmettant la QPC. C’est que ce le Conseil d’Etat rappelle ici,
et c’est ce qu’il effectue : il rejette la demande alors même que la QPC est transmise. C’est
d’ailleurs la toute première fois que le Conseil renvoie une QPC en référé. Toutefois, le seul
renvoi de la QPC pour motif sérieux ne permet pas de tirer une conclusion automatique
applicable au litige soumis au référé. Le juge doit examiner in concreto s’il lui parait que les
conditions précitées sont remplies. Si le Conseil Constitutionnel décide que la loi et la liberté
ne sont pas compatibles, le requérant qui s’est vu débouter dans sa demande par le juge
administratif pourra demander un second examen de sa demande en référé et voir annuler
l’assignation prise sur le fondement d’une loi inconstitutionnelle. Finalement, c’est dans
l’intérêt du droit positif et non du justiciable que la QPC fut transmise, car le Conseil d’Etat se
prononçant déjà le 11 décembre, soit la veille de la fin des mesures d’assignation du requérant,
il n’aurait pu se voir appliquer la réponse du Conseil Constitutionnel.

Désormais, le Conseil d’Etat va plus loin que le simple examen des dispositions de la QPC, il
présente une présomption d’urgence qui facilite grandement la mise en œuvre du référé.

B. Le juge des référés comme garant de la présomption d’urgence pour les assignations
à résidence

Enfin, ce qui paraît encore plus innovant dans l’arrêt d’espèce consiste en la consécration
d’une présomption d’urgence en matière de référé-liberté. La présomption d’urgence en matière
de référés n’est pas neuve en droit administratif puisqu’elle existait déjà en matière de référé-
suspension, selon l’article L.521-1 du Code de justice administrative, lorsque la situation pour
le requérant est justifiée de conséquences graves. Mais en l’espèce, le Conseil d’Etat reconnait
une présomption d’urgence en matière de référé-liberté dans le considérant 20 : « Eu égard à
son objet et à ses effets (...), une décision prononçant l'assignation à résidence d'une personne,
prise par l'autorité administrative en application de l'article 6 de la loi du 3 avril 1955, porte,
en principe et par elle-même, sauf à ce que l'administration fasse valoir des circonstances
particulières, une atteinte grave et immédiate à la situation de la personne, de nature à créer
une situation d'urgence. » Dans le cas d’espèce, la présomption d’urgence est reconnue pour
l’assignation à résidence de nationaux menaçant la sécurité et l’ordre public lors de l’état
urgence. Elle consacre un principe général selon lequel l’assignation à résidence est une
situation d’urgence de nature à justifier la saisine du juge sur le fondement de l’article L.521-2
du Code de justice administrative s’apprécie in concreto. Cette présomption est introduite
contre les mesures de police administrative prises en rapport avec l’état d’urgence. On présume
a priori qu’il existe une urgence à faire cesser, comme en espèce une atteinte aux droits
fondamentaux dans un tel contexte d’urgence. Elle est l’unique moyen de garantir l’examen
effectif de la légalité des mesures d’assignation à résidence, puisque la liberté d’aller et venir
est nécessairement entravée, le juge contrôle in concreto l’urgence et la gravité de cette
privation. Le Conseil d’Etat ne fonde pas la présomption sur la gravité de l’atteinte à la liberté
fondamentale mais sur la gravité de l’atteinte en tant qu’elle est commise dans le cadre de
l’application d’un régime d’exception et restrictif, celui de l’état d’urgence. Cela justifie ce
contrôle effectif. L’institution de la présomption décharge le requérant de la preuve de la gravité
des conséquences des mesures prises à son encontre, ce que montre la formule « eu égard à son
objet et à ses effets ». C’est une présomption simple, qui peut toutefois être renversée par
l’administration. Autrement dit, l’administration peut prouver que des « circonstances
particulières » justifient une telle mesure, et qu’alors il y a une absence d’urgence. Ainsi, seuls
des impératifs d’intérêt général peuvent amener le juge à écarter l’existence de l’urgence.

Correction :

Mesure privative ou restrictive ? privation de liberté monopole de la justice judiciaire, restrictif

relève de l’administration. La différence se joue au niveau de la durée de l’application de la
mesure. Si la privation de la liberté d’aller et venir est absolue, elle est privative. Article
66C° relatif à la sureté et à la liberté individuelle. Sur la base de cet article on a consacré
beaucoup de libertés, puis on a détaché progressivement les libertés et on a dit que la liberté
individuelle c’était celle d’aller et venir, d’où le sens présent de la liberté d’aller et venir.

+ régime de l’assignation à résidence.

Procédure en référé liberté : il faut vérifier que toutes les conditions du référé liberté sont
présente : urgence et atteinte à la liberté fondamentale. Ici la liberté c’est celle d’aller et venir.
Urgence : délai de l’assignation et conditions de l’évènement organisé.

Considérant 4 : atteinte grave à l’ordre public. Idée de gravité.

Il y a deux conditions pour déclarer l’état d’urgence. Atteinte grave à l’ordre publique ou des
évènements présentant le caractère de calamité publique. Cf. article de JMPontier sur les
calamités publiques. Mais est-ce au CE d’évaluer cela ? L’état d’urgence est un régime
d’exception et il faut le limiter.

Considérants 5-6 : prorogation de la loi admise. Périmètre important sur l’ensemble du

territoire.

Considérant 7 : la sécurité est une composante de l’ordre public or ici distinction. « Raisons
sérieuses » formule importante.
Considérant 14-15 : CE contrôle les 3 conditions de la QPC. Il n’y avait pas eu de contrôle de
constitutionnalité. Caractère nouveau et sérieux présent. Dans le considérant 14 on se demande
s’il faut un lien direct entre les circonstances des mesures d’assignation à résidence et l’état
d’urgence. Détachement assignation à résidence et état d’urgence. Même s’il différencie il
renvoie quand même la QPC. Peu intéressant de renvoyer QPC et assez paradoxale de la juger
comme sérieuse et juger en même temps que les assignations à résidence ne constituent pas une
atteinte à la liberté. Sur le point d’équilibre entre OP et libertés, dans le cadre des régimes
d’exception on va permettre des atteintes plus graves. Il y avait une nécessité que le CE se
prononce sur cette question-là de manière générale.
CCel dit que les mesures étaient constitutionnelles. Procédure de justice constitutionnelle de
l’urgence.

Considérant 10 : on fait quoi en attendant la décision du CE ? considérant de principe. Il ne

sursoit pas à statuer et peut prendre des mesures conservatoires provisoires et nécessaires. Il
faut agir car il y a l’urgence. Eléments sur la QPC.

Sur la QPC en général : appréciation 3 critères, détachement assignation et état urgence puis
renvoi car il voulait décision CCel sur le sujet.

Considérant 20 : consécration présomption d’urgence. « En principe et par elle-même »

formule de la présomption. « En égard à son objet et ses effets » justifie la présomption
d’urgence. Or cette présomption n’est pas valable pour toutes les assignations à résidence, elle
vaut pour celles prises dans le cadre de l’application de l’article 6 de la loi de 1955. Est-ce que
dans le référé suspension il y a une présomption d’urgence ? préfet des alpes maritimes, 2011
pour le référé suspension.

Considérant 24 : contrôle de conventionalité et de proportionnalité.

Contrôle très concret sur les antécédents judiciaires de la personne et cela justifie l’interdiction
de circuler. Normalement le CE fait surtout un contrôle restreint en matière de REP. Le contrôle
de l’erreur manifeste d’appréciation dans le cadre de l’état d’urgence déplace équilibre entre
OP et libertés. JA renforce son contrôle : arrêt Rolin 2006. Contrôle plein.

Il faut faire une différence entre le contrôle du juge des référés et le contrôle normal, une
appréciation concrète est effectuée. Il y avait des raisons sérieuses de penser qu’il était
dangereux.

Question des notes blanches qui donnent des indications or CE ne dit rien par rapport aux notes
blanches, parfois on justifie juste par « les notes blanches » et rien de plus.

Considérant 30 : pas d’atteinte grave et illégale identifiée. La présomption d’urgence est assez
inutile en l’espèce. Le requérant doit prouver qu’il y a une atteinte grave et illégale.

PB : L’assignation à résidence prise sur le fondement de l’article 6 de la loi de 55 porte-t-elle

une atteinte à la liberté fondamentale ? transmission de la QPC puis appréciation des conditions
du référé liberté et établissement d’une présomption d’urgence or pas d’atteinte grave en
l’espèce.

Possibilités de plan :
 I. QPC
II. Assignation à résidence

Le mien sauf II.A