Master Finance publiques et fiscalité

La péréquation
financière
2021.2022

Travail encadré par:

M. EL ARAFI HASSAN

Travail réalisée par:

EL BOUGADRAOUI ZINEB
BAABA KAOUTAR
EL KATTI GHITA
Introduction :
La péréquation financière est un transfert de ressources budgétaires entre les différentes
collectivités territoriales afin de compenser les différences dans la capacité de prélèvement
fiscal ou dans le coût des services publiques et a pour but de réduire ou de supprimer les
disparités et de permettre aux administrations infranationales de fournir aux usagers des
gammes de services publiques pour une charge fiscale similaire, la péréquation financière va
de paire avec la décentralisation budgétaire dans la mesure où elle corrige les potentiels
déséquilibre résultant de l’autonomie des CT, mais il n’existe aucun instrument reconnu et
pérenne de mesure des inégalités avant et après intervention des mécanismes de
péréquation.
La méthode de péréquation vise principalement le bénéfice budgétaire net c’est-à-dire le
bénéfice net que le secteur public fournit à des ménages, il est calculé par la différence entre
l’utilité que les ménages tirent de la consommation des services publiques et les impôts
qu’ils versent.
La politique budgétaire distingue 3 missions de la péréquation financière portant
principalement sur l’équité, l’efficience et la stabilité des finances publiques.

La première mission est d’assurer l’équité horizontale entre les résidents des différents CT
de façon à ce que toutes les personnes ou entreprises d’un pays puissent obtenir des
services comparables.

L’efficience : La péréquation financière vise à corriger les inefficiences et réduire la mobilité

de la main d’œuvre et l’incitation des administrations infranationales à développer leurs
capacité économique et budgétaire.

La stabilité : La péréquation financière contribue à assurer la stabilisation macroéconomique

et à garantir les régions contre les chocs asymétriques, toutefois la péréquation financière
peut aussi exacerber les fluctuations cyclique et mettre en danger la stabilité budgétaire.

Les dotations de péréquation quelle que soit l’approche retenue pour estimer les droits de
chaque collectivité territoriale à des transferts compensatoires, il est important de fonder le
dispositif de péréquation, et des dotations qui en découlent, sur les principes suivants :
L’objectif de la péréquation doit être mesurable : c’est-à-dire, à la fois, la possibilité de
quantifier avec certitude les disparités (de ressources ou de besoins en dépenses) objet de la
péréquation, et la possibilité de mesurer l’effet de la péréquation sur l’atténuation de ces
disparités.
La péréquation devrait viser à corriger les disparités qui ne sont pas sous le contrôle des
collectivités territoriales : c’est-à-dire, égaliser les différences de potentiel de ressources et
non pas des différences de performance (en termes de mobilisation de ressources propres
ou d’efficience des dépenses).
Le dispositif de péréquation doit être transparent : Cela concerne l’enveloppe de dotations
à distribuer et la méthode d’attribution aux collectivités territoriales bénéficiaires ;
notamment, les critères de détermination 27 Financement des collectivités territoriales et
mécanismes de péréquation des dotations individuelles doivent être simples et intelligibles,
basés sur des données immédiatement disponibles.
Les dotations de péréquation devraient être prédictibles : Les collectivités territoriales
devraient être en mesure d’anticiper le montant escompté de la dotation – ce qui
présuppose la stabilité de l’enveloppe de ressources dédiée au dispositif de péréquation et
la transparence de la formule de distribution.
L’objet de cet article est d’exposer les justifications de la péréquation financière et fournir
une vue d’ensemble sur ses différentes catégories afin de comprendre son utilité et sa
contribution à assurer un équilibre budgétaire entre les différentes CT des régions, toutefois,
cette technique demeure insuffisante du fait qu’elle présente encore des lacunes en matière
des modalités de transfert des fonds qui sont parfois plafonnées suite à des contraintes
institutionnelles qui manquent de flexibilité nécessaire pour répondre à des besoins
légitimes au niveau infranational.

La problématique choisie dans ce contexte est la suivante : Dans quel sens la péréquation
financière ente les CT répond au principe d’équité ?
Chapitre I: Les principales caractéristiques de la péréquation
financière :
Section 1 : La taxonomie de la péréquation financière :
Le meilleur moyen de saisir la diversité des dispositifs de la péréquation financière et de classifier
cette dernière en catégorie, selon l’orientation des transferts qu’ils soient verticaux ou horizontaux
ou encore selon le type, orientation de recettes ou des coûts.

Dans les dispositifs de péréquation horizontale qui s’oppose à celle en verticale, les transferts se
font entre les administrations infranationales, les collectivités territoriales riches attribuent aux
collectivités défavorisées une partie des ressources. Ce type de péréquation n’est donc pas basé sur
les dotations de l’état mais plutôt sur la fiscalité local, l’idée ici est que les CT aient un potentiel fiscal
fort et qu’il y’ait une contribution des CT riches qui aliment le fonds de la péréquation national qui
vont servir aux CT pauvres, ces fonds remontent à l’état qui assure leurs distributions.

Il existe des fonds de péréquation propres à chaque échelon de collectivités : Exemple : Les Fond
national de péréquation des ressources des régions, le fonds de péréquation des droits de mutation
à titre onéreux des départements, le fond national de péréquation des ressources intercommunales
et communales (FPIC) (Cas de la France)

Quant au dispositif de péréquation verticale ou de compensation des déficits, les

versements sont effectués de l’administration centrale vers les administrations pour ré
partir équitablement les dotations entres les territoires. La dotation globale de
fonctionnement (DGF) en est infranationale, elle est assurée par les dotations de l’état aux
collectivités. L’équité verticale est donc associés à la redistribution des richesses et
encourage un système fiscal dans lequel les personnes à haut niveau, ou ceux qui ont accès à
plus de ressources, paient plus d’impôts que les personnes à faible revenus, dans ce modèle
l’état central distribue des dotations à toutes les CT de manière à ce que les recettes des
bénéficiaires atteignent un certain niveau.

La péréquation verticale, appelée aussi, péréquation active, consiste en une redistribution

des fonds de l’état, Un tel mécanisme est conçu en vue d’assurer la solidarité d’une part et
de corriger les inégalités d’autres part.

La seconde distinction est celle des recettes et des coûts, l’objet de la péréquation  des
recettes visent à réduire les différences de capacité de collecte de recette par tête d’une
collectivité territoriale, tandis que la péréquation des coûts a pour objet de réduire les
différences dans le coût par tête de la fourniture d’une gamme normalisée  de services
publics. Parmi les différences de coûts, on peut distinguer celles qui sont dues aux besoins
(Un service public doit être fourni  à un niveau par tête plus élevé) et celle qui sont dues  à
un coût unitaire plus élevé (Un service particulier est plus coûteux par unité fournie dans une
collectivité territoriale que dans une autre).
SECTION 2 : Les expériences étrangères : les différentes modalités de
péréquations

Dans les pays de l'union européenne, Les modalités de péréquation obéissent à des règles
diverses. la mise en œuvre de la péréquation, qu'elle porte sur l'attribution de produits
fiscaux ou de dotations, elle emporte des questions communes au sein des États membres
de l'union européenne.
Les mécanismes de péréquation garantissent la libre administration aux collectivités locales
d'une part, limitent les risques de concurrence fiscale, d'autre part, et permettent la
production des services publics.
Nous essayerons de mettre en évidence le benchmark des modalités de péréquation aussi
bien dans les Etats fédéraux (A) que dans les Etats unitaires des pays de l'union européenne
(B).

A : Le système de péréquation dans les Etats fédéraux

Nous essayerons de mettre en évidence successivement les modalités d'application de la

péréquation en Allemagne (1) et en Autriche (2)

1 : Les modalités de péréquation en Allemagne

La péréquation appliquée en Allemagne est prévue par la constitution allemande, elle vise à
atténuer les disparités de richesse entre les Länder et entre les communes d'un même Land,
elle combine, en effet, les deux modes de péréquation (horizontale et verticale).
D'abord, la répartition des produits fiscaux/? s'effectue selon l'origine géographique de
l'impôt. Les modes de répartition de la TVA permettent en revanche une péréquation
verticale. Il repose sur une dotation préalable, en faveur des länder pour lesquels la
moyenne des ressources globales (hors TVA) par habitant est inférieure à la moyenne
nationale. La dotation est « ainsi égale au maximum à 25% de la part de la TVA allouée aux
länder, les trois quarts restant étant répartis en fonction du nombre d'habitants »
Ensuite, la péréquation est horizontale entre länder, assise sur le montant des recettes
fiscales par habitant ou «capacité financière ». Si celle-ci excède la moyenne des länder, le
Land doit effectuer des reversements. Au niveau de la péréquation verticale, « l'Etat fédéral
verse aux länder défavorisés des dotations supplémentaires afin de porter leurs ressources
fiscales à 99,5% de la moyenne de référence. Peuvent s'y ajouter les dotations spéciales, en
faveur notamment des länder de l'est et de Berlin ».
Enfin, les mécanismes de péréquation entre communes sont propres à chaque Land.
2 : Les modalités de péréquation en Autriche
S'agissant de la péréquation appliquée en Autriche, elle a pour objet de corriger les
différences de richesse entre les Länder et les communes, elle combine, en effet, les deux
modes de péréquation (horizontale et verticale).
En effet, la péréquation financière, verticale, répartit des impôts entre l'État, les Länder et
les communes. Les modalités de répartition reposent sur des critères de ressources fiscales
régionales et communales ainsi que démographiques. Quant à la péréquation horizontale,
elle est assise uniquement sur le nombre d'habitants réels du Land et ses besoins financiers,
évalués en tenant compte des besoins financiers des communes, des contraintes spécifiques
et de la population.
De plus, chaque Land constitue un fonds spécifique, en vue notamment de participer à
l'équilibre des budgets municipaux ou de financer des projets de grande envergure.
Qu'en est-il des modalités de péréquation dans les Etats unitaires ?

B : Le système de péréquation dans les pays unitaires

Nous essayerons de mettre en évidence successivement les modalités d'application de la

péréquation en Espagne (1) et en Italie (2).

1 : Les modalités de péréquation en Espagne

La péréquation appliquée en Espagne vise à atténuer les disparités de richesse entre les
collectivités autonomes. Elle combine, en effet, les deux modes de péréquation (horizontale
et verticale).
Ainsi, Le financement des localités autonomes est assis sur le partage d'impôts nationaux.
Selon les dispositions de la loi organique du 22 décembre 1980 relative au financement des
communautés autonomes, les déséquilibres budgétaires éventuels étaient corrigés par la
péréquation verticale.

2 : Les modalités de péréquation en Italie

La péréquation appliquée en Italie a pour but d'atténuer les inégalités de richesse entre les
régions et les municipalités et ce, par le biais de deux modes de péréquation verticale et
horizontale.
Ainsi, les mécanismes de péréquation horizontale mis en place en 2001 entre les régions,
sont assis sur la péréquation des revenus et des besoins de dépenses .Ils couvrent la période
2001-2012.[41]
Au niveau des municipalités, la péréquation verticale, repose sur trois dotations de l'État : «
le fonds ordinaire doit compenser la différence entre le coût des services « essentiels »
(santé, éducation, aide sociale) et le produit de l'impôt foncier, majorée éventuellement
selon la taille des communes. Le fonds consolidé compense les charges liées aux décisions
des autres niveaux de gouvernement et le fonds de péréquation des inégalités fiscales
locales assure une dernière péréquation des ressources ».L'examen de benchmark des
modalités de péréquation appliquées dans les pays de l'union européenne, nous servira
comme référence pour proposer des modalités de péréquation adaptables à la
décentralisation marocaine, en vue de renforcer l'autonomie financière des CT et de
dynamiser l'aménagement des territoires.

CHAPITRE 2 : LES EXIGENCES D'UNE PEREQUATION ADAPTEE

AUX ENJEUX DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

La décentralisation ne peut réaliser une réelle avancée pour les populations que si elle est
synonyme, pour tous, quel que soit leur lieu de vie, de garantie d'amélioration, et d'égalité
d'accès aux services publics locaux. Ceci suppose, en effet, que les disparités financières ne
soient pas trop prononcées d'une collectivité à une autre, sauf à voir se produire une
véritable fracture entre territoires riches et pauvres. Ainsi, la réforme des mécanismes de la
péréquation doit se concentrer sur l'amélioration du système de péréquation verticale
existant (A), et sur le renforcement de la péréquation horizontale (B).

SECTION 1 : Amélioration du système de péréquation verticale

Cette technique de péréquation a été très répandue, comme nous l'avons examinée dans le
benchmark dans les pays de l'UE, En Allemagne et en Autriche (entre les Länder et entre les
communes d'un même Land), en Suisse et en Suède, ainsi que dans certains États membres
ayant rejoint l'UE depuis 2004 (Pologne).
Dans ce modèle, l'Etat central distribue des dotations à toutes les collectivités territoriales
de manière à ce que les recettes des bénéficiaires atteignent un certain niveau.
En effet, la péréquation verticale, appelée aussi, péréquation active, consiste en une
redistribution de fonds de l'Etat. Un tel mécanisme est conçu en vue d'assurer la solidarité
d'une part, de corriger les inégalités d'autre part.
De plus, la péréquation verticale est une condition nécessaire de la décentralisation fiscale
et d'une autonomie locale solide , du fait qu'elle peut contribuer efficacement à la poursuite
des objectifs-de stabilité économique.et à la réussite des politiques de développement
durable et équilibré du territoire.
L’inégalité de la richesse fiscale entre les CT en général et les régions en particulier,
(répartition du produit de la TVA entre les CT et la répartition de l'IR et l'IS entre les régions)
nécessiteront l'amélioration de la péréquation verticale.
Le renforcement de la péréquation verticale pourrait passer par une révision des critères de
répartition des dotations étatiques (A), et par la décentralisation de la gestion de la
péréquation(B).

1 : la révision des critères de répartition des dotations étatiques

L'Etat transfère aux CT une part du produit de la TVA. Cependant, cette ressource «
providentielle »présente des limites. En effet, les critères de répartition du produit de la TVA
n'apportent pas une solution radicale à la situation d'inégalité de richesses qui reste fortes
entre les collectivités territoriales.
Dans la perspective d'un système de répartition plus juste et plus solidaire, il nous parait très
urgent de revoir les critères de répartition de la TVA entre les CT. En mettant en place un
système qui pourrait s'adosser aussi bien sur les recettes que sur les dépenses ; et qui
pourrait rétribuer l'ensemble des CT en fonction de leur contribution à la création de la
richesse.
Ce système pourrait s'articuler autour de cing clés de répartition dont les coefficients de
pondération devraient être définis à partir des objectifs que l'on veut assigner à chaque
critère : «
Critère basé sur les recettes réalisées des trois impôts et taxes gérés par l'Etat : ce critère
pourrait être affecté du coefficient de pondération le plus élevé (50% par exemple), car il va
permettre de distribuer la moitié de l'enveloppe allouée aux communes au prorata du poids
des recettes produites au niveau de chaque commune
Critère assis sur les recettes propres (fiscales et/ ou non fiscales) gérées par les CT : ce
critère pourrait être attributaire d'un poids de 20% qui servirait à distribuer cette part en
fonction directe des recettes réalisées par chaque commune au niveau de son territoire
Critère assis sur la capacité communale à dégager une épargne d'exploitation, donc une
capacité à financer *une partie de l'investissement : ce critère pourrait être affectataire d'un
coefficient de 15% qui servirait, si l'enveloppe était répartie au prorata du poids relatif à
l'épargne brute, à inciter les communes à dégager une épargne évolutive et donc à maitriser
les charges courantes de fonctionnement
Critère construit autour des dépenses d'investissement réalisées au cours de l'exercice : ce
critère affecté d'un *coefficient de 10% pourrait encourager si l'enveloppe qui y sera
consacrée était distribuée en fonction directe du poids relatif des dépenses individuelles
d'investissement réalisées
« Critère forfaitaire (5%) construit sur le même esprit que le critère actuel. Par ailleurs,
l'augmentation de la part de l'IR et l'IS ainsi que leur partage en fonction des besoins des
espaces s'avèrent d'une importance capitale. Le rapport sur la régionalisation avancée a
proposé la révision des mécanismes de transfert des ressources entre les régions, et ce à
travers, le renforcement des effets péréquatifs des transferts, et la subordination des
transferts aux résultats.

2 : la décentralisation de la gestion de la péréquation

La répartition du produit de la TVA pourrait être confiées aux collectivités elles-mêmes, par
exemple aux régions, qui auraient la charge de distribuer les sommes reçues, aux
provinces /préfectures et aux communes, situées sur leur territoire.
Une telle décentralisation de gestion de la péréquation permettrait ainsi, l'accroissement de
l'efficacité du système de transfert. En effet, les disparités de ressources étant accentuées
par l'émiettement de la carte communale, elles seraient réduites mécaniquement par
l'élargissement du maillage territorial. Par ailleurs, cette mesure conduirait à une grande
responsabilisation des acteurs locaux.
Il s'agit d'un choix politique, d'autant plus que la mesure instituant une forme de tutelle de la
région sur les autres niveaux de la décentralisation, bouleverserait profondément le modèle
actuel de type « unitaire », ou l'Etat est le garant de l'égalité de traitement des territoires,
pour le faire évoluer vers une certaine forme de fédéralisme. Certes, la révision des critères
de la répartition des dotations étatiques ainsi que la décentralisation de la gestion de là
péréquation, contribueraient à l'amélioration du système de péréquation existant. Mais,
l'Etat ne doit pas rester le seul pourvoyeur des ressources de la péréquation, ce qui implique,
aussi, le développement de la péréquation horizontale entre les collectivités territoriales de
même rang.

Section 2 : Renforcement de la péréquation horizontale

Cette forme de péréquation, pratiquée d’abord par l’Allemagne entre ses communes, et
ensuite par la Suède, consiste à prélever des ressources aux collectivités aisées et les distribuer
aux moins favorisées, sans qu’il soit nécessaire de faire appel à des fonds de l’Etat central.
Donc ce modelé consiste à prélever des ressources, généralement fiscales sur les collectivités
(riches) pour alimenter des collectivités(pauvre).

En fait, ce modèle a généré des conflits entre les différentes régions, c’est pourquoi les
collectivités aisées et les plus influentes y sont opposées.

 Ainsi, la péréquation horizontale par sa forme, est surtout possible entre les régions plus
que les autres catégories de collectivités territoriales, dans la mesure où elle présente la
particularité d’avoir une dimension essentiellement fiscale et non financière. Ce mode de
péréquation, concerne le partage des ressources fiscales entre les CT.
Pour le cas de notre pays, cette forme de péréquation pourrait être mise en place à travers les
mécanismes suivants :

 La mutualisation des services publics locaux

 La coopération structurelle entre les régions 

1 : la mutualisation des services publics locaux

Cette technique consiste à partager en commun et d’une manière solidaire certaines
dépenses qui résultent des services publics régionaux. Ce mécanisme est considéré comme
une solution adéquate pour l’amélioration de la qualité des services publics et un outil
précieux d’optimisation des dépenses locales.

Toutefois, cette forme de mutualisation des services publics locaux, se heurte à la réticence
des élus régionaux, car ils y voient une sollicitation des efforts fournis par les régions les
biens gérées et un moyen favorisant les régions mal gérées.

Au Maroc, ce type de solidarité peut avoir lieu entre les CT, et ce à travers les conventions de
coopération ou de partenariat.

2 : la coopération structurelle entre les régions

La mise en place de ce type de péréquation doit s’appuyer sur les institutions de

coopération entre les régions en vue de pérenniser la solidarité entre les territoires. Pour le cas
marocain, les régions peuvent instituer des comités interrégionaux de coopération ou des
groupements de collectivités locales peuvent être l’occasion pour la recherche d’une solidarité
efficace entre les régions.

Techniquement, « la solidarité par la coopération régionale laisse apparaitre des outils très
complexes touchant au fonds les finances de toutes les collectivités locales ». Ainsi, deux
types de solidarités doivent être combinés dans ce sens. La première solidarité concerne les
recettes ; et la seconde touchera les dépenses.

Le besoin de péréquation serait moindre si le nombre des collectivités était réduit, Celles-ci
sont notamment plus marquées entre les petites communes qu’entre les grandes communes, et
de même en milieu rural qu’en milieu urbain.

Le niveau communal connait des inégalités accrues entre collectivités par rapport aux autres
niveaux territoriaux. Dans ces conditions, la réduction du nombre des collectivités permettrait
d’accroitre la dimension des territoires et par conséquent de lisser la répartition des bases
d’imposition.
 D’une manière générale, l’amélioration et le renforcement des mécanismes de la
péréquation pourrait répondre à la problématique de l’inégale spatialisation de la richesse
fiscale entre les collectivités territoriales d’une part, de renforcer l’autonomie financière des
collectivités territoriales, et de dynamiser l’aménagement du territoire d’autre part.

Conclusion :
La péréquation financière est devenue un enjeu fort des finances publiques locales, et sa
définition ne correspond pas à sa mise en œuvre d'aujourd’hui. Du fait de son extrême
complexité et du flou qui entoure sa définition constitutionnelle, l’esprit de la péréquation
financière semble s’être dévoyé au risque de faire de cet outil l’instrument de la
recentralisation de l’Etat.
Il convient d'ajouter que le système de péréquation va encore être modifié car nous nous
acheminons très probablement vers un système qui sera fondé sur « l’effort fiscal » c'est-à-
dire la capacité des collectivités locales de gérer effectivement le pouvoir d'imposition
également au-delà de la base d'imposition effective qui peut exister localement.