Dissertation Offices et commissions 

« Qu’il n’y a que le Roi seul qui puisse instituer des Officiers, & donner des
Commissions extraordinaires ». Cardin Le Bret, De la Souveraineté́ du Roi. C’est Le
roi à la fin du 16ème siècle qui est à l’origine de la notion des services publics. Cette
notion est à mettre en relation avec le développement de sa souveraineté et par le
changement d’une institution féodale à une institution monarchique de droit
divin. C’est ainsi que le concept de fonction publique fut développé en particulier par
Loyseau dans son " traité des offices " paru en 1609. En son sein, Loyseau oppose la
seigneurie à la fonction publique définit comme l'exercice d'autorité que l'on tient non
par sois même mais par délégation du roi. La fonction publique se confond donc dans
le service du roi et se limite aux seuls agents de la royauté du fait qu’il n'existe de
délégation qu'à partir de la seigneurie souveraine. L’administration royale dépend
notamment de deux modes de fonctionnements important car c’est à travers eux que
se dessinent certains principes de nos administrations contemporaines. Notre
administration moderne à été établit tout d’abord par le système des officiers puis
celui des commissions bénéficiant de liens plus au moins forts avec la royauté.
Loyseau définit L'office comme une « dignité avec fonction publique ordinaire de
l'État » et la commission comme une « dignité avec fonction extraordinaire de
l'État ». L'office et la commission sont donc semblable mais ce qu’il les distingue sont
le fait que l'office soit ordinaire et la commission extraordinaire. Cette distinction s’est
opérée avec l’affirmation de l’état puisque que celui-ci est conduit à développer les
offices. En quoi les dignités honorifiques que sont l’office et la commission diffèrent ?
Nous établirons donc la distinction fondamentale qui s’opère entre les officiers (I) et les
commissaires (II)

I) Le statut public de l’officier

Une fonction publique étatique :

La fonction publique de l’état qu’assure un officier procure à son bénéficiaire un
honneur. C’est ce qu’exprime l’oiseau lorsqu’il affirme que "cette fonction publique
ordinaire de l'État est une dignité". Les officiers sont dans la grande majorité des
agents du roi titulaire d’une charge possédant une très grande indépendance. Ces
bénéficiaires cherchent par-dessus tout à conserver leurs fonctions en se protégeant
notamment d’un risque de destitution. C’est l'ordonnance de Louis XI en 1467 qui
accordera donc aux agents royaux un droit sur leurs charges en s'engageant à ne
pourvoir un office que s'il est dépourvu de titulaire " pour cause de mort, pour cause
de résignation volontaire, pour cas de forfaiture". C’est à partir de cette ordonnance
que fut reconnu l’expression « fonction ordinaire » de l’officier. En d’autres termes
cela signifie que l’officier détient une fonction publique stable dans laquelle il pourra
être difficilement destitué. Il exerce une charge de fonction publique définie par un
édit et une lettre de provision délivrée par le roi lui-même permettant d’exercer la
fonction conférée. Cela donne un caractère statuaire à l’office ce qui signifie que les
règles applicables aux agents y sont définies unilatéralement par le roi. Dès lors,
l’indépendance de l’officier devient un statut légal et les titulaires de l’office se
succèdent avec les mêmes droits et les mêmes fonctions. Peu importera que l’office
change de titulaire car les mêmes compétences demeurent toujours attachées aux
mêmes offices. La fonction ordinaire de l’officier permet que ces pouvoirs soient de
nature permanente et c’est de cette permanence que se dégage le caractère
inamovible de celui-ci garanties par les lois patentes de 1467. Une fois son
inamovibilité acquise, l’officier entend disposer de son office comme il l’entend.
L’assurance que ce sont créé les officiers par le biais de cette ordonnance leurs à
laisser croire que leurs statuts leurs appartenait comme un droit patrimonial. Il est
vrai qu’on peut être titulaire d'un office public mais on ne peut cependant pas en être
propriétaire.
Cela à néanmoins eu lieu aux 16 siècle en France.

2) la patrimonialité de l’office :
Au 16ème siècle, l'office n’est point une fonction gratuite. En 1523, la situation de la
France fut catastrophique et le royaume eu besoin d’argent. Le roi de France François
premier s'essaya à diverses méthodes pour trouver de l'argent comme notamment la vente
d’offices avec la création du bureau des parties casuelle qui gère au nom du roi, les
profits. L’ordonnance de 1567 exige que l’administration royale perçoive 1/3 de la
vente de l’office. Ainsi, leurs ventes rapportèrent de l’argent aux caisses du trésor
royal. En échange du prix de la vente de l’office, le titulaire reçoit une garantie de non
destitution ainsi que le droit de vente. Il détient donc l’usus et l’abusus de son titre.
De plus en plus, les officiers considèrent leurs offices comme leurs biens, c’est donc
naturellement qu’ils vont vouloir léguer leurs offices à leurs héritiers pour cause de
mort. Les offices ont une valeur pécuniaire élevé et leurs bénéficiaires estiment que
de ce fait il s’agit de leurs capitaux personnels. Certain utilise leurs capitales
familiales pour se le procurer et c’est pourquoi il y une volonté de conserver cet office
au sein de la famille. C’est ce que régissent deux ordonnances de 1566 et 1586 ou le
titulaire d’un office doit verser une taxe tous les ans qui équivaut au tiers de la valeur
reconnu à l’office pour rendre l’officier héréditaire. L’intendant des finances Charles
Paulet propose une réforme allant en ce sens ou l’officier doit verser chaque année
une taxe au roi d’environ 1/60 de la valeur de l’office. Si l’officier s’acquitte
annuellement de la taxe, il sera titulaire d’un droit financier et pourra se résigner en
faveur d’un héritier. Ce système est celui de la Paulette instauré en 1604. Ainsi,
l’office devient de plus en plus un élément de patrimoine. Toutefois, le prix onéreux
de l’office pose problème dans certains cas surtout dans le domaine de la justice. En
effet, Les magistrats prélèvent des épices qui sont une somme d’argent. En échange
des épices, le justiciable peut faire entendre sa cause en justice et plus l’office est
cher et plus les épices réclamés par les magistrats sont élevées. cela pose donc un
réel problème dans le domaine d’accessibilité à la justice.

Pour remédier aux inconvénients des offices, La monarchie va mettre en place un

second système administratif qui va surplomber le monde des officiers : celui de la
commission.

II la fonction publique du commissaire :

L’urgence d’agents royaux obéissant au souverain et faisant respecter l’ordre était
réel. C’est pourquoi la monarchie va mettre en place le statut des commissaires
confié par lettre patente, décacheté pour la reconnaissance de tous.
1)Le statut juridique de la commission :
Les commissaires sont les plus hauts dirigeant de l’administration royale qui exercent
la réalité du pouvoir dont la situation dépend de la volonté du monarque. Le statut
que confère la commission est fondé sur l'idée que la fonction publique est une
fonction extraordinaire ce qui signifie qu’elle est révocable et spéciale. Aux origines,
la commission correspond à une mission extraordinaire, à un besoin ponctuel et non
permanant. La mission du commissaire est donc limitée dans le temps. Ses
compétences sont fixées par le roi dans sa lettre de commission et il ne peut aller au-
delà de celles-ci. Son titre n’est pas prévu par ordonnance.  Ses pouvoirs existent
donc par la seule volonté du roi ce qui fait de lui un mandataire révocable. En outre,
la commission fait ses preuves dans l’administration notamment en période crise ou
le roi a pu envoyer des commissaires rétablir l’ordre. C’est un mode d’administration
souple ou le roi désigne et révoque qui il veut quand bon lui semble. Il y a donc cette
fois ci un lien direct entre l’autorité souveraine et l’administrateur. Dans ces
conditions de souplesse, la commission s’étend et se généralise et de plus en plus
de commissaires deviennent permanents. C’est donc une permanence de fait qui
s’installe qui ne bénéficiera cependant d’aucune garantie juridique du fait que le
socle de la commission demeure la volonté royale. Toutefois, le roi n’a pas une
grande latitude dans le choix de ses administrateurs et est obligé de choisir les
meilleurs techniciens parmi ses fidèles, ce qui limite grandement le choix. Ces
commissaires sont formés dans le giron royal formé auprès du roi.

Ce système a également permis à la monarchie de lutter contre l'indépendance des

offices

2) Un besoin monarchique :
La création de commissaire a été bénéfique dans le sens ou la monarchie avait
besoin d’un statut pouvant contrer l’indépendances de offices. Grâce au
commissaire, le souverain a pu pourvoir des postes de commandement notamment
celui de secrétaire d’état, contrôleur général des finances ou gouverneurs et
intendants. Selon historien français du droit jean louis Harouel, les commissaires
représente "le bois vif de la fonction publique". C’est ainsi que La fonction publique
prend place dans la monarchie absolue puis administrative conférant moins de
pouvoirs au roi. L@a monarchie administrative rappelle le concept moderne de la
souveraineté législative » du fait qu’elle disposait d’un fort pouvoir nominatif.