LA DIFFUSION DU PARLEMENTARISME

EN EUROPE
ET SES CARACTERISTIQUES ACTUELLES
(Cours 29, 30)

Les vidéos de la semaine sont consacrées à un panorama global de l’évolution du régime parlementaire au
niveau européen, c’est-à-dire dans les pays de l’Europe : Europe du Sud, Europe occidentale, avec les
pays du Nord et les pays de l’ex bloc soviétique.
L’important va être de percevoir les traits communs de l’évolution, notamment les points communs dans
l’évolution du régime parlementaire avec des tendances assez fortes qui se dessinent et qu’on peut
retrouver par comparaison.

Plusieurs points peuvent être spécifiés, que ce soit par rapport à la tendance globale du régime parlementaire,
mais également par rapport à des points précis du régime parlementaire par exemple le bicamérisme ou
l’importance des commissions parlementaires.

I. L’EVOLUTION CONTEMPORAINE ET COMPAREE DES

INSTITUTIONS DU REGIME PARLEMENTAIRE
A. Introduction
Avant de regarder à travers cette vidéo les tendances de cette évolution, une petite présentation rapide sur les 3
phases que l’on peut distinguer dans l’évolution du régime parlementaire, 3 phases qui correspondent à
l’élargissement, l’implantation du régime parlementaire dans les pays européens :

è 1815-1870 : retrait de la monarchie vers une politisation du gouvernement

Sur ce point, voir notamment ces publications : http://juspoliticum.com/numero/constitutions-ecrites-dans-l-

histoire-47.html

Dans cette période, certaines monarchies connaissent une évolution importante, le Royaume-Uni, la Suède,
la Norvège, la Belgique, par exemple, avec progressivement un retrait du chef de l’Etat, du roi (de la royauté,
de la monarchie) donc, envers l’institution qui va devenir de plus en plus politique du gouvernement et du
chef du gouvernement.

è A partir de la Première Guerre mondiale et jusqu’à la Seconde Guerre Mondiale : évolution du

suffrage, technologie de vote qui change la nature du parlementarisme, élaboration de
Constitutions

Sur ce point, voir Walter Bagehot : http://juspoliticum.com/article/Bagehot-et-les-fonctions-du-Parlement-

britannique-Sur-la-genese-d-une-decouverte-de-la-pensee-constitutionnelle-518.html

Cette période se caractérise par l’évolution et l’élargissement du suffrage universel qui a des conséquences
électorales avec une légitimité renforcée pour les acteurs politiques, les parlementaires, élus au suffrage
universel, qui n’est plus seulement masculin, avec une évolution des nouvelles technologies du vote. On
pense par exemple à l’isoloir qui est généralisé dans les pays à partir de la fin de la Première Guerre mondiale.

Sur ce point, voir Olivier Ihl : http://olivierihl.fr/publications/elections-technologies-du-vote/

Ça change la nature du parlementarisme, dans la mesure où une légitimité, une véritable souveraineté va
être incarnée par le Parlement, ce qui pouvait être le cas ailleurs dans certains pays comme le Royaume-
Uni, mais qui va se généraliser lors de cette deuxième phase.
Il y a également dans cette seconde phase l’élaboration de constitutions, en Allemagne, à l’Autriche, à
l’Hongrie, à la Russie qui vont adopter des Constitutions qui vont mettre en place des régimes parlementaires.

1
Se référer à l'ouvrage Les nouvelles tendances du droit constitutionnel (LGDJ, 1936) de Boris Mrikine-
Guetzévitch : http://www.persee.fr/doc/rfsp_0035-2950_1952_num_2_4_392176_t1_0817_0000_002

è Fin de la Seconde Guerre mondiale 1945-1990

Cette phase, la plus récente connaît 3 temps :

- 1945 : Dans l’Europe Occidentale avec les pays de l’Europe du Nord, de l’Europe de l’Ouest, pays
qui vont avoir un régime parlementaire qui va se renforcer, qui va se consolider de plus en plus, se
professionnaliser en quelques sortes.
- 1970 : En Europe du Sud et la fin de la dictature, notamment en Espagne, en Grèce, ce qui va
donner lieu à la mise en place du régime parlementaire, également avec le Portugal.
- 1990 : Fin de l’Union soviétique et la chute d l’Europe de l’est, ces pays post-soviétiques vont
mettre en place, dans le cadre de transitions démocratiques, des institutions – avec un rapport
entre les pouvoirs – qui appartiennent au régime parlementaire.

Pour le cas de 1970, l’Europe du Sud et pour le cas de 1990, pour les pays de l’ex Union soviétique

§ Le régime parlementaire est lié à la démocratie

L’enjeu n’est plus simplement la séparation des pouvoirs… c’est un enjeu encore supérieur, c’est-à-dire qu’on
lie le régime parlementaire à l’élargissement démocratique, au phénomène que l’on appelle la
démocratisation. Cette démocratisation passe par la mise en place d’une séparation des pouvoirs qui prend la
forme du régime parlementaire et des institutions du régime parlementaire. L’objectif n’est pas tant de
mettre en place un régime parlementaire que d’arriver à avoir une démocratie.

§ Pouvoir judiciaire et ses cours constitutionnelles

A partir de 1945, on distingue un point important qui est la mise en place de cours constitutionnelles qui
visent à faire respecter la hiérarchie des normes, l’Etat de droit, à garantir les droits et libertés
individuels. Ce troisième pouvoir, le pouvoir judiciaire et ses cours constitutionnelles, est également important
pour l’influence que les cours constitutionnelles vont pouvoir avoir dans le respect de cette séparation des
pouvoirs, avec le respect, et l’interprétation des Constitutions et l’évolution que vont pouvoir prendre ces
différentes institutions.

B. Quelle est l’évolution concrète, les tendances du régime parlementaire

Quels sont les traits actuels du régime parlementaire en Europe ?
[Enumération de plusieurs points fondamentaux qui doivent avoir un écho en termes de définitions, de mots clés
déjà croisés.]

1. PARLEMENTARISME MONISTE ET PARLEMENTARISME DUALISTE

Le premier point important concerne à la fois le parlementarisme moniste et le parlementarisme dualiste.

- Parlementarisme moniste : La responsabilité du gouvernement seulement devant la Chambre élue au

suffrage universel, la Chambre basse.
- Parlementarisme dualiste : Une double responsabilité du gouvernement devant le chef de l’Etat et
devant la Chambre élue au suffrage universel directe, la Chambre basse.

è Comparaison

§ Monarchies

Le parlementarisme moniste est devenue la norme dans les pays monarchiques, avec un chef de l’Etat qui
est un monarque.
On est passé d’une responsabilité dualiste à une responsabilité moniste dans le cadre du régime
parlementaire. C’est le cas pour de nombreux pays en Europe qui sont des monarchies, le Royaume-Uni, la
Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg, le Danemark, la Suède, la Norvège et l’Espagne depuis la mort du

2
général Franco. Ces monarques n’exercent plus réellement politiquement leur compétence, le roi règne mais
ne gouverne pas. Et en contrepartie, les monarques sont irresponsables politiquement, et ces monarques ne
peuvent pas mettre en jeu la responsabilité politique, ni du gouvernement, ni de la chambre, en tant que
prérogative, ils exerceraient de manières effectives.
Dans ces différents pays, c’est le chef du gouvernement, le Premier ministre qui dispose de fait et qui exerce
de fait les compétences qui sont attribuées au monarque.

§ Républiques lorsque le chef de l’Etat n’est pas élu par le peuple

Dans le cadre des Républiques, Etats républicains, le chef de l’Etat se trouve dans une situation identique.
C’est-à-dire qu’il n’a pas un rôle effectif lorsqu’il n’est pas élu par le peuple, lorsqu’il n’a pas la légitimité du
suffrage universel. C’est le cas de l’Italie, de l’Allemagne. Dans ces deux pays, c’est le chef du gouvernement
qui est le leader politique, le véritable chef du pouvoir exécutif.

Sur le cas allemand, voir cet article : http://www.revue-pouvoirs.fr/Le-Gouvernement-federal.html

Dans ce cadre de l’exécutif bicéphale, avec deux institutions, la tendance a vraiment un renforcement très
fort du Premier ministre et du chef du gouvernement, et un retrait très prononcé du chef de l’Etat. Ce
dernier dans les Etats républicain, en Allemagne et en Italie a essentiellement un rôle de représentation
internationale, ou un rôle cérémonial, symbolique.

§ Républiques lorsque le chef de l’Etat est élu par le peuple autre que France

Dans certains autres pays républicains, le chef de l’Etat est au moins élu au suffrage universel direct. C’est
le cas de la France, mais également l’Autriche, la Finlande, l’Irlande, l’Islande, et le Portugal. Et pourtant
dans ces pays, le chef de l’Etat est incomparable au chef de l’Etat en France, eu président de la République en
France. Dans ces pays, le chef de l’Etat a un rôle mineur, a un rôle essentiellement symbolique. Il ne tire
pas profit de cette légitimité politique lié au suffrage universel, il est en quelques sortes aussi en retrait de la
vie politique effective. Ce suffrage universel direct n’entraine pas dans ces pays la même situation qu’en France.

§ Républiques lorsque le chef de l’Etat est élu par le peuple en France

Sur le chef de l'Etat, voir cette revue : http://www.revue-pouvoirs.fr/-41-Le-president-.html

La France est le seul où le chef de l’Etat dispose d’une telle influence politique, et joue un tel rôle politique
dans le régime parlementaire. Les pouvoirs du Président de la République en France sont réellement
exercés par le Président. L’influence politique du président français dépasse même largement les compétences
qui lui sont attribuées dans la Constitution.

§ Républiques lorsque le chef de l’Etat est élu par le peuple : Europe central et oriental

À propos de l'Europe de l'Est, voir cette revue : http://www.revue-pouvoirs.fr/-106-Les-nouveaux-Etats-de-l-

Union-.html

L’Europe centrale et orientale dont les nouvelles constitutions, post-1990, adoptées après la chute du
communisme ont introduit l’élection du Chef de l’Etat au suffrage universel direct, en Pologne, en Bulgarie,
en Croatie, en Roumanie et en Lituanie. Dans tous ces pays, le régime parlementaire ne prend pas
exactement la même tournure que dans l’Europe occidentale. Néanmoins, le Chef de l’Etat est en
également retrait par rapport au chef du gouvernement.

2. LES INSTITUTIONS PARLEMENTAIRES

è Définitions

Les institutions parlementaire, c’est tout simplement le parlement. On a vu qu’il pouvait être bicaméral, qu’il
l’est d’ailleurs généralement quasiment tout le temps bicaméral, c’est-à-dire deux chambres qui ne sont pas
identiques, dans leur mode d’élection, dans leur composition, et dans leurs compétences.
On a vu qu’il se distinguait deux types de chambres :
- Chambre basse élue suffrage universel direct, qui dispose donc de la plus grande légitimité.

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 - Chambre haute qui dispose d’une légitimité moindre puisqu’elle n’est pas élue au suffrage universel
direct.
Cette distinction chambre haute/chambre basse prend un sens différent dans le cadre de l’Etat, du type d’Etat,
unitaire ou fédéral.

è Les Mutations du bicamérisme

Le modèle original, l’idée originale du régime parlementaire est d’introduire un bicamérisme avec une
histoire propre qui une Chambre haute, de l’aristocratie, que ce soit les plus bourgeois, les nominations
voulues par le monarque, roi, chef de l’Etat.
Le facteur principal qui a permis ce changement, de cette différenciation entre les chambres, c’est
l’introduction du suffrage universel direct, d’abord masculin, puis féminin, différenciation qui se situe sur le
point de leur légitimité.
A partir de cette introduction et de la généralisation du suffrage universel direct, les deux chambres ne vont
plus avoir le même mode d’élection, et conséquemment ne vont plus avoir la même légitimité.
Conséquemment, à partir d’une légitimité différenciée, les compétences des deux chambres vont aussi être
différenciées. A la chambre qui a le plus de légitimité, on va avoir plus de compétences, pour la chambre
qui a le moins de légitimité moins de compétences.
Cette mutation du bicamérisme est généralisée, seule l’Italie conserve un bicamérisme égalitaire entre la
Chambre basse et la Chambre haute italienne.
Ces mutations du bicamérisme peuvent également aboutir à la suppression d’une seconde chambre, dans
ce cas-là, de la Chambre haute. Cela a été le cas en Suède, en 1969 avec la suppression du Sénat. La
légitimité des secondes chambres est souvent discutée. Elle est l’objet de réformes, on l’a vu avec la
Chambre des Lords au Royaume-Uni.
C’est le cas de l’actualité avec le Sénat en France, qui voit son rôle, sa fonction souvent discutée par les acteurs
politiques qui visent à réformer les institutions ou à changer de Constitution.
Les chambres basses sont celles qui sont la clé du régime parlementaire parce qu’au sein des chambres
basses se situe la majorité de soutien au gouvernement. La clé de voûte du régime parlementaire c’est le
lien entre la majorité à la chambre élue au suffrage universel direct et le gouvernement (et pour la France
le lien aussi avec le président).
Mécaniquement, la fonction des chambres hautes n’est pas dans la constitution d’un lien majoritaire entre
la majorité de la chambre haute et le gouvernement. La légitimité des chambres hautes ne provient ni de
leur mode d’élection, ni de leur lien avec la majorité. La légitimité et l’intérêt de ces secondes chambres
sont doubles. Elle se situe, d’une part, dans la capacité à représenter les territoires, représentation des
collectivités territoriales comme en France avec le Sénat, mais également dans les autres pays, d’autre part, un
intérêt très prononcé dans le processus législatif de l’élaboration de la loi.
Le fait d’avoir deux chambres permet une amélioration de la qualité de la loi. Par le processus législatif de
lectures successives et de passage dans les chambres successives, la loi est améliorée puisqu’elle connaît
plusieurs lectures ce qui permet aussi bien aux acteurs politiques qu’aux administrateurs des assemblées, de
peaufiner la loi.

Consulter ce dossier sur la loi : http://www.revue-pouvoirs.fr/-114-La-loi-.html Consulter ce dossier sur la loi :

http://www.revue-pouvoirs.fr/-114-La-loi-.html

La fonction législative vue par l'Assemblée nationale : http://www2.assemblee-nationale.fr/decouvrir-l-

assemblee/role-et-pouvoirs-de-l-assemblee-nationale - node_2365

Cette loi est améliorée puisque plus d’acteurs peuvent y toucher, amender les lois, modifier les différentes
dispositions, éviter que les lois soient inconstitutionnelles…
Dans les Etats fédéraux, les secondes chambres ont un intérêt en ce qu’elles permettent de représenter les
Etats fédérés, c’est la fonction essentielle de cette seconde chambre que ce soit le Sénat aux Etats-Unis, ou le
Bundesrat en Allemagne. Dans ce cadre-là, le bicamérisme est composé de deux chambres : 1ère chambre qui
représente le peuple, 2nde chambre qui représente les Etats fédérés. Les 2ndes chambres n’ont pas toujours
les mêmes rôles. A partir du moment où elles ne sont pas élues au suffrage universel, ces 2ndes chambres
doivent trouver un autre moyen de se légitimer. En revanche, le Sénat américain est élu au suffrage universel
direct donc la clé n’est pas seulement l’élection au suffrage universel direct.
En Belgique, Etat fédéral, le bicamérisme égalitaire a été abandonné à partir de la révision
constitutionnelle de 1993. Ce qui pose la question du bicamérisme égalitaire en l’Etat fédéral. On a vu que
cela pouvait être le cas aux Etats-Unis à quelques dispositions près, et que c’était plutôt le cas en Allemagne,
même si là aussi l’égalité doit être mise en perspective avec le rôle important en ce qui concerne l’Etat fédéral

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allemand plutôt qu’un bicamérisme égalitaire dans la procédure législative, puisque dans la procédure
législative, le dernier mot revient en quelques sortes au Bundestag.

Le Bundestag s'explique : http://www.bundestag.de/fr/documents/cadre

è Evolution du travail parlementaire

Le travail parlementaire a lui aussi beaucoup changé depuis 1815 – 1870, depuis la première phase
d’évolution du régime parlementaire. Dans cette évolution, deux éléments à retenir que sont l’essor des
commissions, le travail en commission, et l’importance des groupes politiques.

§ Essor des commissions, travail en commission

Le travail en commission est là où se situe l’essentiel du travail des parlementaires. C’est dans le travail en
commission que la loi se fait.
Cet essor des commissions est passé :
- par leur institutionnalisation c’est-à-dire que les commissions étaient reconnues comme telles dans le
règlement des assemblées, chambres parlementaires au sens large,
- ensuite en fonction de leur nombre qui a été augmenté
- et en fonction ensuite de leur place dans la procédure législative. Le fait que par exemple en France
depuis 2008, le texte qui est débattu en séance publique soit le texte qui soit issu de la commission.

Ces commissions ont donc un travail essentiel pour le travail législatif.

§ Importance des groupes politiques

Ces groupes politiques peuvent être abordés sous deux points :

L’essor des groupes parlementaires liés à l’essor des partis politiques

Le Premier point est l’essor des partis politiques - généralement à partir du début XXe siècle pour généraliser
-, leur structuration, leur institutionnalisation, on l’a vu leur reconnaissance dans les constitutions. Dans
leur rôle de participation à la démocratie les partis politiques ont rôle de plus en plus important.
Ce rôle est également important dans une nature électorale, les partis sont vraiment devenus des machines
électorales, des machines à gagner ou à perdre les élections.

Cette importance des partis politiques, on peut la lier ensuite à l’essor des groupes parlementaires qui sont
les groupes qui regroupent les différents parlementaires à partir d’affiliations partisanes au sein des
chambres. On retrouve une certaine concordance, cohérence entre les groupes parlementaires et les partis
politiques à quelques nuances près.

Les groupes parlementaires ont un rôle très important dans la vie parlementaire

Les groupes parlementaires structurent la vie politique au Parlement que ce soit par le travail en
commissions, par l’aide que le groupe fournit aux membres de ces différents groupes parlementaires,
députés ou sénateurs. C’est une aide dans les argumentaires pour défendre, pour s’opposer aux projets de loi,
c’est une aide rédactionnelle pour déposer des amendements ou pour écrire des propositions de loi. C’est aussi
un point très structurant sur les consignes de vote, c’est-à-dire que le groupe politique demande à ses membres
de voter pour ou contre tel projet de loi.
Le parti qui est au pouvoir avec ses membres issus du pouvoir peut au sein du Parlement avoir un certain
contrôle des membres et leur demander de voter pour le gouvernement, c’est-à-dire pour voter pour la
confiance du gouvernement, mais également en faveur des projets de loi déposés par le gouvernement. A
partir de cette idée de majorité, on voit tout de suite la majorité de soutien au gouvernement, et cette idée de
parlementarisme majoritaire. Les groupes politiques parlementaires sont des instruments, facteurs
essentiels du parlementarisme majoritaire. Par rapport aux Etats-Unis, cette consigne de vote n’existe pas, et
il y a une certaine indiscipline partisane. On le voit très bien entre le régime parlementaire en France et le régime
présidentiel des Etats-Unis.

À propos de la place du Président français dans la vie parlementaire de la Ve République, voir cet article :
http://juspoliticum.com/article/Vers-la-fin-du-parlementarisme-negatif-a-la-francaise-439.html

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CONLUSION

è Le passage d’un parlement dualiste à un passage d’un parlement moniste

On voit également que le chef de l’Etat, que ce soit le roi, le monarque, ou le Président, non élu au suffrage
universel et même le Président dans la plupart des pays élus au suffrage universel, il connait un retrait à une
exception près qui est française. A partir de ce retrait du chef de l’Etat, nous avons l’essor du gouvernement,
et, en particulier, l’essor du Premier ministre. Le Premier ministre est devenu le véritable leader du
pouvoir exécutif, c’est le leader de la majorité ensuite au Parlement. C’est cette légitimité qui donne au
pouvoir exécutif aussi une prépondérance par rapport au pouvoir législatif. Dans tous les régimes
parlementaires, on voit cette tendance à un déséquilibre entre les pouvoirs au profit du pouvoir exécutif. Le
pouvoir législatif, en raison qu’il est, avant tout, une majorité de soutien au gouvernement, n’est plus
véritablement un pouvoir législatif dans l’idée de checks and balances, l’idée d’équilibre entre les
pouvoirs.

è Ces institutions parlementaires et le Parlement

Les institutions parlementaires, le Parlement connait une évolution de ses compétences, de son rôle, de sa
conception. La manière dont on conçoit le Parlement a profondément changé depuis le XIXe siècle, y
compris les évolutions les plus récentes datent de la fin des années 1990 et la décennie des années 2000. On
arrivera clairement à distinguer que les acteurs ont intégré le fait que les parlements ne sont plus les lieux où il
y a une initiative législative des parlementaires. L’initiative législative, le fait de déposer des projets de loi
ou des propositions de loi, est le fait du pouvoir exécutif et du gouvernement.
A partir de ce moment-là, il a fallu repenser le Parlement d’une manière générale. Parce qu’à quoi peut servir
le Parlement s’il ne fait pas la loi ? De nouvelles compétences ont été attribuées au Parlement : que ce soit
l’essor et le renforcement de capacité de contrôle du pouvoir exécutif à travers les commissions d’enquête,
d’autres dispositions, ou une activité qui n’est pas celle de faire la loi, qui vise plutôt à vérifier l’activité du
gouvernement, et contrôler, par exemple, les politiques publics dans un contrôle a posteriori de la bonne
gouvernance, du bon gouvernement, c’est le cas en France depuis la révision de 2008.

Le parlementarisme a changé, le régime parlementaire a évolué, et c’est essentiellement la pratique des

institutions qui a conduit au renforcement du pouvoir exécutif au détriment du pouvoir législatif. Ce
renforcement, au détriment du pouvoir exécutif passe par le renforcement du Premier ministre au détriment du
parlement. Et au sein du parlement on a vu une évolution en faveur de la Chambre basse contre la Chambre
haute.

II. LE RENFORCEMENT DU GOUVERNEMENT DANS LES

REGIMES PARLEMENTAIRES
Cette vidéo est consacrée à un point particulier de l’évolution du régime parlementaire : le renforcement du
gouvernement et du Premier ministre, du chef du gouvernement.

Sur ce point, voir notamment l'exemple britannique : http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-

constitutionnel/francais/nouveaux-cahiers-du-conseil/cahier-n-19/pouvoir-executif-et-pouvoir-legislatif-au-
royaume-uni.51889.html

Le renforcement du pouvoir exécutif, à travers le gouvernement (et non le chef de l’Etat), s’observe dans tous les
régimes parlementaires. Cette vidéo est consacrée aux différentes dispositions par lesquelles on peut distinguer
cette évolution.

è Remise en perspective pour permettre de penser un peu mieux cette tendance

Il faut repartir de la base, c’est-à-dire la séparation des pouvoirs, le constitutionnalisme, l’idée d’équilibre
entre les pouvoirs, on les sépare pour qu’ils soient équilibrés afin d’éviter qu’un seul pouvoir détienne les
compétences de tous les pouvoirs, afin d’éviter qu’un pouvoir puisse prendre le pas sur l’autre pouvoir… il
faut que le pouvoir arrête le pouvoir.
Ça donne les checks and balances aux Etats-Unis avec une réussite, et à travers le régime parlementaire, si
on a bien une séparation des pouvoirs, si on a bien des compétences attribuées aux différents pouvoirs aux

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différentes institutions, il faut revenir sur la définition du régime parlementaire avec une séparation souple des
pouvoirs, c’est-à-dire une collaboration souple entre eux et également la capacité de mettre en jeu leur
responsabilité politique de manière réciproque.

Le renforcement du pouvoir exécutif on le distingue sur ces deux points de la définition du régime
parlementaire, le renforcement du pouvoir exécutif se saisit à la fois sans la :
- Collaboration
- Et à la fois dans la mise en jeu de la responsabilité politique.

C’est important parce que cela a des conséquences sur le fonctionnement du régime parlementaire. Le
fonctionnement principal est la clé du régime parlementaire, actuellement c’est bien l’idée que la majorité à
la chambre élue au suffrage universel est une majorité de soutien au gouvernement. La majorité de la
Chambre basse est dans son rôle lorsqu’elle agit comme une majorité de soutien au gouvernement.

Conséquences dans la collaboration entre les pouvoirs

Cela a des conséquences en termes de collaboration entre les pouvoirs. Cette collaboration concerne le
domaine de la loi, qui était avant, au début du XIXe siècle, le cœur de l’activité parlementaire. Le parlement
était l’institution d’où émanait la souveraineté nationale et cette souveraineté nationale passait par la loi.
A travers la loi, venait les parlementaires, et donc la suprématie du pouvoir législatif sur le pouvoir
exécutif, c’était donc tout le XIXe siècle et une partie du début du XXe siècle, notamment également en
France.

Sur ce point, voir la vision lucide de Raymond Carré de Malberg :

http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k6472605v

Le domaine de la loi a profondément évolué, inscrit dans la 3ème phase du régime parlementaire, post 1945
et, notamment en France depuis 1958, à travers plusieurs points.

Le domaine de la loi : http://www2.assemblee-nationale.fr/decouvrir-l-assemblee/role-et-pouvoirs-de-l-

assemblee-nationale/les-fonctions-de-l-assemblee-nationale/les-fonctions-legislatives/le-domaine-de-la-loi

Le domaine de la loi, qu’est-ce qui fait partie de la loi, légiférer autrement que par la loi

Parler du domaine de la loi veut dire qu’est-ce qu’il peut y avoir écrit dans la loi ? Quels sont les domaines
qui sont concernés par la loi, quels sont les domaines législatifs, quels sont les domaines de politique public qui
sont inscrit dans la loi ? Dire cela, pose la question surtout de qu’est-ce qui n’appartient soit exclusivement à la
loi, soit ce qui n’appartient pas du tout au domaine de la loi. Autrement dit, peut-on légiférer autrement que
par la loi ? Si on peut légiférer autrement que par la loi c’est qu’une autre institution peut légiférer, qu’un autre
pouvoir peut légiférer, autre que le pouvoir législatif.
Effectivement, cette tendance est un facteur important du renforcement du pouvoir exécutif, c’est le fait
pour le pouvoir exécutif de pouvoir légiférer sans passer par la loi. C’est ce qu’on appelle, notamment en
Europe du Sud les décrets lois, mais c’est aussi le cas au Danemark, aux Pays-Bas, en Allemagne, art. 80 de la
constitution, c’est également le cas en Italie, en France et en Belgique. Ce sont des décrets lois aussi appelés
des décrets législatifs qui servent pour le gouvernement à prendre des mesures qui seront ensuite parfois
validés par le Gouvernement. Ça peut être le cas des ordonnances en France. La capacité pour le
Gouvernement de légiférer autrement que par la loi, c’est-à-dire pour le Gouvernement de légiférer sans
passer par le Parlement. C’est cela le point clé. A contrario, cela signifie aussi que le Parlement n’est plus le
seul organe par lequel la loi se fait. On peut légiférer autrement qu’en passant par le Parlement.

è La fixation de l’ordre du jour

Dans cette collaboration, un point clé, c’est la fixation de l’ordre du jour, c’est-à-dire de quoi débattons au
Parlement ? Quelle loi va être examinée au parlement ? Concrètement, parmi toutes les propositions et
projets de loi, et il y en a énormément, lesquels vont être sélectionnés, qui va les sélectionner, c’est-à-dire qui
va choisir sur quoi va travailler le parlement et de fait quelles lois vont pouvoir être votées par le
parlement ?

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Cette fixation de l’ordre du jour est un point clé de la procédure législative. Vous décidez sur quoi les
parlementaires vont travailler.

Qui décide de la fixation de l’ordre du jour, est-ce que c’est le Parlement qui décide son ordre du jour ou
est-ce que c’est le pouvoir exécutif qui décide pour le pouvoir législatif ? La question est importante. Il y a
deux cas de figures :
- Dans certains pays, c’est le chef du gouvernement, pouvoir exécutif, qui décide de l’ordre du jour :
c’est le cas au Royaume-Uni (Premier ministre en tant que leader de la majorité qui le fixe), en Irlande.
- Dans les autres Etats, c’est un organe parlementaire qui fixe l’ordre du jour : l’Espagne, la France, la Grèce,
les Pays-Bas.

Néanmoins, le gouvernement peut également interférer dans la fixation de l’ordre du jour puisque le
gouvernement peut intervenir pour imposer au parlement un ordre du jour prioritaire. C’est le cas en
France, en Grèce, en Espagne et au Portugal qui supplantent l’ordre du jour parlementaire et qui s’imposent
prioritairement. De fait, puisque le gouvernement ne se prive pas d’utiliser cette prérogative que c’est
également le gouvernement qui décide de l’ordre du jour. [L’on verra précisément d’autres dispositions en
France avec les jours réservés à l’opposition au second semestre].

è L’initiative législative

L’on a vu que c’était une collaboration souple et que la collaboration pour la loi passait par trois points :
- L’initiative législative qui est le fait de déposer des projets ou des propositions de loi,
- le fait de pouvoir modifier ces lois en séance ou dans la procédure législative en commissions,
- et également le vote de la loi.

Les couperets à l'initiative législative des parlementaires : http://www2.assemblee-nationale.fr/decouvrir-l-

assemblee/role-et-pouvoirs-de-l-assemblee-nationale/les-fonctions-de-l-assemblee-nationale/les-fonctions-
legislatives/la-recevabilite-financiere-des-initiatives-parlementaires-au-regard-de-l-article-40-de-la-constitution-
et-des-dispositions-organiques-relatives-aux-lois-de-finances-et-aux-lois-de-financement-de-la-securite-sociale

Cette collaboration est clairement inégale et à la faveur du pouvoir exécutif. Dans l’initiative législative, l’on a
vu que si elle était partagée, elle ne l’était pas de manière égale. Le Gouvernement, dans tous les régimes
parlementaires, est à l’origine de 75 ou 80% des lois. C’est-à-dire que les propositions de loi, les textes qui
sont issus des parlementaires ne représentent qu’une faible majorité moins d’1/5, moins de 20% des textes
déposés et adoptés. Et encore, parmi ces propositions de loi adoptées, on ne sait pas combien sont, en
réalité, des textes qui ont été soufflés par le gouvernement ou donnés par le gouvernement aux
parlementaires afin qu’ils aient une proposition de loi adoptées à leur nom.

Les amendements

Donc cette initiative législative est très inégale, également en matière d’amendement, capacité de modifier
le texte, avec une restriction assez forte dans tous les régimes parlementaires de cette capacité d’amendement.
Les amendements ne peuvent pas tout modifier dans la loi. On a des dispositions qui visent à encadrer ce
sur quoi peuvent porter les amendements, et ce sur ce qu’ils ne peuvent pas faire.
Par exemple, exemple de limitation du droit d’amendement, les amendements ne peuvent pas ajouter des
dépenses publiques qui ne soient pas compensées par des rentrées fiscales.

L’adoption des amendements

Le fait que ces amendements doivent être adoptés. Il ne s’agit pas de déposer des amendements, il est possible
d’en déposer un millier par exemple sur un texte, mais si à la fin aucun amendement n’est retenu, le texte n’est
pas modifié du tout. Et dans la capacité de faire adopter ces amendements, là-encore le poids du
gouvernement est déterminant :
- que ce soit par la procédure des votes bloqués qui permettent au Gouvernement de refuser en bloc des
centaines d’amendements pour éviter l’obstruction parlementaire,
- mais également, lors de l’adoption des amendements c’est l’avis du gouvernement qui prime puisque le
gouvernement en séance publique et en commission se déclare favorable ou défavorable aux
amendements.

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La majorité qui soutient le gouvernement, le parlementarisme majoritaire s’exprime pleinement à ce
moment-là. Les parlementaires de la majorité vont suivre l’avis du gouvernement s’il est défavorable ils
voteront contre, s’il est favorable ils voteront pour.

Les matières budgétaires

La limitation et le déséquilibre entre parlement et pouvoir exécutif se situent également dans les matières
budgétaires puisque l’initiative budgétaire est entre les mains du gouvernement, et que le calendrier fixé
pour voter les budgets annuels de l’Etat sont clairement imposés, que les amendements là-aussi sont assez
réduits, etc.

è Le vote de la loi

Le vote de la loi est un enjeu crucial pour le gouvernement puisque s’il veut faire appliquer son
programme il doit faire voter les lois. Mais, et c’est la tendance du parlementarisme actuel, le gouvernement a
une capacité facilitée de faire voter les lois. On est très loin du parlementarisme de la IIIe République en
France, 1875 et postérieur, ou en Allemagne, la République de Weimar, avec l’instabilité
gouvernementale. On avait un pouvoir exécutif soumis au pouvoir législatif, ce qui passait par la difficulté
de faire adopter des lois, et surtout une instabilité gouvernementale, c’est-à-dire la démission de ministres et
du gouvernement. La tendance actuelle est en sens inverse de ce que nous avons pu vivre par le passé dans
ces deux exemples cités.

C'est la fin de ce que Raymond Carré de Malberg appelait le "parlementarisme absolu"

La mise en jeu de la responsabilité politique dans le vote de la loi

Un point précis pour le vote de la loi est la mise en jeu de la responsabilité politique, la rationalisation du
parlementarisme, qui est un point clé, puisque est lié dans la procédure deux points distincts :
- Collaboration
- Mise en jeu de la responsabilité politique

L'engagement de la responsabilité du Gouvernement : http://www2.assemblee-nationale.fr/decouvrir-l-

assemblee/role-et-pouvoirs-de-l-assemblee-nationale/les-fonctions-de-l-assemblee-nationale/les-fonctions-de-
controle-et-l-information-des-deputes/la-mise-en-cause-de-la-responsabilite-du-gouvernement

La facilitation pour le Gouvernement de faire adopter des lois a été liée avec le fait de rendre plus difficile
sa mise en minorité ou de rendre plus difficile la réussite de sa mise en jeu de la responsabilité politique
par la Chambre basse. En fait, on a lié la collaboration des pouvoirs et la mise en jeu de la responsabilité
politique. Ça passe par le fait de contraindre la majorité à voter des textes pour lesquels elles sont
défavorables ou il y a un risque de minorité du gouvernement. C’est par exemple l’article 49-3 pour la
France qui vise à limiter les oppositions dans le propre camp du gouvernement, limiter les oppositions dans la
majorité censée soutenir le gouvernement.
Ces procédures jouent sur les deux dimensions, la collaboration et la responsabilité politique. Ça facilite le
vote des lois et en même temps, le vote des lois est rendu plus facile pour le gouvernement par une
majorité qui va être plus docile, qui va avoir tendance à voter les lois auxquelles elle pourrait être un peu
opposée puisque si jamais elle vote contre la loi, dans des procédures de rationalisation, elle fait tomber le
gouvernement c’est le cas pour la France par exemple. Pour l’Allemagne, on l’a déjà vu avec une vidéo
consacrée à la rationalisation allemande, et c’est bien plus fort encore avec la motion de défiance constructive.

FIN DE CES VIDEOS AVEC DEUX POINTS QUI SONT DES PERSPECTIVES PLUS GENERALES
(en se décentrant de cette question de l’évolution des institutions et des tendances du régime parlementaire)

Réflexions citoyennes sur l’utilité des institutions et les contre-pouvoirs, sur le coût des institutions fortement
critiqué, mais à mettre en parallèle avec le coût de la démocratie.

1. L’utilité du Parlement

On découvre dans le discours public, dans l’opinion publique, les médias, etc. parfois même dans des articles de
recherches, on retrouve quelques notions qui semblent très discutables. A partir des tendances décrites qui se

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dessinent, renforcement du pouvoir exécutif, affaiblissement du parlement etc., on retrouve tout un
discours qui vise à étudier les institutions, à percevoir les institutions à partir de ce qu’ils appellent, de ce
que les gens appellent leur utilité. Leur utilité, c’est à dire le discours qui consiste à dire :
- à quoi sert le Parlement, puisque c’est le Gouvernement qui fait 80% des lois.
- A quoi sert le parlement puisqu’il y a une majorité qui soutient le Gouvernement.
- A quoi servent les secondes chambres également étant donné qu’on a vu que le bicamérisme était
inégalitaire.

Toutes ces questions sur l’utilité du parlement, dans le rapport parlement/exécutif, ou Chambre haute versus
Chambre basse, tout ce discours sur l’utilité des institutions est parfois teinté d’antiparlementarisme. C’est-à-
dire une méfiance contre le parlement, c’est-à-dire une défiance générale envers la politique, envers les
acteurs politiques, envers les partis politiques. Néanmoins, il ne faut pas perdre de vue que nos institutions
politiques viennent de loin. Ce ne sont pas seulement des considérations sur l’organisation telle quelle
dans les constitutions. Il y a un passé, une histoire constitutionnelle, et des origines qui dépassent même
l’enjeu des institutions. Les origines sont le constitutionnalisme, la séparation des pouvoirs, la garantie des
droits et des libertés individuels, c’est l’Etat de droit tout simplement. Tout cela fait partie d’un ensemble,
d’un même bloc commun. Commencer à discuter l’utilité de certaines institutions ne semble pas du tout être une
perspective pertinente. C’est également oublier l’idée de contre-pouvoir. Si les contrepouvoirs sont inégaux,
au moins ils existent. Dire qu’il faudrait des parlements à une seule chambre parce que l’une des
chambres est moins forte que l’autre, ça entrainerait des conséquences que l’on n’imagine pas en
procédure législative.
Exemple : Imaginons que l’on supprime le Sénat en France, il ne resterait plus que l’assemblée nationale. Mais
on a déjà vu que l’Assemblée nationale n’était qu’une majorité qui soutenait le Gouvernement. Est-ce que cela
résoudrait le problème de l’utilité des institutions et du Parlement ? Absolument pas. Au contraire, il est probable
que ça engendrerait un renforcement toujours plus fort du pouvoir exécutif. L’utilité des institutions à mettre en
perspective avec l’idée de contrepouvoir.

Le Sénat pour quoi faire ? : http://www.revue-pouvoirs.fr/-159-Le-Senat-pour-quoi-faire-.html

2. Le coût des institutions

L’idée du coût des institutions que l’on retrouve souvent dans les médias, l’idée que la présidence coûte cher,
que le pouvoir exécutif coûte cher, que les élus coûtent chers… C’est à peu près faux si on le remet en
perspective avec le budget de l’Etat, avec beaucoup de postes et de dépenses publiques qui sont bien supérieurs
aux coûts des institutions.
Exemple : Aux Etats-Unis : Etat Fédéral, Parlement fédéral, et ensuite au niveau des Parlements aux niveau Etats
fédérés. Idem pour l’Allemagne avec beaucoup d’élus au niveau national, fédéral et au niveau local.

Comme le notait autrefois Eugène Pierre à propos de considérations analogues : « Les électeurs n’auraient pas
la liberté absolue de leurs votes s’ils ne pouvaient les accorder, indistinctement, à tous les citoyens qu’ils jugent
dignes de leur confiance, si des raisons matérielles devaient peser dans la balance de leur choix. »

Le coût des institutions vise, notamment, le Parlement avec les parlementaires qui, en gros, ne serviraient à rien,
et qui seraient trop payés. C’est absolument faux considérant le cas français.
Exemple : Il faut regarder les moyens techniques dont disposent les parlementaires aux Etats-Unis. Un nombre
d’assistants et de staffs techniques autour d’eux, de conseillers qui dépassent la dizaine allégrement à chaque
fois, des moyens bien plus élevés… On a vu que le parlement le plus puissant du monde était le Congrès, là
où les parlementaires disposent de plus de moyens. Plus on donne de moyens à un parlementaire, plus il va
être en capacité d’avoir une expertise technique, d’avoir des conseillers, de pouvoir participer à l’élaboration de
la loi et à s’opposer au pouvoir exécutif.

Cette question du coût du Parlement est vraiment teintée d’antiparlementarisme. C’est un populiste de bon aloi et
qui passe par des réformes techniques que ce soit la suppression des secondes chambres ou la réduction du
nombre d’élus, du nombre de députés ou de sénateurs. Cette question n’est pas seulement française, on la
retrouve également au Royaume-Uni, Portugal et en Italie.

Il faut avoir à l’esprit que cette question du coût des institutions pose plus généralement la question du
coût de la démocratie. La démocratie a un coût, la qualité des institutions a un coût, la qualité du
personnel politique a un coût. Les indemnités parlementaires ont été mises en place pour permettre aux moins

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fortunés de pouvoir accéder aux fonctions politiques et de pouvoir vivre de leur fonction politique. Plus on réduit
la dotation parlementaire - et c’était le cas dans tous les débats historiques sur les indemnités parlementaires -
plus elle va être réservée aux groupes sociaux les plus favorisés. C’était le cas notamment lors de la révolution.
Cela a été un enjeu crucial : permettre l’élargissement du socle social de la représentation des parlements. Ça
passe par permettre au personnel politique de ne pas être soumis aux lobbies aux pressions, aux pots-de-vin, à la
corruption.

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