Pologne : pourquoi l'article 7 est une « arme

nucléaire » peu efficace

L'article 7 du traité de l'Union européenne est la procédure la plus radicale contre un pays
bafouant les règles européennes. Il est prévu comme un dernier recours.
L'article 7 du traité de l'Union européenne, activé mercredi 12 septembre par les eurodéputés
contre la Hongrie, est la procédure la plus radicale contre un pays bafouant les règles
européennes, pouvant déboucher en théorie sur une suspension de ses droits de vote. Ce
mécanisme, qui n'avait pour l'heure été lancé que contre la Pologne(à l'initiative de la
Commission), est prévu comme un dernier recours face à un pays commettant «une violation
grave et persistante» des valeurs de l'UE, y compris celle de l'État de droit.
L'article 7 est souvent qualifié d'«arme nucléaire» institutionnelle, car il peut mener, en fin de
course, à une suspension des droits de vote au Conseil de l'UE, l'instance où les 28
contribuent à façonner les législations européennes. En comparaison, les procédures
d'infraction que peut lancer la Commission contre des pays violant le droit de l'UE, beaucoup
plus courantes, ne peuvent conduire en dernier ressort qu'à des sanctions financières.

Un vote des États membres

Après la demande des eurodéputés, il revient désormais aux États membres d'approuver ce
constat par un vote aux quatre cinquièmes des membres du Conseil (l'instance réunissant les
28, moins le pays visé). Si la Hongrie ne répondait pas aux inquiétudes de l'UE après un tel
vote, un mécanisme dit de «sanction» pourrait ensuite être activé, à la demande d'un groupe
d'États membres ou de la Commission. Cela n'a encore jamais eu lieu, même contre la
Pologne, qui est visée actuellement par la phase préventive de l'article 7. Et cela nécessiterait
plusieurs lourdes étapes.
Réunis en sommet, les chefs d'État et de gouvernement de l'UE (sans le pays visé) devraient
notamment approuver à l'unanimité qu'il existe une «violation grave et persistante» des
valeurs européennes en Hongrie, et non plus seulement un «risque» de violation. Si cette
étape était franchie, les pays membres se réuniraient alors au niveau ministériel pour adopter
des sanctions, dont la possible suspension des droits de vote de la Hongrie. Il faudrait à ce
stade l'aval de 20 pays sur 27. Mais il semble improbable d'en arriver là: le gouvernement
polonais a déjà laissé entendre qu'il ferait obstacle à l'unanimité requise pour ouvrir la voie à
des sanctions contre la Hongrie. De la même manière que le gouvernement hongrois a déjà
affirmé qu'il soutiendrait la Pologne si la procédure la visant atteignait le stade de possibles
sanctions.
Violation des valeurs de l'UE : comment fonctionne la
procédure de sanctions (article 7) ?

Lorsque l'un de ses membres ne respecte pas ses valeurs fondamentales, l'Union
européenne peut prendre des sanctions à son encontre.
Qu'est-ce que "l'article 7" ?
L'article 7 du traité sur l'Union européenne (TUE) donne la possibilité à l'UE de sanctionner
un État membre qui ne respecterait pas ses valeurs fondatrices. Ces dernières sont listées dans
le traité : "L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de
démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris
des droits des personnes appartenant à des minorités […]" (art.2 TUE) ; elles doivent guider
les actions internes et extérieures de l'Union européenne et de chacun de ses États membres,
qui s'engagent à les respecter et les promouvoir en adhérant à l'UE (art. 49 TUE).
L'article 7 décrit la procédure qui permet d'activer ce mécanisme de sanctions. Celle-ci peut
en théorie conduire à la suspension des droits de vote de l'Etat membre au Conseil- et donc de
sa participation à une bonne partie des décisions européennes. C'est le niveau maximal de
sanctions que peut imposer l'UE à l'un de ses membres.
Quelles sont les étapes de la procédure décrite à l'article 7 ?
Le traité décrit deux grandes étapes successives : des mesures préventives dans un premier
temps, puis un mécanisme de sanctions.
• Mesures préventives
Dans un premier temps, un mécanisme de prévention est activé. Un tiers des États membres,
le Parlement européen (avec deux tiers de l'hémicycle) ou la Commission européenne
peuvent proposer au Conseil (les États membres) de "constater qu'il existe un risque clair de
violation grave" des valeurs fondatrices par un État membre. Le Conseil statue alors à la
majorité des quatre cinquièmes(art.7.1.1 TUE), mais l'État membre concerné ne prend pas part
au vote (art. 354 TFUE).
Avant de constater ce risque de violation, "le Conseil entend l’Etat membre en question et
peut lui adresser des recommandations". Et s'il établit ce constat, il doit surveiller la situation
du pays (art.7.1.2) et établir un dialogue avec lui.
• Sanctions
Si cette situation n'évolue pas (le traité ne précise pas d'échéance), l'article 7 prévoit la
possibilité de constater non pas un "risque de violation grave" mais bien "l'existence d'une
violation grave et persistante". Un mécanisme de sanctions est alors activé.
Pour ce faire, la Commission européenne ou un tiers des États membres (après approbation
du Parlement européen) peut s'adresser cette fois-ci au Conseil européen pour lui demander
de "constater l'existence d'une violation grave et persistante" des valeurs fondatrices par un
État membre (art. 7.2). Le Conseil européen prend cette décision à l'unanimité - le pays
concerné étant exclu du vote (art. 354 TFUE).
Quelles sont les sanctions possibles ?
Si une "violation grave et persistante" est effectivement constatée par le Conseil européen
(voir question précédente), la procédure se retrouve à nouveau entre les mains du Conseil de
l'UE. Statuant à la majorité qualifiée, ce dernier peut suspendre certains droits dont le pays
dispose du fait de son appartenance à l'UE. Cela concerne notamment les droits de vote du
pays en question au sein du Conseil. En revanche, il doit toujours s'acquitter de ses devoirs en
tant que membre de l'UE (art. 7.3).
Seul le Conseil peut décider de lever ou modifier les sanctions, s'il constate "des changements
de la situation qui l'a conduit à imposer ces mesures". Il statue alors à la majorité qualifiée(art.
7.4).
Où en est-on dans le cas de la Hongrie ?
Mercredi 12 septembre, les eurodéputés ont largement voté en faveur du déclenchement de la
procédure. Par ce vote, c'est le Parlement européen qui demande au Conseil de constater un
"risque clair de violation grave". Approuvé par les eurodéputés, le rapport de la députée verte
Judith Sargentini (Pays-Bas) détaille les préoccupations du Parlement à l'égard de la situation
en Hongrie. Celles-ci portent notamment sur l'indépendance de la justice, la liberté
d’expression, la corruption, le droit des minorités et la situation des migrants et des réfugiés.
Cette procédure a-t-elle déjà été utilisée auparavant ?
L'article 7 a été utilisé pour la première fois à l'encontre de la Pologne le 20 décembre 2017.
C'était cette fois-ci la Commission européenne qui s'était adressée au Conseil pour lui
demander de constater un "risque de violation grave" des valeurs fondatrices. Cette décision a
été prise par la Commission après de longs mois de discussions infructueuses avec Varsovie,
qui prévoyait une réforme remettant en question l'indépendance de la justice.
Le 7 mars, les eurodéputés ont apporté leur soutien à la Commission européenne. Pourtant,
"il y a plus de 9 mois, la Commission a activé l'article 7 et contacté le Conseil […] qui doit
constater un 'risque de violation grave' mais le Conseil n'a toujours pas pris cette décision",
explique Laurence Burgorgue-Larsen, professeure de droit à l'École de droit de la Sorbonne.
On est donc toujours dans la toute première phase de l'application de la procédure, même si
le dialogue entre la Pologne et la Commission européenne se poursuit.
Cette procédure est-elle efficace ?
Elle est parfois qualifiée "d'arme nucléaire" car c'est une "forme d'humiliation" pour le
gouvernement visé, analyse Laurence Burgorgue-Larsen. Déclencher l'article 7 contre la
Pologne puis la Hongrie a créé un "électrochoc positif pour l'UE en tant que projet politique",
qui montre ainsi qu'elle a des valeurs à défendre face à la montée des démocraties dites
illibérales et des discours xénophobes.
Mais la procédure, longue et fastidieuse, n'a jamais démontré son efficacité puisqu'elle n'a
jamais été menée à son terme. D'autant plus que son aboutissement est conditionné à un vote
à l'unanimité moins une voix du Conseil européen. Or la Pologne et la Hongrie ont déjà
annoncé qu'elles se soutiendraient mutuellement si la procédure allait aussi loin.
Les deux pays conservent par ailleurs des moyens de pression à tous les niveaux de la
procédure puisque d'autres décisions importantes (Brexit, budget de l'UE, etc.) requièrent
l'unanimité des voix au Conseil.
Versuri Colinde de Crăciun - Într-o noapte sfântă
1. Intr-o noapte sfanta
Ingeri au vestit
C-a venit pe lume
Fiul Preaiubit
Vestea acesta buna
Lumea a cuprins
Si pe cer un astru
Mare s-a aprins.
Refren:
Haideti toti sa ne-nchinam
Lui sa ne-nchinam
Trupului trimis din cer
Colo-n Beltleem.
Pe Iisus sa-l Preamarim
Noi sa-l Preamarim
Lauda inimii dam
Sa ne veselim.
2. Cata bucurie
Ne-a venit de sus
Sa-l vedem pe Tatal
Prin Domnul Iisus
Intr-un staul rece-n
Scutece-nfasat
Pruncul Sfant asculta
Cantul minunat.
Refren:
Haideti toti sa ne-nchinam
Lui sa ne-nchinam
Trupului trimis din cer
Colo-n Beltleem.
Pe Iisus sa-l Preamarim
Noi sa-l Preamarim
Lauda inimii dam
Sa ne veselim.
3. Cerul si pamantul
S-au unit prin El
Caci Iisus din staul
E Preasfantul miel.
El v-a creste mare,
Domn si Imparat
Sa ne dea iertare
De-orisice pacat.
Refren:
Haideti toti sa ne-nchinam
Lui sa ne-nchinam
Trupului trimis din cer
Colo-n Beltleem.
Pe Iisus sa-l Preamarim
Noi sa-l Preamarim
Lauda inimii dam
Sa ne veselim.