Leçon 9 : la réformation et l’indemnisation du JA

Rappel : Les pouv pouvant être mis en œuvre par le juge sont dépendants des ccl° des parties.
Pdt lgtps ; le CE n’admettait ps que l’on puisse formuler plus ccl° à l’appui d’un seul recours
dep une décision de 1896, Compagnie des bateaux à vapeur de la Guadeloupe.

Encore ajd, lorsqu’il est saisi en annulation, le juge adm n’a que le pouv d’annuler l’acte
individuel attaqué. Inversement, lorsqu’il est saisi de ccl° indemnitaires le juge ne pourra pas
prononcer l’annulation de la décision qui lie le contentieux.

En revanche, pour d’autres ccl° il est admis de demander l’annulation de la décision

litigieuse : c’est le cas notamment du contentieux pécuniaire. C’est aussi le cas pour le
contentieux des droits (lorsque le requérant demande l’octroi d’un drt qui lui est dû : ex : le
droit au RSA). C’est enfin le cas en matière de contentieux contractuel, puisque dans ce cas,
le juge peut annuler totalement ou partiellement le contrat ou prononcer la résiliation
immédiate ou différée du contrat voire même demander sa régularisation par les parties (arrêt
CE, 2014, département du Tarn et Garonne).

NB : En plein contentieux objectif, la décision octroyant le drt réclamé a l’autorité absolue de

chose jugée et ne peut donc pas être mise en cause par l’autorité adm (CE, 1988,
Bereciartua).

En rev, lorsque le JA condamne une personne publique au paiement d’une somme d’argent,
cette décision n’a qu’une autorité relative de chose jugée, ce qui implique qu’un tiers ne peut
pas s’en prévaloir, ni même le requérant s’il formule de nouv ccl° indemnitaires.

Donc, en cas de rejet des ccl° indemnitaires, le requérant ne pourra pas saisir de nouv le juge,
sans se heurter à l’autorité relative de la chose jugée (CE, nov. 2006, Marseille).

Section 1. La demande de réfection d’un acte administratif

L’évo° de l’office du JA, conduit à remettre en cause l’idée d’une distinction des contentieux
au profit d’une distinction des ccl°. Ainsi, au sein d’un même recours, il est possible de
formuler plus ccl° (des ccl° en annulation et des ccl° en réfection d’un AA sachant que les
demandes en réfection st tjrs liées à l’illégalité de l’acte.

Le but poursuivi dans une demande en réfection est de demander au juge de modifier lui-
même le contenu d’un AA.

Ainsi, la demande peut viser à attribuer un drt au requérant, prononcer la décharge d’une
obligation, ou la relaxe dans le contentieux des poursuites.

§1. La modification de l’acte administratif

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La demande de modif° de l’acte n’existe pas en REP, elle est rarement mise en œuvre dans le
plein contentieux subjectif, mais elle est largement mise en œuvre dans le plein contentieux
objectif (lorsque c’est la légalité en tant que telle qui est en jeu).
NB : Plein contentieux = Lorsque le JA dispose de l’intégralité de ses pouvoirs.

A) La modification d’une sanction administrative

Le juge pdt lgtps avait une conception restrictive de ses pouvoirs en matière disciplinaire,
qu’il a progressivement élargi. Ajd, il admet ainsi la possibilité de modérer le montant d’une
sanction ou sa durée.

Mais, dans de nombreux domaines du drt disciplinaire de la fonction pq, le CE ne se reconnait

tjrs pas ce pouvoir.

B) La modification d’une autorisation environnementale

Depuis lgtps, le CE s’est reconnu le pouvoir d’accorder lui-même une autorisation lorsque
celle avait été refusée par l’A° et il peut même fixer lui-même les prescriptions techniques que
le titulaire de l’autorisation devra respecter (CE, 1873, Bourgeois).

Ajd, c’est à l’art. 181-17 du Code de l’environnement que l’on retrouve le fondement de ce
pouvoir du JA.

C) La modification des résultats électoraux

Si le JA constate une modification frauduleuse des résultats d’une élection, il est alors
susceptible non seulement d’annuler l’élection, mais aussi proclamer élu un autre candidat
(CE, 1983, Election municipale de la Queue en Brie).

De même, il peut en cas d’erreur sur l’attribution d’un siège à une liste plutôt qu’une autre
(CE, 1996, Election municipale de Monbardon).

§2. L’attribution d’un droit

Ici, il s’agit moins de prononcer l’annulation de l’acte mais plutôt l’attribution par le juge
d’un drt qui a été vainement demandé à l’A°.

Plusieurs situations sont concernées, les principales étant le contentieux de la qualité de

réfugié, le bénéfice des droits sociaux et le contentieux de l’autorisation de plaider.

a) La qualité de réfugié

NB : En France, pour demander le statut de réfugié, il faut faire une demande à l’OFRA. Et
c’est au directeur de cet organisme d’accorder ou non le statut de réfugié.

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Dans le contentieux de l’asile, le requérant va certes contester la légalité de la décision de
refus du directeur de l’OFRA, mais en réalité ici, ce qui est demander est que le juge octroi la
qualité de réfugié au requérant.
Donc, le juge s’est vu reconnaitre le drt de substituer par sa déci, le refus du directeur de
l’OFRA (CE, 1986, Kodia).

C’est la même logique qui prévaut en cas de retrait de l’asile.

B) Le bénéfice des droits sociaux

Depuis 2012, le JA considère que, lorsqu’il est saisi d’une décision déterminante des droits du
justiciable, il lui revient non pas de statuer sur les vices propres, mais de fixer lui-même les
droits de l’intéressé.

Ex : CE, 2012, La Bachiche : en matière de RMI.

Il a reconnu le même système pour le RSA l’aide sociale à l’enfance, l’allocation d’aide au
retour à l’emploi.

C) L’autorisation de plaider

Les dispositions du CJA renvoie au Code des CT, celui-ci permettant à tout contribuable
d’exercer au nom de la collectivité, une action qui appartenait à la collectivité.

Cette autorisation est délivrée par le pst du tribunal, et cette décision peut ensuite être attaquée
devant le CE, qui peut annuler le refus de l’autorisation de plaider et accorder lui-même cette
autorisation (CE, 1992, Mme Lepage-Huglo).

§3. La décharge de l’obligation de payer

C’est notamment le cas dans le contentieux fiscale puisqu’ici, le recours va ê dirigé vers un
acte de poursuite de l’A° fiscale (ex : un commandement de payer ou une mise en demeure).

Ici, l’administré demande au juge une décharge de l’oblig° de payer l’imposition qui lui est
réclamée.

Si le juge considère que l’imposition n’est pas due par le contribuable, il ne va pas annuler
l’acte de poursuit, mais adopter une décharge totale ou partielle de l’oblig° de payer (CE,
2003, Correia).

§4. La relaxe d’une contravention de grande voirie

NB : La contravention de grande voirie est une PP qui a lieu devant le JA.

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Cette contravention concerne spécifiquement certains domaines de l’Etat tel que le domaine
public maritime.

Lorsqu’il y a contravention de grde voirie, l’autorité pq compétente va dresser un PV de

contravention qui est notifié au contrevenant, et adressé au TA sachant que cette notification
est enregistrée comme une requête.
L’affaire est alors tranchée par un juge unique qui peut relaxer le contrevenant.

Inversement, le TA en qualité de juge pénal et en respectant le pcp d’individualisation des

peines peut fixer le montant des amendes ou condamner le contrevenant à réparer le préjudice
subi par le domaine.

§5. Le contentieux du contrat

Ici, il faut distinguer deux grands litiges :

-Le litige qui porte sur la légalité du contrat. Ici, ce qui est contesté est les modalités de
passation du contrat, le contrat en lui-même, sur les actes qui vont mettre un terme à ce
contrat (parties au contrat et tiers intéressés).

-Le litige qui porte sur l’exécution du contrat où la liste des requérant concerne
essentiellement les parties au contrat.

NB : La matière a fait l’objet de nombreuses évolutions au XXème s. en 2000.

Ici, la complexité du contentieux du contrat est due à une friction entre deux phéno :

-Le CE n’a jamais admis la recevabilité d’un REP contre un contrat adm.

-L’UE a progressivement imposé la garantie d’accès au juge pour les candidats évincés de la
passation des contrats de la commande pq.

A) Le contentieux de la légalité du contrat

Au cours du 19ème siècle, le contentieux du contrat adm s’est heurté à la difficulté de qualif° de
ce type de contrat.

Selon la doctrine de l’incorporation, pdt lgtps, les actes unilatéraux qui précédent le contrat
lui-même ne sont pas susceptibles de recours si le contrat est qualifié de droit privé (CE,
1867, Verdier). Mais au 19ème siècle, la majorité des contrats passés par les CT sont des
contrats de droit privé.

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Donc, pour y pallier, le CE utilisait une voie détournée en admettant le recours en annulation
contre les actes détachables du contrat.

Il a ainsi admis la recevabilité du REP des parties et des tiers au contrat à l’encontre des actes
unilatéraux qui en précèdent la passation. C’est notamment le cas des délibérations des
conseils municipaux. Cpdt, cette solution était peu intéressante sur le plan pratique puisque le
juge ne disposait pas alors de la possibilité d’en tirer les csq pour le contrat lui-même.

C’est pourquoi il a admis plus tardivement la possibilité de donner des suites à l’annulation de
l’acte détachable, par ex, en constatant la nullité de la convention (CE, 1993, Sté le Yacht
Club). Sachant que la nullité est d’OP.

Et en la matière le CE a fait preuve d’audace, puisque, dans les années 2000 il a anticipé
l’adoption de la directive recours de l’UE qui organise le recours contentieux contre les
contrats adm, notamment en 2007, le CE va ouvrir aux tiers au contrat, un recours en
contestat° de validité du contrat adm (CE, 2017, Sté Tropic travaux signalisations).

Ici, le recours est réservé aux tiers qui ont candidaté à l’attribution du contrat. Ce recours est
enfermé dans un délai de deux mois à compter de la publicité de l’attribution du contrat. Ici, le
JA va avoir des pouv de réfection du contrat puisqu’il va pouv prononcer la résiliation du
contrat, ordonner sa modif°, la poursuite de son exécution, indemniser le candidat
irrégulièrement évincé, ou encore, prononcer l’annulation totale ou partielle du contrat.

L’arrêt de 2017 a créé une véritable dichotomie au sein de la catégorie des tiers au C puisqu’il
faut désormais distinguer les candidats à l’attribution aux contrats qui peuvent exercer av la
signature du contrat, un REP contre l’acte unilatéral de passation, mais ces candidats à
l’attribution au contrat peuvent aussi exercer un recours direct en annulation du contrat après
sa signature.

Les tiers qui n’étaient pas candidats à l’attribution du contrat peuvent aussi avoir un intérêt à
la réformation du contrat adm. C’est le cas par ex de contribuables, d’usagers, ou d’élus
locaux. Or, ces tiers non candidats ne peuvent demander que l’annulation des actes
détachables du contrat.

B) Le contentieux de l’exécution du contrat

Ici, il s’agit du contentieux qui ne relève pas de ccl° indemnitaires. Elle vont porter soit sur la
rémunération, soit sur l’établissement des comptes entre les parties.

Ici, ce qui va être contesté est le décompte général. Le requérant peut contester le solde établi
par la personne pq devant le JA.

Section 2. La demande de versement d’une somme d’argent

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Ici, l’objet de la demande du requérant peut relever de deux logiques distinctes :

-Il peut fonder son action sur des prétentions indemnitaires.

-Il peut se limiter à solliciter l’octroi d’un avantage financier qui lui est dû par les textes.

§1. L’engagement de la responsabilité de l’administration

En responsabilité adm, il faut démontrer un fait générateur et un lien de causalité et

d’apprécier l’étendue du préjudice.

A) Le traitement par le juge du fait générateur et du lien de causalité

Ici, la structure de l’arg° contentieuse va sensiblement différée selon la cause jique sur
laquelle repose la prétention indemnitaire.
1) La responsabilité pour faute

Au début du XXème s., le CE considérait que la simple démonstration d’une illégalité

commise par l’A° n’était pas suffisante dans certains cas pour engager la responsabilité de
l’A°. Il fallait alors démontrer un degré suffisant de gravité et d’illégalité pour retenir la
responsabilité adm (CE, 1934, Sieur Paillat).

Or, cette position du CE va être vivement critiquée par la doctrine, ce qui va l’amener en
1973, dans un arrêt Driancourt, à conclure qu’une illégalité, à supposer même qu’elle soit
imputable à une simple erreur d’appréciation, a constitué une faute de nature à engager la
responsabilité de la puissance pq.

Ce faisant, le juge ne distingue plus au stage du fait générateur de la responsabilité, les

illégalités de nature à engager la responsabilité adm. Ainsi, ajd, lorsque le requérant soulève
des ccl° indemnitaires, la base de son raisonnement porte sur l’illégalité de l’AA en cause.
Autrement dit, le requérant doit d’abord démontrer que l’AA litigieux est bien entaché
d’illégalité et ensuite, démontrer que cette illégalité est la cause du préjudice qu’il a subi. Le
raisonnement du juge n’est pas bien différent, lorsque le préjudice subi par le requérant ne
résulte pas de l’édiction d’un AA, mais soit de l’exécution d’un agissement de l’A° ou d’une
carence de l’A° à agir.

En réalité, on considère qu’il y a tjrs une illégalité de l’A° à la base de ces faits générateurs
puisque si l’A° agit en causant un préjudice on considère qu’elle a agit contrairement à la loi
de même que lorsqu’il a une carence de l’A°.

Donc, en mat de res pour faute, même qd il s’agit d’un élément matériel, le juge va l’apprécier
au regard des normes en vigueur pour ensuite établir le préjudice subi et le lien de causalité.

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NB : Encore ajd, il existe une distinction entre le rég de responsabilité pour faute simple et
lourde, et celui pour faute lourde est cpdt ajd en voie de disparition puisqu’il est concentré
dans certains domaines d’activités de l’A° particulièrement délicats.

NB : Faute simple et lourde caractérise le degré d’exigence du juge pour reconnaitre

l’existence d’une faute (la distinction n’est pas fondée sur la gravité de la faute).

2) La responsabilité de plein droit

Responsabilité qui va avoir un caractère plus autonome.

Et, ici, soit la responsabilité de plein droit se fonde sur l’existence d’une faute, soit sur
l’absence de faute.

Ex : Sur le fondement de la faute il existe ajd une responsabilité des EP de santé à raison des
actes ind de prévention, de diagnostic, ou de soins.

Ex pour la responsabilité sans faute : la plus connue est la responsabilité de l’Etat pour les
dommages dus aux attroupements et aux rassemblements (régime de responsabilité prévu par
le CSI).

Autre ex (sans faute) : l’hypothèse des décès de détenus liés à l’agression d’un codétenu.

Il faut distinguer ces hypothèse de la responsabilité sans faute.

Les hypothèses de res sans faute sont nombreuses et elles ont été mises en place pour assurer
une meilleure indemnisation des victimes.

Ex de régimes :

-La res du fait de refus du concours de la force pq à l’exécution d’une décision de J (CE,
1923, Couitéas).

-Les dommages causés par l’application de la loi (CE, 1938, Sté Anonyme des produits
laitiers La Fleurette).

NB : Lorsque les ccl° indemnitaires reposent sur une violation du pcp d’égalité devant les
charges pq, le requérant doit démontrer que le préjudice qu’il a subi est grave et spécial (càd,
qu’il a fait peser sur lui une charge qui ne lui incombe pas normalement).

C’est également ce qui est exigé pour les dommages permanents qui résultent de travaux
publics, que ce soit du fait de leur implantation, leur fonctionnement, ou leur entretien.

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-> La structure du raisonnement en mat de responsabilité va donc varier selon la cause jique
retenue.

B) L’appréciation de l’étendue du préjudice

Dans un arrêt Mergui, le CE a rappelé le pcp selon lequel les pers morales de drt public ne
peuvent jamais être condamnées à payer une somme qu’elles ne doivent pas.

La csq de ce pcp est que :

-Le juge doit relever d’office l’absence de préjudice (CE, 1971, Marchand).

-Le juge va devoir déduire du préjudice, les sommes qui ont déjà été perçues par le requérant
puisque ce qui doit être réparé est le préjudice et rien que le préjudice.

1) Le préjudice matériel

La notion de PM recouvre en réalité des préjudices très différents.

Il peut d’abord s’agir du préjudice causé aux bien de la victime, et dans ce cas, le juge va
verser une indemnité qui correspond à la valeur du bien avant le sinistre, ou au coût des
travaux nécessaires à la réparation du bien.

Mais, un PM peut également être constitué par la perte d’une somme d’argent que la victime
aurait pu percevoir si l’A° n’avait pas agi comme elle a agit ou si elle n’avait pas édicté l’acte
qu’elle a édicté. C’est le cas par ex de la perte de loyer qui résulte d’un refus illégal de
concours de la force pq à l’exécution d’une décision de J. En effet, si un proprio voit son bien
immobilier squatter, pour pouv expulser les occupants, il va devoir saisir le JJ, et c’est en
exécution de cette décision, que la force publique pourra intervenir. Et à défaut, la
responsabilité de la force pq pourra être engagée.

2) Les préjudices moraux

Il y a eu une évolution de la jp du CE puisque, pdt lgtps, il considérait que les larmes ne se

monnaient pas. Or, depuis l’arrêt de 1961, Consorts Le Tisserand, le CE accepte d’indemniser
le préjudice constitué uniquement de la douleur morale.

Ici, le préjudice moral peut prendre diverses formes :

Ex : Le CE en 2010, Mme Bleiltrach, a reconnu un préjudice moral du fait de l’étalement dans

le temps de l’obligation d’aménagement des bâtiments judiciaires pour permettre
l’accessibilité des avocats handicapés.

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-Intervention chirurgicale non-consentie par le patient (CE, 2012, Cairala).

3) La réparation du préjudice corporel

Le préjudice corporel désigne l’atteinte à l’intégrité physique et psychique d’une personne.

La matière a fait l’objet d’importants dvpt juris et doctrinaux.

Auparavant, le CE faisait une éval° globale des dommages corporels comme c’était le cas
pour les autres préjudices. Cpdt, ajd, il va identifier 6 postes de préjudices distincts qui
correspondent à des préjudices de même nature directement liés aux dommages corporels
subis par la victime.

-Le 1er de ces postes concerne les dépenses de santé : toutes les dépenses actuelles ou futures
de soin de la victime.

-2nd poste concerne les frais liés aux handicaps (= certains frais spécifiques comme ceux de
logement ou de véhicule adapté ou les dépenses liées à une assistance temporaire).

-3ème poste : la perte de revenus dont la victime peut être privée suite à son dommage corporel.

-4ème poste : l’incidence professionnelle et scolaire du dommage corporel (ex : si suite à notre
préjudice, on perd une chance d’ascension pro ou si la pénibilité de notre travail augmente).

-5ème poste concerne les autres dépenses liées au dommage corporel (essentiellement les frais
de conseil ou d’assistance, soit les frais d’obsèques et de sépultures).

-6ème poste concerne le préjudice personnel qui va recouvrir tous les autres préjudices. Ici, le
juge va faire une appréciation globale.

NB : Cette manière de travailler à partir d’une grille est une inspiration directe de ce qui se
fait devant le JJ.

§2. Le paiement d’une somme d’argent

Les ccl° au fin de paiement d’une somme d’arg doivent se distinguer des ccl° indemnitaires
car elles ont un objet + limité.

Elles visent seulement à obtenir de l’A°, le versement d’une somme que l’A° doit au
requérant.

Ici, il ne s’agit donc pas d’engager la responsabilité de l’A°, mais seulement de demander à ce
que l’A° paie ce qu’elle doit.

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C’est le cas par ex des ccl° soulevées par un agent public qui demande à ce que lui soit versée
sa rémunération.

Autre hypothèse :

-La demande de paiement des redevances d’occupation du domaine public.

-Une personne incarcérée qui demande le remboursement de sommes illégalement perçues par
l’A° pénitentiaire sur son compte nominatif (CE, 2021, Mme Korichi).

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