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Le contrôle du secteur parapublic

Par l'intermédiaire de la Commission de vérification des comptes et de contrôle des


entreprises publiques (CVCCEP), la Cour des comptes vérifie les comptes et contrôle la
gestion, notamment des entreprises du secteur parapublic que la loi organique redéfinit
comme comprenant les établissements publics à caractère industriel et commercial, les
établissements publics professionnels, les établissements publics de santé, les autres
établissements publics dont la création sera décidée ultérieurement, les sociétés
nationales, les sociétés anonymes à participation publique majoritaire.

Elle contrôle également tout organisme bénéficiant directement ou indirectement du


soutien de la puissance publique, les institutions de sécurité sociale et de retraite de droit
public ou privé, ainsi que tout organisme faisant appel à la générosité publique à
l'échelon national. En outre, la Cour des comptes a vocation à assurer le contrôle des
programmes réalisés sur financement extérieur des partenaires au développement

Le contrôle juridictionnel et financier de la Cour

1) La Cour des Comptes juge les comptes des comptables publics dont la loi organique
n°99-70 précitée rappelle, en son article 25, la définition :

" A l'égard de la Cour des comptes, est comptable public tout fonctionnaire ou agent
ayant qualité pour exécuter au nom d'un organisme public des opérations de recettes, de
dépenses ou de maniement de titres, soit au moyen des fonds et valeurs dont il a la
garde, soit par virements internes d'écritures, soit par l'entremise d'autres comptables
publics ou de comptes externes de disponibilités dont il ordonne ou surveille les
mouvements ". Cette définition n'apporte pas d'innovation par rapport à la définition
classique du comptable public qui résulte du décret n° 62-0195 du 17 mai 1962 portant
réglementation concernant les comptables publics (article 2).

La Cour juge également les comptes des personnes qu'elle a déclarées


comptables de fait, c'est-à-dire celles qui se sont immiscées dans les
fonctions de comptable patent ou les comptables patents qui ont abusé de
leurs fonctions.

2) " Elle assiste le Président de la République, le Gouvernement et le


Parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances (article 57,
dernier alinéa, loi constitutionnelle n° 99-02 du 29 janvier 1999). Elle
contrôle la régularité et la sincérité des recettes et des dépenses décrites
dans les comptabilités publiques. Elle s'assure du bon emploi des crédits,
fonds et valeurs gérés par les services de l'Etat, les collectivités locales et
leurs établissements publics " (article 26 de la loi organique n° 99-70).

Elle effectue toute enquête complémentaire qui pourrait lui être demandée
par le Parlement à l'occasion de l'examen ou du vote du projet de loi de
règlement (article 26, in fine, de la loi organique).

3) Constituée en chambre de discipline financière, la Cour a compétence


pour sanctionner les fautes de gestion et prononcer des amendes contre
leurs auteurs.

__________________________________

Le Commissaire du Droit
Le Commissaire du Droit exerce les fonctions du Ministère public auprès de la Cour. Il est
nommé par décret, selon le pouvoir discrétionnaire du Président de la République. Afin de
garder son indépendance vis à vis de la Cour, il n'a pas la qualité de magistrat.

Il veille à la bonne application des lois et règlements au sein de la Cour. Il a pour


principales fonctions :

 d'adresser des conclusions écrites et des réquisitions écrites ou des observations


orales complémentaires aux différentes formations juridictionnelles. A cette fin, "
lui sont obligatoirement communiqués tous les rapports ou arrêts, gestions de
fait, saisines de faute de gestion et pourvois en révision ou cassation, pour avis"

 de tenir " l'état des ordonnateurs et comptables publics ainsi que des services de
l'Etat, des collectivités locales et des entreprises ou organismes assujettis au
contrôle de la Cour " ;
 de déférer " à la cour les opérations présumées constitutives de gestion de fait ou
les aspects susceptibles de relever de la Chambre de discipline financière " ;
 de requérir l'application des amendes prévues par la loi organique sur la Cour des
comptes ;
 de suivre, " en relation avec les services habilités du ministère chargé des
Finances, l'exécution des arrêts et décisions de la Cour ".

_________________________________

Le Commissaire du Droit

Le Commissaire du Droit exerce les fonctions du Ministère public auprès de la Cour. Il est
nommé par décret, selon le pouvoir discrétionnaire du Président de la République. Afin de
garder son indépendance vis à vis de la Cour, il n'a pas la qualité de magistrat.

Il veille à la bonne application des lois et règlements au sein de la Cour. Il a pour


principales fonctions :

 d'adresser des conclusions écrites et des réquisitions écrites ou des observations


orales complémentaires aux différentes formations juridictionnelles. A cette fin, "
lui sont obligatoirement communiqués tous les rapports ou arrêts, gestions de
fait, saisines de faute de gestion et pourvois en révision ou cassation, pour avis"

 de tenir " l'état des ordonnateurs et comptables publics ainsi que des services de
l'Etat, des collectivités locales et des entreprises ou organismes assujettis au
contrôle de la Cour " ;
 de déférer " à la cour les opérations présumées constitutives de gestion de fait ou
les aspects susceptibles de relever de la Chambre de discipline financière " ;
 de requérir l'application des amendes prévues par la loi organique sur la Cour des
comptes ;
 de suivre, " en relation avec les services habilités du ministère chargé des
Finances, l'exécution des arrêts et décisions de la Cour ".

_________________________________

Les formations
La Cour comprend une audience plénière solennelle, la formation " en chambres réunies
", des chambres permanentes qui peuvent se subdiviser en sections, une chambre non
permanente (la chambre de discipline financière) et deux formations consultatives
(article 8 de la loi organique).

L'audience plénière solennelle (article 15 de la loi organique)

" La Cour siège en audience plénière solennelle, notamment pour procéder à l'installation
des magistrats dans leurs fonctions, pour approuver le rapport général annuel, le rapport
sur la loi de règlement et la déclaration générale de conformité, pour l'ouverture de son
activité annuelle ou pour d'autres motifs, sur un ordre du jour particulier arrêté par le
président de la Cour ".  

Les chambres réunies (article 16 de la loi organique)

La Cour siège " en chambres réunies " pour notamment :

formuler des avis sur les questions importantes de procédure ou de


jurisprudence ;
statuer sur des affaires qui lui sont déférées par le Président de la Cour ;
arrêter le rapport sur le projet de loi de règlement, la déclaration générale
de conformité, le rapport général annuel.

Les trois chambres permanentes

Les chambres permanentes sont au nombre de trois :

la Chambre des affaires budgétaires et financières ;


la Chambre des affaires administratives et des collectivités locales ;
la Commission de vérification des comptes et de contrôle des entreprises
publiques, chambre autonome du secteur parapublic au sein de la Cour,
qui reste régie par des règles particulières (loi n°90-07).

Elles se partagent les activités ordinaires de contrôle juridictionnel et de


vérification de la gestion selon les compétences respectives de ces
chambres.

La Chambre de discipline financière

D'abord Cour de discipline budgétaire, puis Cour de discipline financière, la


chambre de discipline financière est intégrée à la Cour et elle est non
permanente (cela constitue une nouveauté). Elle comprend un président,
deux conseillers - maîtres et deux conseillers référendaires qui sont choisis
parmi les membres des autres chambres de la Cour.

La chambre de discipline financière a une compétence étendue : elle peut


juger toute personne investie d'un mandat public, ou assimilée, ayant
enfreint l'obligation de respect et de sauvegarde du bien public (article 48
de la loi organique). Seuls, le Président de la République et les membres
du gouvernement échappent à sa compétence.

Pour toute faute de gestion, elle peut être saisie dans le délai de quatre
années à partir de la découverte des faits en cause (article 54 de la loi
organique). L'article 49 de la loi organique définit les quinze principales
fautes de gestion qui peuvent être sanctionnées.

Les formations consultatives


Il existe deux formations consultatives qui sont :

le comité des rapports et des programmes ;


la conférence des présidents et du commissaire du Droit.

Organigramme

Président de la Cour des comptes :

M. Abdou Bame GUEYE

Commissaire du Droit (Ministère public) :

M. Abdourahmane DIOUKHANE

Présidents de chambre :

Chambre des affaires budgétaires et financières (CABF) : M. Abba


GOUDIABY

Chambre des affaires administratives et des collectivités locales : M.


Moustapha GUEYE

Chambre de  discipline financière (CDF (chambre non permanente)) : 

M. Moustapha GUEYE

Commission de vérification des comptes et de contrôle des entreprises


publiques (CVCCEP) : Mamadou Ady SARR

Secrétaire général :

M. El Hadji Malick KONTE

Rapporteur général (CVCCEP) :

M. Mamoudou TOURE

Magistrats :

  Conseillers - maîtres :

M. Mamadou TOURE

  Conseillers référendaires :

M. Vincent GOMIS
M. Abdoul Madjib GUEYE
M. Oumar NDIAYE
M. Boubacar BA
M. Joseph NDOUR
M. Mamadou FAYE
M. Amidou AGNE 
M. Alassane Thierno BARRO
M. Sabara DIOP

Conseillers :

M. Cheikh DIASSE
M. Mamadou NDONG
M. Cheikh LEYE
M. Boubacar TRAORE
M. MALICK LY
M. René Pascal DIOUF
M. Aliou NIANE                                     M. Papa  Gallo  Lakh
M. Amadou Bâ MBODJ
M. Babacar BAKHOUM
M. Arphan Sana DABO
M. Mamadou THIAW
M. Amadou Lamine KEBE
M. Thierno Idirissa Harona DIA
M. Cheikh Issa  SALL
M. Mamadou Lamine KONATE
 

Commissaires :

M. Bira FALL DIA ;                           Cheikh Ahmeth Tidiane


Guéye;          Serges Louis Déthié                     Mouhamadou
Abdoulaye Ndiaye
Mlle Fatou Binetou LEYE
Mlle Fatou Fall SAMBA

Volontaires Internationaux

M. David D'Hollander
M. Guillaume Courtin

Rapporteurs Particuliers 
 
       M. Boubacar GOUDIABY  

Greffier en chef :

Maître Ahmadou Moustapha MBOUP

Greffier :

Maître Jean DACOSTA

Assistant de vérification

M. Demba DIAKHATE

Les services Administratifs et Techniques rattachés au Secrétaire Général de la Cour :

BPAFC :  M. Ibrahima FALL , chef  du Bureau du Personnel, des Affaires


Administratives,   Financières et de la Comptabilité
BAD :     Mme Aïssatou SECK LO , chef du Bureau des Archives et de la Documentation

 BI : M. Ibrahima A. DAFF , chef du Bureau de l'Informatique

Les moyens : magistrats et services d'appui

Les formations de la Cour sont animées par des magistrats, sous la supervision du
Président de la Cour et avec l'assistance d'un personnel d'appui.

Les magistrats

Les membres de la Cour sont des magistrats régis par un statut de juge financier. Il
existe trois grades : conseiller, conseiller référendaire et conseiller maître.

Ils peuvent exercer les fonctions de président de chambre, commissaire adjoint du Droit,
secrétaire général ou chef de section.

A terme, la Cour devrait comprendre une soixantaine de magistrats.

Le greffe

La Cour dispose d'un greffe central composé des greffes respectifs des
chambres et dirigé par un greffier en chef.

Les services administratifs et techniques

La Cour fonctionne avec l'appui de services administratifs et techniques


placés sous l'autorité du Président et gérés par le secrétaire général.

Leur composition et leurs attributions sont précisées par le décret n° 99-


499 du 8 juin 1999 fixant les modalités d'application de la loi organique n°
99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des comptes (article 18).

Missions & Compétences  

Données indicatives sur le champ de contrôle de la Cour des comptes

L'étendue de la compétence de la Cour des comptes s'apprécie notamment au nombre de


comptes de gestion des comptables soumis au contrôle de l'institution en tant que
juridiction, contrôle direct ou sur évocation après apurement administratif, mais aussi au
nombre de contrôles de la gestion.

Les comptes de gestion dont il s'agit comprennent essentiellement :

 12 comptes de l'Etat, soit le compte de la Trésorerie générale, le compte de la


Recette générale du Trésor, le compte de la Paierie générale du Trésor et les
comptes respectifs des neuf trésoreries - paieries régionales de l'intérieur du
Sénégal
 10 comptes des régions (devenues collectivités locales depuis le 1er janvier 1997)
 60 comptes des communes de droit commun
 1 compte de communauté urbaine (Dakar)
 43 comptes des communes d'arrondissement de Dakar
 320 comptes des communautés rurales
 24 comptes d'établissements publics administratifs et professionnels
Cela fait au total plus de 470 comptes de gestion.

Les comptes de certaines collectivités locales déterminées par décret font


l'objet d'un apurement administratif par le comptable supérieur sous
réserve du droit d'évocation du juge des comptes (articles 342 du code des
collectivités locales et 34, 5ème alinéa, de la loi n°99-70 du 17 février
1999 sur la Cour des comptes).

En ce qui concerne la 3ème chambre, (CVCCEP), sa compétence de droit


s'exerce actuellement sur 94 entités réparties en :

5 établissements publics à caractère industriel et commercial ;


12 établissements publics à caractère professionnel ;
18 établissements publics de santé ;
2 établissements à caractère scientifique et technologique ;
57 sociétés nationales ou sociétés anonymes à participation publique.

Les dernières données recueillies sur un échantillon de 42 de ces


entreprises publiques affichent des chiffres clés de plusieurs centaines de
milliards.

Ces données sont certes évolutives, notamment en raison des programmes


de privatisation en cours depuis 1987. Elles n'en restent pas moins
significatives du rôle de la nouvelle institution si l'on prend en compte
celles relatives au budget de l'Etat et des collectivités locales

Organisation de la Cour des comptes  

Les formations

La Cour comprend une audience plénière solennelle, la formation " en chambres réunies
", des chambres permanentes qui peuvent se subdiviser en sections, une chambre non
permanente (la chambre de discipline financière) et deux formations consultatives
(article 8 de la loi organique).

L'audience plénière solennelle (article 15 de la loi organique)

" La Cour siège en audience plénière solennelle, notamment pour procéder à l'installation
des magistrats dans leurs fonctions, pour approuver le rapport général annuel, le rapport
sur la loi de règlement et la déclaration générale de conformité, pour l'ouverture de son
activité annuelle ou pour d'autres motifs, sur un ordre du jour particulier arrêté par le
président de la Cour ".

Les chambres réunies (article 16 de la loi organique)

La Cour siège " en chambres réunies " pour notamment :

formuler des avis sur les questions importantes de procédure ou de


jurisprudence ;
statuer sur des affaires qui lui sont déférées par le Président de la Cour ;
arrêter le rapport sur le projet de loi de règlement, la déclaration générale
de conformité, le rapport général annuel.

Les trois chambres permanentes

Les chambres permanentes sont au nombre de trois :


la Chambre des affaires budgétaires et financières ;
la Chambre des affaires administratives et des collectivités locales ;
la Commission de vérification des comptes et de contrôle des entreprises
publiques, chambre autonome du secteur parapublic au sein de la Cour,
qui reste régie par des règles particulières (loi n°90-07).

Elles se partagent les activités ordinaires de contrôle juridictionnel et de


vérification de la gestion selon les compétences respectives de ces
chambres.

La Chambre de discipline financière

D'abord Cour de discipline budgétaire, puis Cour de discipline financière, la


chambre de discipline financière est intégrée à la Cour et elle est non
permanente (cela constitue une nouveauté). Elle comprend un président,
deux conseillers - maîtres et deux conseillers référendaires qui sont choisis
parmi les membres des autres chambres de la Cour.

La chambre de discipline financière a une compétence étendue : elle peut


juger toute personne investie d'un mandat public, ou assimilée, ayant
enfreint l'obligation de respect et de sauvegarde du bien public (article 48
de la loi organique). Seuls, le Président de la République et les membres
du gouvernement échappent à sa compétence.

Pour toute faute de gestion, elle peut être saisie dans le délai de quatre
années à partir de la découverte des faits en cause (article 54 de la loi
organique). L'article 49 de la loi organique définit les quinze principales
fautes de gestion qui peuvent être sanctionnées.

Les formations consultatives

Il existe deux formations consultatives qui sont :

le comité des rapports et des programmes ;


la conférence des présidents et du commissaire du Droit.

Le Commissaire du Droit

Le Commissaire du Droit exerce les fonctions du Ministère public auprès de la Cour. Il est
nommé par décret, selon le pouvoir discrétionnaire du Président de la République. Afin de
garder son indépendance vis à vis de la Cour, il n'a pas la qualité de magistrat.

Il veille à la bonne application des lois et règlements au sein de la Cour. Il a pour


principales fonctions :

 d'adresser des conclusions écrites et des réquisitions écrites ou des observations


orales complémentaires aux différentes formations juridictionnelles. A cette fin, "
lui sont obligatoirement communiqués tous les rapports ou arrêts, gestions de
fait, saisines de faute de gestion et pourvois en révision ou cassation, pour avis"

 de tenir " l'état des ordonnateurs et comptables publics ainsi que des services de
l'Etat, des collectivités locales et des entreprises ou organismes assujettis au
contrôle de la Cour " ;
 de déférer " à la cour les opérations présumées constitutives de gestion de fait ou
les aspects susceptibles de relever de la Chambre de discipline financière " ;
 de requérir l'application des amendes prévues par la loi organique sur la Cour des
comptes ;
 de suivre, " en relation avec les services habilités du ministère chargé des
Finances, l'exécution des arrêts et décisions de la Cour ".

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CHAPITRE II : MARCHES FINANCIERS ET INSTRUMENTS
FINANCIERS
1. ORGANISATION DES MARCHES
1.1 Les différents types de titres
1.2 Les différents types de transaction
1.3 Les différents types de marchés
1.4 Les indices
2. LES TITRES A REVENU FIXE
2.1 Description
2.2 Evaluation : les obligations
2.2.1 Les théories de la structure à terme des taux
2.2.1.1 La théorie des anticipations pures
2.2.1.2 La théorie de la prime de liquidité
2.2.1.3 La théorie des marchés segmentés
2.2.2 Prix, rendement promis, rendement réalisé
2.3 La durée (ou duration)
3. LES ACTIONS
3.1 Description
3.2 Un modèle d'évaluation simple : le modèle de Gordon
4. LES OPTIONS ET LES CONTRATS A TERME
4.1 Les options
4.1.1 Description
4.1.2 Evaluation
4.1.3 Stratégies simples
4.2 Les contrats à terme.
2
CHAPITRE II
Maintenant que les principes de mathématiques financières sont acquis, nous allons demeurer
dans la pratique, mais en nous intéressant à des produits financiers en particuliers. Ce faisant,
nous allons dresser un panorama des principaux instruments disponibles sur les marchés
financiers. Connaître ces instruments est indispensable pour le gestionnaire financier, pour
l’investisseur, mais aussi pour tous ceux et celles qui désirent suivre l’actualité financière.
Nous allons distinguer trois catégories de titres : les titres financiers engendrant des revenus
fixes, les titres financiers engendrant des revenus variables, et les titres contingents (c’est à
dire dont la valeur repose sur le prix d’autres actifs).
1. ORGANISATION DES MARCHES
Avant de décrire les instruments financiers en détail il est important de pouvoir les classer en
fonction des besoins qu'ils ont sensés combler, mais aussi de savoir comment les où ils sont
échangés sont organisés. En effet cette organisation et les contraintes qui y sont liées
conditionnent l'emploi des instruments en question.
1.1 Les différents types de titres
On distingue en général les titres dits négociables des instruments dérivés ou conditionnels.
Les premiers sont échangés au comptant et portent sur des transactions au comptant, alors que
les seconds portent sur des transactions sûres ou éventuelles dans le futur (à terme).
Les titres négociables regroupent les titres à revenu fixe et les titres à revenu variable. La
caractéristique des titres à revenu fixe est de fournir à leurs détenteurs, comme leur nom
l'indique, une rémunération fixe dans le temps des sommes investies. Les obligations
constituent des titres à revenu fixe par excellence : à intervalle régulier le détenteur reçoit un
versement en intérêt toujours égal à la même proportion de la valeur nominale du titre. Ces
titres correspondent à un financement par de la dette pour les entreprises, cantons ou états. Ils
donnent droit à un intérêt périodique plus un remboursement de capital qui peut être garanti
ou non par des actifs physiques ou financiers.
Les titres à revenu variable n'offrent pas une telle assurance de versement. Ainsi pour les
actions un dividende peut être versé, mais il n'est pas garanti et il peut varier dans le temps.
Les titres à revenu variables tels que les actions et les bons de participations constituent des
titres de propriété et donnent à leur détenteur un droit sur les revenus et les actifs de la firme
émettrice.
Les instruments dérivés ou conditionnels regroupent les options, les contrats à terme, mais
aussi les warrants, et dans une certaine mesure les obligations convertibles (celles-ci étant
souvent appelées titres "hybrides" en raisons de différentes caractéristiques appartenant aussi
bien aux obligations qu'aux options).
Une option est un droit d'achat (option d'achat ou Call) ou de vente (option de vente ou Put)
d'un actif financier ou physique, à un prix convenu à l'avance (le prix d'exercice), pendant une
période prédéterminée (de la date de clôture du contrat jusqu'à son échéance), et moyennant le
versement d'une prime (qui doit rémunérer le signataire de l'option assurant la contrepartie).
Une option Call sur Nestlé, échéance février 1998, prix d'exercice 2200, vaut aujourd'hui
65CHF. Ceci veut dire qu'en versant la somme de 65 CHF vous obtenez le droit (et non
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l'obligation) d'acheter une action Nestlé au prix de 2200 CHF, en tout temps jusqu'au
troisième vendredi du mois de février 1998. Si la valeur boursière (le prix sur le marché)
demeure inférieur à 2200 CHF, il n'est pas intéressant d'exercer l'option. En revanche, si le
prix sur le marché boursier dépasse 2200 CHF, il devient intéressant pour le détenteur de
l'option d'exercer son droit. Le signataire de l'option (celui qui a reçu la prime de 65 CHF)
devra livrer l'action Nestlé au prix convenu de 2200.
Un contrat à terme, contrairement à une option, constitue un engagement ferme à acheter ou à
vendre une denrée ou tout actif financier, à une date future convenue à l'avance, et à un prix
convenu d'avance. Les deux parties (l'acheteur et le vendeur de l'actif) sont obligées de
s'exécuter.
Les options et les contrats à terme constituent les deux types majeurs de titres dérivés, à partir
desquels d'autres instruments conditionnels plus complexes peuvent être construits. Mais nous
y reviendrons plus tard.
1.2 Les différents types de transaction
Aux catégories de titres cités plus haut correspondent des types de transaction différents.
Nous aurons principalement des transactions au comptant pour les titres négociables, et des
transactions à terme pour les titres dérivés.
! transactions au comptant : échange immédiat monnaie - actif
- Marché des changes : environ 1'500 USD milliards de transactions par jour
- Marché monétaire, avec :
Le marché interbancaire qui a pour but d'équilibrer quotidiennement les
trésoreries des établissements de crédit. Marché au jour le jour.
Le marché des créances négociables, marché unifié permettant aux entreprises
une gestion de leurs liquidités à court, voire moyen terme.
- Le marché des matières premières et marchandises.
- Le marché des valeurs mobilières : obligations et actions, bons, …
! transactions à terme : la date de clôture du contrat est différente de la date de livraison des
actifs à échanger.
- SOFFEX : options et contrats à terme boursiers (futures).
- Contrats à terme à livrer (forwards)
1.3 Les différents types de marchés
On distingue le marché primaire (où les titres sont émis et donc où les entreprises collectent
des fonds) du marché secondaire (où les titres sont échangés après l'émission, donc sans flux
vers l'entreprise émettrice). Le marché secondaire assure la liquidité, i.e la possibilité de
négocier les titres rapidement et avec des frais limités.
Tableau 1:
4
Type de titres Type de marché
Actions, droits, warrants Marchés organisés (SWX,VIRT-X, SEAQ,
NYSE, TSE,…)
Marchés au comptoir
Obligations Marchés organisés et au comptoir
Produits dérivés EUREX
Marchés au comptoir, produits spécialement
conçus par les institutions financières à la
demande de leur clientèle (pas de liquidité)
Les marchés boursiers peuvent différer non seulement par leur objectif, mais aussi par leur
mode de fonctionnement.
a- Marchés dirigés par les prix.
Le NYSE constitue un exemple par excellence de marché dirigé par les prix. Pour chaque titre
coté, un market maker fixe un prix auquel il est prêt à acheter (BID) et un prix auquel il est
prêt à vendre (ASK). Ces deux prix sont annoncés publiquement et quiconque veut transiger
peut le faire aux prix fournis (pour un laps de temps et des quantités donnés).
Pour s'assurer une rémunération, le market maker fixe toujours un BID inférieur au ASK. La
différence entre ces deux prix est appelée "fourchette" ou spread, elle est révélatrice des
forces relatives de l'offre et de la demande pour le titre considéré. De même elle peut
constituer un indicateur de liquidité.
Le market maker (ou spécialiste) a pour mission de faire en sorte que le marché demeure
liquide et ordonné. Il veille à "gommer" les déséquilibres passagers entre l'offre et la
demande, et pour ce faire il détient un stock des titres qu'il est chargé de négocier.
On dit que ce genre de marché est dirigé par les prix, car ce sont les prix BID et ASK
annoncés qui dirigent la décision des intervenants de transiger ou non.
b- Marchés dirigés par les ordres.
La BES constitue un bon exemple de marché dirigé par les ordres. Sur ce plancher virtuel, il
n'y a pas de market maker unique annonçant des prix. En Suisse on a voulu que les flux
d'offre et de demande se rencontrent le plus naturellement possible sans intermédiaire. Les
membres autorisés ont donc sous les yeux un écran où sont listés les ordres de transactions
des participants. Par exemple :
Achat (Bid) Vente (Ask)
100 à 5245
80 à 5238
30 à 5265
105 à 5268
Ici la fourchette égale 5265 - 5245 = 20CHF pour le titre considéré. Il y a transaction
lorsqu'un investisseur est prêt à transiger au ASK le plus avantageux du moment (dans
l'exemple 5265) ou encore au BID le plus avantageux (dans l'exemple 5245).
5
Le déséquilibre entre volume des ordres de vente et des ordres d'achat peut indiquer le sens du
marché (à la hausse ou à la baisse).
Sur ce type de marché, les intervenants ne sont plus guidés uniquement par les prix pour
effectuer leurs transactions, mais par l'ensemble des caractéristiques des ordres qui sont listés
sur le carnet d'ordre et auxquels ils ont accès en temps réel. Ils connaissent quels volumes
sont disponibles et pour quels montants, donc disposent d'informations sur la profondeur du
marché et ses tendances.
Les développements récents dans l'organisation des marchés ont montré une nette tendance
vers les structures dirigées par les ordres. Récemment, Paris et Londres ont opté pour cette
forme d'organisation.
1.4 Les indices
Pour avoir rapidement une idée des mouvements de prix sur un marché boursier ou sur un
sous ensemble de titres, on se réfère à des indices. En Suisse comme ailleurs, les indices
boursiers sont fort connus :
SMI : Swiss Market Index (23 titres)
SPI : Swiss Performance Index (328 titres au 06.97)
Sur le NYSE : Dow Jones industrial average, Standard & Poor's 500 (S&P 400)
Au Japon : Nikkei, Dow Jones average
A Londres : Footsie
A Frankfurt : Dax

Depuis peu, des indices européens permettent aussi de suivre l'activité de plusieurs marchés :
DJSTOXX50P et DJSTOXXP.
Une multitude d'autres indices sont disponibles pour des sous segments : small caps
(Vontobel par exemple), sous groupes industriels, région pacifique-asie, …
Pour l'interprétation de ces indices, il faut prendre garde à la manière dont ils sont calculés.
En effet, en théorie financière moderne, les estimateurs de rendement pour le marché boursier
jouent un rôle capital, il est donc tout aussi important de s'intéresser au calcul de ces
estimateurs.
- quels titres doivent être inclus ?
- comment les titres doivent-ils être pondérés dans l'indice ?
- comment doit-on calculer l'indice ?
telles sont les questions auxquelles il faut répondre.
On distingue en fait plusieurs catégories d'indices :
- les "Market Averages" (ex : Dow-Jones).
Ce sont des moyennes arithmétiques de prix.
DJIA
n
Pit
i

=∑ 1
où n représente le nombre de titres dans l'indice (30 pour le Dow Jones). Ceci
implique que les actions "chères" ont en fait plus de poids que les actions "meilleur
marché". Le Dow-Jones est un indice fort critiqué mais toujours aussi largement
employé.
6
- les indices
Ils établissent le comportement des prix d'un échantillon par rapport à une base établie
précédemment. Par exemple pour le SPI la base est de 1000 point le 01.06.1987. Les
indices constituent donc des valeurs relatives.
Exemple de calcul : le S&P
( ) Indice
représente le prix en date d'évaluation de l'indice
(prix fois quantités au temps t), P Q ib ib
i ∑
représente le prix en date de création de
l'indice (i.e. prix relatif), et k le nombre de base (1000 pour le SPI).
Le jour de la création de l'indice, celui-ci est égal à k.
L'indice reflète normalement les versements de dividendes ainsi qu'autres rachats,
splits (fractionnements) et émissions de titres.
Après avoir rapidement décrit le fonctionnement des marché ainsi que leur rôle, nous allons
décrire les titres transigés et certaines méthodes d'évaluation de ces derniers.
2. LES TITRES A REVENU FIXE
2.1 Description
- Les obligations types à taux fixe sont caractérisées par :
" la valeur nominale, montant remboursé à l'échéance
" le taux de coupons, qui représente l'intérêt versé régulièrement (tous les ans ou tous
les semestres) en pourcentage de la valeur nominale.
" l'échéance, soit la période durant laquelle les coupons seront versés et au terme de
laquelle la valeur nominale sera remboursée.
- Les obligations indexées
sont des titres dont le taux de coupon peut varier en fonction des évolutions des taux
d'intérêt pratiqués sur le marché. Elles sont très utilisées dans les pays où la volatilité
des taux d'intérêt est forte.
- Les obligations prorogeables/remboursables
peuvent faire l'objet d'un remboursement de la valeur nominale avant l'échéance ou
bien d'une extension de l'échéance moyennant en général une prime à l'investisseur.
- Les obligations convertibles
font partie des titres hybrides. Elles peuvent être échangées contre des actions, ce qui
permet plus de flexibilité aux obligataires. En effet, si la performance de l'entreprise
est bonne ils peuvent faire un gain supplémentaire en effectuant l'échange et en
devenant actionnaire. En revanche, dans le cas contraire ils bénéficient toujours des
garanties liées à l'obligation.
7
- Les obligations à option (ou warrants)
sont des titres obligataires auxquels est attaché une option d'achat d'actions (en général
de l'entreprise émettrice de dette, mais parfois aussi d'autres entreprises). L'option est
détachable et peut se négocier séparément.
2.2 Evaluation : les obligations
Comme nous le verrons tout au long de cette section, l'élément central de la gestion
obligataire est l'évolution des taux d'intérêt. Avant de poursuivre avec la technique
d'évaluation des obligations, nous allons donc passer en revue différentes théories visant à
expliquer, et éventuellement à prévoir, l'évolution des taux d'intérêt.
Le lien entre taux d'intérêt réel (sans effet de l'inflation), et le taux d'intérêt nominal (avec
effet de l'inflation) est établi par la relation de Fisher :
Avec i : taux d'intérêt nominal
r : taux d'intérêt réel
p : taux d'inflation
Nous ne raisonnerons ici que sur des taux en termes nominaux (incluant les effets de
l'inflation).
2.2.1 Théories de la structure à terme des taux
Sur le marché, coexistent de nombreux titres obligataires offrant une large gamme à la fois de
niveaux de risque et d'échéances. Par ailleurs, les clauses de prorogeabilité, de garantie, de
rachat, … impliquent une diversité encore plus importante.
Si tous ces facteurs de diversité sont tenus constants, hormis l'échéance du titre, on peut
déterminer une relation entre le rendement d'un titre et son échéance. En pratique, on recours
en général à des obligations de la Confédération, car elles offrent les mêmes caractéristiques
de garantie et de risque. Par ailleurs, on retient des titres ayant des taux de coupon les plus
similaires possibles. Sur la base des obligations retenues, on peut tracer la structure à terme
des taux d'intérêt1.
Exemple : le 5 juin 1998, la courbe des taux suisses avait la forme suivante :
1 Ou encore structure des taux selon l'échéance, term structure of interest rates.
( ) ( )( ) 111+=++irp
8
La courbe est tracée sur la base de taux de rendement effectifs annuels.
Notons o n r : le taux de rendement annuel effectif pour un titre échéant dans n années
i j T : le taux à terme annuel, implicite dans la structure pour la période débutant
dans i années et avec une maturité de j années.
i j a : le taux annuel anticipé pour la période débutant dans i années et avec une
maturité de j années.
Nous allons exposer deux théories permettant de former des anticipations de taux d'intérêt.
2.2.1.1 La théorie des anticipations pures (ou homogènes)
IDEE DE BASE :
on suppose que les taux d'intérêt à long terme ne sont qu'une moyenne
géométrique des taux d'intérêt de court terme successifs futurs.
Exemple chiffré :
o r2 2 10 = , o r5 2 50 = , o r8 2 95 = , o r15 3 70 = ,
o r3 2 25 = , o r6 2 70 = , o r9 3 05 = , o r20 3 90 = ,
o r4 2 40 = , o r7 2 75 = , o r10 310 = , o r30 4 10 = ,
D'après ces chiffres, le taux d'intérêt observé aujourd'hui pour une échéance de 3 ans est
2,25% (taux annuel effectif).
D'après la théorie des anticipations pures, ce taux correspond à la moyenne géométrique des
taux intermédiaires, c'est-à-dire :
o r1 2 20 = ,
Taux de rendement des obligation de la Confédération
Structure selon l'échéance. Juin 1998.
1

Ainsi est-il possible d'inférer les taux implicites dans la structure (les i j T ). Selon la théorie
des anticipations pures, ces taux implicites sont égaux aux taux d'intérêt anticipés.
Quel est donc le taux d'intérêt anticipé pour l'année prochaine avec une échéance d'un an
(1 1 a )?
Nous savons :
donc
D'après la structure des taux aujourd'hui, nous anticipons que le taux d'intérêt à 1 an dans 1an
sera de 2%.
En généralisant on peut écrire :
On peut aussi anticiper des taux ayant une échéance supérieure à une année. Calculons par
exemple 2 2 a , le taux dans 2 ans pour une échéance de 2 ans.
De même que précédemment :( )()
,
Et de manière plus générale :
Dans le cadre de cette théorie, l'investisseur est indifférent entre investir à long terme et
renouveler des investissements de court terme.
Formes de la structure à terme :
- Forme ascendante
- Forme descendante
ou forme inversée
- Forme plate
- Formes bossues
2.2.1.2 Théorie de la préférence pour la liquidité
Contrairement à ce que nous avons supposé dans le cas de la théorie des anticipations
homogènes, les investisseurs sont susceptibles d'avoir une préférence pour certaines
échéances, et notamment pour le court terme. En effet, plus vous investissez à long terme,
plus vous courrez le risque de modifications néfastes (pour vous) de la structure à terme des
taux.
IDEE DE BASE
on suppose que les investisseurs vont demander à être compensés par une
prime pour placer à long terme = la prime de liquidité.
La relation que nous avons vue précédemment se trouve donc modifiée :
Dans ce nouveau cadre théorique, les taux implicites et les taux anticipés diffèrent. Le taux
implicite, obtenu directement par calcul, renferme la prime de liquidité qui rémunère
l'investisseur pour son choix de plus long terme de placement. On s'attend logiquement à ce
que la prime de liquidité soit croissante dans le temps, i.e. L L 3 2 > .
Pour illustrer comment, à partir de cette théorie, on peut prévoir les taux d'intérêt futurs,
poursuivons l'exemple chiffré précédent et cherchons 1 1 a , sachant que L2 01% = , .
Comme précédemment : ( ) ( )( ) 1 1 1 2
2
1 11 + = + + o o r r T , mais maintenant le taux anticipé est égal
au taux implicite moins une prime, donc : ( ) ( )( ) 1 1 1 2
2
1112 + = + + + o o r r a L, et logiquement on
obtient :
,,
2.2.1.2 La théorie des marchés segmentés
Cette théorie, la dernière que nous allons aborder pour l'explication de la forme de la structure
à terme des taux, tranche radicalement avec les deux précédentes.
IDEE DE BASE :
on suppose que les investisseurs, en raison de contraintes légales et de gestion,
possèdent de fortes préférences pour certaines maturités. Pour ces maturités,
les taux sont fixés par la loi de l'offre et de la demande.
Selon cette théorie, les "habitats préférés" des agents en termes de maturités impliquent que
ces derniers ne "glissent" pas aisément le long de la structure, c'est-à-dire qu'ils ne modifient
pas volontiers la maturité de leur placement, ce qui limite évidemment les effets d'arbitrage.
Les différentes maturités pourraient ainsi constituer des marchés clairement dissociés, où le
niveau des taux s'établit de manière indépendante. Cela pourrait donner la situation suivante :
Taux
Echéance
Maturité 1 Maturité 2 Maturité 3 Maturité 4
12
Modigliani et Sutch (1966) ont proposé une forme plus modérée de la théorie des marchés
segmentés. Ils suggèrent que les prêteurs ont en effet des préférences quant à la maturité des
emprunts. Cependant, ils précisent que si les différences de rendements sont particulièrement
fortes (comme par exemple entre les maturité 2 et 4 du graphe précédent), ils sont prêts à
s'écarter de ces maturités préférés pour aller où la rémunération est la plus élevé, ce qui
provoque un rééquilibrage du système.
Pour conclure sur ces diverses théories explicatives de la structure à terme des taux d'intérêt,
il est bon de parler des études empiriques réalisées sur le sujet. Ces études sont
particulièrement nombreuses, et l'on peut en tirer les conclusions suivantes :
- le marché semble apte à prévoir l'évolution des taux d'intérêt futurs, ce qui est
particulièrement important pour la prévision de la rentabilité des titres aussi bien à
revenu fixe qu'à revenu variable.
- les études réalisées après guerre tendent à montrer que les taux d'intérêt anticipés
sont des estimateurs biaisés des taux futurs, ce qui impliquerait la présence d'une
prime de liquidité (cependant la forme de cette prime en fonction de l'échéance
demeure floue).
- les tests concernant la théorie des marchés segmentés apportent des résultats très
divers et opposés, ce qui ne nous permet pas de conclure à ce sujet.
2.2.2 Prix, rendement promis, rendement réalisé
Comme toujours en évaluation on applique le principe d'actualisation des flux financiers
futurs liés au titre considéré.
V
coupons
actualisation
Valeur nom
actualisation
le coupont = taux de coupon * valeur nominale
n: échéance de l'obligation
r: taux d'actualisation, reflète le niveau de risque liés au titre, ainsi que l'échéance.
Exemple : Soit une obligation, coupon = 3%, n = 8 ans, r = 3,8% annuel effectif, VN = 1'000,
donnez son prix.

Si le prix de l'obligation est inférieur à sa valeur nominale, elle est dite à escompte.
Si le prix de l'obligation est supérieur à sa valeur nominale, elle est dite à prime.
Si le prix de l'obligation égale sa valeur nominale, elle est dite au pair.
Une obligation est vendue à escompte lorsque le taux de coupon n'est pas jugé suffisamment
élevé pour constituer une rémunération pertinente de l'investisseur, celle-ci étant exprimée par
13
le taux de rendement requis (r). Le raisonnement inverse s'applique pour les obligations à
prime.
D'après l'expression de la valeur d'une obligation, il est aussi clair que lorsque le niveau
général des taux d'intérêt baisse (monte), le prix des obligations monte (baisse).
La formule présentée précédemment est adaptée à l'évaluation lors d'une émission ou encore
en date de versement des coupons. Mais les transactions ont lieu en immense majorité entre
deux dates de coupons.
Exemple :
Vous achetez une obligation de la Confédération, échéance 15 ans, coupon 4%, valeur
nominale 1'000CHF, alors que le marché requiert une rémunération de 4,3% (annuel effectif)
pour ce titre. Vous souhaitez acheter ce titre le 15 janvier alors que les coupons sont versés le
1er décembre de chaque année. Comment allez vous payer ?
- Solution #1 : se placer au 01.12.01
Prix au 01.12.1 =( ) ( )
Entre le 01.12.01 et le 15.01.02 se sont écoulés 31+14=45 jours. Le coupon couru durant cette
période appartient à l'ancien détenteur du titre, c'est pourquoi il faut lui remettre la valeur
correspondante.
Selon les mathématiques financières : ( ) 967 33 1 043 972 36 45 365 , , , = CHF serait le prix à
payer
pour le titre.
Selon les normes de calcul sur le marché :
Coupon couru = 40
45
365
4 93 × = , CHF à ajouter à 967,33, soit un prix de 972,26CHF.
- Solution #2 : se placer au 01.12.02
Prix au 01.12.02 = ( ) ( ) ( )
Prix au 15.01.02 :
Selon les mathématiques financières : ( ) 1008 93 1 043 972 36 320 365 , , , − = CHF
Selon les normes : 1008 93 40
320
365
973 86 , , − × = CHF nous obtenons une plus grande
différence en raison du nombre plus important de jours écoulés.
01.12.01 01.12.02 01.12.15
Achat
14
En général la solution #1 est appliquée : on se place en date du coupon précédant l'achat du
titre.
Nous avons calculé le prix d'une obligation, mais il est important pour l'investisseur de savoir
quel est, ou quel a été son rendement sur un investissement.
En ce qui concerne les obligations, on distingue rendement promis et rendement réalisé. En
effet, durant la période de détention du titre obligataire les taux d'intérêt peuvent évoluer. Ces
évolutions ont deux impacts possibles : d'une part toute variation des taux va entraîner une
modification du prix de l'obligation, et d'autre part le réinvestissement des coupons reçus
n'aura pas la même rentabilité. Le rendement promis correspond ainsi à tout moment au taux
de rendement interne de l'obligation. Il sera égal au rendement réalisé si le titre est détenu
jusqu'à l'échéance (ou encore si les taux ne varient pas), et si les coupons peuvent être
réinvestis au même taux.
Voyons maintenant comment calculer le rendement réalisé. Nos calculs vont se baser comme
précédemment sur le principe suivant :
rendement réalisé
Valeur de revente distributions Valeur d acquisition
Valeur d acquisition

a- Revente du titre avant l'échéance.


Vous achetez ce jour une obligation de la Confédération, cotée 103.10, taux de coupon 4,5%,
échéance 10 ans. Le rendement promis est le taux de rendement correspondant à la valeur
marchande (ici 103.10).

où r est le rendement promis. On peut l'obtenir


par interpolation comme le montre la figure page suivante:
r=4% donne un prix de 104.055
r=4.5% donne un prix de 100
Nous cherchons le taux qui correspond au prix de 103.10CHF :
, ce qui donne comme résultat r=4.1178%
(le résultat exact, obtenu par dichotomie serait de 4.123%)
Nous constatons bien ici que le taux de rendement promis (ou taux requis par le marché) est
différent du taux de coupon. L'obligation considérée est bien vendu à prime car le taux de
coupon ne correspond pas aux attentes du marché en termes de rentabilité.
15
Prix de l'obligation en fonction du taux de rendement requis
Vous revendez votre obligation après 5 ans, alors que les taux ont augmenté et que le
rendement requis par le marché pour rémunération du risque n'est plus de 4.1178%, mais de
4.6%.
Quel rendement avez-vous effectivement réalisé sur votre placement ?
Pour le savoir, il nous faut disposer du prix d'acquisition, du prix de vente, ainsi que des
distributions durant la période de détention du titre.
Prix d'achat = 103.10
Prix de revente =

Entre la date d'achat et la date de revente, 5 coupons ont été reçus.
Pour trouver le rendement réalisé :
, pour trouver le taux rr on va procéder à nouveau par
interpolation linéaire, ce qui nous donne : rr =3.73%
Ce taux est différent du rendement promis car la hausse des taux a entraîné une chute du prix
de revente. Ceci illustre bien à quel point les mouvements de taux d'intérêt (et par conséquent
leur anticipation) sont importants pour la gestion obligataire.
b- Taux de réinvestissement des coupons différent.
Il est bon de souligner que nos formules d'évaluation des titres à revenu fixe font l'hypothèse
que les revenus périodiques sont actualisés au taux de rendement promis. Dans notre exemple
16
précédent, le prix calculé de 103.1CHF n'est vérifié que s'il est possible de réinvestir les
coupons reçus au taux de 4.1178%.
Supposons que vous placez les coupons reçus dans un compte d'épargne rémunéré au taux de
2.75% effectif annuel. Supposons de plus qu'en date de revente les taux d'intérêt n'ont pas
évolué et que le rendement requis est toujours de 4.1178%.
Le prix de revente est alors de :
Les coupons placés ont une valeur finale en date de revente de :
La valeur finale du placement est donc : 101.696 + 23.772 =125.468
Le rendement réalisé se calcule dès lors aisément :
.
.
Encore une fois, le rendement réalisé est différent du rendement promis, car les coupons n'ont
pu être réinvestis à un taux identique à celui promis par le placement considéré.
Ceci nous permet d'identifier les deux conditions auxquelles le rendement réalisé et le
rendement promis peuvent être identiques :
- absence de variation des taux, ou encore détention de l'obligation jusqu'à son
échéance.
- possibilité de placement des coupons reçus au taux de rendement promis.
2.3 La durée (ou duration)
Pour caractériser une obligation, nous avons vu qu'il est nécessaire d'indiquer son taux de
coupon, son échéance, la périodicité des versements effectués, et son échéance. Par ailleurs,
nous avons pu constater que la sensibilité du prix des titres à revenu fixe aux variations des
taux d'intérêt joue un rôle capital dans leur gestion.
Il est un instrument qui nous permet de récapituler ces informations et de caractériser un titre
à revenu fixe, notamment en ce qui concerne sa longueur de la vie effective : la durée.
Macaulay (1938) a innové en considérant non seulement l'échéance du titre, mais aussi ses
versements intermédiaires :
où n représente l'échéance du titre en années.
Le dénominateur, comme vous l'avez sûrement constaté, correspond au prix du titre.
17
La durée représente en fait un temps moyen de remboursement du prix du titre.
Exemple : Soit une obligation de valeur nominale 1'000, échéance 4 ans, taux de coupon 4%,
taux de rendement requis par le marché 5%.

. années.
Ce résultat nous indique que l'instrument sera remboursé après 3.77 années. Plus les
versements intermédiaires (les coupons) seront élevés, plus la durée sera courte ; plus la part
de rémunération en capital sera élevée, plus la durée sera longue.
Mais la durée est aussi une mesure de sensibilité de l'instrument financiers aux taux d'intérêts
ainsi que l'a montré Hicks. En effet, considérons la forme du prix d'une obligation standard :
, pour estimer la sensibilité des prix aux variations de taux,
dérivons P par rapport à r.
Entre crochets on reconnaît le numérateur de la formule de la durée, il suffit donc de diviser
par P pour mettre en valeur l'expression de cette durée (D).
=−
Le terme de gauche exprime une quasi-élasticité des prix par rapport aux taux d'intérêt. Ceci
explique pourquoi la durée est aussi considérée comme une mesure de risque pour les
instruments à revenu fixe. En effet, elle permet d'exprimer leur sensibilité aux variations de
taux d'intérêt. Plus la durée sera élevée, plus la sensibilité du titre sera forte, et plus grandes
seront ses variations de prix (donc son risque total, mesuré par l'écart-type de ses
rendements).
En pratique la durée est fonction :
- positive de l'échéance
- négative du coupon (si le coupon est nul, la durée égale l'échéance)
- position de la proportion de rémunération en capital
Il est possible de simplifier le calcul de la durée en recourant aux mathématiques financières
(voir Guy Charest, Gestion financière, p. 91-94).
18
( ) ()Dn
r
r
n
r n= + −
+

+−




ωω1
1
11
avec
()
ω=+
VN
r
P
n1
Si l'on reprend notre exemple où P = 964.54,
()
ω==
1000
105
964 54
08529
4.
.
. , donc (
) 1−ω =0.1471, et
finalement : ( ) ( ) D= + −





= 08529 4 01471
105
005
4
105 1
377 4 . * .
.
..
. années.
Le premier terme ωn représente la contribution à la durée du remboursement de la valeur
nominale, alors que le second terme représente la contribution des versements intermédiaires.
Dans notre exemple, on remarque le poids du remboursement à l'échéance, qui est cohérent
avec le fait que le taux de coupon est inférieur au rendement requis par le marché.
2.3 Les warrants et les obligations convertibles
VOIR EN COURS
La nouvelle M 91:
pour une gestion moderne
des établissements publics nationaux

La Direction de la comptabilité publique procède à la refonte de l'instruction fixant le cadre


réglementaire de la gestion financière des établissements publics nationaux à caractère
administratif. Ce document constitue la synthèse de la première partie de la nouvelle M 91
publiée le 1er février 1996.
Parmi les nombreuses missions de la direction de la Comptabilité publique figure celle de
commenter, préciser, adapter et actualiser l'ensemble de la réglementation applicable aux
établissements publics nationaux.
C'est ainsi que le cadre budgétaire, financier et comptable des établissements publics
nationaux à caractère administratif est fixé par une instruction de référence de la direction de
la comptabilité publique, dénommée "M 91".
Aucune signification ésotérique dans ce sigle qui n'est que la traduction du plan de classement
codifié des circulaires ou instructions de la direction de la Comptabilité publique : la lettre M
correspond aux instructions budgétaires et comptables des organismes publics autres que
l'État, le premier chiffre, au type d'organisme, en l'espèce, 9 pour les établissements publics
nationaux et le second, à un type d'organisme particulier, soit le 1 pour les établissements
publics nationaux à caractère administratif,
Cette réglementation qui se fonde essentiellement sur les dispositions du décret du 10
décembre 1953 pour la partie budgétaire et du décret du 29 décembre 1962 portant règlement
général sur la comptabilité publique, regroupe également le code des marchés publics, le code
du domaine de l'État, le plan comptable général ainsi que les décrets et circulaires sur les frais
de déplacement.
Avec un cadre réglementaire aussi vaste, il convenait donc de concevoir un nouveau
document qui synthétise l'ensemble de ces règles et qui soit à la fois un guide d'action pour
l'établissement public national et un instrument de dialogue entre ordonnateur et agent
comptable.

Sommaire:

1. Un guide d'action pour l'établissement public national


 Notion d'établissement public national
 Principes essentiels de l'organisation administrative et de l'environnement juridique de
l'établissement public national.
 Une refonte nécessaire de l'instruction de référence des établissements publics
nationaux à caractère administratif

2. Un instrument de dialogue entre ordonnateur et agent comptable

1. Un guide d'action pour l'établissement public national

Notion d'établissement public national


Fondé par Saint-Louis vers 1254, l'hôpital des Quinze-Vingts, devenu depuis centre national
ophtalmologique, constitue en quelque sorte la souche généalogique d'une longue lignée
d'établissements publics aux missions les plus diverses.
Qu'il s'agisse d'actions culturelles, de sciences et techniques, d'assurances sociales,
d'éducation, d'écologie, et la liste n'est pas exhaustive, les établissements publics sont présents
dans tous les secteurs d'activité.
Dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière, ils constituent le compromis le
plus souple en termes de fonctionnement et le plus sûr en matière de gestion des deniers
publics entre le "tout État" et la gestion privée.
Cette structure publique a connu un succès jusqu'à présent jamais démenti puisque leur
nombre est passé de 558 établissements recensés en 1973 (toutes catégories d'établissements
publics nationaux confondus) à presque 800 en 1996.
On distingue habituellement deux grandes familles d'établissements publics nationaux et le
principe en a été posé par l'article 151 du décret du 29 décembre 1962, qui dispose que "Selon
l'objet de leur activité ou les nécessités de leur gestion, les établissements publics nationaux
sont dits à caractère administratif ou à caractère industriel et commercial".

Le monde des établissements publics nationaux en chiffres :


un poids non négligeable dans l'économie nationale : 388 milliards de francs

Secteur d'activité Masse budgétaire Part en %


(*)

Activité économique 52 375 845 419 13,50%


Ex  : Centre national des études spatiales 19 356 707 929
Administrations publiques 133 660 641 810 34,42%
Ex  :Caisse nationale des télécommunications 87 975 839 000
Culture - Vie sociale 9 053 246 112 2,33
Ex  : Centre national de la cinématographie Bibliothèque 2 107 000 0001 988
nationale de France 000 000
Développement rural - Aménagement 15 885 786 586 4,10%
Ex  : Agence de l'eau Seine-Normandie 4 756 112 000
Développement urbain 17 196 152 998 4,42%
Ex  : Syndicat des transports parisiens 11 336 137 817
Enseignement - Formation 27 564 781 180 7,10
Ex  : L'agence pour l'enseignement français à l'étranger 2 009 000 000
Social - Santé 125 173 421 291 32,23%
Ex  : Fonds de solidarité vieillesse : 65 000 000 000
Transports - Postes et télécommunications 7 361 037 212 1,90%
Ex  : Port autonome du Havre 1 354 169 556
(*) Par rapport à la masse financière totale des établissements publics nationaux.
Soumis par principe au droit public et au contrôle des juridictions administratives, les 400
établissements publics nationaux à caractère administratif (EPA) constituent le groupe
numériquement le plus important. Sont également considérés comme appartenant à cette
même famille, les 8 établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST)
parmi lesquels entre le Centre national de la recherche scientifique et les 117 établissements
publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) : grandes écoles,
universités.
Relevant du règlement général sur la comptabilité publique, tous les EPA sont dotés d'un
agent comptable, dont les comptes sont jugés par la Cour des comptes et qui est seul chargé
de percevoir leur recettes et de payer leurs dépenses, sous sa responsabilité personnelle et
pécuniaire.
Cette règle vaut également pour les établissements publics à caractère industriel et
commercial (EPIC), à l'exception de quelques uns, tels qu'EDF, la SNCF, le CEA, ou la
RATP qui ne sont pas dotés d'un agent comptable et se situent hors du champ d'application du
règlement général sur la comptabilité publique.
On compte actuellement 63 EPIC dotés d'un agent comptable, parmi lesquels on peut citer
Aéroports de Paris, le Centre national des études spatiales ou le Bureau de la recherche
géologique et minière.
À ceux-ci s'ajoute la centaine d'établissements à caractère économique que sont les chambres
d'agriculture qui sont également soumises aux règles de la comptabilité publique.
Ce modeste panorama du monde des établissements publics nationaux ne saurait être complet
si l'on n'abordait pas l'aspect purement financier de ce secteur. En effet, les établissements
publics nationaux "pèsent" quelques 388 milliards de francs dans l'économie nationale, soit
25% du budget de l'État (étant précisé qu'il n'est ici question que des seuls établissements
dotés d'un agent comptable, des établissements tels qu'EDF, EPIC sans agent comptable,
n'entrent pas en ligne de compte).
Cette dimension financière est cependant extrêmement variable selon que l'on considère le
budget de 7 millions de francs des écoles d'architecture ou celui de 65 milliards de francs du
Fonds de solidarité vieillesse à qui est attribuée une partie du produit de la contribution
sociale généralisée.

EPA : Établissements publics à caractère administratif

EPSCP : Établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel


EPE : Établissements publics à caractère économique ( Chambres d'Agriculture )

GIP : Groupements d'intérêt public

DIVERS : Budgets Annexes, Comptes d'affectation spéciale, Comptes de Commerce

TOTAL :766 organismes

Missions variées touchant tous les domaines, compétences géographiques strictement limitées
(parcs nationaux) ou étendues à l'ensemble du territoire, activités purement administratives ou
commerciales, budgets modestes ou conséquents, l'hétérogénéité semble caractériser les
établissements publics nationaux. Tous demeurent toutefois fortement unis par un lien
réglementaire unique fixé par le décret du 29 décembre 1962.

Principes essentiels de l'organisation administrative et de l'environnement juridique de


l'établissement public national.

Placés sous la tutelle technique d'un ou plusieurs ministres et la tutelle financière du ministre
des finances, les établissements publics nationaux sont administrés par une assemblée
délibérante, le plus souvent dénommée "conseil d'administration".
Selon les dispositions du texte organisant l'établissement, leur gestion est assurée par un
directeur, c'est le cas le plus fréquent, un président ou encore un administrateur général. Si le
titre varie, les fonctions elles, sont identiques. D'ailleurs, dans le vocabulaire de la
comptabilité publique, la personne qui gère l'établissement est toujours désignée sous le terme
"d'ordonnateur".
En effet, c'est lui qui est chargé d'exécuter le budget de l'établissement et, à ce titre,
d'ordonner les dépenses et les recettes.
Ces dépenses et ces recettes seront respectivement payées et encaissées par la seule personne
habilitée à cet effet : l'agent comptable, qui est également seul chargé du maniement des fonds
et valeurs. Toutes les opérations exécutées par l'agent comptable relèvent de sa responsabilité
personnelle et pécuniaire.
Ce rappel permet de mettre en valeur ces deux règles primordiales de la comptabilité publique
que sont d'une part, la séparation de l'ordonnateur et du comptable et d'autre part, la
responsabilité personnelle et pécuniaire de l'agent comptable.
Souvent remises en cause car perçues comme trop contraignantes, ces règles n'en demeurent
pas moins la meilleure garantie d'une bonne gestion publique. Au demeurant ces avantages
apportés par la distinction entre la personne qui décide une dépense et celle qui la paye après
l'avoir contrôlée ont même inspiré l'organisation de certaines grandes entreprises privées.

Une refonte nécessaire de l'instruction de référence des établissements publics nationaux


à caractère administratif

L'ancienne instruction M 91 qui datait de 1982 avait l'objet d'une légère mise à jour en 1983,
se présentait en deux tomes.
Le premier était consacré au commentaire, article par article, des décrets du 10 décembre
1953 et du 29 décembre 1962, et le second, au cadre comptable et budgétaire des
établissements.
Du point de vue strictement comptable, cette instruction avait le mérite de mettre en oeuvre le
plan comptable général révisé dans les établissements publics nationaux à caractère
administratif dès 1982, soit un avant sa généralisation pour les entreprises du secteur privé.
Du point de vue juridique, en revanche, elle présentait l'inconvénient notable de n'être que la
réédition d'une précédente instruction, élaborée dans les années 70.
Une réforme en profondeur s'imposait donc.
C'est une véritable volonté de changement qui a guidé la direction de la Comptabilité publique
dans cette opération, avec le souci constant de répondre au mieux aux attentes et aux
questions des agents comptables, praticiens au premier chef de cette réglementation.
Ce "chantier" connaît un premier aboutissement avec la parution en février 1996 du premier
tome de l'instruction M 91 dans une version entièrement refondue.
Ce premier volume doit être suivi fin 1996 - début 1997 par un tome consacré à l'organisation
comptable : tenue des comptes et élaboration du compte financier, puis en 1998, par un
dernier tome dédié à l'organisation budgétaire, tant sous l'aspect des règles d'élaboration et
d'adoption du budget, que de l'exécution budgétaire.
Il n'entrait nullement dans les objectifs de la Direction de la comptabilité publique de mettre à
profit cette refonte pour revenir sur le fond de la réglementation, mais de mettre un corps
réglementaire à jour, complet et d'un accès facile à la disposition de tous ceux qui, de près ou
de loin, s'intéressent aux établissements publics nationaux, qu'ils soient agents comptables,
ordonnateurs, contrôleurs financiers ou simples particuliers,

2. Un instrument de dialogue entre ordonnateur et agent comptable

A l'ancien commentaire d'articles a été substituée une présentation thématique, enrichie


d'explications et d'informations touchant aussi bien le pur domaine réglementaire que la
gestion quotidienne des établissements, grâce notamment à l'expérience des agents
comptables. C'est ainsi qu'ont été intégrées et formalisées certaines dérogations accordées de
façon récurrentes lorsque leur objet se prêtait à une telle généralisation.
De même, le style administratif habituel à ce type de document a cédé la place à un écriture
claire, aussi peu technique que possible, accompagnée d'explications, voire de la traduction en
langage courant des termes les plus ardus et les plus spécifiques.
En effet, s'il ne fait pas de doute que la M 91 s'intitule bien "réglementation financière et
comptable des établissements publics nationaux à caractère administratif", il n'en demeure pas
moins qu'une grande partie de ses dispositions sont applicables aux établissements publics
nationaux dans leur ensemble et que cette instruction se donne une vocation généraliste.
Le tome 1 est particulièrement significatif de cette volonté puisqu'il commence par la
présentation de la notion d'établissement public national. Ce qui pourrait paraître comme la
première des évidences dans un document de cette nature est en fait une innovation puisqu'il
n'existait pas jusqu'à présent de définition administrative de l'établissement public national.
La nouvelle M 91 comble donc cette lacune en rappelant les grands principes qui caractérisent
les établissements publics nationaux : autonomie et spécialité. Il est en effet essentiel de
rappeler les libertés et les limites de l'établissement public national car ces notions
conditionnent le pouvoir de décision du directeur de l'établissement public national.
Par ailleurs, les développements de la M 91 ne sont pas limités aux seuls aspects traditionnels
que sont les organes des établissements publics nationaux, leurs fonctions, le budget, la
comptabilité, etc.
En effet, il était indispensable de prendre en compte les réalités économiques et sociales du
monde dans lequel évoluent ces établissements.
Parce qu'ils sont de plus en plus tournés vers l'extérieur, la M 91 se devait d'aborder de façon
précise les aspects juridiques et comptables des actes courants de nouveaux modes de
coopération, tels que la participation des établissements publics nationaux à des groupements
d'intérêt public ou à des groupements d'intérêt économique , à la gestion de programmes
européens ou encore leurs relations avec des associations dans le cadre de leurs missions.
Traiter de tous les sujets qui touchent les établissements publics nationaux, à chaque stade de
leur existence et s'efforcer de résoudre, chaque fois que c'est possible, les problèmes qui se
posent aux ordonnateurs et aux agents comptables dans leur gestion quotidienne, telle est la
mission que s'est donnée la direction de la Comptabilité publique dans cette refonte de
l'instruction M 91.
La prochaine parution des volumes "techniques" : exécution budgétaire, comptabilité, compte
financier, devrait donner, sinon la touche finale puisqu'il s'agit d'une matière en perpétuelle
évolution nécessitant des mises à jour régulières du moins une vision précise, complète et
concrète de l'univers des établissements publics nationaux.
© Ministère de l'Économie et des Finances, 07/05/1997
FINANCES
PUBLIQUES
COMPTABILITÉ
 

  Modernisation de la gestion publique  

La gestion financière des


établissements publics
scientifiques, culturels et
professionnels
Article d'Éric Nouvel, chef du bureau des établissements publics à la direction générale de la Comptabilité publique
(DGCP).

La modernisation de la gestion financière des établissements publics scientifiques, culturels


et professionnels (EPSCP), engagée par l'État, vient de franchir une étape décisive par la
signature, le 27 septembre 2000, de la Convention de partenariat entre l'État et les EPSCP.
Cet article en présente les avancées dans les domaines réglementaire et de l'organisation
financière, puis analyse le rôle novateur du comptable public dans les EPSCP.

Moins connue que son rôle dans la tenue des comptes de l'État et des collectivités locales,
l'activité de la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP) dans la réglementation
financière des établissements publics nationaux est importante. Ce secteur est particulièrement
suivi, non seulement en raison des enjeux que représentent les missions de ces établissements
(enseignement, recherche, aménagement, transport, etc.), mais aussi parce qu'ils sont un
terrain privilégié d'expérimentation pour moderniser la gestion publique, comme l'illustre
l'action récente menée par la DGCP dans le secteur des établissements publics scientifiques,
culturels et professionnels (EPSCP) qui comprend 85 universités et 36 "grands
établissements" de même statut (les Écoles normales supérieures, les Écoles centrales, le
Muséum national d'histoire naturelle, l'Institut de physique du globe, etc.).
L'action de la DGCP au bénéfice de la modernisation de la gestion publique peut se mesurer
dans deux domaines principaux : la réglementation financière et l'organisation financière.
Cependant, pour que ces évolutions puissent entrer concrètement en pratique, la DGCP offre à
ces établissements un "service après-vente" dans le cadre d'un nouveau partenariat qui est
présenté dans cet article. Par cette démarche, elle s'efforce de répondre directement aux
demandes qu'ont exprimées les présidents d'université eux-mêmes, lors du premier colloque
organisé sur le thème de l'efficacité de la gestion financière des EPSCP par le ministère de
l'Économie, des finances et de l'industrie le 7 mai 1999, en présence du secrétaire d'État au
Budget et de représentants du ministre de l'Éducation nationale.
La réforme de la gestion financière et l'offre de partenariat ont été présentées à la Conférence
de présidents d'université dans une allocution de M. Jean Basseres, directeur général de la
Comptabilité publique ; la concrétisation en a été la signature de la Convention de partenariat
le 27 septembre 2000.

L'innovation financière
La réforme du cadre budgétaire, financier et comptable

L'État souhaite doter les EPSCP d'éléments de pilotage financiers les plus modernes possible,
qui permettraient de tenir la comparaison, notamment avec ceux dont disposent les entreprises
du secteur marchand. Cet objectif général est sous-tendu par deux volontés très fortes :
- doter les EPSCP de cadres budgétaires transparents et lisibles ;
- mettre en place, en coopération avec elles, un socle comptable qui permette une meilleure
évaluation des coûts.

Mise en place de cadres budgétaires lisibles et transparents

Clarifier la présentation du budget

Les cadres budgétaires antérieurs ne donnaient pas satisfaction parce qu'ils mélangeaient
fondamentalement deux approches : une approche par nature de dépenses et une approche par
fonction, ce qui contribuait à multiplier les rigidités et à rendre les documents assez peu
lisibles et compréhensibles.
Le meilleur moyen de clarifier le cadre budgétaire semble d'éclater la présentation antérieure
en distinguant désormais deux documents complémentaires : le budget de gestion et le budget
par nature.
Pour le budget de gestion, il s'agit de permettre de traduire les orientations budgétaires et
stratégiques par grand secteur d'application (enseignement, recherche, relations
internationales, logistique). Ce document important est un document interne qui n'est soumis à
aucune contrainte particulière pour son élaboration et qui ne fait pas l'objet d'une exécution au
sens juridique du terme.
Le document budgétaire qui a des conséquences financières plus importantes est le budget par
nature. Il s'agit d'un budget de présentation assez classique. C'est celui qui vaut acte
d'autorisation de dépense, et c'est sur ce budget que pèsent encore les contraintes
réglementaires qui seront allégées. Cette revendication forte des EPSCP a été prise en compte
par la direction du Budget : alléger les contraintes réglementaires qui pèsent sur l'exécution du
budget pour en rendre l'exécution plus souple et plus facile.
Dans le cadre du nouveau régime budgétaire, le caractère limitatif des crédits ne porte que sur
trois grandes masses : fonctionnement, investissement et personnel. Les virements de crédits
au sein de ces masses doivent donc se faire de manière assez simple par l'ordonnateur, dès
lors que le conseil d'administration l'a prévu. Cette souplesse devra être utilisée. En effet, la
Cour des comptes a reproché la multiplication des décisions modificatives et ce type
d'assouplissement devrait permettre d'éviter de recourir trop fréquemment à ces décisions
modificatives.

Introduire le concept d'analyse financière

La deuxième innovation a consisté à introduire dans le cadre budgétaire des concepts


d'analyse financière, et en particulier deux concepts financiers de tout premier plan : la
capacité d'autofinancement qui fait désormais le lien entre les sections d'investissement et de
fonctionnement, et la variation du fonds de roulement qui, de fait, constitue aujourd'hui la
ligne d'équilibre réel du budget.
Cette nouvelle démarche présente trois intérêts.
Essayer de casser une logique traditionnelle que pratiquent tous les établissements publics et
qui consiste à séparer l'approche budgétaire et l'approche financière telle que l'on peut
l'appréhender en comptabilité. C'est une démarche contestable et l'introduction dans le budget
des notions financières contribuera à rendre plus facile le passage entre les deux notions. Il
apparaît donc souhaitable que, dès le vote du budget, se précise la vision non pas d'une seule
mécanique budgétaire dépenses-recettes mais de l'incidence que ce vote peut avoir sur la
structure financière des universités. Par ce biais, la qualité des informations serait améliorée
lors des choix budgétaires.
La capacité d'autofinancement (CAF) et la variation du fonds de roulement sont des notions
financières de droit commun extrêmement connues des différents analystes financiers. Le
recours à ces concepts favorise donc l'accessibilité aux documents budgétaires pour les
membres du conseil d'administration et pour les partenaires externes. Ce référentiel commun
va permettre de dialoguer plus facilement avec les financiers, qu'ils soient ou non aux conseils
d'administration ou au sein de l'appareil d'État.
Il s'agit du premier point d'application d'une stratégie plus globale qui consisterait à faire
entrer ces nouveaux éléments dans l'ensemble des présentations budgétaires des
établissements publics. Cette nouvelle présentation permettra d'aborder différemment les
règles d'équilibre budgétaire grâce à une approche plus dynamique qui intégrera la CAF et le
fonds de roulement. L'introduction des nouveaux concepts va nécessiter de modifier des
textes, des pratiques et des habitudes, mais il s'agit du facteur le plus important pour avoir une
approche des budgets plus financière que strictement comptable.

Favoriser un pilotage central des universités

Ce point est plus délicat car il touche à la relation et au positionnement des différentes
composantes des budgets des universités. Le cadre budgétaire antérieur était horizontal. En
essayant de tout décrire et en voulant assembler des budgets de différents niveaux, on
aboutissait à une multiplication des rigidités, à un émiettement des crédits et à la pénalisation
de la vision d'ensemble budgétaire et financière des établissements. Le nouveau cadre propose
que l'essentiel des arbitrages se fasse au niveau de l'établissement public et que le budget
présente les données les plus importantes, qu'il s'agisse des grands équilibres financiers que
sont la CAF, la variation du fonds de roulement, mais également toutes les dépenses générales
et les recettes globales (dotations globales de fonctionnement, frais de déplacement, droits
d'inscription etc.).
Ainsi aucun résultat n'apparaîtra plus au niveau des composantes des budgets des services
intégrés, ce qui annulera le débat sur les réserves, comme l'avait d'ailleurs souligné la Cour
des comptes dans son rapport.
L'idée force est bien d'avoir une mutualisation des recettes, de fixer des priorités et d'en rendre
compte dans le cadre du budget.

Mise en place d'un socle comptable


L'objectif est de permettre aux établissements de tendre vers une analyse des coûts.
En effet, tout organisme public a intérêt à connaître ses coûts, que ce soit une université, un
établissement public ou l'État pour lequel des programmes particuliers sont en cours.
Par exemple, avant de facturer un service, il est nécessaire de s'assurer que la facturation
correspond bien aux coûts qui ont été supportés par l'établissement. Par ailleurs, se pose
souvent la question de recourir ou non à l'externalisation (sous-traitance, création de filiales,
prise de participations) ; ce débat sera éclairé utilement par des considérations de coût.
La loi sur l'innovation et la recherche illustre clairement la nécessité de progresser en matière
d'analyse des coûts. Le respect des règles de concurrence et l'application d'un cadre fiscal de
droit commun imposent d'avancer rapidement dans cette direction.
Toute comptabilité analytique sérieuse repose sur une comptabilité générale adaptée.
La réforme comptable rendra fiable la comptabilité générale des établissements et permettra
de favoriser une meilleure connaissance des coûts. De ce point de vue, deux points sont
importants : la connaissance du patrimoine et la politique d'amortissement.

Clarifier la connaissance du patrimoine

La sincérité des comptes nécessite une parfaite connaissance du patrimoine de l'établissement.


Désormais devront être inscrits non plus seulement à l'actif mais aussi au passif du bilan
l'ensemble des biens qui concourent à l'activité. Concrètement, deux catégories de biens
seront distinguées : les biens mis à la disposition des universités sous forme de dotations ou
d'affectations - notamment les bâtiments - et les biens dont l'établissement est directement
propriétaire, que ce soit à la suite d'acquisitions, de donations ou de biens remis en pleine
propriété.
Cette mesure nécessite de clarifier juridiquement le statut des biens utilisés, et d'évaluer ceux
qui ne figuraient pas déjà dans le bilan. À cette fin, les services de l'État se mobiliseront, dans
le respect de l'autonomie des établissements, qu'il s'agisse des services des rectorats, ou du
service des Domaines rattaché au ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie.

Instaurer une politique d'amortissement et de provisions

En termes d'exécution budgétaire, l'amortissement est la constatation à l'occasion d'un mandat,


donc d'une charge budgétaire.
L'utilisation de l'amortissement permet de répondre à trois types d'objectifs :
- objectif de nature économique : étaler le coût d'acquisition des immobilisations sur leur
durée de vie prévisible ;
- objectif de nature juridico-comptable : constater la diminution irréversible de la valeur des
biens ;
- objectif financier : mettre en place une procédure qui permette de financer le renouvellement
des biens puisque l'amortissement permet de créer une ressource sur plusieurs années,
destinée à couvrir les dépenses liées à l'acquisition et au renouvellement de biens.
L'amortissement est déjà pratiqué par certains établissements. L'innovation fondamentale
aujourd'hui se situe dans le fait qu'à partir de 2001, date de l'entrée en application du nouveau
plan comptable, tous les biens inscrits au bilan, qui sont donc dans le patrimoine, devront faire
l'objet d'amortissement.
Afin de faciliter cette obligation, des dispositions, notamment de neutralisation de la charge
budgétaire de l'amortissement, tiennent compte de la spécificité des établissements.
Pour les biens dont l'établissement n'est pas propriétaire et n'a pas la charge du
renouvellement : on constate un amortissement, mais il sera totalement neutre du point de vue
budgétaire puisque, en même temps que l'on constate une dépense, on constate une recette
budgétaire. Il y aura donc une neutralisation complète. C'est le cas le plus simple qui ne pose
aucune difficulté.
Pour les biens acquis dans le cadre de subventions d'équipement : on applique le mécanisme
comptable de droit commun qui est celui dont s'inspirent les entreprises ; il consiste à amortir
de manière parallèle à la fois le bien et la subvention. Comme dans le cas précédent, on
constate bien l'amortissement, ce qui permet de connaître les coûts, mais on neutralise
l'impact budgétaire de cette opération.
Pour les biens dont l'établissement a la charge du renouvellement (qu'il en soit ou non
propriétaire) : ils devront être amortis, ce qui entraînera un impact budgétaire sur le résultat
de fonctionnement. Le seul point qu'il faut signaler immédiatement - et c'est tout l'intérêt des
nouveaux concepts financiers -, c'est que cette charge budgétaire va conduire à améliorer la
capacité d'autofinancement et venir en recettes de la deuxième section, c'est-à-dire que sur le
fonds de roulement qui est l'élément clé de l'appréciation de la situation financière,
l'amortissement est complètement neutre. Cela touchera éventuellement le résultat de
fonctionnement, mais sera neutre sur la situation financière globale.
Les universités qui ne pratiquent pas d'amortissement aujourd'hui sont dans la situation où
leur résultat comptable de première section est amélioré par rapport à la situation avec
amortissement et où les réserves comptables qui sont au compte 106 s'améliorent donc
mécaniquement. En n'amortissant pas, les établissements alimentent de faux débats sur le
montant des réserves.

La convention de partenariat

Rompant avec son rôle traditionnel de strict contrôle, la DGCP a proposé une approche
partenariale se manifestant par des conventions qui engagent les parties. Initié avec les
collectivités locales, les communes notamment, et les hôpitaux, ce processus va être poursuivi
dans les établissements publics nationaux, et en priorité dans les universités.
Ce partenariat portera sur quatre domaines : la formation, le conseil financier, des prestations
en matière de tenue de comptes bancaires et une démarche commune sur la modernisation des
procédures de gestion.

Formation des agents des services financiers et comptables


Des programmes seront articulés autour de trois types de formations :
- les formations générales sur les règles générales de la comptabilité publique, l'initiation à la
comptabilité privée, le perfectionnement à la comptabilité privée et la comptabilité des régies.
Les agents des universités ont été formés sur la base de modules existants par des formateurs
issus du Trésor public, dès l'année 2000 ;
- des formations spécifiques, plus tournées vers les besoins des établissements, notamment en
termes de budget, opérations de recette et opérations de dépense. Ces modules, actuellement
en fin de phase d'élaboration, serviront en premier lieu à former les futurs formateurs des
établissements ;
- la formation aux nouvelles réglementations concernant le nouveau plan comptable (tome III
de l'instruction M 9.3). Les agents comptables et les secrétaires généraux en ont bénéficié en
octobre et novembre 1999, et les ordonnateurs, notamment les ordonnateurs secondaires, en
seront les nouveaux bénéficiaires sous une forme adaptée.

Le conseil financier et la valorisation de l'information financière

Élaboration d'un module spécifique d'analyse financière pour les universités

Un groupe de travail composé de spécialistes du Trésor public, d'agents comptables et de


secrétaires généraux élabore un module composé de deux éléments :
- un guide méthodologique de la technique de l'analyse financière (objectifs, conditions et
modes de réalisation) ;
- un logiciel informatique compatible avec l'ensemble des dispositifs des établissements.
Les séances de formation seront prises en charge par les trésoreries générales de région.
Expertise des projets d'investissement

Des missions d'expertise économique et financière (MEEF) (1) animées par des receveurs des
finances ont été progressivement créées depuis 1995 auprès des trésoriers-payeurs généraux
de région. Depuis le 1er avril 1999, toutes les régions sont dotées d'une MEEF.
Ces prestations faites actuellement à la demande de l'ordonnateur, selon un cahier des charges
qu'il fixe, seront étendues aux établissements.
Réflexion sur les conditions d'application d'une comptabilité analytique dans les
établissements
Un groupe de travail préparera la démarche opérationnelle de mise en place de la comptabilité
analytique dans les EPSCP.

Le renforcement des prestations


L'obligation qu'ont les EPSCP d'avoir un compte au Trésor, dans le cadre de la réglementation
sur le dépôt des fonds, induit la contrepartie pour le réseau du Trésor public, teneur de
compte, d'offrir des prestations de qualité. Le ministre de l'Économie, des finances et de
l'industrie a orienté sa stratégie vers les activités d'intérêt général. Les organismes publics sont
donc désormais la priorité de l'action de la DGCP en matière d'épargne au détriment des
activités concurrentielles. Ainsi une étude des besoins des EPSCP est en cours et se penche
sur la lisibilité des relevés de compte, les télétransmissions des opérations dont les virements à
l'étranger. Des conventions de gestion de trésorerie seront signées entre les établissements et
le teneur de compte. Et, par ailleurs, en association avec la Caisse des dépôts et consignations,
la conception de nouveaux produits financiers adaptés au particularisme de la trésorerie des
EPSCP pourra être envisagée.

La modernisation de la gestion des établissements

L'accélération des délais de reddition des comptes

Dès 1999, une dizaine d'universités a expérimenté la suppression de la période


complémentaire qui permet d'accélérer la production des comptes, ce qui n'est pas neutre,
aujourd'hui, dans le contexte maastrichtien des consolidations des comptes des
administrations publiques. Cette mesure permettra de donner à Bruxelles les données
réclamées avec une insistance de plus en plus marquée.
Les gains attendus : l'objectif de suppression de la période complémentaire va obliger à
parfaire la lisibilité et la fiabilité des comptabilités d'engagement ainsi que le rythme des
opérations. L'État va être amené à discipliner son propre calendrier du versement des
financements.
De plus, faire connaître plus tôt les marges de manoeuvre (notamment les reports de crédits)
et mieux intégrer les résultats de l'année précédente à la programmation de l'année en cours
permettront de rendre plus efficace le pilotage financier des établissements.

D'autres chantiers de modernisation

L'introduction de la monétique et du commerce électronique. Certains établissements ont été


des précurseurs, notamment pour le paiement des droits d'inscription ou pour l'enregistrement
des droits d'inscription à des colloques ainsi qu'en matière d'utilisation de la carte bancaire.
L'expérience doit être poursuivie, afin de faire pleinement pénétrer dans la sphère publique le
commerce électronique et la monétique.
La dématérialisation des pièces justificatives.
La mise en place dans les établissements de structures de gestion les plus performantes
possible : articulation des circuits, des décisions et des informations, relations qui unissent
l'ordonnateur, les composantes, le chef de service financier, l'agent comptable s'il n'est pas
chef de service financier et les secrétaires généraux.

Le rôle novateur du comptable public


La DGCP a une conception précise de la fonction de l'agent comptable dans les EPSCP, au
regard des rôles des deux acteurs financiers que sont l'ordonnateur et le comptable.
Aux EPSCP s'appliquent des règles multiples qui ont des incidences financières mais qui
n'émanent pas toutes de la comptabilité publique : droit de la fonction publique, droit du
travail, marchés publics, fiscalité, droit budgétaire, séparation ordonnateur- comptable et
responsabilité personnelle de celui-ci. Seules ces deux dernières relèvent directement de la
comptabilité publique et sont transversales pour tous les organismes publics.
L'ordonnateur et l'agent comptable sont chargés de faire respecter ces règles au sein de
l'établissement, sous leurs responsabilités respectives, qui sont différentes. L'agent comptable
étant le seul à pouvoir manier des fonds publics, sa responsabilité est plus souvent mise en
jeu. La responsabilité de l'ordonnateur relève de la Cour de discipline budgétaire et financière
(la CDBF) ; celle de l'agent comptable, principalement du juge des comptes, et
éventuellement de la Cour de discipline budgétaire et financière.
Pour que ces différentes règles soient respectées et appliquées dans le souci d'assurer la
meilleure gestion publique possible, des mécanismes de contrôles et de contre-pouvoirs sont
destinés à garantir sécurité et fluidité.

Implication de la DGCP

Son implication dans le règlement des crises


En premier lieu, le comptable public effectue un certain nombre de contrôles destinés à
s'assurer que les règles ont été respectées ; il s'agit d'un examen de régularité et non
d'opportunité, ce dernier étant du domaine exclusif de l'ordonnateur.
Lorsque le comptable relève une difficulté et qu'une solution "amiable" n'a pas été trouvée, les
contrôles du comptable peuvent déboucher sur une suspension de paiement ou sur un refus de
prise en charge du titre de recette, ce qui est heureusement plutôt rare par rapport à la masse
des opérations traitées. En effet, l'esprit des textes sur ce point est qu'un dialogue doit
s'instaurer entre ordonnateur et comptable public pour clarifier et, le cas échéant, rectifier, si
le doute se confirme.
Il existe à ce stade un moyen d'empêcher l'interruption du déroulement de la mission de
service public : la réquisition, qui permet à l'ordonnateur "de surmonter l'obstacle".
Cependant, cette procédure ne doit pas devenir un mode de gestion normal, mais rester
exceptionnelle. Elle conduit à transférer la responsabilité financière du comptable sur
l'ordonnateur et, surtout, elle est synonyme d'échec de la procédure amiable, c'est-à-dire du
dialogue qui doit être un mode de fonctionnement normal entre l'ordonnateur et le comptable
public pour résoudre les problèmes de régularité. Elle ne doit pas non plus revêtir de caractère
conflictuel, car elle est seulement destinée à régler un blocage dont l'origine peut se trouver
d'ailleurs dans l'imprécision d'une réglementation.

La DGCP, interprète des difficultés de l'application des textes


Même si elle n'est pas l'auteur principal de nombreuses réglementations, la DGCP se
comporte souvent, par sa proximité avec les agents comptables, comme l'interprète des
difficultés apparues dans leur application. Elle s'efforce de jouer ce rôle notamment en
matière de marchés publics. Elle l'a fait, par exemple, en coopération avec la direction de la
Recherche du ministère de l'Éducation nationale, lors de la préparation du décret du 29 avril
1999 modifiant le code des marchés sur les marchés à bons de commande. Elle continue de le
faire dans le chantier de la réforme du code des marchés, par exemple sur les conditions
d'appréciation des seuils des marchés.
Dans de tels domaines, par nature complexes, la DGCP souligne la difficulté de la mise en
oeuvre des textes, qui doit répondre à des impératifs de transparence, de sécurité et d'efficacité
qu'il n'est, par définition, pas facile de concilier, mais qui sont tous aussi légitimes les uns que
les autres. Le souci constant de la DGCP est que les établissements puissent s'organiser pour
les appliquer de manière opérationnelle.

La fonction de l'agent comptable dans les EPSCP

La dualité des fonctions d'agent comptable et de chef de service financier signifie que le
comptable public se voit confier par son ordonnateur la mission de diriger tout ou partie des
services centraux chargés de préparer les actes financiers de la sphère de l'ordonnateur :
budget, répartition des crédits conformément aux décisions des organes compétents,
engagements, liquidations, mandatements, tenue de la comptabilité d'engagement, etc.
Cette possibilité a été reconnue par la loi dans les universités de longue date ou par d'autres
textes ou par la pratique dans d'autres établissements publics (lycées et collèges, Crous, ports
maritimes autonomes, etc.). Elle ne constitue pas une entorse à la règle de séparation
ordonnateur/comptable, dès lors que les responsabilités juridiques sont clairement distinguées.

Apports et limites de la dualité des fonctions agent comptable-chef de service financier


La conception française du rôle de l'agent comptable-chef de service financier est fondée à la
fois sur les principes qui demeurent valables et sur le souci d'améliorer la gestion publique.
Les principes reposent sur les textes de la comptabilité publique qui encadrent les attributions
du comptable public. La gestion publique doit être améliorée, afin d'être optimale, pour
atteindre les objectifs fixés à l'établissement en utilisant au mieux les moyens mis à sa
disposition.
Ces deux éléments sont indissociables puisque la bonne gestion publique inclut le respect des
règles, en dehors desquelles un organisme public perd sa légitimité.
Sur ces bases, on estime que le premier impératif est que l'agent comptable remplisse
totalement son rôle de comptable public. Or, d'une part, celui-ci est beaucoup plus riche qu'on
ne le croit généralement, en raison des informations financières que détient l'agent comptable
et de l'interprétation qu'il peut en faire. D'autre part, il doit aussi aider par ses conseils à
l'amélioration de la gestion publique grâce au dialogue évoqué précédemment.
En second lieu, au-delà de la technicité de l'agent comptable, les instruments de gestion de
plus en plus intégrés et le souci d'optimiser les compétences dans toutes les structures
publiques peuvent autoriser de lui confier des tâches traditionnellement suivies par les
services de l'ordonnateur, ce qui peut se justifier si ce mode d'organisation améliore la gestion
publique mais doit respecter certaines limites.

Les raisons de la dualité de fonctions dans un établissement public

Une réponse à un souci d'amélioration de la gestion publique


Dès lors que le rôle de l'agent comptable-chef des services financiers est correctement assuré,
cette organisation des tâches permet d'éviter les lourdeurs et les blocages inhérents à la
séparation de la fonction ordonnateur-comptable, lorsque celle-ci est trop cloisonnée. Dans
l'immense majorité des cas, elle doit permettre d'éliminer les suspensions ou rejets des actes
de l'ordonnateur par le comptable, puisque ce dernier a pu faire ses observations en amont. Ce
mode d'organisation doit générer des économies de gestion en supprimant les délais et
surcoûts liés à ces difficultés.
Par ailleurs, la concentration des compétences financières sur une personne répond à la
nécessité d'avoir une gestion publique économe et efficace, tout en préservant les
responsabilités juridiques distinctes de l'ordonnateur et du comptable. Cela est incontestable
pour la préparation des actes financiers (budget, comptabilité d'engagement et exécution des
opérations budgétaires). Il apparaît clairement que l'agent comptable dispose de l'ensemble
des informations financières utiles pour tenir les instruments de pilotage financier des
établissements en cause (tableaux de bord sur la trésorerie, l'exécution budgétaire), même si
les éléments financiers peuvent être utilement complétés par des données fournies par des
services techniques, par exemple pour tenir la comptabilité analytique ou pour le suivi des
investissements.

Un système qui n'entrave pas la régularité


Aucune des règles de gestion publique ne s'oppose à une organisation des tâches dans un
établissement public, telle que le titulaire des fonctions d'agent comptable intervienne dans
toutes les matières financières, dès lors que les responsabilités juridiques sont clairement
distinguées.
De telles interventions, au demeurant prévues par la loi relative aux EPSCP, ne
contreviennent pas non plus à l'esprit des textes sur la gestion publique. En effet, l'objectif de
ces derniers est d'assurer la régularité et le bon emploi des fonds publics pour remplir la
mission d'intérêt général qui est confiée à l'organisme.
Or, la mise en oeuvre de la dualité des fonctions permet d'assurer précisément un double rôle
de conseil et de contrôle plus efficace de la régularité des actes de l'ordonnateur dès leur
préparation, sans réduire la portée des contrôles du comptable public. En effet, ce dernier
supporte toujours pleinement la responsabilité des contrôles qui lui incombent. Cette règle,
qui doit être maintenue, est de nature à mettre en échec, sous le contrôle du juge financier,
toute décision qui, prise en opportunité, serait entachée d'irrégularité.
Cependant, si ces éléments sont de nature à favoriser ce mode d'organisation, il existe
certaines limites.

Les limites juridiques et pratiques

Sur le plan juridique


Le maintien de la séparation ordonnateur-comptable et de la responsabilité de ce dernier, qui
demeure pertinent, conduit à proscrire toute délégation de pouvoir ou de signature de
l'ordonnateur à l'agent comptable-chef de service financier pour des actes engageant
financièrement l'établissement : engagement, liquidation - dont attestation de service fait -,
mandat. Seul l'ordonnateur ou ses délégués, selon des modalités particulières, peuvent signer
de tels actes. L'agent comptable et les agents placés sous son autorité peuvent intervenir pour
leur préparation.

Sur le plan pratique


La recherche d'économies d'échelle ne doit pas conduire à doter les services concernés de
moyens insuffisants, faute de quoi les missions, ou l'une d'entre elles, ne pourront être
remplies correctement. En effet, il est important en général de maintenir la distinction entre
les agents réalisant des opérations au titre de l'ordonnateur et ceux effectuant des opérations
au titre du comptable public. Par exemple, l'agent qui est intervenu pour la préparation d'un
marché ne peut pas être le même que celui qui va préparer le visa de la dépense
correspondante.
En revanche, une rationalisation est naturellement possible dans certains cas ; cela est
souhaitable par exemple pour la gestion de la trésorerie.
Dans le cas où ces limites ne seraient pas respectées, la gestion publique ne serait pas
améliorée. Si l'agent comptable estime objectivement que ses tâches de comptable public
risquent d'en pâtir, il doit refuser les autres fonctions.
C'est pourquoi, si cette dualité constitue un enrichissement du rôle du comptable public, qui
va dans le bon sens au regard des objectifs de la modernisation du secteur public, elle doit
toujours être facultative pour chacun des deux acteurs :
- pour l'ordonnateur, qui peut préférer un mode d'organisation plus traditionnel ; dans ce cas,
il sera nécessaire d'informer ou d'associer en amont l'agent comptable de la préparation des
décisions financières chaque fois que cela sera possible ;
- pour l'agent comptable, qui doit pouvoir apprécier objectivement les conditions pratiques
dans lesquelles il pourra assumer ces doubles fonctions, en raison des responsabilités qui
pèsent sur lui.
Au-delà de ces questions d'organisation, les agences comptables des EPSCP devraient être les
principaux animateurs des pôles de compétence financiers, de manière à y retrouver le savoir-
faire nécessaire à l'établissement et ainsi favoriser la meilleure gestion financière publique
possible. C'est à ce prix que le pilotage financier des établissements par le président ou le
directeur de l'EPSCP sera le mieux assuré.
Plus généralement, ce nouveau mode d'organisation devrait permettre de mieux tirer parti des
outils informatiques intégrés et des nouvelles technologies (paiements en ligne,
dématérialisation) qui rendent à la fois plus légitime et plus rationnelle l'intervention du
comptable public plus en amont dans les procédures financières. Ces avancées techniques
favorisent notamment l'unification de la tenue des comptabilités, mais aussi la réalisation des
contrôles qui incombent au comptable public à un stade précoce, ce qui accélère les circuits
d'exécution de la gestion sans altérer leur fiabilité.

Tableau 1
Modèle général du budget des EPSCP (un exemple chiffré)

Première section
Dépenses Recettes
Chap./Art BP CAF Chap./Art BP CAF
Intitulé Intitulé
. N + . N -
Charges Produits
60 à 66 41,6   70 à 76    
d'exploitation d'exploitation
et charges et produits
        44,2  
financières financiers
Valeur + Produits
675 0,2 77 2,6 - 2,6
comptable 0,2 exceptionnels
des éléments dont produits de
        1  
d'actif cédés cession
Dotations aux
+ Transferts de
68 amortissements 4,0 79 0,1  
4,0 charges
et provisions
+
Total 45,8 Total 46,9 - 2,6
4,2
Excédent + Déficit
1,1    
  prévisionnel 1,1   prévisionnel
CAF = CAF
pos. - CAF   2,7 IAF    
nég.
Deuxième section
Dépenses Recettes
Chap./Art BP CAF Chap./Art BP
Intitulé Intitulé CAF
. N + . N
          CAF 2,7  
Remboursemen Subventions
16 0,8   13 5,3  
t des dettes d'investissement
Acquisition
d'éléments
20 à 26 6,5   16 Emprunts 2,0  
d'actif
immobilisés
Cessions
Transfert de
481 0,1     d'immobilisation 1,0  
charges
s
Total 7,4   Total 11,0  
Augmentation Diminution
  annuelle 3,6     annuelle    
FDRNG FDRNG
Total général 11,0   Total général 11,0  

Source : DGCP.

Tableau 2
Articulation budget / comptabilité
Première section du budget
Dépenses Recettes
BP CAF BP
Chap./Art. Intitulé Chap./Art. Intitulé CAF
N + N
Charges Produits
60 à 66 41,6   70 à 76 44,2  
d'exploitation d'exploitation
et charges et produits
           
financières financiers
Produits
675 Valeur comptable 0,2 + 0,2 77 2,6 - 2,6
exceptionnels
des éléments dont produits
        1  
d'actif cédés de cession
Dotations aux
Transferts de
68 amortissements et 4,0 + 4,0 79 0,1  
charges
provisions
Total 45,8 + 4,2 Total 46,9 - 2,6
Excédent Déficit
1,1 + 1,1    
  prévisionnel   prévisionnel
CAF = CAF pos.
  2,7 IAF    
- CAF nég.
Compte de résultat
Charges d'exploitation 45,5 Produits d'exploitation 43,8
- dont dotation aux amortissements 4 Transferts de charges 0,1
Charges financières 0,1 Produits financiers 0,4
Charges exceptionnelles 0,2 Produits exceptionnels 2,6
Total 45,8 Total 46,9
Solde créditeur = bénéfice 1,1 Solde débiteur = perte  

46,9 Total général 46,9


Total général
CAF = 2,7

Source : DGCP.
Tableau 3
Articulation budget / comptabilité
Deuxième section du budget
Dépenses Recettes
BP BP
Chap./Art. Intitulé Chap./Art. Intitulé CAF
N N

          2,7
CAF
Remboursement des Subvention
16 0,8 13   5,3
dettes d'investissement
Acquisition
20 à 26 d'éléments d'actif 6,5 16 Emprunts   2,0
immobilisés
Cessions
481 Transfert de charges 0,1   d'immobilisation   1,0
s
Total 7,4   Total   11,0
Diminution
Augmentation
  3,6   annuelle    
annuelle FDRNG
FDRNG
Total général 11,0   Total général   11,0
Tableau de financement
Emplois Ressources

    2,7
CAF de l'exercice
Acquisitions d'éléments d'actif
6,5 Cession des éléments d'actifs 1,0
immobilisés
Charges à répartir sur plusieurs Augmentation des capitaux
0,1 5,3
exercices propres
Remboursement des dettes Augmentation des dettes
0,8 2,0
financières financières
Total des emplois 7,4 Total des ressources 11,0
Variation du FDRNG Variation du FDRNG (emploi
3,6  
(ressource nette) net)
Total général 11,0 Total général 11,0

Source : DGCP.
Tableau 4
Modèle général du budget des EPSCP

Source : DGCP.

(1) Voir "Les missions d'expertise économique et financière" dans Les Notes Bleues de Bercy n° 175 (16-31 janvier 2000).

© Les notes bleues de Bercy


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