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THEME :
Sous la direction de :
Rédigé et présenté par :
Telesphore ONDO,
Djéson Faustin AKOUMA MOIAHIDJI
Maitre-assistant, Enseignant-
chercheur à U.O.B
2014-2015
SOMMAIRE
DEDICACES
REMERCIEMENTS
AVANT-PROPOS
SOMMAIRE
INTRODUCTION GÉNÉRALE………………………………………………………..1-5
ANNEXES
BIBLIOGRAPHIE
AVANT PROPOS
C’est dans cette perspective qu’a été arrêté, lors des états généraux de
l’éducation et de la recherche de mai 2010, l’impérative résolution de refonder le système
d’enseignement supérieur gabonais, plus en phase avec la nouvelle vision politique du pays,
en consolidant la mise en place du système Licence Master Doctorat (LMD) dans
l’ensemble des établissements d’enseignement supérieur. Toute chose qui a conduit
l’Université Omar Bongo (UOB)1 à diversifier ses offres de formation dans le sens d’une
professionnalisation de celles-ci.
Pour ce faire, la formation des étudiants y inscrit3 passe par une adéquation ou
confrontation entre la théorie et la pratique des enseignements dispensés. D’où il nous a été
recommandé par l’administration décanale via le responsable du Master, d’entreprendre un
stage pratique d’une durée minimale de trois (03) mois au sein d’une des administrations
publiques (Etat, Collectivités locales et Établissements publics) dont les attributions
touchent au domaine des finances locales. Ce stage devra poursuivre un double objectif :
1 L’Université Omar Bongo a été créée par ordonnance n°30/PR du 19 avril 1971 portant création et
organisation de l’Université Nationale du Gabon et restructurée par ordonnance n°02/02/PR du 26 février
2002 portant restructurati on de l’Université Omar Bongo de Libreville.
2 Particulièrement celles intervenant dans la gestion des Collectivités locales.
3 Il est à préciser que nous sommes la première promotion de ce master professionnel de droit public à
spécialité droit des collectivités locales et finances locales.
- D’une part, permettre aux étudiants de mettre en exergue les connaissances acquises
au niveau des amphithéâtres et d’être en contact avec le milieu professionnel qui sera
le leur une fois sortis de la faculté.
- D’autre part, la fin du stage pratique est sanctionnée par la rédaction d’un mémoire
dont le thème devra être évidemment en relation avec l’activité de l’Administration
d’accueil.
C’est dans le cadre d’un tel stage professionnel que nous avons d’abord été
admis et affecté par note de service N°0182/MISPID/SGA1 du 18 juin 2014 à la Direction
de la Tutelle des Collectivités locales du Ministère de l’Intérieur, de la Sécurité Publique, de
l’Immigration et de la Décentralisation (MISPID).
Ce thème peut paraitre a priori simpliste, mais les personnes avisées peuvent
parfaitement se rendre compte que celui-ci constitue au fond non seulement un problème
d’actualité au regard de la grande réforme des finances publiques engagée dans notre pays,
et des exigences internationales en matière de bonne gouvernance financière des Etats. Mais
il expose aussi les relations politico-financières qu’entretiennent l’Etat central et les
Collectivités locales gabonaises dans le cadre du processus de décentralisation, fortement
impulsé depuis 1996 et réaffirmé en 2015 par l’adoption d’une nouvelle loi organique sur la
décentralisation.
Sans oublier mes petits frères : Miguel, Warren (Levieu), et mes petites
sœurs : Minouche, Joëlle, Chancelle, Coucounette, Grace et Isabelle, votre
affection à mon égard à contribué à la réalisation de ce modeste travail.
Remerciements…
Avant de commencer, je tiens tout d’abord à remercier toutes les personnes sans
qui ce mémoire n’aurait pu aboutir et qui ont su me conseiller, m’orienter et m’épauler tout
au long de mes recherches. Je pense aux différents responsables administratifs, dont les
noms suivent :
Albert EINSTEIN
INTRODUCTION GÉNÉRALE
5 Les collectivités locales jouissent d’une autonomie d’action en vertu du principe de la libre administration
énoncé par la Constitution (art. 112 al. 2) et repri s sous la forme de libre gestion par la loi organique
n°001/2014. Cependant, la libre administration est limitée par la nécessité de préserver le respect du principe
de légalité républicaine par les autorités locales.
6 Employé dans une acception large en fonction de l'orientation choisie, le concept de contrôle permet
souvent d’opposer le contrôle hiérarchique au contrôle de tutelle. Le premier désigne l'exercice du pouvoir
hiérarchique du supérieur sur le subordonné. Le second renvoie au contrôle de l’Etat sur les collectivités
décentralisées.
Le contrôle de l’Etat sur les actes budgétaires locaux, objet de notre étude, n’est
pas récent au Gabon.
7 Les collectivités locales de la République gabonaise sont les Communes et les Départements. Les premières
citées sont « une agglomération urbanisée dont les habitants sont unis par des intérêts socio -économiques
communs ». Les secondes « comprennent tous les espaces situés en dehors de la commune ».
8 En 1960, les commune de plein exercice sont Libreville et Port-Gentil ; et de moyen exercice : Bitam,
Lambaréné, Mouila et Oyem.
9 «l’Etat en tant que forme politique institutionnalisée, est un produit historique de l'évolution des sociétés ; et
comme toute institution, il est caractérisé par une dynamique permanente d'évolution résultant de l'action
des forces de changement » (Pr. Jacques CHEVALLIER)
10 Cf. KOMBILA – IBOANGA Fidèle, ”l’influence de la constitution française de 1958 en matière de territoire en
Afrique : l’exemple de la politique de la décentralisation au Gabon’’, Association française de droit
constitutionnel, 7 ème Congres français de droit constitutionnel, Paris, pp.25-27, Septembre 2008.
Ce dernier affirme qu’«historiquement, la constitutionnalisation du statut des collectivités locales date de
l’époque coloniale… Le Gabon, colonie faisant partie de l’ensemble colonial de l’AEF, connaît alors sa p remière
expérience de décentralisation sous la colonisation française avec la loi française de 1955 relative à la
réorganisation municipale en Afrique équatoriale française, au Togo, au Cameroun et à Madagascar. Colonie
française, le Gabon fait alors partie de l’ensemble colonial AEF. Cette loi érige les localités de Libreville et Port
Gentil en commune de plein exercice ».
Il ajoute par ailleurs, qu’ « à la veille de l’indépendance du pays, une loi n°26/59 du 22 juin 1959 est adoptée.
Elle porte création des collectivités rurales et détermine les règles de leur fonctionnement. La période
post-indépendance est marquée par un courant centralisateur dans la politique comme dans l’administration
du pays. Les lois de décentralisation ne sont pas appliquées. Ainsi, l’ordonnance n° 24/PR-MI-TC du 6 avril
1963 crée des communes de plein exercice (conseil et municipalité élus) et des communes de moyen exercice
(conseil élu, maire nommé sur proposition du conseil. Le décret n° 00993/PR du 12 septembre 197 2 vient fixer
le régime financier et comptable des collectivités locales ».
11 Précisons qu’en 1996, suite aux différentes vagues de contestations du pouvoir centrale et de la monté
florissante des élites intellectuels, et l’avènement du multipartisme qui secoue le pays et l’Afrique en général,
le gouvernement Gabonais opte pour une politique de décentralisation. Il en a résulté l'adoption des
politiques d'ajustement structurel (P.A.S), lesquelles mettaient en exergue les politiques de décentralisation
comme piliers importants des réformes institutionnelles plus larges.
Ces contrôles sur les actes budgétaires locaux sont actuellement prévu par les
dispositions de la nouvelle loi organique n°001/2014 du 15 juin 2015 relative à la
décentralisation, ainsi que par plusieurs textes règlementaires. C’est par le truchement de ses
contrôles que l’Etat s’assure que l’exercice de l’autonomie financière des entités
décentralisées ne serve pas de prétexte à la gabegie financière et aux détournements des
deniers publics locaux.
L’étude de la présente thématique est d’un enjeu important, pour un pays tel que
le Gabon qui a opté depuis peu pour la bonne gouvernance de ses finances publiques, au
regard des multiples détournements des crédits budgétaires et autres gabegies financières au
sein de l’administration publique en générale, d’une part et du manque de réalisation de
projets d’investissements publics locaux décrié par les populations, nonobstant l’importance
des fonds alloués par le gouvernement, d’autre part12 .
Le sujet nous a intéressés, à ce titre, pour qu'à travers son traitement, nous
puissions mieux appréhender non seulement les mécanismes et organes de contrôle externe
12 En effet, plus de vingt ans après l’enclenchement du processus de décentralisation dans notre pays, le
développement des entités territoriales décentralisées sur le plan administratif, éco nomique et social n’a
toujours pas été engendré. Au contraire, l’enclavement de nos localités s’est aggravé au point qu'aujourd'hui,
l’exode rural et l'éradication de la pauvreté sont devenus une situation d'urgence dans la politique nationale.
13Il s’agit des directives de la CEMAC et notamment les directives 11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre
2011 n° 01 relative aux lois de finances ; n° 02 relative au règlement général de la comptabilité publique et
n°06 relative au code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques des
Etat membres.
Cette loi détermine les nouvelles règles relatives à la nature, au contenu, à la procédure d’élaboration, de
présentation et d’adoption des lois de finances, ainsi qu’à l’exécution et au con trôle du budget de l’Etat.
Cette réforme des finances publiques gabonaises, amorcée dès 2002 et institue la budgétisation par objectifs
de programme (BOP), a été imposée par deux facteurs :
- Le respect des engagements pris dans le cadre de la CEMAC, visant à harmoniser les normes de
gestion des finances publiques en son sein ;
- La nécessité de mettre en place une administration moderne et performante dotée d’une culture
centrée sur les résultats et non plus sur les moyens.
des budgets locaux au Gabon mais aussi mettre en pratique « le savoir-faire et le faire-
savoir » appris tout au long de notre cursus universitaire14 .
Quels sont les procédures et les organes des différentes modalités de contrôles ?
Peut-on conclure à une efficacité de ces contrôles de l’Etat central sur les actes budgétaires
locaux, au regard de la gestion financière actuelle de nos collectivités locales ?
14Pour réaliser ce travail, nous avons eu des entretiens avec des responsables administratifs, tant a u ni vea u
des administrations centrales que des unités déconcentrées. Nous avons consulté plusieurs textes juridiques
en rapport avec notre objet d’étude et nous les avons analysés et interprétés dans la mesure du possible.
Puis, nous avons collecté le support documentaire doctrinal relatif à notre thème de mémoire que nous
avons analysés au regard de la pratique gabonaise du contrôle externes des actes budgétaires, par le biais de
deux stages pratiques effectués dans les principaux services de l’administration d’Etat intervenant en la
matière.
PARTIE I :
LE REGIME DES MODALITÉS DE CONTRÔLE DES ACTES
BUDGÉTAIRES LOCAUX
Le régime de tutelle de l’Etat sur les actes budgétaires locaux est marqué par la
diversité des acteurs ayant des compétences et des pouvoirs différents, et intervenant au
moyen de procédés divers. Il est donc fondamental d'identifier les organes chargés d’exercer
ces contrôles. Il est tout aussi essentiel de voir quelles sont leurs compétences, les pouvoirs,
les moyens ont-ils disposent pour exercer de manière efficace ou non les missions qui leur
sont dévolues.
On entend par tutelle, le contrôle exercé par l’État sur les collectivités locales.
C’est « l’ensemble des pouvoirs limités et accordés par la loi ou en vertu de celle-ci à une
autorité supérieure, afin d’assurer le respect du droit et la sauvegarde de l’intérêt général
contre l’inertie, les excès et les empiètements des agents décentralisés »15 .
CHAPITRE I :
LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS TUTÉLAIRES
Les contrôles exercés sur les actes budgétaires des Collectivités locales sont dit «
administratifs » parce qu’ils sont l’œuvre des autorités relevant de l’administration d’Etat,
c’est-à-dire des autorités administratives de tutelle16 , situées aussi bien au niveau de
l’Administration centrale qu’au niveau de l’Administration déconcentrée. Ces autorités
administratives sont chargées de veiller au respect des lois et règlement dans l'élaboration et
la mise en œuvre des budgets locaux.
Sur ce, l'article 353 de la loi organique n°001/2014 du 15 juin 2015 relative à la
décentralisation dispose clairement que « la tutelle est le contrôle exercé par une autorité
administrative sur une collectivité locale dans les conditions fixées par la loi. Ce contrôle
porte sur la légalité des actes… ». Ce qui proscrit ipso facto, une tutelle sans texte ou au-
delà des textes, car le principe de base, en la matière, est que « la tutelle ne se présume pas».
Les actes budgétaires des Collectivités locales sont des actes administratifs
spéciaux, à la différence des actes administratifs ordinaires. L’article 356 de la loi organique
n°001/2014 du 30 juin 2015 relative à la décentralisation énumère lesdits actes soumis à
l’approbation de la tutelle, préalablement à leur entrée en vigueur 18 .
Parmi la masse des actes budgétaires pris par les collectivités locales20 , il y a lieu
de regrouper ceux actes concernés par le contrôle de légalité21 et budgétaire en deux
catégories. Nous avons d’une part, les actes budgétaires prévisionnels (A) qui engagent
18 Il s’agit des projets de budgets ; des autorisations spéciales de dépenses ; des virements de crédits de
chapitre à chapitre des Col lectivités locales ; des délibérations relatives à la participation financière des
Collectivités locales dans les organismes publics ou privés ; des concessions de services publ i c s l oc aux ; des
contrats d’une durée supérieur à cinq (05) ans ; des actes d’aliénations et échanges des propriétés des
Collectivités locales ; des emprunts souscrits par les Collectivités locales auprès des organismes
internationaux, ainsi que ceux souscrits auprès des organismes nationaux dépassant les 30% des r es s our c es
propre de la collectivité ; des conventions ou accords signés par les Collectivités locales gabonaises ou
groupements dans le cadre de la coopération décentralisée ; des conventions de marchés publics ; des
comptes administratif et de gestion de la collectivité.
19 Seuls les actes budgétaires ayant un caractère règlementaire sont obligatoirement déférés à la tutelle pour
contrôle de légalité, notamment les actes budgétaires prévisionnels et ceux rétrospectifs, accompagnés de
leurs délibérations. Y compris les actes budgétaires et financiers locaux de caractère individuel portant
atteinte aux droits individuels et libertés publiques.
20Au sens de la loi, les actes financiers locaux soumis à l'obligation de transmission sont essentiellement : l es
délibérations des assemblées locales, relatives aux actes financiers locaux ; les décisions prises par délégation
de l'assemblée délibérante : il s'agit de décisions prises par le maire, par délégation du conseil municipal,
dans les domaines des finances locales ; les décisions réglementaires ou individuelles prises par le maire en sa
qualité d’ordonnateur de crédits de la collectivité ; les conventions relatives aux marchés, aux emprunts et les
conventions de concession ou d'affermage des services publics locaux.
En revanche, tous les autres actes des collectivités locales n'ont pas à être transmis (actes de gestion
courante, actes d'administration interne, conventions autres que celles mentionnées ci -dessus).
21 La ligne de démarcation juridique entre les actes rentrant dans le champ du déféré et ceux qui n’y rentrent
pas a été posée par le Conseil d’Etat français qui indique récemment, dans l’arrêt Commune du Port , que le
législateur de 1982 n’a pas entendu limiter la faculté qu’a le préfet de former un recours pour excès de
pouvoir « à l’encontre de tous les actes des collectivités territoriales ». Cette jurisprudence étend ainsi le
déféré aux actes non soumis à l’obligation de transmission, et montre du coup que la frontière est
évanescente entre les actes soumis au contrôle et ceux qui ne le sont pas, mais au-delà entre le déféré et le
recours pour excès de pouvoir.
En définitive, en droit français, sont des actes susceptibles d’être déférés : les actes soumis à obligation de
transmission et les actes non soumis à obliga tion de transmission, c’est-à-dire presque tous les actes. Seuls
sont exclus les actes émanant des autorités locales mais accomplis au nom de l’Etat et les actes relevant du
droit privé. La pratique en droit gabonais, concernant le champ d’application du d éféré, embrasse la pres que
totalité des actes locaux qui sont susceptibles d’être déférés par le représentant de l’Etat au juge.
l'avenir de la collectivité locale, et d’autre part, les actes budgétaires de bilan ou rétrospectifs
(B) qui soldent le passé de la Collectivité locale, et qui sont précédés par les actes dits
d’exécution budgétaire.
Nous présenterons d’abord les actes budgétaires des collectivités locales dit
« prévisionnels », puis les actes budgétaires locaux dit « d’exécution budgétaires ».
Sont appelés « actes budgétaires locaux prévisionnels », les actes qui prévoient
et autorisent les ressources et les charges de la collectivité, pour l'année à venir. Il en existe
de deux sortes compte tenu de leur objet, de leur date d'adoption et de leur application dans
le temps, notamment :
Le budget primitif : décision politique la plus importante de la collectivité
locale, puisqu'elle traduit, en termes de charges et de ressources, les choix de la collectivité
pour l'année à venir, c’est-à-dire qu’il rend compte des prévisions de recettes et de dépenses
en fonctionnement et en investissement votées par le conseil municipal ou départemental.
Ce document budgétaire est préparé par le bureau du conseil de la collectivité locale en tant
qu'autorité exécutive, et est adopté par l'autorité délibérante soit le conseil municipal ou
départemental dans le respect des objectifs et des priorités de la politique municipale ou
départementale souhaitée. Une fois voté, cet acte budgétaire prévisionnel permet au
président du bureau du conseil d'engager les dépenses dans la limite des crédits prévus, ainsi
qu'à poursuivre le recouvrement des recettes attendues. Un budget primitif doit en principe
tout prévoir et devrait se suffire à lui-même.
Aussi, des règles particulières régissent le délai de vote de cet acte juridique, car
une collectivité locale ne peut perdurer sans budget. Une telle situation pouvant déboucher
sur le règlement du budget par l’autorité de tutelle. C’est pourquoi, cet acte de prévision et
d'autorisation annuelle des ressources et des dépenses de la collectivité doit être adopté à une
période précise de l’année. D’où l’intérêt du contrôle de la tutelle, qui veille à ce que le
budget primitif soit arrêté, délibéré et adopté par l'assemblée délibérante au plus tard le 30
novembre de l’année qui précède l’année d’exécution du budget concerné, conformément à
l’article 274 de la loi organique n°001/2014 du 15 juin 2015 relative à la décentralisation.
Les actes budgétaires rétrospectifs sont établis au terme d’un exercice budgétaire
donné. C’est l’ensemble des actes de constat, de résultat, de bilan nécessaires dans la vie
financière d’une collectivité locale.
Dans la mesure où les budgets locaux sont des actes de prévision et
d'autorisation de dépenses et, qui permettent de percevoir les recettes, il est nécessaire de
constater comment et dans quelle mesure les prévisions du budget primitif ont été
concrétisées. Cette constatation se fait au travers des actes budgétaires de bilan. Il en existe
de deux sortes qui sont d’ailleurs complémentaires en application du principe de séparation
des ordonnateurs et des comptables, à savoir le compte administratif et le compte de gestion.
Cet acte budgétaire met, plus ou moins, en évidence la bonne qualité des
prévisions du budget primitif, notamment si les dépenses ont été sous-estimées et les recettes
artificiellement gonflées. Selon l’article 62 de la loi organique n°001/2014, il est adopté au
cours de la première session budgétaire du conseil de la collectivité locale, c’est-à-dire avant
la deuxième session consacrée essentiellement au vote du budget primitif de l’exercice à
venir.
Notons que le vote du compte administratif22 a lieu en même temps que le
compte de gestion du receveur de la collectivité locale mais hors de la présence de
l'ordonnateur. À cette occasion, l'assemblée délibérante peut adresser un blâme à
l'ordonnateur de la collectivité23 .
Le compte de gestion, qui retrace quant à lui, l'exécution du budget local par
le receveur de la collectivité locale. Cet acte budgétaire de bilan est tenu par le comptable
public assignataire de la collectivité locale, qui seul procède à l'encaissement des recettes et
au paiement des dépenses, en application du principe de séparation des ordonnateurs et des
comptables. Il tient donc une comptabilité de caisse.
Comme vu précédemment, ce compte est transmis à l'ordonnateur avant la
session budgétaire concernée pour être soumis et adopté par l'assemblée délibérante en
même temps que le compte administratif, car les résultats de ces deux comptes doivent
coïncider en fin d'exercice, puisqu’en principe ce sont les mêmes opérations qui y sont
retracées.
Signalons qu’en France, on débat depuis plusieurs années de l'intégration du
compte administratif et du compte de gestion dans un seul compte qualifié de « compte
financier unique », dans le but de donner une meilleure information et dans une logique de
meilleur management de la collectivité publique.
22 En France, le compte administratif ne peut être adopté avec un déficit excédant un certain seuil (10% des
recettes de la section de fonctionnement pour les communes de moins de 20 000 habitants ; 5% pour toutes
les autres collectivités). Au Gabon, le législateur a été silencieux sur la question.
23 Cette hypothèse est plus envisageable lors d’un changement de majorité à l’Assemblée délibérante locale.
24 Toutefois la pratique montre que ce sont plutôt les services centraux qui jouent ce rôle de contrôle. Les
élus locaux étant amenés à se déplacer personnellement, avec tous les risques que cela comporte, au ni vea u
de la tutelle central pour le dépôt de leurs actes et leurs suivis.
25 Cf. R. CHAPUS, Droit administratif, op.cit. p.26.
26 Comme le dit Ismaila Madior FALL, « la finalité du contrôle est par conséquent d’assurer le respect de la loi
par les collectivités locales. Cette soumission à la règle de droit étant, dans un Etat unitaire, la condition de
l’Etat de droit au plan local ».
27 J.MOREAU, « Bilan jurisprudentiel du contrôle administratif de légalité », in AJDA, 1993, spécial, p.50.
28 Lorsque l’auteur de l’acte budgétai re local n’avait pas l’aptitude juridique pour l’adopter. On parle soit
d’incompétence matérielle, soit d’incompétence territoriale, soit d’incompétence temporelle.
29 Le vice de forme concerne la présentation externe de l’acte budgétaire local et peut s’a gir de l’absence
d’une signature.
30 Lorsqu’il y a violation d’une règle organisant la procédure d’élaboration des décisions budgétaires et
financières locales, exemple lorsque l’autorité de l’exécutif local n’a pas solliciter une délibération du cons ei l
pour procéder à un virement de crédit de chapitre à chapitre comme prévu par les textes.
31L’illégalité tient ici au mobile de l’acte budgétaire pris : l’Administration locale a usé de ses pouvoirs en vue
d’un objectif autre que celui pour lequel ces pouvoirs lui ont été confiés. En outre, toute décision financière
locale doit poursuivre un intérêt général local certain.
32Ici, le contenu lui-même de l’acte budgétaire est contraire aux prescriptions des textes composant le bloc
de légalité auquel doit être soumis toute décision locale.
33 L’illégalité tient aux motifs de droit qui fondent l’acte budgétaire de la collectivité locale : exemple
l’application d’un texte erroné par l’autorité locale.
34 C’est l’hypothèse dans laquelle les faits avancés par l’Administration locale, pour motiver sa décision
financière, sont erroné.
35Lorsque les faits invoqués par l’Administration locale ne sont pas de nature à justifier juridiquement sa
décision financière.
36 Lorsque le conseil n'a pas reçu les informations indispensables au vote du budget.
37 Il s’agit de vérifier que d’un point de vue formel l’acte budgétaire comporte bien le pays, la devise, les
armoirie de la collectivité locale, le timbre, le titre et le numéro d’enregistrement, l’auteur de l’acte, le
préambule, les visas, la réalisation du quorum, le dispositif, le lieu et la date d’établissement, la s i gna tur e et
le cachet.
38 Cf. selon l’article 359 alinéa 2 de la nouvelle loi organique sur la décentralisation suscitée.
39L’expression « déféré », utilisée pour désigner le recours de l’autorité de tutelle afin de contester la légalité
d’un acte local notamment budgétaire, est surtout usité en doctrine et en jurisprudence, justement, pour le
distinguer du recours pour excès de pouvoir dont il est très proche. Sur ce, la doctrine française, dans une
lancée d’assimilation des deux recours, est allée jusqu’à le qualifier d’ « une simple modalité du recours pour
excès de pouvoir » (Cf. M. GOHIN, Institutions administratives, op.cit., p.596).
spécifiques40 . Il peut être assorti d’une demande de sursis à exécution de l’acte attaqué 41 .
L’autorité de tutelle dispose également de la possibilité d’introduire un référé précontractuel
afin de demander la suspension ou différer la signature d’un contrat, par exemple en matière
de commande publique locale.
Mais le représentant n’exerce pas sur les actes budgétaires locaux qu’un contrôle
de légalité. Celui-ci est complété par un contrôle dit budgétaire.
Sur le fondement des articles 338 et 339 de la loi organique 001/2014 du 15 juin
2015 relative à la décentralisation, le représentant de l'Etat intervient tout au long de la
procédure d'élaboration pour assurer le respect des règles budgétaires applicables aux
collectivités locales.
Lorsque la date du vote n'est pas respectée. Les actes budgétaires des
collectivités locales doivent être élaborés dans un cadre temporel précis, que ce soit pour les
actes budgétaires prévisionnels comme ceux rétrospectifs. L’autorité de tutelle doit s’assurer
alors que l’adoption de ces actes budgétaires soit respectueuse des délais impartis par les
textes.
Selon l'article 274 de la loi organique 001/2014, le budget primitif est arrêté,
délibéré et adopté au plus tard le 30 novembre de l’année qui précède l’année d’exécution du
budget concerné. Alors que le budget additionnel est établi, délibéré et adopté au plus tard le
30 juin de l’année en cours.
Si le Conseil local concerné n'a pas voté son budget avant la date limite alors
qu'il a reçu les informations indispensables à l'établissement du budget, le président du
40 Non seulement l’autorité de tutelle n’a pas à justifier d’un intérêt à agir, comme c’est de rigueur dans le
recours de droit commun ; mais encore le décompte du délai ne cours qu’à compter de la transmission des
actes locaux, notamment budgétaires et financiers ; enfin, le champ d’application de ce recours pourrait
même être plus large que celui du traditionnel recours pour excès de pouvoir.
41 Lire l’article 360 de la loi organique n°001/2014 du 15 juin 2015 relative à la décentralisation.
Précisons cependant que dans la pratique, les collectivités locales sont tenues
d’attendre les plafonds budgétaires avant de préparer leurs budgets43 . Or, ces plafonds
arrivent souvent avec des retards. Toute chose qui est de nature à rendre illusoire le respect
des délais légaux de dépôts desdits actes.
Si le projet de budget n’a pas été voté en équilibre réel, le représentant de l'Etat
doit d'abord constater le déséquilibre dans les 15 jours qui suivent sa transmission. Il
propose, par la suite, dans les 15 jours qui suivent ce constat, les mesures nécessaires au
rétablissement de l'équilibre budgétaire, en saisissant le président du conseil local. Ce
dernier le soumet alors dans les dix (10) jours à une nouvelle délibération du conseil
municipal. Celui-ci doit statuer sous huit (8) jours, et le projet de budget est immédiatement
renvoyé à l’autorité de tutelle locale. Si le projet de budget n’a pas de nouveau été voté en
équilibre, le Ministre de l’intérieur est alors sollicité avant la saisine de la cour des comptes
par le président du conseil.
42 Cf. article 266 de la loi organi que 001/2014 du 15 juin 2015 relative à la décentralisation.
43 C’est le Ministre de l’intérieur et celui en charge des finances qui fixent, avant le début de l’exercice
budgétaire, « les plafonds budgétaires annuels ». Ce sont des montants de budgets ou des taux au-delà
desquels les budgets locaux ne peuvent être approuvés par les services centraux de l’Etat. Ils sont fixés lors
des réunions des techniciens des Ministères de l’Intérieur et des Finances. Ces derniers se réfèrent aux
réalisations des trois dernières années.
44 L'équilibre présente un caractère impératif pour les collectivités locales. En effet contrairement à la loi de
finances de l’Etat qui peut connaitre un déséquilibre prévisionnel qualifié d'impasse par la doctrine, le budget
local doit être impérativement équilibré. Pour ce faire 3 conditions sont à respecter : les deux sections du
budget doivent chacune présenter un équilibre entre recettes et dépenses ; les techniques d'évaluations
réglementaires doivent être respectées lors de l'élaboration du budget et enfin l'intégralité de la dette arrivée
à échéance doit être couverte par un prélèvement opéré sur la section fonctionnement.
En outre le principe de l'équilibre budgétaire subordonne la validité des modifications proposées par les
conseillers locaux lors de l'adoption du budget à l'acception de l'ordonnateur. En cours d'exécution la
collectivité locale doit présenter un solde constamment positif.
45 Ils ne doivent pas surévaluer les dépenses ou sous -évaluer les recettes.
- En cas de déficit révélé par l'arrêté des comptes. Pour ce qui est spécifiquement
du contrôle des actes budgétaires de bilan, il ressort que lorsque l’exécution du budget du
dernier exercice clos fait apparaitre un déficit, le représentant de la tutelle devra veiller, à ce
que soient adoptées par le conseil municipal intéressé toutes les mesures utiles à la
résorption de ce déficit. En cas d’insuffisances de ces mesures, il inviterait le conseil à
délibérer dans les quinze (15) jours, sur de nouvelles propositions qu’il adresserait par lettre
recommandée au Maire de la commune intéressée 46 . Si, à l’expiration de ce délai, le conseil
municipal n’a pas voté les mesures proposées par l’autorité de tutelle, celles-ci seront fixées
par décision de la juridiction des comptes compétente, et l’acte sera établi par arrêté du
Ministre de l’intérieur47 .
Pour ce qui est des marchés passés par la collectivité locale, le représentant de
l’Etat s’assure que les conventions de marchés publics soient conformes à la réglementation
en la matière. Il vérifie la régularité de la procédure de passation, l’existence de l’imputation
budgétaire, le montant du marché, le dossier juridique du soumissionnaire retenu, …
légalité des initiatives financières. Au demeurant ces vérifications sont rarement opérées.
Elles interviennent généralement lorsqu'elles sont susceptibles de déceler des irrégularités ou
des négligences dans la gestion financière de l'ordonnateur. Gestion au terme de laquelle, un
compte administratif produit par l’ordonnateur lui est transmis. Le représentant de l’Etat y
examine les opérations réalisées ainsi que les restes à réaliser pour s'assurer de leur sincérité.
Il vérifie la conformité de cet acte rétrospectif avec la comptabilité des engagements49 tenue
au fur et à mesure de l'exécution budgétaire par l'ordonnateur.
49 La comptabilité des engagements de dépense est une comptabilité de prévisions qui a pour but de fournir,
à tout moment, l'évaluation approchée des dépenses imputables à l'année budgétaire en cours.
50Selon Charles EISENMANN, ce contrôle a priori est la condition de « l’entrée dans l’ordre juridique, comme
un de ses éléments, c’est l’acquisition de la force ou valeur juridique, c’est-à-dire, de la force ou valeur de
norme ». (Cf. Ch. EISENMANN, Cours de droit administratif, Tome 1, Paris, LGDJ, 1982, p.260).
Dans le droit gabonais des collectivités locales, le régime de l’entrée en vigueur des actes budgétaires des
collectivités locales est conditionnés par des mécanismes releva nt d’un contrôle dit « contrôle a priori »,
parce que s’exerçant justement avant cette entrée en vigueur, pour la permettre ou pour l’en empêcher.
51 Le pouvoir d’autorisation concerne les « mesures envisagées par les autorités décentralisées et qu’elles ne
peuvent décider que si elles ont, au préalable, obtenu l’autorisation nécessaires », c’est-à-dire, le quitus des
autorités de tutelle. Dès lors, il s’agit d’un pouvoir, ou « d’une faculté d’autorisation », lorsque l’autorité sous
tutelle qui envisage prendre une décision ou effectuer une opération, doit d’abord s’en remettre à l’autorité
tutélaire pour que celle-ci se prononce sur l’adoption ou la non-adoption de l’acte ou de l’opération. On peut
ainsi citer les autorisations requises auprès de la direction des marchés publics (DMP) du ministère du
budget, pour toute passation de marché public local par la procédure de l’entente directe notamment.
52 Le pouvoir d’approbation quant à lui, « intéresse les décisions prises, mais dont le caractère exécutoire est
subordonné à leur approbation, qui rétroagit à la date de leur édiction ». Ici, contrairement au premier
pouvoir étudié, la décision ou l’opération est déjà adoptée ou conclue, c’est seulement celle de son entrée
dans l’ordonnancement juridique qui dépend de l’autorité de tutelle, qui peut l’accepter ou la refuser. Son
caractère exécutoire dépend alors de la tutelle. C’est essentiellement le cas des actes budgétaires
prévisionnels (budgets primitif ou additionnels) et ceux rétrospectifs (compte administratif ou de gestion)
dont le législateur exige l’approbation préalablement à leur entrée en vigueur ou à leur exécution.
53 Pour ce qui concerne spécifiquement la substitution d'action en matière de contrôle des finances locales,
elle se matérialise par l'agissement de l'autorité de tutelle « en lieu et place » et « pour le compte » de
l'autorité décentralisée. Il s’agit d’une mesure exceptionnellement grave au regard du principe libre
administration. La tutelle n’hésite pas à se substituer le plus souvent aux élus locaux en vue de réaliser une
tâche ou de corriger une irrégularité. C’est généralement le cas lors de l’examen des projets d’actes
budgétaires prévisionnels locaux, sous réserve des hypothèses où l'autorité de tutelle agit en liaison avec la
juridiction des comptes.
En l’état actuel de notre droit de la décentralisation, le pouvoir de substitution reconnu à l’Etat central en
matière de contrôle budgétaire est limité à certains cas : règlement du budget lorsque celui n'est pas voté à
temps par l'assemblée délibérante, ou qu'il est exécuté en déficit ; ou inscription d'office au budget local
d'une dépense obligatoire.
Par ces mécanismes du contrôle a priori, l’Etat central dispose d'un « véritable droit de veto », avons -nous
observé.
garant du respect des lois dans sa circonscription. Au demeurant, il ne peut exercer qu'un
contrôle de légalité strict de l'élaboration et de l'exécution du budget. Il ne peut se faire juge
de l'opportunité des initiatives financières des autorités locales. Son pouvoir de contrôle
reste subordonné au strict maintien de la légalité dans sa circonscription administrative. Au-
delà de celle-ci, il devient arbitraire et s'expose aux sanctions du juge administratif sur
initiative de l'administration locale.
54La reforme instituée en 2015 en matière de contrôle des finances publiques au Gabon, a permis de passer
de la notion de « contrôle financier » à celle de « contrôle budgétaire ». Avant le contrôle financier consistait
uniquement à vérifier la régularité et la conformité des dépenses par rapport aux lois et règlements. Il s’est
avéré trop formel dans ses procédures. D’où le passage au contrôle dit « budgétaire » pour cadrer avec la
mise en œuvre de la BOP.
L’esprit de cette réforme a consisté d’une part, à supprimer l e visa sur les ordonnances de paiement et à le
limiter sur les engagements qui présentent un enjeu budgétaire fort. D’autre part, à repositionner le contrôle
financier vers le conseil aux gestionnaires de crédit dans la préparation et le suivi budgétaire d e l ’ex éc uti on,
notamment en analysant les déterminants de la dépense et les risques budgétaires.
55Ce contrôle budgétaire est focalisé sur la gestion des ordonnateurs locaux (Maire et Président du conseil
départemental).
56Cf. le décret n°0058/PR/MBCP du 16 janvier 2015 portant création et organisation de la Direction Généra l e
du Budget et des Finances Publiques .
57 Selon l’article 6 du décret n°1207/PR-MINEECOFIN du 10 octobre 1978 portant création du corps
d’inspection des finances, il fait partie des i nspecteurs des finances.
58Mais parfois ce contrôle ne s’impose pas, car il y a des engagements automatiques, par exemples en
matière de dépenses de personnel des effectifs existant. À moins qu’il y ait un nouveau recrutement de
personnel.
59Gardien du respect des normes en matière de gestion des finances locales, le contrôleur financier local, de
par son intervention, constitue pour le maire ou le président du conseil départemental une référence pour
ses prévisions budgétaires. La sincérité dans les prévisions des recettes et des dépenses ne peut être
respectée que si les prévisions budgétaires sont faites par des agents dotés de compétences requises.
Or, au niveau de nos communes ou départements, le maire ou le président du conseil départemental
apparaît comme l'élément capital pour ces opérations. Hommes politiques, ils ne disposent pas
nécessairement de rudiments solides en matière de prévisions budgétaires. Alors, l'acteur de référence au
niveau local capable de leur apporter son concours reste entre autres le contrôleur budgétaire de la
collectivité locale concernée.
Dans la pratique même, lorsqu’il refuse de donner son visa, le service financier de la
collectivité chargé de la dépense locale doit se conformer aux avis du contrôleur.
60 Le traitement du dossier d’une dépense publique locale diffère selon qu’il s’agit d’une dépense de
fonctionnement ou d’investissement. Dans le premier cas, en provenance de l’ordonnateur de crédit local, le
dossier de paiement est réceptionné par les services de l’unité de contrôle (UC) concerné et suit la procédur e
suivante :
Un agent vérificateur contrôle l’exhaustivité du dossier, la régularité et l’efficience de la
dépense, puis la réalité du service fait.
Un contrôleur budgétaire adjoint (CBA) analyse et vérifie en profondeur le dossier. Il fait
ressortir les éventuelles irrégularités et étudie l’opportunité de recourir à l’expertise de la direction du service
fait.
Puis le contrôleur budgétaire (CB), qui supervise l’ensemble des travaux réalisés en amont,
appose son visa d’approbation ou demande des compléments d’information ou émet une notification de
rejet.
Concernant le dossier d’une dépense d’investissement, le traitement se fait depuis la phase d’engagement
jusqu'à celle de l’ordonnancement ou mandatement. Ainsi, en provenance de l’ordonnateur de crédit local
compétent, le mandat de paiement, ayant reçu préalablement l’avis favorable de la direction du service fait,
est traité comme suite par :
Un contrôleur budgétaire adjoint qui examine l’exhaustivité du dossier, la régularité et
efficience de la dépense. Il signale aussi les éventuelles irrégularités décelées.
Puis le contrôleur budgétaire (CB), après avoir supervisé l’ensemble des travaux réal i s és en
amont, soit appose son visa d’approbation, soit demande des compléments d’information ou soit émet une
notification de rejet.
Il est question de parler des différents visas et avis qui sont les deux procédés
utilisés par le contrôleur budgétaire pour l’exercice de son contrôle financier local sur
l’ensemble des actes budgétaires locaux.
Concernant les visas, notons que viser un acte dans le milieu financier est une
technique par laquelle le contrôleur financier apprécie la régularité d'une dépense ou d'un
acte ayant une incidence financière sur le budget de l'Etat ou des autres organismes publics
que sont les collectivités territoriales et les établissements publics. Le visa est matérialisé par
la signature et le cachet du contrôleur financier sur une proposition de dépense ou de texte
ayant un effet sur les finances publiques.
Ainsi, dans le cas de la collectivité locale, tout acte qui l'engage financièrement
n'est valide que s'il est revêtu du visa du contrôleur budgétaire local compétent. C'est le cas
notamment des mandats de paiement. Ils ne peuvent être présentés à la signature du maire
par exemple qu'après avoir été soumis au visa du contrôleur financier local. A cet effet, il est
interdit au receveur municipal d'effectuer des paiements de mandats non revêtus de ce visa.
Le contrôleur budgétaire, avant d'apposer son visa, doit vérifier la légalité, la régularité et la
moralité de l'acte de dépense. Ce visa peut revêtir trois (03) formes :
- Le visa accordé : Le contrôleur budgétaire local utilise cette technique lorsque l'acte
d'engagement ne soulève aucune faille ou limite du point de vue de sa légalité, de sa
régularité et de sa moralité. Dès lors, c'est « un feu vert » accordé à l’ordonnateur local pour
que l'engagement s'effectue sans problème.
62 Il s’agit de vérifier le caractère sincère des prévisions de dépenses et leur compatibilité par rapport à
l’approbation de la tutelle et aux objectifs de maitrise de la dépense de la collectivité ; la consommation
mensuelle des crédits ; de s’assurer de la soutenabilité de l’engagement dans le temps et de la couverture
des dépenses obligatoires et inéluctables de la collectivité locale; les principaux déterminants de la mas
salariale…
63 Par le biais du contrôle et visa des autorisations d’engagement comme de liquidation de la dépense,
notamment en vérifiant la bonne évaluation de la dépense, les mouvements de crédits et la fongibilité
asymétrique, l’exactitude et la sincérité des calculs, le montant net des reste à engager, les montants net des
charges et reste à payer, l’imputation budgétaire, l’effectivité du service fait, l’habilitation du gestionnaires de
crédit ; et les dépenses de personnel et leur provision de consommation mensuelle des crédits…
Pour ce qui est des avis, en droit ce terme s'applique au résultat des
consultations, facultatives ou obligatoires selon le cas, demandées aux divers organes
(personnes physiques ou organismes spécialisés). Ces consultations ayant que rarement un
caractère obligatoire ou contraignant dans leur contenu.
L'avis dans le domaine financier est une technique qui s'identifie matériellement
au visa, dès lors qu'il requiert du contrôleur financier une apposition de signature. Il s'en suit
que le contrôleur budgétaire peut adopter deux (02) attitudes lorsqu’il contrôle les actes
budgétaires locaux : soit donner un avis favorable, soit donner un avis défavorable. Les avis
du contrôleur budgétaire sont exprimés à l'occasion du visa. S'il accepte de viser l'acte, c'est
qu'il émet un avis favorable. A l'inverse, l'avis défavorable doit être donné et motivé dans un
délai de huit (08) jours à compter de la date de transmission du projet d’acte budgétaire pour
avis. Il ne saurait passer outre l'avis défavorable du contrôleur budgétaire local que sur
décision du Ministre du budget et des comptes publics.
Par son office, le contrôleur budgétaire local permet de réguler les dépenses par
rapport aux recettes, évitant ainsi les dépassements de crédits. Il veille à une utilisation
rationnelle des recettes locales qui demeurent insuffisantes par rapport aux multiples besoins
des populations. Sa contribution à l'amélioration des finances locales est certaine 65 car dans
la pratique, il est régulièrement sollicité par l’exécutif local pour ses conseils, son contrôle
de la régularité et de la soutenabilité des dépenses, que pour ses avis, dans la mesure où le
64Notons que dans la nouvelle loi organique sur la décentralisation suscitée, le législateur gabonais a déc i dé
de faire de ce contrôle budgétaire du contrôleur financier local un contrôle dorénavant a posteriori et non
plus a priori comme dans l a loi organique 15/96.
Toutefois l’absence de réelle mise en œuvre de cette réforme nous amène à parler du contrôle a priori
toujours en vigueur lors de notre passage dans les services de l’unité de contrôle budgétaire de la DGBFIP.
65Le contrôleur budgétaire, au terme de discussions approfondies avec le maire, aboutit généralement à un
accord avec lui. Il devient alors le défenseur et l'avocat du maire devant le Ministre des Finances, et non pa s
son censeur. Cette évolution aboutit ainsi à une véritable cogestion de l'activité financière locale.
budget de la collectivité locale, comme le budget de l'Etat, doit respecter certains principes
budgétaires66 . Le contrôleur budgétaire est amené à accompagner le maire dans l'élaboration
et l'exécution de son budget. C’est, en principe, un agent incontournable pour le Maire dans
ses prises de décisions à caractère financier67 .
66En effet, le budget communal est établi dans un cadre temporel annuel. Le budget de la commune est voté
chaque année pour une durée d'une année civile (1 er janvier au 31 décembre). Cette durée s'appelle un
exercice. Ce principe est consacré par le régime financier et comptable des collectivités territoriales.
Tout comme, le budget de la commune doit être voté avant le début de l'exercice auquel il s'applique c'est-à-
dire au plus tard le 31 décembre. Ce principe s'explique par le fait que pour que des dépenses soient réalisées
et des recettes encaissées, il faut que des crédits aient été préalablement ouverts et des ressources prévues.
Ce principe découle du principe du consentement à l'impôt.
Par ailleurs, la totalité des dépenses et des recettes doit apparaître dans un document unique ; donc à un
budget correspond un document c'est-à-dire qu'un seul état des dépenses et des recettes doit être adopté.
Les assemblées délibérantes visualisent donc globalement l'activité financière, économique et sociale de la
commune. Mais les organes pléniers sont appelés à se prononcer sur plusieurs documents à savoir le budget
primitif, le budget supplémentaire et les autres décisions modificatives.
La non affectation signifie qu'une recette particulière ne peut être attribuée à une dépense précise. Le bloc
des dépenses et celui des recettes sont distincts. Quant à la non compensation (ou règle de non contraction
ou du produit brut), elle défend d'opérer une compensation entre les dépenses et les recettes c'est-à-dire
pour une opération donnée de ne faire apparaître qu'un solde. Ce principe et ses deux (02) règles corollaires
se traduisent au niveau comptable par l'unicité de caisse et l'unicité de trésorerie.
Les crédits budgétaires doivent être utilisés selon l'objet, la nature ou la destination des dépenses. Les crédits
doivent être subdivisés en unités relativement précises et affectées à des dépenses données. Par exemple, le
budget de la commune est subdivisé en sections. Chaque section est présentée par chapitre, par article et par
paragraphe selon la nomenclature et les modalités déterminées par décret pris en Conseil des Ministres sur
proposition du Ministre en charge des Finances.
L'équilibre budgétaire exige que dans l'élaboration du budget, le montant global des dépenses soit
exactement égal au montant des recettes. L'équilibre doit être réel c'est-à-dire que les dépenses ne doivent
pas être sous-évaluées et les recettes sur-évaluées. Les prévisions doivent être sincères.
67 Le contrôleur budgétaire local , en plus de participer à l’élaboration et à l’exécution des actes budgétaires
locaux, a aussi un rôle d’accompagnement des exécutifs locaux dans la prise des décisions à caractère
financier.
En effet, les élections municipales étant fonction du programme de société que présentent les différents
candidats, une fois élu et, pour s'assurer d'une réélection, le candidat doit exécuter son programme 67 .
Cependant, ce programme de société ne peut s'exécuter sans ressources financières. Là encore, le contrôleur
budgétaire local apparaît comme une référence dans les prises de décisions desdites autorités décentralisées
car il leur permet par ses conseils d'orienter leur vision de développement vers des projets de
développement viables pour leur collectivité locale.
Le contrôleur budgétaire est donc un conseiller pour le maire. Il est un technicien averti des problèmes
financiers et est à même de donner des solutions adéquates. Ce rôle de conseiller devrait se développer de
plus en plus dans notre pays et en particulier au niveau local où les ressources humaines sont insuffisantes et
moins qualifiées. Par conséquent, le contrôleur financier devrait être de plus en plus sollicité par les
ordonnateurs des budgets communaux et départementaux sur toutes les questions à caractère financier. Sa
Quoiqu’ agent de l’Etat, le comptable public local exerce ses fonctions au nom
de la collectivité locale. À ce titre, il veille à la régularité des opérations d'exécution du
budget local. Ce contrôle repose sur un fondement précis : principe de séparation des
ordonnateurs et des comptables. La séparation entraine une division du travail au sein de
l'administration financière. L'ordonnateur dispose du pouvoir d'appréciation en opportunité
alors que le comptable n'a qu'un pouvoir de contrôle de la régularité en la forme des
opérations d'exécution du budget.
formation et son expérience leur permettraient de prévenir les irrégularités et d'accroître l'efficac ité des
procédures de dépenses.
68Ils sont nommés parmi les comptables du trésor conjointement par le ministre des finances et celui cha r gé
de la tutelle sur les collectivités locales.
69 On peut citer le règlement général sur la comptabilité publique, le régime financier des collectivités locales
et l'instruction sur la comptabilité des collectivités loca les.
vérifie que les dépenses sont bien assignées sur sa caisse en fonction des règles de
compétence du réseau comptable. Ce type de contrôle exige que le comptable public local
vérifie notamment l’existence et la régularité des délégations de signature au sein des
services ordonnateurs, suive les nominations et affectations des fonctionnaires habilités ;
Sixièmement, vérifie qu’il n’il n’y a pas d’opposition au paiement et à l’examen des
règles de prescription. En fait, à ce niveau, il s’agit d’options qui se rapprochent du contrôle
qu’effectue tout caissier, quel que soit le type d’organisation retenue. Par ailleurs, les
receveurs municipaux veillent au respect des règles qui conditionnent la spécialité des
exercices.
Si le bénéficiaire est représenté par un ayant droit, le comptable vérifie ses droits et qualités
et procède au paiement. Dans ce cas, le comptable doit exiger de l'ayant droit comme de
toute personne représentant le bénéficiaire une procuration (quittance notariée).Le paiement
peut se faire en espèce par virement bancaire ou postal.
70 En outre, se trouve posée en substance la question du droit de réquisition du comptable qui devrait être
institué au profit de l'ordonnateur-élu local au Gabon.
Car si la "tutelle" financière est globalement tolérée et admise par les élus locaux, il n'en va pas de même du
contrôle exercé par les comptables publics locaux qui constitue un motif d'irritation très répandu. Autr ement
dit, il arrive que dans leur action quotidienne, soit les comptables retardent la mise en œuvre d'une déc i s i on
locale en demandant, avant de procéder au paiement, des pièces justificatives sans cesse plus variées et
nombreuses, soit opposent à l'élu local un refus de paiement équivalent à une remise en cause d'une décision
politique.
71 Cf. article 5 et 7 du Décret n°0405/PR/MBCPFPRE du 26 septembre 2012 fixant la nomenclature des pièces
justificatives des recettes et des dépenses publiques.
Le paiement lui-même s’effectue selon des moyens qui sont prévus par la
réglementation. Si les virements sont privilégiés, avec les chèques (lettres-chèques) et plus
exceptionnellement le numéraire, selon le montant de la dépense à payer. Il convient aussi
d’envisager le mode de paiement par carte bancaire voire même par voie électronique afin
de s’adapter à l’évolution de la société en la matière.
Mais le paiement des dépenses suppose que les fonds soient disponibles, or ceci n’est pas
toujours évident compte tenu des discordances des rythmes des opérations de dépenses et de
recettes dans certaines de nos collectivités locales. C’est dire que cette fonction de la gestion
de la trésorerie s’avère plutôt difficile pour les comptables locaux. Il convient de faire en
sorte qu’il y ait une grande fongibilité des fonds entre les différents postes comptables du
réseau comptable en fonction de leurs besoins et, de tenir au jour le jour un solde du compte
de chaque collectivité locale au trésor public72 .
L'autorisation de percevoir les recettes : au cas où elle ferait défaut, le comptable est
fondé à rejeter le titre de recettes.
Après avoir effectué ses contrôles, le comptable peut soit refuser ou accepter de
prendre en charge la recette. Dans le premier cas, il est tenu d'adresser à l'ordonnateur une
note motivée. Dans le second cas, il procède à l'enregistrement comptable de la recette. Il
72 Tel est le rôle des services centraux de la DGCPT qui assurent au quotidien cette gestion de la trésorerie des
collectivités locales gabonaises. En effet, ils détiennent et mettent à jour le plan de décaissement des fonds,
le confrontent au plan d’encaissement des fonds et réalisent les opérations de trésorerie qui permettent
d’assurer en permanence les ajustements, grâce à des instruments financiers adéquats de gestion à court, à
moyen et à long terme et de la dette publique.
Cet exercice est réalisé non seulement pour les besoins de l’Etat central mais aussi et surtout pour ceux des
Collectivités locales puisque, en vertu du principe de dépôt de leurs fonds au Trésor et de leur gestion
comptable par le réseau du trésor public, l’Etat unitaire gère leur trésorerie.
envoie alors au débiteur l'avis des sommes à payer et encaisse le règlement du débiteur par
remise d'espèce, par virement bancaire ou postal.
Afin de conclure avec ce chapitre consacré aux contrôles administratifs des actes
budgétaires locaux, il convient d’aborder la question du contrôle spécifique des marchés
publics locaux73 . Ils ne constituent pas à proprement parler des actes budgétaires.
Néanmoins, ils ont incontestablement un enjeu financier et peuvent être rangés dans la
catégorie des actes d’exécution budgétaire.
Eu égard à ses conditions, la conclusion d'un marché public local est subordonné
au respect des règles budgétaires et comptables sans préjudices des règles qui lui sont
spécifiques. De la régularité des marchés des collectivités locales, dépendent, en partie, la
transparence et l'efficience de l'utilisation de leurs deniers publics. La réalisation de cet
objectif double serait illusoire s'il n'existait pas des institutions chargées d'assurer le respect
du dispositif normatif relatif aux marchés publics. C'est tout l'intérêt de la création de
l'Autorité de régulation des marchés publics et de la Direction des marchés publics. Elles
sont destinées à instaurer, dans le domaine spécifique des marchés publics, des pratiques de
bonne gouvernance économique permettant collectivité publique d'atteindre l'efficience de la
dépense publique.
73 On entend par marché public local un contrat écrit, conclu à titre onéreux par une autorité contractante
locale pour répondre à ses besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services publics locaux.
CHAPITRE II :
LES CONTRÔLES JURIDICTIONNELS
Dans un Etat de droit, il est normal que des litiges, de droit comme de fait, soient
le cas échéant, dénoués ou tranchés par les juridictions74 . Afin d’équilibrer l’exorbitance des
pouvoirs des autorités de l’Etat central, la participation du juge se révèle plus que salvatrice.
Elle vise à rappeler aux autorités administratives un temps soit peu, la subordination de leurs
actions à la règle de droit, au principe sacro-saint de légalité.
74Le terme juridiction, du latin « jurisdictio », désigne les organes de l’Etat dotés du pouvoir de dire le droit et
d’appliquer la loi.
des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques et s’assure à partir de
ces dernières du bon emploi des crédits des fonds et valeurs gérés par les services de l’Etat
ou par les autres personnes morales de droit public ». Autrement dit la juridiction financière
est compétente pour contrôler l’ensemble des actes financiers de toute personne morale de
droit public soumises aux règles de la comptabilité publique, notamment les collectivités
locales et leurs établissements publics. Les ordonnateurs75 et comptables publics locaux
sont, à ce titre, justiciables devant la juridiction des comptes du ressort, en l’occurrence les
chambres provinciales des comptes76 . Celle-ci est donc chargée du jugement des comptes
des comptables locaux et de l'appréciation de la gestion des ordonnateurs locaux. C'est la
fonction originelle du juge des comptes.
75 Cette extension de la compétence juridictionnelle de la cour des comptes sur les ordonnateurs, nationaux
comme locaux, est une innovation importante apportée par le législateur gabonais. Car en France, c’est le
principe de l’immunité juridictionnelle qui prône les concernant.
En effet, les juridictions françaises ont seulement le droit de relever les distorsions de gestion des
ordonnateurs en signalant leurs observations à qui de droit et en leur abandonnant la responsabilité des
sanctions ou des reformes appropriées.
Au contraire la cour des comptes au Gabon, a juridiction sur tous les ordonnateurs de crédits et est
compétente pour sanctionner leurs fautes de gestion, conformément à l’article 92 de la loi organique 11/94.
76Elles ont été créées par la loi organique de 1994 sur l’organisation de la justice et constitutionnalisées
depuis la révision constitutionnelle de janvier 2011.
77Le comptable supérieur ou DGCPT vérifie si le compte est présenté conformément à la réglementation et
accompagné des pièces générales requises, notamment le compte administratif.
78 Le compte est écrit, de même que les pièces justificatives, le rapport de l’auditeur et les arrêts eux -mêmes.
Les séances ne sont pas publiques. Toutes ces raisons justifient le caractère écrit de la procédure
menées sur place et sur pièces par les magistrats et rapporteurs avec de larges pouvoirs
d'investigation : droit d'accès permanent dans tous les bureaux, locaux ou dépendances de la
collectivité locale contrôlée, droit de se faire communiquer tous les documents, de quelque
nature que soit, relatifs à la gestion de la collectivité locale concernée. À cet effet, tout refus
injustifié soit de communiquer les renseignements ou documents demandés ou de laisser
visiter les locaux soit de répondre à une convocation est passible d'une amende 79 . Quant à la
destruction de preuve ou pièces justificatives, elle est passible de poursuites pénales.
Lors des contrôles effectués, les chambres des comptes examinent les registres
des opérations effectuées en deniers ainsi que les documents justificatifs des recettes et
dépenses portant sur les budgets des collectivités locales et des budgets annexes des
organismes locaux. Elles accomplissent la vérification de ces documents, pour assurer le
contrôle de gestion et préparer le jugement des comptes des comptables. Autrement dit, le
juge financier s’assure de la bonne exécution des recettes et des dépenses des collectivités
locales, telles qu’elles ont été votées par les assemblées délibérantes. Les vérifications
doivent éclairer la manière dont les actes budgétaires prévisionnels des collectivités locales
ont été exécutés.
Sur le plan de l’exécution des recettes, le juge des comptes doit examiner la
régularité des règles et procédures comptables concernant le recouvrement des créances des
collectivités locales ou des organismes relevant des compétences de la cour.
Sur le plan de l’exécution des dépenses, le juge des comptes doit contrôler si
l’engagement de la dépense a été fait selon les règles applicables en matière de contrôle
financier, lesquelles règles imposent une soumission à l’examen préalable du contrôleur
budgétaire de toutes les dépenses susceptibles d’être engagées par l’ordonnateur local. Le
juge doit examiner si l’agent n’a pas imputé ou fait imputer irrégulièrement une dépense, car
l’engagement, l’ordonnancement et le paiement d’une dépense ne doivent pas se faire au-
delà des crédits budgétaires inscrits par les autorités compétentes. Le juge doit contrôler si
une dépense a été engagée alors que l’agent n’avait ni le pouvoir ni reçu délégation de
signature. S’il constate des manquements, le juge financier dispose d’énormes pouvoirs pour
le sanctionner car « tout compte retrace la gestion d’un comptable et tout comptable est tenu
79 Le recouvrement de cette amende est du ressort du receveur général du trésor qui est destinataire des
extraits d'arrêts provisoires. Il peut recourir à tous les moyens de droit, notamment le précompte sur le
traitement, le salaire ou les indemnités perçues par l e comptable local.
Cet arrêt peut se présenter sous des formes diverses selon que le compte est
régulier ou non. Dans le premier cas, si le comptable demeure en fonction, le juge rend un
arrêt de décharge et un arrêt de quitus si le comptable sort de fonction donnant main levée de
toutes les suretés et garanties grevant les biens personnels du comptable local au profit du
Trésor public. Dans le second cas, à savoir lorsque les écritures du comptable ne font pas
état de tous les deniers qu'il a revus ou aurait dû recevoir, ou s'il a payé a tort certaines
dépenses, le juge rend un arrêt de débet. Suite à cet arrêt, le Ministre du budget et des
comptes publics met en jeu la responsabilité du comptable et le cas échéant, les garanties
correspondantes. Notons, cependant, qu’à ce niveau des faits extérieurs au compte ou à la
situation personnelle du comptable peuvent justifier une décharge de responsabilité ou un
remise gracieuse de débet
L'arrêt définitif de la chambre des comptes, statuant sur le compte d'un receveur
local, peut être révisé par la juridiction en cas de demande du comptable ou de ses héritiers,
lorsque ceux-ci produisent des pièces justificatives retrouvées depuis le prononcé dudit arrêt.
Elle peut également procéder à une révision d'un arrêt pour cause d'erreur, d'omission, faux
ou double emploi reconnu par la vérification d'autres comptes de sa propre initiative ou sur
demande du Ministre des Finances ainsi que des représentants des collectivités locales.
L'arrêt peut également, sur initiative du Ministre du budget et des comptes publics ou du
représentant de la collectivité locale concernée, être soumis à cassation devant la Cour des
comptes pour cause d'incompétence, de vice de forme ou de violation de la loi. Un tel
pourvoi doit être formé dans le mois de notification de l'arrêt.
Ici le contrôle juge financier est un contrôle de vérification l’utilisation des fonds
publics locaux par les ordonnateurs municipaux et départementaux. La juridiction juge la
qualité de la gestion financière de ceux-ci, en analysant l’opportunité des dépenses locales et
autres. Ce contrôle s’exerce généralement a priori ou en cours d’exercice budgétaire.
82 M BOUVIER, M-C ESCLASSAN, J-P LASSALE, finances publiques, L.G.D.J, 5ème éd, 2000, p409
les représentants légaux des administrations publiques et privées ainsi que par toute
personne morale de droit public ». Autrement dit, le juge des comptes intervenant en qualité
d'autorité administrative, joue un rôle de conseiller pour la tutelle comme la collectivité
locale en matière financière. En effet, chaque année les collectivités locales adoptent leur
budget qui prévoit et autorise les recettes et les dépenses. Le pouvoir du juge lors de
l’élaboration de cet acte financier et de ceux qui en découle, se manifeste par des avis
adressés soit directement au président du conseil de la collectivité locale, soit au ministère
en charge de la tutelle de ces dernières83 .
Par exemple dans l’hypothèse de refus d’approbation d’un acte budgétaire pour
cause d’illégalité84 , l’autorité de tutelle invite le conseil de la collectivité locale concernée à
corriger le projet de budget dans un délai de quinze (15) jours à compter de la date de sa
notification. Si par la suite un désaccord survient, le président du conseil saisit la juridiction
des comptes compétente85 qui statue dans un délai maximum de quinze (15) jours, à compter
de la date de sa saisine. Et « lorsque l’avis de la juridiction des comptes compétente est
défavorable, le projet de budget est repris conformément à ses indications et devient
exécutoire »86 .
Notons que selon l’article 92 de la loi n°11/94 du 17 septembre 1994 sur la Cour
des comptes : « les ordonnateurs sont soumis (…) à la juridiction de la Cour, qui a tout
pouvoir de sanctionner les fautes de gestion commises à l’égard de l’Etat, des Collectivités
territoriales,… », les juridictions des comptes ont compétente pour sanctionner tous les
agents chargés de la gestion financière, en l’absence de l’existence d'une juridiction
83Notons qu’il s’agit d’une compétence que la juridiction des comptes partage avec la juridiction
administrative.
84 L’article 339 de la nouvelle loi organique 001/2014 dispose que « l’autorité de tutelle rejette le budget
d’une collectivité locale dans les cas suivants :
Lorsque le budget n’a pas été établi conformément aux lois et règlements ;
Lorsqu’il a été omis l’inscription des dépenses obligatoires ;
Lorsque les crédits ouverts pour faire face aux dépenses obligatoires sont insuffisants ;
Lorsqu’il apparait une surestimation ou une sous-estimation substantielle des recettes ou des
dépenses réelles ».
85 Observons que dans l’ancienne loi organique n°15/96 c’était l'autorité de tutelle qui devait, dans certains
cas prévus par la loi, les déférer à la cour des comptes. Mais dorénavant cette compétence de saisine, di c tée
par l’urgence, est dévolue directement au maire ou président du conseil départemental de la collectivité
locale concernée.
86 Cf. article 339 alinéas 2 et 3 de la loi sus citée.
En matière de dépenses :
le fait de n'avoir pas soumis à l'examen préalable des autorités habilitées à cet effet,
dans les conditions prévues par les textes en vigueur, un acte ayant pour effet d'engager une
dépense ;
le fait d'avoir imputé ou fait imputer irrégulièrement une dépense ou d'avoir enfreint
la réglementation en vigueur concernant la comptabilité de matières ;
le fait d'avoir engagé des dépenses sans avoir reçu à cet effet délégation de
signature ;
87Dans ces pays, il existe une cour de discipline budgétaire ou financière. Cette juridiction est suscepti bl e de
prononcer de décisions sous forme de sanctions contre les administrateurs et ordonnateu rs de crédits.
le fait d'avoir omis sciemment de souscrire les déclarations qu'ils sont tenus de
fournir aux administrations fiscales et sociales conformément aux codes en vigueur ou
d'avoir fourni sciemment des déclarations inexactes ou incomplètes.
En matière de recettes :
le fait d'avoir manqué de diligences pour faire prévaloir les intérêts de l'Etat ou de
toute autre collectivité publique, notamment le défaut de poursuite d'un débiteur ou de
constitution de sûreté réelle ;
Les contrôles des actes budgétaires locaux par le juge des comptes aboutissent à
la prise de décisions diverses. À l'exclusion du pour ordre et du pour mémoire88 , les
décisions de la Cour des comptes et des chambres provinciales des comptes sont
matérialisées soit sous la forme administrative, soit par des actes juridictionnels. Toutes ces
décisions apparaissent dans les rapports de la cour sous forme d'apostilles 89 .
89L'apostille est la mention portée ou l'annotation faite en marge du rapport et correspondant aux décisions
prises par la Cour.
De mémé, dans leur fonction juridictionnelle, les juges des comptes peuvent
également prendre des arrêts condamnant au paiement d’amendes pécuniaires, ci-après :
- amende pour retard dans la production des comptes 50.000 à 500.000 francs par mois
de retard ;
- amende pour non-réponse dans les délais aux injonctions de la Cour : 20.000 francs
par injonction et par mois de retard, s'il n'est produit aucune excuse admissible au sujet
de ce retard ;
- amende pour gestion de fait, prononcée conformément à l'article 91 de la loi organique
n°11/94 ;
- amende pour faute de gestion, prononcée conformément aux dispositions de l'article
103 de la même loi organique ;
- amende pour outrage à l’audience : 24.000 à 500.000 francs, sans préjudice de
poursuites pénales éventuelles ;
90 C’est-à-dire que le montant de l’encaisse est inférieur à celui que présentent les écritures comptables.
91 C’est le cas d’une recette légalement établie mais qui n’aurait pas été recouvrée.
Notons que toutes ces amendes fixées par la chambre des comptes sont
attribuées à la collectivité locale intéressée. Elles sont assimilées aux débets des comptables
publics pour ce qui concerne leur mode recouvrement, de poursuite et de remise.
Mais à côté des jugements, la juridiction des comptes prend également des
décisions administratives. Au sens de l’article 141, les principales décisions administratives
sont notamment :
- la déclaration de gestion de fait : la Cour décide que les faits portés à sa connaissance
constituent des infractions prévues par la loi. La décision entraîne l'ouverture de la
procédure de la gestion de fait conformément aux dispositions des articles 86 à 91 de
la loi organique n°11/94 ;
Dans ce dernier cas, les ordonnateurs sont tenus de répondre de leurs fautes de
gestion devant le juge financier. Car le rôle de la juridiction des comptes est « de contrôler
le respect de l’application des normes budgétaires ; d’instituer le respect de la discipline
budgétaire »92 au niveau des collectivités locales gabonaises.
Pour ce qui est des voies de recours possibles, notons qu’alors que les décisions
juridictionnelles de la chambre provinciale des comptes font l’objet d’appel devant la cour
des comptes, celles de la cour des comptes, juridictions suprême en matière financière au
Gabon, ne sont susceptibles que de rétractation ou révision dans certaines conditions et
suivant une certaine procédure93 .
Mais quid à présent du contrôle des actes budgétaires locaux par les autres
juridictions, administratives et constitutionnelle ?
92Article du professeur T.K.G, « le contrôle des finances publiques », journal hebdo info, N°185, 13 mai 1989,
page 76.
93 En ce qui concerne la rétractation des décisions de la cour des comptes. En principe, selon l’article 152 de la
loi organique n°11/94, l'arrêt définitif dessaisit la formation de jugement qui l'a rendu, à moins qu’il ne
s’agisse d’une décision d’avant-dire-droit93 ou provisoire. Toutefois, il appartient à toute formation de
rétracter sa décision si des erreurs et omiss ions matérielles affectent celle-ci. La Cour est saisie par simple
requête de l'une des parties ou par requête commune. Elle peut aussi se saisir d'office. La demande de
rétractation doit, à peine d'irrecevabilité, faire mention des erreurs ou omissions ayant motivé la saisine de la
Cour (article 153). Si la Cour déclare la demande recevable, elle doit la dire fondée ou non. La décision rendue
est alors notifiée aux parties dans les formes prévues par la loi (article 154).
Les décisions du juge des comptes peuvent également faire l’objet de révision en cas de nécessité. En effet,
selon l’article 155 : « la Cour nonobstant l'arrêt de jugement définitif d'un compte, peut pour erreur,
omission, faux ou double emploi découvert postérieurement à l’arrêt procéder à sa révision, soit sur la
demande du comptable appuyée de pièces justificatives recouvrées depuis l’arrêt, soit d'office ». Cette
demande en révision est adressée au premier président de la Cour. Elle doit comporter l’exposé des faits et
moyens invoqués par le requérant, être accompagnée d'une copie de l'arrêt attaqué, des justifications
servant de base à la requête ainsi que des pièces établissant la notification de cette requête aux autres
parties intéressées.
Après instruction et selon qu'elle estime que les pièces produites permettent ou non d'ouvrir une instance en
révision, la Cour, statuant à titre définitif, admet ou rejette la demande en révision. Quand elle admet la
demande, la Cour prend, par le même arrêt, une décision préparatoire de mise en état de révision des
comptes et impartit au comptable un délai de deux mois pour produire des justifications supplémentaires
éventuellement nécessaires à la révision lorsque celle-ci est demandée par lui, ou faire valoir ses moyens
lorsque la révision est engagée contre lui. Après examen des réponses, ou après l'expiration du délai susvisé,
la Cour procède s'il y a lieu à la révision de l’arrêt et des comptes concernés. Lorsque la Cour agissant d'offi c e
estime, après instruction, que les faits dont la preuve est apportée permettent d'ouvrir une instance en
révision, elle rend un arrêt préparatoire de mise en état de révision des comptes et procède conformément
aux règles prévues par l'article 156.
Par ailleurs, l'exercice des recours en rétractation et en révision n'est soumis à aucun délai (article 158).
lorsque l'irrégularité financière est constitutive d'une infraction à la loi pénale. Dans ce cas,
la responsabilité de son auteur peut être engagée devant le juge pénale. Parfois c'est une
question de légalité qui se pose, alors le juge administratif ou constitutionnel peut être saisi,
selon la nature de l’acte local litigieux.
Autrement dit la question de la légalité des actes locaux, incluant les actes
financiers, peut être posée aussi bien devant le juge administratif, pour les actes budgétaires
non règlementaires (Paragraphe 1), que devant le juge constitutionnel, pour les actes ayant
un caractère règlementaire (Paragraphe 2).
Selon le législateur, le juge administratif peut être saisi pour examiner non
seulement la légalité des délibérations à caractère financier (A), mais aussi celle les
décisions de l’autorité de tutelle, objet de litiges (B).
94 Cf. République du Gabon, FDSE, UOB, mémoire de droit public, « Remarques à propos de la loi organique
n°15/96 du 6 juin 1996 relative à la décentralisation », Aimé Felix AVENOT, 1997, p.57.
95 Cf. les articles 75 à 77 de la loi organique 001/2014 sus citée.
conseils locaux, peu importe leur nature. Autrement dit, c’est le même régime est applicable
à tous les actes des autorités décentralisées.
C’est en effet par délibération97 que les conseils des collectivités locales,
« décide sur leurs attributions et ressources spécifiques ; de leur participation financière
dans les entreprises nationales d’économie mixte ; votent leurs budgets, leurs autorisations
spéciales de dépenses et leurs virements de crédits ; approuvent leurs comptes
administratifs ; la création des impôts locaux, des taxes et amendes locales ; entendent,
débattent et arrêtent leurs comptes de gestion ; autorisent leurs emprunts ; leurs signatures
des marchés et conventions après dépouillement, examen et sélection des dossiers d’appel
d’offre »98 . Il en ressort que chaque acte budgétaire local soumis à l’approbation obligatoire
de la tutelle doit être accompagné d’une délibération du conseil laquelle sert de support
juridique audit acte.
Notons que les requérants peuvent assortir leurs requêtes d'une demande de
sursis à exécution de l’acte. Sur cette question, l’apport de la jurisprudence administrative
gabonaise est considérable99 . Ce sursis est accordé dans certaines conditions : caractère
sérieux de l'un des moyens invoqués dans la requête en l'état de l'instruction pouvant justifier
l'annulation de l'acte, possibilité d'une compromission de l'exercice d'une liberté publique,
ou c'est le juge administratif qui décide de sa propre initiative de surseoir à l'exécution d'un
marché public local que lui transmet par exemple le représentant de l'Etat aux fins
d'annulation.
Dans le premier cas (contrôle formel), le juge administratif peut alléguer deux
moyens pour annuler une délibération attaquée : l’incompétence et le vice de forme.
L’incompétence peut être définie comme l’inaptitude légale d’une autorité à prendre une
décision. Elle se présente lorsqu’une autorité administrative agit au-delà de ses compétences.
La doctrine fait de plus en plus le distinguo entre incompétence ratione materiae, ratione loci
et ratione temporis100 . Le vice de forme consiste à l’omission ou l’accomplissement
incomplet ou irrégulier des formalités auxquelles un acte administratif est assujetti par les
lois et règlement. C’est une irrégularité liée à la rédaction d’un acte administratif.
Dans son office, le juge différencie les formes obligatoires (cas des contreseings)
des formes facultatives (cas des visas) de l’acte examiné. La nullité de la délibération peut
être acquise si elle est substantielle. Exemple : une absence de mention obligatoire,
dénaturant ainsi l’acte. Par contre, si la présentation est uniquement altérée par une
imperfection accessoire, il y a irrégularité vénielle101 et la délibération dans ce cas d’espèce
ne pourrait être déclarée nulle.
Dans le second cas (contrôle matériel), il existe deux cas d’ouverture du recours
pour excès de pouvoir : la violation de la loi et le détournement de pouvoir.
100 L’incompétence ratione materiae, c’est par exemple lorsque le conseil d’une collectivité locale n’est pas
compètent quant à la matière traitée, car relevant soit du légis lateur, soit du juge ou d’une autre autorité
administrative.
L’incompétence ratione loci, c’est lorsqu’une autorité locale a ignoré les limites territoriales de sa
compétence. Le cas d’un conseil municipal qui statue en réalité à l’égard de personnes qui n e dépendent pas
de lui.
L’incompétence ratione temporis, c’est quand un élu local a agi en dehors de la durée de son mandat, soit
avant le début, soit après le terme de celui -ci.
101C’est-à-dire une légère irrégularité ; une entorse à la loi peu sévère, excusable ou insignifiante, qui ne
saurait en l’espèce aboutir à l’annulation de l’acte incriminé.
général ou si le conseil a bien exercé ses compétences à des fins d’intérêt général, mais la
délibération a été adoptée en visant un but différent102 .
Mais s’il n’y a pas que les délibérations à caractère financier des collectivités
locales qui peuvent être contrôlés et sanctionnées par la juridiction administrative locale. Les
décisions de l’autorité de tutelle en font aussi l’objet.
Le juge administratif intervient donc pour censurer les décisions des autorités de
tutelle, sur saisine du président du bureau du conseil de la collectivité. Il peut même
prononcer à leur encontre, le paiement d’indemnités lorsque leurs décisions, expresses ou
implicites, ont causé des dommages à la collectivité locale intéressée.
Le juge va vérifier si la décision prise par l’autorité de tutelle est contraire aux
dispositions légales ; s’il n’y a pas d’abus de pouvoir. Selon l’adage « pas de tutelle sans
texte ». Ce qui veut dire que toute substitution d’action ou tout pouvoir de tutelle exercé hors
des situations légales représente un excès de pouvoir, sans autre mesure. Les actes de
l’autorité de tutelle doivent respecter le but assigné par la loi. Par corrélation, tout acte
devrait être annulé à partir du moment où il résulte des pièces du dossier qu’il a été réalisé
dans un but différent, et cela même si le but est légal. C’est dire que le représentant de l’Etat
102 Le conseil municipal a par exemple la prérogative de supprimer un emploi pour faire d’économies, mais en
y regardant de plus près on s’aperçoit qu’il s’agit des révocations voilées.
103En effet, les effets de la décision d’annulation sont semblables à ceux de la condition résolutoire : l’acte est
valable tant qu’il n’est pas annulé mais il est considéré comme inexistant dès l’origine s’il est annulé.
ne peut utiliser ses pouvoirs de contrôle à d’autres fins, sans qu’il y ait détournement de
pouvoir. Par exemple, il ne peut annuler une dépense d’intérêt général local juste pour
immobiliser ou neutraliser, dans un but politique, l’action de l’autorité décentralisée.
104 À Libreville, ils existent un Tribunal Administratif (TA) et une Cour Administrative d’Appel (CAA).
Conformément aux dispositions transitoires de la loi n°7/94 du 16 septembre 1994 portant organisation de la
justice, en attendant la création des tribunaux administratifs, ce sont les sections administratives des
tribunaux d’instance de l’ordre judiciaire qui connaissent du contentieux administratif local à l’intérieur du
territoire national. Le Conseil d’État, installé à Libreville, jouant le rôle de juge de cass ation (rôle
juridictionnel) et de conseiller du Gouvernement (rôle consultatif) en la matière.
105Cf. Son cours de contentieux administratif gabonais dispensé en 4 e année de droit public, FDSE, UOB,
année 2011-2012.
Mais il semble que le législateur gabonais n’est pas de cet avis. En effet,
l’article 38 de la loi organique n°5/2002 du 27 novembre 2002 sur le Conseil d’Etat,
déterminant les compétences d’attribution du Conseil d’Etat, dispose en substance que ce
dernier connait en premier et dernier ressort, les « recours pour excès de pouvoir formés
contre les actes individuels des autorités administratives à compétence nationale ». Par la
même, le législateur de 2002 exclu délibérément de la compétence du Conseil d’Etat, les
recours pour excès de pouvoir à l’encontre des actes réglementaires, peu importe leur
objet.
Il en va de même pour les juridictions administratives locales, qui sont
habilitées à ne connaitre que des recours pour excès de pouvoir formés contre les décisions
individuelles ou collectives des autorités déconcentrées et décentralisées c’est-à-dire celles
qui ont une compétence locale.
106 Remarquons qu’expressément le législa teur mentionne dans cet article 84 l’exercice par la cour
constitutionnelle d’un « contrôle de constitutionnalité » et non d’un contrôle de légalité. Autrement dit, d’un
point de vue matériel, une distinction doit être faite entre les champs d’intervention des juridictions
constitutionnelle et administrative : la cour constitutionnelle exercera un contrôle de constitutionalité et le
juge administratif comme financier, un contrôle de légalité.
Tout comme la cour constitutionnelle est sensée prolonger et approfondir le contrôle de légalité du juge
administratif en exerçant en plus du contrôle de constitutionnalité des lois, « un contrôle de
constitutionnalité des actes administratifs ».
107En effet, il est tout à fait possible de distinguer d’un point de vue matériel, les champs d’intervention d’un
contrôle de constitutionnalité (juge constitutionnel) et d’un contrôle de légalité (juge administratif).
109 Il en ressort ceci : « Considérant qu’aux termes de l’article 84-1 de la constitution, la cour constitutionnelle
statue obligatoirement sur la constitutionnalité (…) des actes réglementaires censés porter atteinte aux droits
fondamentaux de la personne humaine et aux libertés publiques ; qu’il en résulte que le contrôle de la
régularité juridique des actes budgétaires relève de la compétence de la haute instance ».
110 Il en ressort ce qui suit : « …à la différence de l’article 61 de la constitution française qui limite
l’intervention de la juridiction constitutionnelle, en matière de contrôle de constitutionnalité, aux seules lois
organiques et ordinaires ainsi qu’aux règlements des assemblées, le constituant gabonais a confié la
compétence de la régularité juridique des actes réglementaires à la seule cour constitutionnelle ».
111 En effet, en de nombreuse occasions, la cour constitutionnelle a relevé son incompétence en matière de
contrôle des actes administratifs individuels, incluant donc les actes financiers locaux individuels (Cf. Décision
n°10/CC du 10 juin 1992, NDOUTOUME MISSO : recours d’un chef de canton contre une décision de
révocation), ou, au contraire, affirmé implicitement ou explicitement sa compétence en matière des actes
administratifs à caractère réglementaires (Cf. Décision n°008/CC du 17 avril 2001, Comptoir gabonais du
pneumatique : recours pour excès de pouvoir aux fin d’annulation d’un arrêté du Ministre des transports
relatif à la production des plaques d’immatriculation des véhicules automobiles).
Le juge administratif, influencé sans doute, n’a fait qu’entériner par la suite
cette position jurisprudentielle, notamment dans l’affaire Comptoir Gabonais du
Pneumatique (COGAPNEU).
112 Notons que cette expression qui découle de la libre administration revêt une double mission :
- En premier lieu, c’est la capacité juridique à produire des normes financières : En matière de recette,
elle implique la reconnaissance au profit des collectivités locales d’un véritable pouvoir fiscal local, le
pouvoir de créer et de lever l’impôt. En matière de dépense, c’est la liberté de décider d’affecter les
ressources à telle ou telle dépense précise.
- En second lieu, c’est la possibilité pour les collectivités locales d’assurer le financement de leurs
dépenses par des ressources propres en volume suffisant.
113 Pour la haute juridiction gabonaise, seul le constituant peut donc prévoir le principe d’autonomie
financière. Il s’agit là d’une technique de constitutionnalisation de ce principe, notamment lorsqu’elle affirme
que : « considérant que la possibilité pour une institution d’avoir des ressources autres que les crédits inscrits
pour elle au budget de l’Etat implique nécessairement que cette institution bénéficie de l’autonomie
financière ».
114 Cf. C.A du 23 juin 2000, Comptoir gabonais du pneumatique c. /Etat gabonais, Rép. N°36.
115 Observons avec l’auteur S.M. KWAHOU que cet « auto-attribution du contentieux des actes
réglementaires115 par le juge constitutionnel gabonais rend encore plus complexe la lecture du droit positif
gabonais en matière de répartition d’attributions juridictionnelles ».
PARTIE II :
LA PORTÉE DES MODALITÉS DE CONTRÔLE DES ACTES
BUDGÉTAIRES LOCAUX
L'efficacité de tout contrôle se mesure à l'aune des résultats atteints ; ces derniers
restant également tributaires des moyens et méthodes utilisés pour leur réalisation.
CHAPITRE I :
LES LIMITES DES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS ET
JURIDICTIONNELS
Les limites pratiques peuvent ainsi être regroupées en deux ordres : selon
qu’elles sont liées aux contrôles administratifs (section 1) ou aux contrôles juridictionnels
(section 2) de l’Etat central.
La portée des différentes modalités de contrôle de l’Etat sur les actes budgétaires
locaux ressort des limites d’ordre administratif. L’exercice du contrôle administratif connait
des insuffisances qui portent atteinte à la protection des deniers publics locaux.
Dans tous les cas, les insuffisances sont relatives au contrôle de légalité
(paragraphe 1) et au contrôle budgétaire (paragraphe 2).
116 Cf. loi organique 14/96 portant réorganisation territoriale de la république gabonaise.
Parmi les difficultés constatées, il y a celle du non-respect des délais sans aucun
doute. Les services administratifs de tutelle actuel doivent en effet réaliser leur contrôle dans
un délai de quinze jours à compter de la date de réception des actes budgétaires pour pouvoir
saisir par la suite la juridiction compétente, en cas d’illégalité constatée. L’impression de
brièveté du délai est perçue comme pesante au regard du flux de documents budgétaires à
contrôler dans un même laps de temps. Or cet écueil aurait pu être évité si on faisait
participer les organes de tutelle locale existant (les préfets). Ils exerceraient une sorte de
filtre au niveau local et faciliterait le travail de contrôle de la central.
117Forme de déconcentration qui mettant le préfet au centre du contrôle de tutelle des actes des collectivités
locales. Ce dernier serait la clef de voûte du processus de décentralisation.
118 Placée au cœur d’un Ministère clé que constitue le Ministère de l’Intérieur, la DTCL trouve son rôle de
relais des pouvoirs locaux dans ses origines les plus profondes. C’est en effet la nécessité pour l’Etat de
maitriser sa structure administrative générale, qui inclus l’administration locale, qui va conduire le
gouvernement gabonais à créer, au sortir de l’indépendance du pays, un service chargé de la tutelle des
collectivités locales au sein du ministère de l’intérieur, notamment par la prise du décret N°00858/PR/MI/CAB
du 29 juin 1971.
Un peu plus tard, sous l’effet des transformations socio-économiques et politiques, le gouvernement va
décider par le décret N°0269/PR/MI du 9 mars 1976 portant réorganisation et attribution du Ministère de
l’intérieur, d’ériger ce service de tutelle en une Direction de la Tutelle des collectivités locales (DTCL)
rattachée à la Direction Générale de l’Administration du Territoire (DGAT). Ceci pour parer à l’augmentation
significative du nombre des collectivités locales à gérer 118 afin de mieux faire face aux problèmes inhérents à
leur développement.
C’est d’ailleurs, la même direction centrale, en corrélation avec les services du réseau
comptables de la DGCPT, qui fixe, chaque année, un plafonnement119 aux budgets des
collectivités locales. La réception tardive des documents nécessaires à l’élaboration de leur
budget primitif (plafonds budgétaires ou dotations de l’État) entraîne également des retards
dans la transmission des actes budgétaires au Représentant de l’Etat, et partant du contrôle a
priori. Le calendrier budgétaire local n’est très souvent pas respecté.
Quid alors des difficultés liées à la qualité des actes budgétaires soumis à
l’approbation de la tutelle ou des moyens dont disposent les organes de contrôle de la tutelle
administrative ?
119 En principe, les organes dél ibérants locaux doivent pouvoir établir librement des prévisions budgétaires
(article 112 de la constitution). Mais un plafonnement des budgets, à ne pas dépasser, est fixé aux
collectivités locales. Pour chaque exercice, le montant plafond est déterminé pour chaque collectivité en
calculant la moyenne des recouvrements réalisés au titre des trois années précédentes. Les collectivités
locales sont contraintes de tenir compte des montants plafonds ainsi déterminés par l’Adminis tration
centrale et dont le respect s’impose lors de l’exercice du pouvoir d’approbation des budgets locaux.
120Il n’existe pas de statistiques nationales fiables sur le personnel des collectivités locales.
Dans ces conditions, il est difficil e de définir une politique de Gestion des Ressources humaines ou de
formation. La mise en place récente d’une Direction centrale des ressources humaines devrait permettre de
corriger à moyen terme cette situation. Chaque collectivité locale (département ou commune) dispose d’un
Secrétaire général qui coordonne les services sous l’autorité du président du bureau du conseil de la
collectivités concernée. Le Secrétaire général assure par ailleurs la continuité de l’Administration loc ale pa r -
delà le renouvellement des organes politiques. Il n’existe pas pour l’instant de texte fixant précisément le
statut du Secrétaire général (règles applicables, avantages, garanties, etc.). Le recrutement au poste de
Secrétaire général de mairie est politisé. Ce qui n’est pas sans incidence sur la qualité des actes élaborés et
transmis à la tutelle.
121Les ressources financières locales étant insuffisantes pour recruter des cadres ou du personnel spécialis é.
Alors que la masse salariale absorbe, à l’échelle des communes du pays, 80 à 85% des budgets, le per s onnel
est peu performant. Généralement recrutés par les élus sur le mode du clientélisme et par affinités, l’effectif
des agents des communes gabonaises s’accroît au gré des changements d’exécutifs communaux. Le souci
n’est ni l’optimisation ni la productivité du travail.
le travail de contrôle des agents de tutelle. La qualité de l’acte budgétaire transmis détermine
donc l’efficacité du contrôle.
Les organes de contrôle ont des moyens lacunaires, d’ordre humain et matériel.
Ce qui est entrave l’efficacité du contrôle budgétaire effectué.
nécessaire maitrise de la réglementation sur les marchés publics locaux est requise pour un
meilleur contrôle de l’exactitude des liquidations, car l’ignorance des textes applicables ne
peut exonérer la responsabilité du comptable public. Sur ce, la cour des comptes française
soulignait dans un arrêt du 28 janvier 1997 que « si le comptable n’a pas l’obligation de
tenir un fichier des fournisseurs, il doit éviter les doubles paiements et s’organiser en
conséquence ». Par ailleurs, les certifications de service fait posent de problèmes matériels et
notamment dans le cas de fausses pièces qui sont de ce fait réputées inexistantes. De ce fait
le contrôle du receveur ne saurait se limiter à un contrôle sur pièces.
Mais en dehors de ces obstacles que nous venons de décrire, il existe d'autres
plus endogènes rendant le contrôle de l’Etat sur les actes budgétaires locaux inefficace :
c’est notamment le cas de la multiplicité d’acteurs en matière de contrôle des actes
budgétaires locaux.
La tutelle de l’État sur les actes budgétaires locaux revêt des formes multiples
qui la rendent relativement lourde. Elle est même ambiguë du fait de l’écart existant entre les
principes énoncés et l’application concrète qui en est faite.
En effet, dans le cadre du contrôle qu’exerce les organes de l’Etat des risques
d'interférence et de confusion de compétence existent entre les différentes institutions
chargées du contrôle : de la DTCL au trésor public en passant par le contrôleur budgétaire
local et tous les services du pole marchés publics de la DGBFIP, il y a en moyenne quatre
(4) signatures et plus de cinq (5) visas a obtenir pour l’approbation d’un seul acte budgétaire
local. C’est le cas en matière d’approbation d’une convention de marché public local. (cf. en
annexe la fiche d’approbation d’une convention de marché public local).
Dans le premier cas, c'est le subjectivisme qui l'emporte sur l'exercice rigoureux
du contrôle. En effet, la culture du dialogue, de la concertation qui caractérise la société
gabonaise n'épargne guère le fonctionnement de l'appareil administratif. Ainsi les organes de
contrôle privilégient la concertation avec les élus locaux au détriment de la rigueur du
contrôle. On peut en outre dénoncer le laxisme des supérieurs hiérarchiques de certains
agents de contrôle. Dans le second cas, le comptable local n'exerce qu'un contrôle de
régularité formelle sur pièce ; ce qui ne peut garantir la réalité de la dépense et peut entrainer
une fréquence des dépenses fictives.
La portée des différentes modalités de contrôle de l’Etat sur les actes budgétaires
locaux ressort des limites d’ordre juridictionnel.
Ensuite, pour les méthodes de collecte des éléments probants, la cour des
comptes ou les chambres provinciales des comptes effectuent généralement des contrôles sur
pièces et sur place afin d'obtenir les éléments sur lesquels seront fondés les jugements, avis
ou observations. Le contrôle de la gestion d'une collectivité, ainsi pratiqué, débute
habituellement par un examen des pièces à la disposition de la cour et du dossier de la
collectivité (contrôles antérieurs, coupures de presse et correspondances). Après une
évaluation de l'état général des finances de la collectivité, le magistrat fixe le champ de ses
investigations en sachant que les dépenses de personnel, les procédures de marchés publics
et les investissements constituent des domaines essentiels. Une fois les champs
d'investigation choisis, le magistrat pourra demander pour tout document les renseignements
manquant, en vue d'une analyse de régularité et d'efficacité. Cette procédure rigoureuse des
magistrats financiers semble trouver toutefois ses limites dans les durées importantes
d'exécution des contrôles qui augmentent d'autant plus le décalage de l'observation avec les
faits.
123
Les chambres provinciales n’existent pour le moment que dans certaines provinces (Haut-Ogoué, Ogoué
maritime, Ngounié, Nyanga et l’Estuaire).
juridiction des comptes dans les délais légaux. Pour les collectivités locales dont la chambre
reçoit tout de même les comptes, généralement ceux-ci ne sont pas en état d'être jugé car
n'étant pas accompagnés de toutes les pièces générales tel que le compte administratif du
Maire ou du Président du conseil départemental. Ce qui est significatif d'une défaillance des
comptables supérieurs de la DGCPT sensés centraliser et veiller à l'état d'examen des
comptes de gestion des collectivités locales au terme de chaque exercice budgétaire. Cette
difficulté majeure tenant à la mise en état d'examen des comptes des collectivités locales est
d'ailleurs déplorée dans les nombreux rapports annuels de la Cour des comptes. Elle
constitue une entrave fondamentale à l'efficacité du contrôle juridictionnel.
C'est ce qui ressort du rapport public 2010 de la Cour des comptes dans lequel
elle souligne : « en effet, les conditions dans lesquelles sont produits les comptes de gestion
des comptables publics limitent les performances de la Cour en matière de contrôle
juridictionnel. Les comptes ne sont pas déposés à la Cour à la bonne date et lorsqu'ils sont
produits, ils sont très rarement en état d'examen ».
124« Les comptes des receveurs des collectivités locales, lors des opérations de centralisation à la Trés or er i e
Générale ou Trésorerie Centrale, sont en fait préalablement corrigés par la DGCPT », Source : entretien avec
un agent du trésor.
Cour des comptes ne sont pas toujours suivies d'effets. Ce qui fait que les mêmes problèmes
reviennent, souvent, dans ses rapports (état de reddition des comptes, retard dans leur dépôt,
insuffisances de son personnel, irrégularités récurrentes dans la gestion financière des
marchés publics, du personnel des collectivités locales entre autres).
Que dire à présent des difficultés que rencontrent les juridictions administratives
locales ?
Pour ce qui est des limites relatives au contrôle des juridictions non financières,
particulièrement celles administratives, il convient d’observer une quasi-inexistence des
juridictions administratives provinciales, à l’heure actuelle.
Pour l’instant, il n’en existe que quatre (4) créés : Libreville, Franceville, Port-
Gentil et Oyem. Mais à l’exception du Tribunal administratif de Libreville qui reste
opérationnel, les nouvelles autres juridictions administratives provinciales ont du mal à
fonctionner ou pas du tout. Elles connaissent des problèmes techniques tels que : l’absence
ou l’exiguïté des locaux, l’insuffisance du nombre des magistrats affectés, problèmes de
textes organiques,… Cette situation ne saurait aller dans le sens de l’efficacité de la mission
de contrôle des actes locaux assigné à cette juridiction.
La responsabilité des receveurs est mise en jeu selon les modalités pécuniaires
qui font obligation au comptable de verser immédiatement de ses deniers personnels une
somme égale soit au montant de la perte de recettes subie, de la dépense payée à tort ou de
l'indemnité de son fait à la charge de l'organisme public intéressé, soit, dans le cas où il en
tient la comptabilité matières, la valeur du bien manquant. Ce que devra confirmer, à défaut,
un acte administratif ou juridictionnel constituant le comptable local en débet.
Or, si cette responsabilité semble peu lourde dans son énoncé, des tempéraments
existent néanmoins dans sa mise en œuvre : les remises gracieuses de débet et les décharges
de responsabilité.
Il importe d’analyser ces notions (A), avant de voir leur portée sur l’efficacité du
contrôle des actes budgétaires locaux, en particulier celui exercé par les juridictions des
comptes (B).
La notion désigne l’acte par lequel un créancier accorde une réduction partielle
ou une décharge totale de la dette à son débiteur. L’acte est dénommé remise de débet
lorsque le créancier est une personne publique. Autrement dit toute personne en débet, ou
déclarée comme tel, peut bénéficier d’une remise gracieuse ou remise de débet.
125Procédure consistant pour celui a géré les intérêts d’autrui, à présenter à celui auquel il est dû, l’état
détaillé de ce qu’il a reçu ou dépensé, dans le but d’arriver à la fixation du reliquat (le débet).
comptabilité publique et l’exercice des contrôles qui garantissent la bonne gestion des
deniers publics.
C’est dire que la portée du contrôle juridictionnel des comptes des collectivités
locales est limitée par le pouvoir prépondérant du Ministre en charge des finances de l’Etat,
en ce sens que ce dernier a la possibilité d'accorder une décharge ou une remise gracieuse
des débets prononcés par la Cour des comptes. C’est lui qui décide opportunément des suites
à donner au constat de malversations ou détournements de fond fait par les juges des
comptes. Ce qui constitue un obstacle à l'efficacité du contrôle dans la mesure où les
contrôles, tout en dévoilant les irrégularités financières, doivent pouvoir être en mesure de
les sanctionner afin de réduire, dans la mesure du possible, l'ensemble des infractions qui
peuvent être commises.
CHAPITRE II :
La révision de ces deux (2) textes devrait aller dans le sens du renforcement des
pouvoirs de tutelle de cette autorité, représentant l’Etat au niveau local, dans les relations
avec les collectivités locales. Il faut rompre avec la pratique actuelle où toutes les
prérogatives de tutelle sont exercées au niveau central par les services du Ministère de
l’intérieur et ceux du Ministère du Budget, comme vu précédemment126 .
Pour ce faire, on pourrait par exemple mettre en place autour du préfet des «
cabinets techniques et juridiques » qui se chargeraient de l’aider dans sa mission de
contrôle. Le préfet devra en outre assurer la pleine coordination des travaux des unités
déconcentrés intervenant dans la gestion des collectivités locales afin de garantir
l'homogénéité de leurs actions et de renforcer leur efficacité. Le secrétaire général de
province veillerait simplement, sous l’autorité du gouverneur, au bon fonctionnement
technique du dispositif127 .
126 Pour rappel, il s’agit d’une part, de la Direction de la tutelle des collecti vités locales au ministère de
l’intérieur ; et d’autre part, des services du contrôleur budgétaire provincial de la nouvelle DGBFIP du
ministère du budget.
127Pour faire fonctionner, au moins pendant les premières années, un tel service en réseau, il est p référa bl e,
de disposer des moyens de transmettre facilement entre les préfectures et les gouvernorats les actes soumis
au contrôle. Cela suppose que la dématérialisation et la télétransmission des actes soumis au contrôle
couvrent sinon l’intégralité, au moins la plus grande partie des actes soumis au contrôle.
128
Cf. Décret n°280/PR/MBCP du 22 Aout 2014 portant création et organisation de la Direction Générale de la
Comptabilité Publique et du Trésor, en ses articles 157 et 185-187.
Aussi, il devrait être mis à leur disposition des manuels de procédures pour un
meilleur contrôle des actes financiers et pour plus de rapidité dans le contrôle129 . Lesquels
pourraient constituer des référents de conformité lors du contrôle des actes budgétaires
locaux. De même, les services de l’Etat pourraient mettre à la disposition des élus locaux des
modèles de convention type par nature de marché public, afin d’améliorer la qualité des
actes budgétaires transmis, et ainsi faciliter les contrôles a posteriori des services concernés.
129 En France par exemple, plusieurs démarches complémentaires existent dans ce sens :
- l'identification et la collecte des informations, outils et méthodes de toute nature-guides de contrôle,
manuels de bonnes pratiques, grilles minimales d'enquête, référentiels, jurisprudenc e, procédures d'alerte-
utiles au contrôle ;
- un appui technique aux équipes de contrôle et une aide à la création de méthodologies à l'occasion ou à
partir des contrôles.
130C’était à l’époque du parti unique. Or c’est en 1996 que ce processus va réel être enclenché, suite à des
évènements politiques, économiques et sociaux tumultueux qu’a connu le pays à partir de 1990.
131En la matière, le texte existant détermine le régime général des comptables publics. Il n’est pas propre au
receveur municipal ou départemental.
solution, mais l'idéal serait d'avoir un local permettant d'accueillir tout le personnel dont a
besoin les organes de contrôle, sans que ce personnel ne soit à l'étroit, pour être efficace et
efficient. Les agents devraient en outre être véhiculés pour pouvoir effectuer des
déplacements que nécessitent leurs missions de contrôle.
Pour ce qui est des pratiques de corruption, notons qu’il convient mettre
simplement en application la batterie de sanctions, disciplinaire, civiles et pénales, qui existe
en la matière. Il faut nécessairement sanctionner les agents publics véreux qui se servent de
leur fonction de contrôle comme moyen d’extorsion des fonds.
Le contrôle des actes budgétaires de bilan, peut être considéré comme inutile
dans la mesure où les mises en débet aboutissent le plus souvent à la décharge du receveur
local, à l’absence de sanctions. En effet, les pouvoirs exorbitants du ministre en charge des
finances altère en quelque sorte le contrôle juridictionnel, puisque « le juge des comptes se
décourage à faire, le jour, ce que le ministre défait, la nuit ».
Dès lors, l’amélioration du contrôle des juridictions financières locales passe par
un renforcement des pouvoirs du juge des comptes en matière de sanction notamment (A) et
une amélioration des relations financière entre l’Etat et les collectivités locales (B).
Il est dès lors impératif d'envisager d’améliorer les conditions d'exercice des
missions de la juridiction des comptes afin d'assurer une meilleure protection des finances
publiques en général et des finances locales en particulier. À cet effet, il est nécessaire de
renforcer les sanctions vis-à-vis des comptables retardataires et veiller à leur effectivité.
Celles-ci doivent être étendues aux comptables supérieurs laxistes quant à la mise en état
d'examen du compte de gestion du receveur local qui lui est subordonné.
L’efficacité des contrôles passe avant tout par la qualité des relations entre les
services de la tutelle et les élus locaux. Plus que sur le contrôle stricto sensu, l’accent
devrait particulièrement être mis sur les fonctions de conseil qu’exercent les services de
l’Etat compétents en matière de contrôle de finances locales. En effet, les activités de
conseil permettent aux autorités décentralisées et à leurs agents d’éviter un certain nombre
d’erreurs, jouant ainsi un rôle intéressant de « contrôle préventif ».
En outre, les services de l’Etat sont censés assurer une mission d’information à
l’égard des collectivités au sujet des normes qui s’appliquent à elles, qui passe par la
communication de documents explicatifs. Les conseils aux collectivités locales concernent
tout d’abord par la transmission soit de circulaires ou guides émanant des différentes
administrations centrales concernées (Direction de la Tutelle des Collectivités Locales,
Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor, DGBFIP…), soit de
circulaires ou guides élaborés localement par les services du représentant local de l’Etat
(Gouvernorat et Préfecture). A minima, il s’agirait de circulaires annuelles 132 rappelant les
principales règles régissant l’élaboration des actes budgétaires.
132En France, c’est au moyen du réseau Internet que sont envoyées ces circulaires. Ces progrès importants
dans l’utilisation des Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication (N.T.I.C.) sont toutefoi s
limités par les taux d’équipement informatique qui restent souvent limités pour les collectivités les plus
modestes.
L’utilisation croissante d’Internet est à souligner. Le courriel tend en effet à devenir un moyen privilégié
d’échanges entre les préfectures et les collectivités.
problème ou soumettre une question afin d’obtenir un maximum de sécurité juridique pour
leurs actes. D’une façon très largement généralisée, en France par exemple, des réunions
plus formelles sont organisées pour les collectivités en difficulté 133 .
Ces contacts réguliers permettraient aux élus locaux d’obtenir un éclairage sur
un point donné. Grâce à ces échanges s’instaure un climat de confiance entre les services
de tutelle et les instances locales qui, à la quasi-unanimité, acceptent parfaitement bien le
contrôle des premières.
Tout comme une coopération plus formalisée avec le réseau du Trésor serait
très bénéfique pour le personnel administratif chargé du contrôle. Une démarche de
collaboration constante avec la direction générale de la comptabilité publique et du trésor,
viserait à associer plus étroitement les services du trésor public au contrôle budgétaire. Ces
derniers possèdent en effet des compétences particulières dans le domaine comptable et
budgétaire qui seraient grandement susceptibles d’accroître l’efficacité du contrôle
budgétaire, en l’occurrence.
133 En France par exemple, il s’agit pour la plupart du temps de démarches entreprises dans le cadre du
réseau d’alerte des finances locales en collaboration avec la Trésorerie Générale . Principal collaborateur de
la préfecture, la trésorerie générale participe activement à la bonne marche du réseau d’alerte des finances
locales et qui s’avère être une précieuse aide technique. L’objectif du réseau d'alerte, mis en place par la
D.G.C.L. et la D.G.C.P. en 1993, est de pouvoir déceler de façon préventive les difficultés financières des
collectivités locales et des établissements publics locaux.
En 2001, ce mécanisme a fait l’objet d’un important réaménagement dans le sens d’une plus grande
simplification pour se baser sur une méthode de scoring. Quatre ratios sont dégagés pour assurer la
détection :
- Le coefficient d’autofinancement courant
- Le ratio de rigidité des charges structurelles
- Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal
- Le surendettement.
De plus, le dispositif a été largement déconcentré pour donner plus de place à l’échelon local et notamment
au trésorier payeur général qui présélectionne les collectivités en calculant les quatre ratios dès la fin de la
journée complémentaire à partir des balances des comptes de l’exercice. Cette présélection donne ensuite
lieu à une analyse plus poussée pouvant déboucher sur une démarche commune du préfet et du trésorier
payeur général auprès de la collectivité concernée.
C’est à partir des données du réseau que sont, la plupart du temps, établies les stratégies de contrôle ciblé
par les préfectures. Concrètement, des courriers co-signés par le préfet et le trésorier payeur général sont
envoyés aux collectivités en difficultés afin de mieux les sensibiliser à leur situation. Ces courriers do nnent
souvent lieu à des réunions également communes avec les collectivités ainsi désignées.
Pour améliorer l’exercice des contrôles des services de l’Etat, il faut former les
agents de contrôle (A), et recentrer le contrôle de la commande public local sur la lutte des
pratiques anti-concurrentielles (B).
134 En France, par son action de repérage des situations à risque, la direction départementale des finances
publiques (DDFiP) participe à l’exercice des missions de contrôle des actes budgétaires. Ce repérage est
facilité :
- par les réseaux d’alerte « SCORE » et « OSIRIS », permettant de détecter de façon préventive les difficultés
des communes et de leurs groupements ;
- par le devoir d’alerte des comptables publ ics, tenus de signaler à leur hiérarchie les dérives de gestion
constatées, afin de « permettre une réaction plus rapide du contrôle budgétaire exercé par les préfets ».
Ce devoir d’alerte trouve sa justification dans le constat selon lequel « la proximité du comptable par rappor t
à l’organisme public local dont il tient les comptes lui permet de détecter, mieux que d’autres organes de
contrôle, les situations anormales».
Par ailleurs, l' Etat doit renforcer les effectifs des organes de contrôle en
procédant à des recrutements au moyen des procédés prévus par les textes en vigueur. Tout
comme, recentrer les contrôles en matière de commande public local sur la lutte des
pratiques anti-concurrentielles pourrait être une solution non négligeable.
Mais il faut que ce contrôle s’insère dans une vision plus dynamique et plus
large, en déjouant les ententes entre professionnels que l’on remarque difficilement par un
simple examen formel des procédures et qui ne sont pas décelables par un contrôle « à
l’acte ». C’est le second volet implicite du contrôle des marchés. C’est à ce seul volet que
devrait se consacrer désormais les services déconcentrés de la DGBFIP, notamment ses
unités de contrôle budgétaire local.
faire sans la dématérialisation des données qui sont envoyées aux différents organes de
contrôle. Sans une telle dématérialisation, le travail de saisie des données dans une
application serait en effet particulièrement fastidieux et annulerait de facto tous les gains
que laisserait entrevoir un contrôle informatisé. Cela risquerait même en fait d’allonger
davantage encore le temps nécessaire aux services de contrôle pour contrôler l’ensemble
des actes qui leur sont soumis135 .
135 C’est à ce titre, que la Direction Générale des Collectivités Locales et la Direc tion Générale de la
Comptabilité Publique et du Trésor (en France) ont engagé une coopération qui a permis dès 2005
d’expérimenter l'utilisation de la nouvelle application Hélios du réseau du trésor public à des fins de contr ôl e
budgétaire et de légalité plus efficace. Cette application a en effet permis de répondre aux attentes des
préfectures en leur faisant bénéficier de la dématérialisation des données prévue pour les échanges entre l es
comptables publics et les ordonnateurs. Les trois applications composant la chaîne Actes budgétaires
rythment cette démarche :
La DGCL utilise « l’application ODM » – Outil de Dématérialisation des Maquettes pour dématérialiser les
nomenclatures budgétaires. La présentation ainsi que le plan de compte applicable sont mis à jour pour
chaque exercice budgétaire. Ces maquettes dématérialisées ont donc une valeur réglementaire.
Les collectivités territoriales et les établissements publics locaux entrés dans la démarche de
dématérialisation de leurs budgets appliquent ces maquettes à leurs données budgétaires grâce à
« l’application TotEM » – Totalisation et Enrichissement des Maquettes. Cette application gratuite et
librement téléchargeable permet de consolider les données budgétaires et extrabudgétaires contenus dans
les progiciels de gestion ou sous d’autres formats afin de générer budgets primitifs, budgets supplémentaires,
décisions modificatives et comptes administratifs complets sans double saisie. Une fois le budget voté, c ’es t
le fichier XML complet issu de TotEM qui est télétransmis en préfecture en vue du contrôle budgétaire.
Les préfectures visualisent les budgets ainsi télétransmis dans « l’application Actes budgétaires »
(bénéficiant de la plateforme ACTES), qui leur permet d’exercer une partie du contrôle budgétaire de façon
automatique et de disposer d’un document facilement exploitable pour les contrôles approfondis.
136En France, cette numérisation a été engagée en matière comptabl e par la DGCP depuis 2004 sous le nom
de « Hélios ».
CONCLUSION GENERALE
Dans ce travail, nous avons essayé de montrer comment les diverses modalités
de contrôles administratifs et juridictionnels sur les actes budgétaires des collectivités
locales sont mis en œuvre par les services de l’Etat (la DTCL, le Contrôle budgétaire
provincial et la DGBFIP, le réseau des comptables publics locaux, les juridictions
administratives et des comptes locales).
137En France, Il existe en effet sur l’application ACTES des fonctionnalités destinées à faciliter leur travail
(émission automatique de l’accusé de réception, calcul des délais de recours, renseignement du caractère
prioritaire des actes, fiche de suivi des actes, suivi du dénombrement statistique des actes…).
Pour rappel, l’étude de notre thématique relative au contrôle par l’Etat des actes
budgétaires des collectivités locales gabonaises a mis en exergue, dans une première partie,
la présentation du régime des modalités de contrôle de l’Etat sur les actes budgétaires
locaux. Elle nous a permis de connaitre non seulement la nature des différents actes
budgétaires locaux soumis au contrôle de l’autorité de tutelle, conformément aux
dispositions législatives et réglementaires en vigueur ; mais aussi de comprendre la
procédure d’approbation et les différents mécanismes utilisés par les services de l’Etat à cet
effet.
S'agissant de la seconde partie de notre travail, nous avons montré que les
contrôles administratifs et juridictionnels exercés sur les actes budgétaires des collectivités
locales ne sont pas vraiment efficaces, au regard de l’objectif recherché : garantir la bonne
gestion de nos finances publiques locales. En effet, c’est en étudiant la portée de différentes
modalités de contrôle que nous avons pu mesurer les sérieuses entraves à l'action de contrôle
sur les actes budgétaires locaux au Gabon. C’est pourquoi, nous avons proposé des
perspectives de solutions, en préconisant d'une part, une réorganisation fonctionnelle des
organes de contrôle de l’Etat, basée sur une réelle déconcentration, c’est-à-dire sur la
préfecturalisation des contrôles de tutelle et l’instauration ou extension des juridictions
locale, administratives et financières. D’autre part, il convient de mettre les moyens
suffisants à la disposition des organes de contrôle ; d’envisager la formation du personnel de
l’Etat, allant dans le sens de la spécialisation en matière de contrôle des finances locales ou
de droit des collectivités locales ; et de dématérialiser ou informatiser les procédures de
contrôles actuelles.
En tout état de cause, le contrôle des finances publiques, et partant des finances
locales dans tout Etat unitaire décentralisé reste un impératif pour le pouvoir central. C'est
un moyen d'information du citoyen, des populations locales sur l'emploi qui est fait des
ressources publiques. C'est en plus un moyen privilégié pour asseoir la transparence dans la
gestion des affaires publiques. Les contrôles sont en effet des garde-fous indispensables.
Les contrôles sur les actes budgétaires locaux doivent en réalité être perçus comme des
outils d’aide à la gestion financière locale. Ils constituent un instrument de prévention du
risque financier local.
Retenons qu’au Gabon, s’il est dans l’intérêt de l’Etat de maitriser la gestion des
fonds publics de ses collectivités locales, afin que celles-ci impulsent véritablement le
développement local attendu par tous, force est de constater que « les moyens d’intervention
de l’Etat dans la gestion des collectivités locales, en l’état actuel, marquent une emprise qui
se situe à la limite de l’embrigadement de l’Etat sur les finances locales »138 . Aussi, une
138Cf. OKILA VINC Denalet, Mémoire de maitrise Droit public, « l’impact de la tutelle administrative sur le
pouvoir décisionnel des élus locaux au Gabon », FDSE-UOB.
réforme profonde du régime de tutelle sur les actes budgétaires de nos collectivités locales
s’avère nécessaire.
I- ANNEXES
II- BIBLIOGRAPHIE
1- Textes juridiques
2- Ouvrages
-GUINCHARD (Serge) et DEBARD (Thierry), Lexique des termes juridiques 2012, 19e
édition, Paris, Dalloz, Avril 2011 ;
-J. Dembour, les actes de la tutelle administrative, Larcier, 1995, in M. Gohin, « Institutions
administratives », p. 310 ;
-R. CHAPUS, Droit administratif général, Tome 1, 16ème édition, Collection DOMAT,
Montchrestien, Paris 2001, 982 pages ;
-Ch. EISENMANN, Cours de droit administratif, Tome 1, Paris, LGDJ, 1982, p.260 ;
a) Articles
-Professeur T.K.G, « le contrôle des finances publiques », journal hebdo info, N°185, 13 mai
1989, page 76 ;
- Ismaila Madior FALL, Le contrôle des actes des collectivités locales au Sénégal, Dakar,
Nouvelles Imprimeries du Sénégal, 2001, p.14 ;
b) Cours
-Séminaire sur le Droit budgétaire local, Cours de MAGFCL, Telesphore Ondo, FDSE-
UOB, Libreville, Avril 2014 ;
-Séminaire sur le Contrôle des finances locales, Cours de MAGFCL, Pr Alexis ESSONO
OVONO, FDSE-UOB, Mai 2014 ;
c) Mémoires et rapports
-Aimé Felix AVENOT, Mémoire de Droit public, « Remarques à propos de la loi organique
n°15/96 relative à la décentralisation », FDSE-UOB, 1997, 83 pages ;
d) Webographie
www.legifrance.fr, septembre 2015 ;
MARCHE N°xxx/2015/PE/CN
Signé le :
L’ENTREPRENEUR Le Maire
Visé le :
DU xx /xx/xxxx
VU ET VISE
DEDICACES Pages
REMERCIEMENTS
AVANT-PROPOS
SOMMAIRE
INTRODUCTION GÉNÉRALE………………………………………………………..1-5
CONCLUSION GENERALE………………………………………………………..76-77
ANNEXES
BIBLIOGRAPHIE
TABLE DES MATIERES