Année universitaire 2019-2020

Licence 1 Droit – Semestre 1

Droit constitutionnel – Travaux dirigés

Équipe pédagogique :
M. J.-J. URVOAS (CM), M. L. MVE ELLA (TD)
Mme S. LE BRETON (TD) M. J.F. LE GOFF

Séance n° 7 – LE PARLEMENT

Objectifs de la séance :
Savoir définir le domaine de la loi.
Comprendre les différentes étapes de la procédure législative.

Sujet de dissertation : Le bicamérisme est-il égalitaire sous la Vème République?

Recherche à faire :
Les exemples d’utilisation de l’article 49.3 sous la 5ème République

Eléments bibliographiques :
- P. Blachèr, Le Parlement en France, Paris, LGDJ, coll. « Systèmes », 2012.
- J.-P. Camby, P. Servent, Le travail Parlementaire sous la cinquième République, Montchrestien, coll. Clefs.
Politique, 2011.
- J. Gicquel, A. Levade, B. Mathieu, D. Rousseau (dir.), Un Parlement renforcé ? Bilan et perspectives de la réforme
de 2008, Paris, Dalloz, coll. « Thèmes et commentaires », 2012.
- Jus Politicum, Le Parlement français et le nouveau droit parlementaire après la réforme de 2008, n° 6, octobre
2011 (disponible gratuitement sur le site de la revue jus politicum).
- O. Dord, « Vers un rééquilibrage des pouvoirs publics en faveur du Parlement », RFDC, 2009/1, n° 77, p. 99. (sur
UBODOC, base CAIRN).
- Revue Pouvoirs, n° 134, 2010, Le contrôle parlementaire.
- J.-Cl. Zarka, « La réforme visant à rétablir la confiance dans la vie politique », Les petites affiches, 2017, n° 249
- V. aussi les sites internet de l’Assemblée nationale et du Sénat, notamment : la fiche de synthèse n°16 concernant
le statut des députés sur le site de l’Assemblée nationale et le règlement de chacune de ces chambres.

Document 1 : J. Gicquel, « Le sens unique de la constitution de la Vème République », Introduction, Revue

numérique « Titre VII » (Extraits), n°1 septembre 2018.

(…) UNE CONSTITUTION TRANSFIGURÉE

“Tout ce qui tombe sous le sens rejaillit ailleurs” prétendait Prévert. En 1958, à la faveur du mandat de recours, ou
la conduite du peuple par son guide, confié au Général de Gaulle, un terme est apporté à la culture républicaine
qui assimilait le Parlement à la démocratie. Avec la fin de la souveraineté parlementaire, le pouvoir exécutif est
restauré en qualité de pouvoir de volonté autonome.

La négation de la souveraineté parlementaire

Depuis les lois constitutionnelles de 1875, la République souveraine (R. Rémond) se confondait avec le
parlementarisme absolu (R. Carré de Malberg). Organe de souveraineté, agissant en lieu et place du peuple
souverain, le Parlement est ravalé, en 1958, au rang d'un pouvoir constitué et subordonné à ce dernier au sens
gaullien. Au plan des principes, le régime d'assemblée récusé, cède le pas à un régime parlementaire sans
souveraineté parlementaire. La définition de François Goguel reflète la présentation finalisée du texte, qui prend le
contrepied, de manière démonstrative, de celle de 1946.

Après le titre premier consacré à la souveraineté, la Constitution de la IV e faisait place au Parlement (titre second)
et reléguait le président de la République au titre V, après... le Conseil économique. Quant au Gouvernement, il
était superbement ignoré, en tant que tel : mentionné, tout au plus, sous la mention générique du conseil des
ministres (titre VI). La Constitution de 1958 renverse la perspective (titre 2, le président de la République ; titre 3,
le Gouvernement) et adopte, de manière significative, une rédaction révélatrice à contre-sens. C'est, en effet, en
termes de mission que le rôle de chacun d'entre eux est explicité, de manière unique, respectivement aux articles
5 et 20 ; à rebours du Parlement, dans l'attente de la révision de 2008 (art. 24). Cependant, la translation de la
souveraineté est passée inaperçue, lors de l'écriture du texte. Les verbes « déterminer » et « conduire » ont été
pris dans leur sens commun, en clair, décider souverainement les buts de l'État et les diriger vers leurs réalisations
(L.Trotabas). Inscrite dès les premières moutures, l'expression historique n'a fait l'objet d'aucune remarque et,
encore moins, de critiques lors de son examen devant le Comité consultatif constitutionnel et l'assemblée générale
du Conseil d'État.

Un silence assourdissant à la mesure du discrédit dans lequel le Parlement était tombé, en 1958 et de l'obligation
de résultat conféré au Général par la Nation. Ceci posé, la fin de la souveraineté parlementaire trouve son
explication dans l'attitude des élus et celle des rédacteurs, acquis au révisionnisme ou le courant de la réforme de
l'État.

Souverain et débonnaire, et plus encore désinvolte à l'égard de la Constitution, le Parlement pouvait l'ignorer, en
l'absence de tout contrôle, à l'exemple de la procédure d'investiture du président du conseil. En acceptant une
seconde investiture, en 1947, Paul Ramadier rétorque au président Auriol, gardien de la Constitution, dépourvu de
moyens : L'Assemblée est souveraine et c'est un principe de tout temps ; je ne peux méconnaître cette souveraineté
. Le Parlement consentirait-il à une limitation du domaine de la loi (loi A. Marie du 17 août 1948), que son attitude
ne prêtait pas à conséquence, dès lors, qu'il pouvait, à tout instant, y renoncer. En validant l'ensemble des élections
de ses membres, même non contestées, par la procédure de la vérification des pouvoirs, les chambres se
comportaient en un jury souverain (E. Pierre). Soit le comble d'une démocratie sans le peuple !

Mais, simultanément, le Parlement avait pris l'habitude de déléguer son pouvoir législatif puis son pouvoir
constituant, en 1940, comme, en 1958, en se défaussant sur l'exécutif. Somme toute, des pleins pouvoirs à sans
pouvoirs, selon la vision de J. Giraudoux, en accord avec celle de la doctrine constitutionnaliste.

La réforme de l'État ? M. Hauriou, l'un des pères spirituels de la Ve République, avait plaidé sa cause en présentant
la thèse de la primauté du pouvoir exécutif. Il avait dénoncé, la fausse conception de l'analyse juridique de la
fonction exécutive, ramenée à la vision idéaliste ou rousseauiste, de l'exécution de la loi. A l'opposé, il avait argué
au profit d'une conception politique fondée sur le mode opératoire, spécifique de ce pouvoir, la décision exécutoire.
Or, le Parlement, le pouvoir délibérant, par nature, ne saurait prétendre à se hisser au rang d'un pouvoir
d'entreprise, pouvoir de commandement ; bref, le pouvoir politique par nature.

Document 2 : le domaine de la loi, site de l’Assemblée nationale.

Travail à faire : Recherchez en quoi la Constitution de la 5ème République marque une rupture avec les précédentes
Républiques concernant le domaine de la loi.

La distinction d’un domaine législatif et d’un domaine réglementaire est une nouveauté introduite par la Constitution
de 1958.

L’article 34 de la Constitution qui définit le domaine de la loi laisse cependant à la loi un très large champ
d’intervention.

En outre, la jurisprudence du Conseil constitutionnel et la pratique institutionnelle ont permis à la loi d’étendre
progressivement son domaine.
I. - La définition du domaine de la loi

Sous les IIIème et IVème Républiques, la loi se définissait de façon formelle : la loi était un acte adopté par le Parlement
selon la procédure législative et promulgué par le Président de la République. Le domaine de la loi était sans borne.
Une loi pouvait concerner n’importe quel sujet et même s’appliquer à un cas particulier. Un acte de forme législative
ne pouvait être modifié que par un texte de même forme.

Le pouvoir réglementaire du Gouvernement était essentiellement un pouvoir d’application des lois. Il n’y avait pas
de différence de domaine entre la loi et le règlement, mais une différence de forme : la loi était un acte voté par le
Parlement et le règlement émanait de l’Exécutif. La suprématie absolue de la loi, expression de la volonté de la
Nation, se traduisait par l’irrecevabilité d’un recours exercé contre celle-ci devant une juridiction.

En 1958, le constituant a souhaité protéger le domaine propre de l’action du Gouvernement et soustraire du

domaine de la loi de nombreuses questions relevant davantage de l’administration et de la gestion courante des
affaires publiques. Dans ses mémoires, Michel Debré n’hésitait pas à voir dans ces dispositions « l’acte de
naissance d’un parlementarisme de qualité ». Il s’en est expliqué devant le Conseil d’État : « Du point de vue des
principes, la définition est normale et c’est la confusion de la loi, du règlement, voire de la mesure individuelle, qui
est une absurdité ».

La Constitution de la Vème République définit le domaine de la loi. L’art. 34 distingue les matières dans lesquelles
le Parlement fixe les règles et celles pour lesquelles il détermine les principes fondamentaux.

Jusqu’en 2008, la liste des règles fixées par la loi était la suivante :
- les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques,
les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ;
- la nationalité, l’état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ;
- la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ;
l’amnistie ; la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ;
- l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d’émission de la
monnaie ;
- le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales ;
- la création de catégories d’établissements publics ;
- les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’État ;
- les nationalisations d’entreprises et les transferts de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé.
La liste des principes fondamentaux fixés par la loi était la suivante :
- l’organisation générale de la défense nationale ;
- la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ;
- l’enseignement (introduite par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005) ;
- la préservation de l’environnement (introduite par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005) ;
- le régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;
- le droit du travail, le droit syndical et le droit de la sécurité sociale.

L’art. 34 disposait en outre que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les
conditions et sous les réserves prévues par une loi organique », et que « les lois de financement de la sécurité
sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de
recettes, fixent ses objectifs de dépenses ». Il confiait enfin à des lois de programme le soin de déterminer les
objectifs de l’action économique et sociale de l’État.

II - L'extension du domaine de la loi

Encadré mais étendu, le domaine de la loi a été progressivement élargi sous le double effet d’une jurisprudence
libérale du Conseil constitutionnel et de la volonté du constituant de 2008.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a conduit à une extension de fait du domaine de la loi.

Le Conseil a rappelé que le domaine délimité par l’art. 34 n’était pas exhaustif : d’autres articles de la Constitution
et de son préambule déterminent les matières législatives (déclaration de guerre, état de siège, autorisation de
ratification de certains traités, dispositions des articles 72 à 74 relatives aux collectivités territoriales). La charte de
l’environnement, qui fait référence à la loi (notamment à ses articles 3, 4 et 7), étend également la compétence du
législateur.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel ne permet pas au législateur d’abandonner ou de négliger son propre
domaine :
− en affirmant que le législateur ne peut pas priver de garantie légale une règle, un principe ou un objectif à valeur
constitutionnelle (Décision n°84-185 DC du 18 janvier 1985) ;
− en estimant que le législateur ne peut se reposer sur le règlement pour préciser certaines dispositions que la
Constitution lui impose de définir lui-même : à travers la sanction des « incompétences négatives », le Conseil
s’assure, de longue date, que la loi comporte bien certaines caractéristiques.

Surtout, dans une décision importante n°82-143 DC du 30 juillet 1982, le Conseil constitutionnel a jugé « que, par
les articles 34 et 37, alinéa 1er, la Constitution n’a pas entendu frapper d’inconstitutionnalité une disposition de
nature réglementaire contenue dans une loi, mais a voulu, à côté du domaine réservé à la loi, reconnaître à l’autorité
réglementaire un domaine propre et conférer au Gouvernement, par la mise en œuvre des procédures spécifiques
des articles 37, alinéa 2, et 41, le pouvoir d’en assurer la protection contre d’éventuels empiétements de la loi ».

De son côté, le constituant a expressément étendu le domaine de la loi en juillet 2008.

Ainsi, l’art. 1 de la Constitution permet désormais à la loi de favoriser l’égal accès des femmes et des hommes non
seulement aux mandats électoraux et fonctions électives, mais aussi aux responsabilités professionnelles et
sociales.

L’article 4 prévoit que la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis
et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation.

En vertu de l’art. 51-2, la loi détermine les règles d’organisation et de fonctionnement des commissions d’enquête.

À l’art. 34, ont été ajoutés :

- la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias ;
- le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France ;
- les conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées
délibérantes des collectivités territoriales ;
- les orientations pluriannuelles des finances publiques.
Le domaine de la loi a été étendu concomitamment à la création de nouvelles procédures. Il appartient ainsi au
législateur :
- de déterminer les emplois ou fonctions pour lesquels, en raison de leur importance pour les droits et libertés ou
la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après
avis de la commission permanente compétente de chaque assemblée ( art. 13 de la Constitution) ;
- de fixer la composition, l’organisation et le fonctionnement de la commission indépendante chargée de rendre un
avis sur les projets délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges
de députés ou de sénateurs (art. 25)).

Document 3 : G. Carcassonne, Conclusion (Le Parlement français et le nouveau droit parlementaire après la
réforme de 2008), Jus Politicum, n° 6, octobre 2011.

Oui, petit à petit, les parlementaires, sans même en avoir toujours conscience, vont peut-être évoluer vers une
nouvelle culture du Parlement. Chacun sait que celle qui fut longtemps la leur, en gros depuis les années 70, pourra
être abandonnée, à mes yeux, sans le moindre regret, sans la moindre nostalgie. Cette culture d’asservissement,
de servitude de la part des parlementaires, de caporalisme, d’autoritarisme de la part du Gouvernement, gagnerait
à disparaître, ou plus exactement, nous gagnerions tous à ce qu’elle disparaisse. […]
Franchement, qu’y a-t-il de plus indécent, de plus honteux à proprement parler, que ces séances d’ordre du jour à
la disposition de l’opposition auxquelles la majorité ne participe pas ? Ce décalage, cette possibilité de réserver les
votes d’une part, ce mépris affiché par la majorité à l’égard, non pas de l’opposition, mais de l’institution
parlementaire elle-même, sont purement et simplement insupportables.

De manière plus détaillée, et toujours au titre des mauvaises habitudes, je dois dire que j’ai été stupéfait de
découvrir qu’un rapporteur pouvait, en séance, retirer un amendement de la Commission. Quelle drôle de
conception que celle-ci, conception patrimoniale dans laquelle c’est le rapporteur qui serait propriétaire des travaux
de la commission ? Quand la Commission a voté, qu’un amendement a été adopté par celle-ci, il devient
l’amendement de la Commission. Il n’est pas l’amendement du rapporteur, il n’est pas l’amendement du Président,
quels qu’en aient pu être les auteurs initiaux. […]

Reste néanmoins qu’il y a d’ores et déjà des acquis sensibles. On glose sur les études d’impact, et parfois on les
raille. C’est vrai qu’elles sont de qualité très inégale. C’est vrai qu’il en est qui sont parfaitement affligeantes. C’est
vrai que les parlementaires en font un usage… mesuré. Néanmoins, elles occupent une place qui ne va cesser de
croître et qui est déjà très importante. Car il ne faut pas oublier, surtout dans le monde dans lequel nous vivons,
que, aujourd’hui, les parlementaires ne sont plus seuls concernés par l’élaboration de la loi. S’il y a des gens qui,
eux, ont parfaitement et tout de suite compris l’intérêt des études d’impact, ce sont bien tous les partenaires
extérieurs, lobbies, associations, groupes de pression en tout genre. Et il n’y a dans ma bouche aucune péjoration
lorsque j’évoque les uns et les autres. Eux se sont saisis des études d’impact, et en renvoient le contenu tant au
Gouvernement qu’au Parlement dans l’influence qu’ils tentent d’exercer sur le déroulement du processus.

On a déjà dit ce qu’il y avait à dire sur le renforcement du rôle des commissions, qui, lui aussi, est un acquis déjà
substantiel. Le fait que les parlementaires aient retrouvé tout simplement le chemin des commissions, que
beaucoup d’entre eux avaient oublié, est en soi un élément plutôt bénéfique. Alors certes il se paie de quelques
dérèglements – aujourd’hui on bavarde en commission ; il y a parfois, dit-on, du brouhaha en commission qui
n’existait pas naguère –, il reste qu’au moins y a-t-il des parlementaires, ce qui après tout n’est pas forcément
mauvais. […]

Quand même, le triplement du temps, du délai entre le dépôt et l’inscription à l’ordre du jour, ça n’est pas tout à fait
rien. Passer d’une moyenne de 53 jours à une moyenne de 150 jours, 150 jours cela fait à peu près 5 mois, et 5
mois ça commence à devenir raisonnable. Les commissions ont eu le temps de travailler, les parlementaires ont
eu le temps de réfléchir, de consulter, de méditer. Dans le meilleur des cas, ils auraient même eu le temps de se
concerter avec le Gouvernement, mais là, il ne faut pas trop rêver. […]

Document 4 : P. Türk, « Le Sénat : une assemblée de bons légistes ? », Pouvoirs, 159, 2016, p. 65 (extraits).

(…) On légifère trop. Les lois sont nombreuses, elles sont mal préparées, alourdies par des dispositions cavalières
ou de nature réglementaire. L’excès de normes étouffe notre pays. Chacun doit prendre ses responsabilités pour
faire mieux et sans délai » Si, à la rentrée 2015, le président du Sénat reprend à son tour cette vieille antienne,
c’est pour annoncer qu’il entend, précisément, prendre ses responsabilités. D’abord en réactivant l’article 41 de la
Constitution, qui lui permet, depuis la révision constitutionnelle, de déclarer irrecevables les amendements relevant
du domaine réglementaire. Depuis octobre 2015, le président du Sénat s’est fait le gardien de la frontière entre loi
et règlement, rôle que n’a jamais vraiment joué le gouvernement et que n’exerce pas (encore ?) le président de
l’Assemblée nationale. Il revient en effet aux présidents des commissions de lui soumettre la liste des
amendements suspects, à charge pour le président du Sénat – le cas échéant après avis du président de la
commission des lois – d’invoquer l’irrecevabilité. Ainsi, entre le 1er octobre 2015 et le 1er juin 2016, première
session-test, sur 6 135 amendements contrôlés, 77 ont été jugés suspects et 73 déclarés finalement irrecevables,
soit 1,2 % des amendements diffusés (taux qui s’élève à 3,5 % concernant, pour comparaison, l’application de
l’article 40 de la Constitution).

Cette initiative n’est pas isolée, si l’on considère les autres chantiers engagés au service du « mieux légiférer »
depuis plusieurs années, concrétisés notamment par la réforme du règlement du Sénat du 13 mai 2015 : maîtrise
du temps de parole, obligation de présence des sénateurs aux séances, recours au vote solennel, développement
de nouveaux modes de délibération destinés à limiter la redondance des travaux des commissions et de
l’assemblée plénière… En effet, après s’être confronté au Conseil constitutionnel dès le début des années 1990,
en tentant d’instaurer des procédures de vote sans débat et avec débat restreint jugées non respectueuses de
l’effectivité du droit d’amendement, le Sénat reprend l’initiative en 2015, en modifiant son règlement pour bénéficier
des potentialités ouvertes par la révision constitutionnelle de 2008 (art. 44 C) et l’article 16 de la loi organique du
15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Le nouvel article 47 ter du
règlement permet, à titre expérimental, jusqu’au 30 septembre 2017, de réserver l’exercice du droit d’amendement
aux travaux en commission, le débat en séance plénière se recentrant sur les explications de vote et le vote sur
l’ensemble du texte. Cette « procédure d’examen en commission » a été cette fois validée, bien que sous réserve,
par le Conseil constitutionnel.

C’est aussi la conférence des présidents du Sénat qui, en juin 2014, a pour la première fois retiré un projet de loi
de l’ordre du jour pour cause d’insuffisance de l’étude d’impact annexée, jugée non conforme aux dispositions de
la loi organique 2009-403, notamment parce qu’elle ne prévoyait pas les conséquences sur les effectifs de la
fonction publique territoriale du projet de loi n° 635 relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et
départementales, et modifiant le calendrier électoral (loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015). Le Premier ministre avait
saisi le Conseil constitutionnel qui, en juillet 2014, s’était borné à constater que les obligations légales du
gouvernement étaient remplies au vu des éléments mentionnés, sans se pencher plus avant sur la qualité de
l’étude d’impact.

Et c’est encore au Sénat que, concernant d’ailleurs le même projet de loi (ce qui peut laisser penser que l’objectif
de promotion de la qualité des lois n’est pas exclusif de considérations politiques !), la conférence des présidents
a tenté de s’opposer à l’engagement de la procédure accélérée décidé par le gouvernement, afin de disposer du
temps nécessaire à un examen parlementaire serein. On sait que l’engagement de la procédure accélérée se
traduit par le gel des dispositions de l’article 42 garantissant aux commissions un délai minimal d’examen. En
l’occurrence, le projet de loi n° 635 avait été présenté en conseil des ministres le 18 juin 2014 et déposé au Sénat
l’après-midi même, pour un examen en séance publique à partir du 1er juillet. Faute de soutien à l’Assemblée
nationale, dont l’initiative conjointe est, on le sait, requise par l’article 45 de la Constitution pour pouvoir mettre le
veto, cette initiative a échoué. Finalement, la commission sénatoriale spécialement constituée, réunie le 26 juin, a
préféré, faute d’avoir pu travailler correctement, ne pas adopter de texte, laissant le débat en séance plénière se
dérouler sur la base du texte initial du projet de loi. Le Sénat devait réitérer la manœuvre le 10 décembre 2014,
décidant (art. 29-6 de son règlement) de s’opposer à l’engagement de la procédure accélérée sur le projet de loi
n° 636 portant nouvelle organisation territoriale de la République. La conférence des présidents n’a pas été suivie,
là non plus, par l’Assemblée nationale. Le Sénat a tout au moins pu montrer l’attention particulière portée aux
projets de loi relatifs aux collectivités territoriales, et plus généralement aux questions touchant à l’aménagement
du territoire et aux espaces ruraux, pour lesquels il se voit reconnaître, y compris par les articles 24 et 39 de la
Constitution, une vocation particulière.

Le Sénat participe également à la lutte contre les « neutrons législatifs », l’insuffisante normativité de la loi étant un
motif fréquent de saisine du Conseil constitutionnel et de débat entre les sénateurs. La Haute Assemblée a
également engagé un combat contre les excès du droit d’amendement, profitant des évolutions de la Constitution
et de la jurisprudence constitutionnelle : encadrement des formalités de dépôt dans le règlement, application plus
stricte de la règle de l’entonnoir, recours à la nouvelle irrecevabilité de l’article 45, alinéa 1er, de la Constitution
(moyen de lutte contre les « cavaliers législatifs » introduit par la révision constitutionnelle de 2008). L’un des enjeux
principaux réside dans le combat mené plus spécifiquement contre les articles additionnels, qui se distinguent des
autres amendements en ce qu’ils ne viennent pas modifier une disposition, mais en ajouter de nouvelles, pas
toujours en rapport direct avec l’objet du texte. Les articles additionnels, souvent proposés ou au moins acceptés
par le gouvernement, a fortiori lorsqu’ils portent la double casquette de cavaliers législatifs (dispositions sans lien,
même indirect, avec l’objet du texte), viennent alourdir la loi et en obscurcir les enjeux. (…)

Document 5 : Réforme des modes de scrutin: enjeux et défis, Débat entre Thomas Ehrhard et Romain Rambaud,
Constitutions, 2017, p. 381

Emmanuel Macron a proposé, pendant la campagne électorale, d'introduire une « dose de proportionnelle » à
l'Assemblée nationale. Où en sommes-nous aujourd'hui ? Comment la France se situerait-elle par rapport à ses
voisins si elle adoptait une réforme de ce type ?
Thomas Ehrhard : L'idée d'introduire une dose de proportionnelle pour l'élection des députés n'est pas nouvelle.
Elle se trouvait, par exemple, dans le rapport Jospin de 2012 et dans le rapport Bartolone-Winock de 2016, pour
s'en tenir au dernier quinquennat. Il s'agit également d'une idée soutenue par la plupart des partis politiques, y
compris par les principaux, comme l'illustrent les programmes des candidats à l'élection présidentielle de 2012,
notamment Nicolas Sarkozy et François Hollande. La proposition d'Emmanuel Macron s'inscrit à la suite de ce
mouvement. La différence entre la récurrence de cette idée, restée une promesse de campagne depuis une dizaine
d'années, et le quinquennat qui s'ouvre porte sur sa réalisation. (…) Sans considérer que le processus de réforme
soit techniquement engagé, il est raisonnablement possible de considérer que ce quinquennat et cette législature
seront ceux de l'introduction d'une dose de proportionnelle, certainement couplée à la réduction du nombre de
parlementaires. Le principal argument soutenant cette hypothèse tient aux contraintes politiques, partisanes et
électorales qui sont moindres dans le contexte actuel en comparaison avec les précédents. Sans rentrer dans le
détail et en omettant des nuances nécessaires, la très brève histoire d'En Marche, un parti peu structuré localement,
sans notable, dont l'organisation est très verticale, qui détient à lui seul la majorité des sièges à l'Assemblée
nationale et dont les députés sont, de surcroît, des primo-députés pour 281 d'entre eux (sur 308), sont autant de
facteurs favorables. Le gouvernement pourrait bénéficier de l'ouverture d'une fenêtre d'opportunité pour introduire
une dose de proportionnelle que n'avaient pas eue les gouvernements précédents, ou qu'ils aient mené d'autres
réformes électorales (le découpage électoral en 2010 et l'interdiction du cumul de fonctions électives en 2014).
(…)

Document 7 : Exposé des motifs du projet de loi organique « pour une démocratie plus représentative, responsable
et efficace ».

Travail à faire : Quelles sont les évolutions envisagées par ce projet de loi organique ?

Exposé des motifs,

MESDAMES, MESSIEURS,

Les premières lois du quinquennat ont renforcé la moralisation de la vie publique. Cette première étape était
indispensable pour répondre à la crise de confiance des citoyens envers leurs représentants. L’heure est désormais
au renforcement de l’efficacité et de la représentativité du Parlement ainsi qu’au renouvellement de nos élus.

Le Président de la République en a pris l’engagement solennel dans son discours devant le Parlement réuni en
Congrès le 3 juillet 2017. À cette fin, il a annoncé sa volonté de mettre en œuvre trois mesures présentant
l’avantage de dépasser les clivages partisans et de recueillir un large assentiment parmi nos compatriotes : la
réduction du nombre de parlementaires, l’élection d’une partie des députés au scrutin de liste à la représentation
proportionnelle et la limitation du cumul des mandats dans le temps, tant pour les parlementaires que pour les
titulaires de fonctions exécutives locales.

La réduction du nombre de parlementaires vise avant tout à améliorer la qualité du travail législatif. Comme l’a
rappelé le Président de la République le 3 juillet 2017, « un Parlement moins nombreux mais renforcé dans ses
moyens c’est un Parlement où le travail devient plus fluide, où les parlementaires peuvent s’entourer de
collaborateurs mieux formés et plus nombreux, c’est un Parlement qui travaille mieux. ». La réduction du nombre
de parlementaires complète le mouvement de renforcement des moyens mis à la disposition des assemblées afin
que le Parlement puisse exercer la plénitude des fonctions qui lui sont confiées par la Constitution de 1958 à savoir
voter la loi, contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques.

Ainsi, le présent projet de loi organique, accompagné d’un projet de loi examiné simultanément, mettent en œuvre
cette ambition en diminuant le nombre de députés et de sénateurs de 30 %. Le rapport entre le nombre de députés
et de sénateurs reste ainsi inchangé. L’effectif de l’Assemblée nationale s’établira donc à quatre cent quatre
députés (contre 577 actuellement) et celui du Sénat à deux cent quarante-quatre (contre 348 actuellement). Par
ailleurs, le projet de loi ordinaire prévoit d’élire 61 députés au scrutin de liste à la représentation proportionnelle sur
des listes nationales soumises au suffrage de l’ensemble du corps électoral.
L’introduction de l’élection de députés à la représentation proportionnelle permettra que les différentes sensibilités
politiques soient mieux représentées au Parlement.

En outre, l’interdiction du cumul de plus de trois mandats consécutifs identiques, pour les parlementaires comme
pour les fonctions exécutives locales, constituera la garantie du renouvellement démocratique attendu de longue
date par les Français.

Un Parlement aux effectifs resserrés mais plus efficace et plus représentatif de la diversité des sensibilités
politiques de la Nation, une respiration démocratique permise par le renouvellement des responsables politiques,
voici donc les objectifs de la présente réforme. Loin de nourrir le sentiment de défiance envers les élus, les présents
textes visent au contraire à combattre les causes qui alimentent ce sentiment et minent notre fonctionnement
démocratique. En renforçant la confiance dans les élus et en leur permettant un travail de qualité, c’est l’ensemble
de la démocratie représentative qui sera renforcée.

La réforme se décline en deux volets : un projet de loi organique et un projet de loi ordinaire. L’article 24 et de la
Constitution confie en effet à une loi organique le soin de fixer l’effectif national de députés et de sénateurs, ainsi
que les dispositions fondamentales relatives à l’élection et à l’exercice du mandat parlementaire. Outre la fixation
du nouvel effectif des assemblées parlementaires, le présent projet de loi organique comporte donc des
dispositions visant principalement à adapter les régimes d’inéligibilités et d’incompatibilités et à organiser les
remplacements des députés en conséquence de l’élection d’une partie de ces derniers au scrutin de liste dans une
circonscription unique.

Document 8 : L’obstruction parlementaire a-t-elle une utilité ?

Propos recueillis Lucie Alexandre et Laurent de Boissieu, Journal La Croix du 19/02/2020

L’examen du projet de loi instituant un système universel de retraite a commencé cette semaine
à l’Assemblée nationale. Après avoir empêché l’achèvement de la discussion en commission
spéciale, le dépôt de 40 634 amendements conduit la majorité à accuser l’opposition de refuser le
débat démocratique en pratiquant l’obstruction. Sur fond de mouvement social, la majorité espère
malgré tout faire adopter le texte en première lecture avant le scrutin municipal.

« L’obstruction fonctionne si elle est soutenue par l’opinion publique »

Didier Maus, ancien professeur associé à l’université de Paris I, président de l’Association internationale
de droit constitutionnel.

« Tout dépend de l’objectif poursuivi. Si l’obstruction a vocation à empêcher l’adoption d’une réforme, la
réponse est non. Je n’ai pas le souvenir qu’une réforme ait un jour été empêchée à cause d’une bataille
par obstruction. C’est inefficace d’un point de vue institutionnel, car si les débats durent trop longtemps,
le gouvernement peut utiliser l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, et le texte est considéré comme
adopté.
En juillet 2018, l’examen de la réforme constitutionnelle a certes été arrêté à cause de l’affaire Benalla,
venue interférer dans les débats. L’ensemble des parlementaires de l’opposition se sont alors joints pour
exiger des suspensions de séance, faire des rappels au règlement, multiplier les amendements : tout cela
relève de l’obstruction. Au bout de trois jours, le gouvernement a décidé d’arrêter les frais et de suspendre
les travaux.
Mais il ne s’agissait pas d’obstruction sur le texte en lui-même. La majorité devait faire face à une tension
politique très forte, pas à un climat social difficile dans le pays, comme c’est le cas aujourd’hui. Enfin il
s’agissait d’une réforme constitutionnelle, donc le gouvernement ne pouvait pas passer en force. C’était
une situation très particulière, pas une obstruction pour un texte classique, comme cette fois.

L’obstruction peut toutefois être efficace. Si l’ambition est de faire traîner les débats afin de montrer le
gouvernement en position de faiblesse, la réponse est oui. Cela peut être politiquement efficace, à
condition de recueillir le soutien de l’opinion publique. Si l’opposition au texte n’existe pas seulement au
Parlement, mais de façon très forte dans le pays, l’obstruction peut avoir des effets. Nous ne sommes
pas dans un raisonnement de pure procédure législative, le débat est aussi une caisse de résonance du
climat social, notamment à travers les réseaux sociaux. L’obstruction fonctionne quand elle est soutenue
dans l’opinion publique.
En somme, il y a deux buts politiques derrière l’obstruction : faire perdre du temps au gouvernement, et
par là, le pousser à la faute. Dans le cas de figure actuel, l’exécutif a lui-même affirmé qu’il avait intérêt à
aller vite sur la réforme des retraites. C’est une évidence : nous sommes à deux ans de la prochaine
élection présidentielle. À partir de maintenant, il n’est plus possible de lancer de grandes réformes, car
les effets n’en seront pas visibles.
Pour le pouvoir, la procédure législative est donc devenue une course contre la montre. Faire perdre du
temps au gouvernement, c’est le mettre en position de faiblesse. Par ailleurs, faire preuve d’efficacité est
l’une des grandes promesses d’Emmanuel Macron. Ralentir une réforme importante telle que celle-ci
donnerait un bon argument à ses détracteurs, pour affirmer que le
Gouvernement est incapable de tenir ses engagements, et en premier lieu, celui de l’efficacité politique ».

« L’obstruction est un signe d’impuissance de l’opposition »

Jean Garrigues, historien et président du Comité d’histoire parlementaire.

« Dans la mesure où, dans notre système majoritaire, le projet de loi sera finalement voté dans le sens
voulu par le gouvernement et qu’une motion de censure n’a aucune chance d’être adoptée, l’obstruction
constitue la dernière solution pour une minorité politique de marquer son opposition. Cette pratique est
venue de la droite après l’alternance et la vague rose de 1981. Elle est toujours un signe d’impuissance.
Son objectif n’est d’ailleurs pas de contribuer à l’examen parlementaire du texte mais de s’adresser, par-
delà le Parlement, à l’opinion publique. Jean-Luc Mélenchon l’assume : il entend prolonger à l’Assemblée
nationale la rue et son mouvement social. Cette volonté participe de la critique de la démocratie
représentative.
L’idée même d’un blocage de la réforme des retraites au Parlement peut en outre accroître, toujours dans
l’opinion publique, le sentiment d’un amateurisme du gouvernement, venant à la suite des atermoiements
du rapport Delevoye et des négociations avec les syndicats. C’est aussi une manière de prendre date
pour la suite. Par exemple, l’obstruction de la droite face aux nationalisations de 1982 n’a pas eu de
conséquence sur le moment quant au sort final du texte, mais elle annonçait sa revanche à travers les
dénationalisations de 1986.

Cette année, on a pour la première fois vu concrètement le transfert de l’obstruction de l’hémicycle vers
les commissions. La commission spéciale n’a pas pu achever ses travaux, ce qui a eu pour effet que le
texte examiné en séance soit celui du gouvernement. Bref, on assiste à un retour à la situation d’avant la
révision constitutionnelle de 2008 : destinée à un rééquilibrage entre les pouvoirs exécutif et législatif au
profit de ce dernier, celle-ci prévoit normalement l’examen en séance de la version issue du travail de la
commission et non plus de celle déposée par le gouvernement. Autrement dit, La France insoumise
provoque elle-même ce qu’elle dénonce ensuite.
De la même façon, les outils dont dispose l’exécutif pour contrer l’obstruction de l’opposition, comme le
recours à l’article 49 alinéa 3 (adoption sans vote, sauf en cas de succès d’une motion de censure) ou
aux ordonnances (autorisation du gouvernement à légiférer), nient l’expression d’un contre-pouvoir du
Parlement et peuvent donner l’illusion d’un régime autoritaire. Mais il serait contre-productif pour le
gouvernement de tomber dans le piège tendu par La France insoumise en les mettant en œuvre.
Ce comportement atténue donc les critiques du système majoritaire, par exemple à travers l’introduction
d’une dose de proportionnelle permettant aux minorités politiques de jouer un rôle plus décisif dans la
procédure législative. Ce n’est possible que si celles-ci jouent un jeu constructif, comme c’est le cas
aujourd’hui des Républicains. Ce n’est en revanche pas possible avec des oppositions radicales ».
Document 9 : schéma de la procédure législative, site de l’Assemblée nationale.
III - LA PHASE POST-PARLEMENTAIRE

1 - Promulgation
Le cas le plus normal est celui de la promulgation de la loi par le Président de la République
dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi définitivement
adoptée. Dans ce délai, toutefois, peuvent se produire deux événements susceptibles de retarder
ou empêcher la promulgation de la loi :

2 - Nouvelle délibération
Le Président de la République peut demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi
ou de certains de ses articles. Cette faculté, qui s'exerce par décret contresigné par le Premier
ministre, n'a été mise en œuvre que très rarement depuis 1958.
3 - Saisine du Conseil constitutionnel
La loi votée par le Parlement peut être déférée au Conseil constitutionnel par le Président de la
République, le Premier ministre, le président de chacune des assemblées, 60 députés ou 60
sénateurs. La saisine du Conseil constitutionnel suspend la promulgation jusqu'à ce que celui-
ci ait statué, les dispositions déclarées inconstitutionnelles ne pouvant être promulguées.
Il arrive que le Président de la République renvoie les dispositions déclarées contraires à la
Constitution au Parlement afin que celui-ci les purge de leur inconstitutionnalité avant la
promulgation du texte définitif (procédure assez rare, qui emprunte alors la voie de la nouvelle
délibération) ; le plus souvent, au sortir du Conseil constitutionnel, la loi est promulguée telle
quelle, amputée des dispositions déclarées contraires à la Constitution, quitte à ce que ces
dispositions soient représentées ultérieurement, si leur censure résulte d'un motif de procédure.

IV - DISPOSITIONS PROCÉDURALES PROPRES À CERTAINES LOIS ORDINAIRES

L'élaboration de certaines lois ordinaires, tout en respectant le schéma général de la procédure

législative tel qu'il vient d'être retracé, est régie par des dispositions procédurales propres tenant
à l'objet même de ces lois. Tel est le cas de l'élaboration des lois portant autorisation de ratifier
un engagement international (article 47 du Règlement du Sénat) ou de la procédure
d'habilitation législative et de ratification des ordonnances prévues à l'article 38 de la
Constitution.
- Les lois autorisant la ratification ou l'approbation d'un accord international ;
- Les lois relatives aux ordonnances de l'article 38 de la Constitution : habilitation législative et
ratification.