DROIT CONSTITUTIONNEL

PARTIE 1
Introduction générale :
Section 1 : Définition et actualité :
Droit constitutionnel : renvoie à l'ensemble des règles juridiques relatives aux
institutions auquel l'autorité s'établit, se transmet ou s'exerce dans l’État. Ces règles sont
contenues dans la Constitution.
Nous allons étudier la Vème République et on reparlera de la IVème République pour faire
le lien entre ces deux périodes.

Il y a un projet de loi constitutionnel qui a été posé le 9 mai 2018. L'objectif de ce projet
est de rendre nos institutions plus représentatives, plus responsables et plus efficaces.

Section 2 : Les fondements du système constitutionnel

français actuel :
I. La souveraineté :

Il y a 3 sens à la définition de souveraineté :

– La souveraineté renvoie à la qualité d'un être qui n'a pas de supérieur et, en effet,
l’État n'est soumis à aucune autre puissance extérieure ou intérieure.
Ex : le Roi de France n'était pas soumis au Pape. Si la France est soumise à un droit
externe c'est qu'elle a décidé de s'y soumettre (droit international).

– L'ensemble des pouvoirs et des compétences que peut exercer l’État. Il exerce sa
souveraineté en émettant des normes.

– Le souverain est celui qui détient la totalité de la puissance d’État. Concrètement,

c'est l’ensemble qui est formé par le pouvoir constituant et le pouvoir législatif.

Le préambule de la constitution de 1958 exprime clairement la place de la souveraineté

dans notre ordre juridique constitutionnel. Ce préambule précise que le peuple français
proclame solennellement son attachement aux droits de l'Homme et aux principes de la
souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration des Droits de l'Homme et
du Citoyens de 1789, confirmés et complétés par le préambule de la Constitution de 1946.

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 L'article 3 de la Constitution précise que la souveraineté nationale appartient au peuple
qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Cet article précise
qu'« aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice ».

Le principe de la souveraineté se trouve d'emblée être l'un des fondements de notre

droit constitutionnel. Ce principe appellera deux remarques :

– C'est le peuple qui est titulaire du pouvoir souverain au sein de l’État.

Ex : la Constitution de 1958 offre au peuple d'exercer sa souveraineté par le biais du
référendum constituant (adopter une constitution) et du référendum législatif (adopter une
loi).
Dans le même sens la Constitution de 1958 a prévu un contrôle de constitutionnalité des
lois qui va dans le même sens car il montre que le législateur est soumis au respect de la
Constitution car la Constitution est l'expression de la volonté supérieure du peuple
souverain. On en déduit l'existence de deux pouvoirs : pouvoirs constituants souverains et
les pouvoirs constitués.

– L'autonomie de l’État national est toutefois abordée par le respect de la

souveraineté des autres États. Les institutions supra-nationales contribuent à un certain
amoindrissement de la souveraineté (ex : UE). Ce sont des pouvoirs perdus temporairement.

a) La souveraineté du peuple :

Le peuple et la nation ne sont pas synonyme. Le peuple renvoie à l'universalité des

citoyens tandis que la nation est une entité abstraite qui figure l'intérêt supérieur du pays. Et
ce peuple souverain a des droits pour se protéger. Ces droits ont connu un essor après la 2 nd
Guerre Mondiale car c'est après celle-ci que, dans la Constitution, on va intégrer des
dispositions relatives à la protection des droits fondamentaux et l’État a pour mission de
veiller à leur respect.
Dans le préambule de la Constitution de 1946, on retrouve le droit du travail, le droit de
grève, le droit à l'instruction. Cela montre que le droit n'est pas seulement légitime car il
n'exprime pas la volonté du peuple qui s'est majoritairement exprimé. Mais il est aussi
légitime car il est conforme au but et aux principes qui sont dans la Constitution. Ses
objectifs et ses principes s’adaptent constamment grâce aux juges constitutionnels car ils
interprètent la Constitution.
En doctrine, il y a certains auteurs qui estiment que les principes posés par les textes
juridiques n'ont de significations que celles posées par le juge.

Légitimité démocratique : c'est le peuple qui a décidé de ses propres normes et de ses
propres règles.

Légitimité de l'expert : c'est le technicien du droit qui produit le droit.

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 b) La souveraineté de l’État :

Historiquement, on identifie l’État et la souveraineté. Les États modernes sont nés avec
l'idée de souveraineté vers le 16ème siècle ; il y a un parallèle entre l’État moderne et la
souveraineté. Toutefois, cette conception a des limites. Notamment quand on l'applique aux
États fédéraux. On parle donc d’États composés eux-même d’États. Simplement, ces États
qui composent l’État fédéral étaient initialement souverains et ils se sont réunis pour former
un seul et même État. Pour tous ces États, c'est l’État fédéral qui est souverain mais à
l'intérieur de l’État fédéral l'exercice de la souveraineté est partagé.
Ex : en Allemagne, l’État va s'occuper de la politique étrangère, de la défense tandis que
les Landers s'occupent de l'environnement ou encore de domaines sociaux.

Dans cet ordre juridique, l’État est un sujet de droit pour deux raisons :
– il participe à la formation de ce droit
– il est soumis à ce droit

Les institutions supra-nationales limitent la souveraineté des États. Ces institutions

exercent des éléments de la souveraineté qui relèvent normalement des États.

II. Les droits fondamentaux :

La Déclaration de 1789 prévoit dans son article 16 que « toute société dans laquelle la
garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de
Constitution ». Autrement dit, la Constitution est entendue comme un texte garantissant la
séparation des pouvoirs et des droits. Ces droits sont préexistants car les révolutionnaires
les avaient déjà posé dans la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen.
Ex : l'article 9 concerne la présomption d’innocence ou l’article 10 qui explique que
« nul ne peut être inquiéter pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur
manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi ».

Les droits fondamentaux constituent les droits sur lesquels le pouvoir doit se
construire. Le peuple allemand reconnaît à l'humain des droits inaliénables.
Les droits fondamentaux sont inscrits dans un texte constitutionnel ou dans un texte
international qui a pour objet de garantir des droits.
Pour qu'il y ait des droits fondamentaux, il faut un texte fondamental car l'importance des
droits fondamentaux exige qu'ils doivent être protégés par une norme juridique supérieure.
Autrement dit, pour savoir si une norme est supérieure à une autre on regarde sa place dans
la hiérarchie des normes ainsi que les instruments qui permettent de veiller à son respect.

a) Les droits de l'Homme :

On retrouve cette notion de droit de l'Homme dans la Déclaration des Droits de l'Homme
et du Citoyen pour la première fois ; ensuite on la retrouvera en 1948, après la 2 nd Guerre
Mondiale, dans la Déclaration universelle des droits de l'Homme. Puis, on a des institutions
régionales qui vont reprendre à leur compte cette notion des droits de l'Homme comme la
Convention Européenne des droits de l'Homme de 1950.

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 On utilise cette expression (« institutions régionales ») car elle renvoie à un conception
individualiste propre aux pays occidentaux. On place donc l'individu même au centre du
droit.
Aujourd'hui, on utilise beaucoup moins l’expression droit de l'homme pour la remplacer
par droits fondamentaux (= expression plus large). Dans cette dernière expression on
retrouve 4 éléments :

– Les droits de l'individu dans la logique libérale et individualiste : c'est la liberté

de l'individu par rapport à l’État (liberté, égalité, etc...)

– Le droit de la personne humaine : ce sont les droits de la personne mais sans égard
à l’État (ex : dignité).

– Les droits sociaux : ce sont des droits exercés avec l'aide de l’État (ex : droit à
l'enseignement public).

– Les droits de 3ème génération qui sont énoncés dans la Charte de l'environnement
de 2004 qui consacrent plusieurs principes dont celui de vivre dans un environnement sain.

b) Les libertés fondamentales :

Elles sont liées aux droits fondamentaux et elles en sont souvent indissociables. En effet,
dans les droits fondamentaux on va retrouver des libertés fondamentales (liées à l'autonomie
des individus) mais aussi des droits créances (qui pèsent, elles, sur l’État).
Ex : le droit à la sûreté. Ce droit permet de ne pas être retenu arbitrairement, cela ne
porte pas atteinte à notre liberté individuelle.
Ex : les droits de la personnalité et de l'intimité.
Ex : les libertés d'opinion, religieuse et de conscience.
Ex : les libertés d'expression et de la presse.

Toutefois, il ne faut pas toujours superposer les droits et les libertés. Il peut exister des
libertés qui sont des droits mais il existe surtout des libertés qui ne sont pas des droits (ex :
la liberté de se suicider). Puis on a des droits qui ne sont pas des libertés (ex : droit de se
faire soigner).

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 Chapitre 1 : La Vème République : origines et
évolutions :
Section 1 : Les origines de la Vème République :
Rupture et continuité de la Vème République car on s'est inspiré des courants de pensées
remontant à la IIIème République et on a appris des faiblesses de la IVème République.

I. La fin de la IVème République :

La IVème République désigne le régime de la France du 3 juin 1944 jusqu'au 5 octobre

1958. Cette période assez courte est marquée par de nombreuses faiblesses qui expliquent
beaucoup de choses dans la Vème République.
La IVème République a quand même participé à un certains nombre de progrès. En effet,
elle a eu la lourde tâche de reconstruire le pays après la 2 nd Guerre Mondiale. Et comme
point de départ, elle a hérité d'une situation désastreuse avec de nombreuses pénuries, une
production au plus bas. À l'époque, on a su qu'il ne fallait pas compter sur l'argent venant de
l'Allemagne.

La IVème République a engagé la reconstruction du pays au moyen d'une intervention

forte de l’État. Plus concrètement, elle a engagé de nombreuses réformes importantes :

– Politique de nationalisation : transfert de la propriété d'une entreprise à une

personne publique et ce dans un intérêt général. Les domaines concernées sont les transports
aériens, les assurances, les crédits ou encore l'électricité.

– Politique de planification : renvoie à l'encadrement par les pouvoirs publics du

développement économique et social à l'aide d'un plan. Sous la IV ème république il y a eu
deux plans : le plan Monnet (de 1947 à 1952), qui a orienté les efforts de reconstructions en
direction d'une croissance à moyen et long terme / (de 1954 à 1957) rayer l'exode rural en
favorisant les aménagements ruraux et de décentralisation industriel.

– Progrès sociaux : par exemple, c'est sous la IV ème république qu'on a créé la sécurité
sociale ; c'est également elle qui a créé les comités d'entreprise, les régimes d'assurance
vieillesse pour les professions non salariées et non agricoles ainsi que le régime d'assurance
vieillesse pour le personnel agricole.

Sous la IVème république sera le début des 30 glorieuses (jusqu'aux années 70). Elle a
engagé beaucoup d'investissements qui ont contribué au retour de la croissance économique
du pays. Le niveau de vie de la population a aussi augmenté car on a créé le SMIC et le
salaire minimum.
La IVème République a participé activement à la construction européenne. Plus
précisément, c'est à l’initiative de deux français qu'on a créé la CECA (Communauté
Européenne du Charbon et de l'Acier) : Robert SCHUMAN et Jean MONNET. Ce traité, qui
réunissait plusieurs États européens, a été créé en 1951, et avait pour but d'assurer une

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libre circulation du charbon et de l'acier et un libre accès aux sources de productions. Ce
traité prévoyait aussi la mise en place d'une autorité commune qui était chargée de surveiller
ce marché.

Au début des années 1950, il y a eu une querelle au sujet de la création d'une

communauté européenne de défense. C'était la création d'une armée européenne. Cette
proposition a été refusée en 1954 car il aurait fallu remilitariser l'Allemagne. Cela n'a pas
empêché à la IVème république de participer à la création de la CEE avec le traité de Rome
en 1957.

a) Les faiblesses de la IVème République :

1. Les faiblesses institutionnelles de la IVème République :

La première faiblesse tient au fait qu'il n'y a pas de consensus originel au début de la
IV république car en 1944 on a rétabli la République (France libérée) ; ensuite il y a eu en
ème

France des débats sur la nouvelle Constitution. Au début de la IV ème République on va

organiser 2 assemblées constituantes et 3 référendums. Puis en octobre 1946, on va réussir à
se mettre d'accord sur une Constitution mais on considère que c'est par lassitude. Elle va être
adopté avec 53% de oui et 30% d'abstention.
Le texte est un compromis entre les partis communistes français, le MRP et le SFIO. Ce
sont ces 3 partis qui vont mettre en place la IV ème République. Cette nouvelle Constitution
avait été rejetée par De Gaulle. À l'époque c'était quelqu'un de très entendu car il avait
« libéré la France ».
Sur le fond, ce texte constitutionnel n'arrivera à mettre en place que des gouvernements
impuissants car cette Constitution ramenait à un exécutif pas assez puissant (comme la III ème
République). Cette Constitution condamnait à une instabilité permanente.

À l'époque, à l'Assemblée Nationale il n'y avait une majorité qui permettait de

gouverner ; ainsi, les gouvernements ne pouvaient pas mener leur gouvernement à terme. Il
n'y avait pas de moyens de pressions sur les parlementaires.

Le consensus de 1946 s'est effondré rapidement dans le contexte de la Guerre Froide

avec pour conséquence l'exclusion des ministres communistes. Or, à l'époque, le parti
communiste était le premier parti de France en nombre de voies (¼ des voies). Si on ajoute
cela à tout ce qu'on vient de voir, évidemment, on ne pouvait pas créer de gouvernement
stable.

2. Les difficultés conjoncturelles de la IVème République :

Première difficulté : tension sociale. Certes, il y avait la croissance économique mais

celle-ci était inégalement repartie entre les secteurs économiques. Par ailleurs, sous la IV ème
République, il y a eu une forte augmentation des prix, une forte inflation. Plus largement, il
y avait sur le territoire français des inégalités géographiques, des inégalités sociales.
Certains travailleurs estimaient ne pas recevoir les bénéfices de la croissance. Il y a aussi eu
des révoltes de commerçants qui se trouvaient être laissés pour compte dans ce retour de la

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croissance.

Deuxième difficulté : la France s'est affaiblie sur le plan international. Après la 2 nd

Guerre Mondiale, dans le contexte de la Guerre Froide, la France s'est alignée derrière les
États-Unis car nous avions besoin du soutien financier des américains. On a aussi adhéré à
l'OTAN acceptant ainsi le leadership américain.

Troisième difficulté : plusieurs mouvements de décolonisation qui vont conduire à la fin

de la IVème République. Cette décolonisation a été à la fois hésitante et répressive. D'un point
de vue juridique, en 1945, la IVème république a substitué l'Empire à la République française
sans prendre en compte les aspirations des pays colonisés.
Des décolonisations ce sont mal passées : la France a accepté de négocier avec les
nationalistes vietnamiens. Dans ces accords, le France reconnaissait l'existence d'un État
libre du Vietnam au sein de l'Empire français. Les accords prévoyaient une conférence pour
préciser les modalités de ces accords. Finalement, l’État français n'a pas reconnu cet État
libre du Vietnam et une guerre a été engagée que la France perdra en 1954.
En Algérie en 1954, la France a fait face à une insurrection et la guerre s'achèvera en
1962.

Sous la IVème la France a connu des revers diplomatiques comme avec la crise du Canal
de Suez en 1956. Une guerre éclate entre l’Égypte et une alliance de 3 États : France, Israël
et le Royaume-Uni. L'origine de ce conflit est la nationalisation du Canal de Suez par
l’Égypte. Or les États dont on parle avaient des intérêts politiques pour éviter que l’Égypte
ne les empêche de passer par le Canal de Suez. Les Égyptiens ont été battus militairement
mais avec la dissuasion des États-Unis, l'alliance des trois pays a dû battre en retraite. Toutes
ces raisons expliquent que la position de la France a été affaibli dans le monde mais aussi
en interne.

b) La disparition de la IVème République :

La fin de la IVème République est marquée par l'appel du Général de Gaulle. Le point de
départ a été la chute du gouvernement de Félix Gaillard le 15 avril 1958. Cette chute
s'explique par l’absence de majorité aussi bien pour la négociation avec les nationalistes
algériens que pour la poursuite de la guerre.

Le 8 mai 1958, alors que le Président était alors René Coty, ce dernier a sollicité Pierre
Pflimlin.
Le 13 mai 1958, il y a des émeutiers qui prennent d’assaut le gouvernement général à
Alger. Pendant le même temps, l'armée d’Algérie a constitué un comité de salut public à
Alger et le chef de l'armée en Algérie, le général Salan, a été poussé par les gaullistes qui
ont réclamé le retour de De Gaulle.
Le 15 mai 1958, le Général De Gaulle se déclare prêt à assumer les pouvoirs de la
République.
Le 24 mai 1958, la Corse se rallie à l’insurrection algérienne.
Le 28 mai 1958, le gouvernement Pflimlin démissionne et le 29 mai, René Coty fait
appel à De Gaulle pour qu'il constitue un gouvernement. Dans son discours de l'époque, il a

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expliqué qu'il avait fait appel « au plus illustre des français ». Le Président de la République
a dit que si De Gaulle n'est pas élu par l'Assemblée Nationale, alors il démissionnerait. Cela
explique pourquoi le Général De Gaulle sera investit le 1er juin 1958.
Le Général De Gaulle n'avait jamais eu l'intention de garder la IV ème république mais de
la changer pour passer à la Vème République. Il voulait changer ses institutions. Cela
explique pourquoi, dès son arrivée au pouvoir, il a demandé à recevoir les pleins pouvoirs et
notamment la délégation des pouvoirs législatifs.

Une fois qu'il a eu sa déclaration d'investiture, il a quitté l'assemblée et a refusé le débat

sur son investiture. Pour le Général De Gaulle, un pays doit être gouverné par un exécutif
très fort.

Cette transition entre la IVème et la Vème République s'est bien fait comparer aux autres
Républiques. En effet, par exemple, au passage pour la II ème république on est en pleine crise
économique.

Le gouvernement a fait adopter 2 lois très importantes le 3 juin 1958. La première loi est
une loi de plein pouvoir qui donnait au gouvernement des pouvoirs spéciaux en Algérie et
cette loi donnait aussi le pouvoir de prendre par ordonnance les dispositions nécessaires au
redressement de la nation et ce pendant 6 mois.
La deuxième loi est une loi constitutionnelle portant dérogation transitoire aux
dispositions de l'article 90 de la Constitution de 1946. Elle prévoyait que cette révision soit
donnée par le gouvernement.

II. Les inspirations de la Constitution de 1958 :

a) Les inspirations datant de la IIIème République :

Sous la IIIème République, la doctrine constitutionnelle et une partie de la classe politique

avaient proposé des réformes de fonds qu'on retrouve sous la V ème République. Trois juristes
célèbres :
– Raymond Carré de Malberg (qui avait proposé l'introduction du référendum et du
contrôle de constitutionnalité des lois),
– Joseph Barthélémy (il avait suggéré de rationaliser la procédure d'adoption de la loi)
– Maurice Hauriou (il soutenait l'idée d'un contrôle de la loi et l'élection du Président
de la république au suffrage universel).

Du côté politique, il y a Léon Bloom qui était Président sous la IIIème et souhaitait
renforcer la position du chef de gouvernement. Il y a aussi André Tardieu qui proposait de
renforcer le droit de dissolution, de mettre en place le référendum législatif et d'encadrer les
pouvoir des parlementaires en matière financière.

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 b) Les inspirations contemporaines :

1. La pensée constitutionnelle du Général de Gaulle :

Cette pensée est entièrement centrée sur la restauration de l’État. Cette pensée on la
retrouve dans deux discours : celui de Bayeux, en juin 1946, et celui d’Épinal en septembre
1946. On retrouve dans ces deux discours de nombreux termes abordés pour la futur
Constitution de 1958. Le Général De Gaulle défendait l'autorité de l’État à l’intérieur du
pays et l'indépendance à l'extérieur.
Concernant l'intérieur, il estimait que l’État devait être aussi des partis politiques au nom
de l'intérêt général.
Au sein de l’État, c'est le pouvoir exécutif et donc le chef de l’État qui doit incarner cette
prise en compte de l'intérêt général. Le Président de la République doit être au-dessus des
contingences partisanes et quotidiennes grâce à son mode de désignation. Le Président de la
République doit exercer des attributions réelles qui lui permettent d'assurer ses missions
et qui lui permettent également de résoudre les hypothèses de crise, et notamment ces
compétences doivent lui permettent de dissoudre l'Assemblée Nationale.

C'est le chef de l’État qui est placé au-dessus des partis élus par un collège électoral qui
englobe le Parlement mais beaucoup plus large que doit procéder le pouvoir exécutif.

2. La pensée constitutionnelle de Michel Debré :

(1er ministre sous la Vème République)

Cette pensée se traduit par la volonté d'instaurer un véritable régime parlementaire. Selon
lui, il fallait à nouveau mettre en place un régime parlementaire mais en lui donnant un
nouveau souffle. Ce nouveau souffle lui a été inspiré par la Grande-Bretagne qui consistait
en renforcer le gouvernement et son chef.
Le 27 août 1958, Michel Debré explique devant le Conseil d’État : « le gouvernement a
voulu rénover le régime parlementaire, je serai même tenté de dire qu'il veut l'établir car
pour de nombreuses raisons la République n'a jamais réussi à l'instaurer ».

On retrouve dans cette pensée la responsabilité politique du gouvernement devant le

Parlement et la dissolution de l'Assemblée Nationale. Tout cela n'est pas en contradiction
avec la pensée du Général De Gaulle ; c'est une pensée différente mais pas contradictoire
car les deux cherchent un équilibre entre l'exécutif et le législatif, équilibre que l'on avait pas
avec les deux Républiques précédentes (la III ème et la IVème). Cet équilibre va se traduire par
une limitation du domaine de la loi mais aussi par une procédure législative encadrée et
surveillée par le gouvernement et enfin par un encadrement des pouvoirs financiers du
Parlement.

Discours de Bayeux :

Cet extrait traduit les grandes lignes des pensées constitutionnelles du Général De
Gaulle. Le discours a été réclamé dans des circonstances particulières. En 1945-1946, on a

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rassemblé une assemblée constituante pour rédiger la Constitution de la IV ème République.
Pour ce qui est de la période, juste avant ce discours, l’assemblée constituante a proposé au
peuple une proposition de Constitution qui a été rejetée par référendum en 1946. À l'époque
s'opposaient deux conceptions de la République :
– Une conception parlementaire fidèle au régime d'assemblée
– Une conception gaulliste qui comprenait un exécutif fort

Pendant ce discours, on est en période de campagne, avant que la Constitution ne soit

adoptée. Le Général De Gaulle essaie de faire passer ses idées pour une nouvelle
Constitution.

La désignation du Président de la République est l'un des grands thèmes de ce discours.

Le second est les compétences du Président de la République. Il y a une distinction entre le
législatif et l'exécutif.

La désignation du chef de l’État :

Pour ce qui est de sa désignation, De Gaulle nous dit qu'il faut élargir le collège qui élit
le Président. La conception du Général De Gaulle est en rupture avec le système de
désignation du chef de l’État. Cette pensée préfigure l'élection populaire du chef de l’État.

Les compétences du chef de l’État :

On va parler du renforcement des pouvoirs du chef de l’État. Le Président a, en temps

normal, une fonction d'arbitre. Il est au dessus des partis et de son gouvernement. En
période de crise, il est titulaire de prérogatives. Sa mission va être d'être au-dessus des
partis et, si un jour il y a une crise, il aura des pouvoirs exceptionnels car c'est sur lui que
repose la survie de notre État.

III. La naissance de la Constitution de la Vème République :

Ce sont le gouvernement et le chef de gouvernement qui vont jouer un rôle prépondérant

dans l'écriture de cette Constitution. Malgré tout, pour la rédaction, on retrouve aussi le
corps législateur qui aura un rôle par le biais du Comité Consultatif Constitutionnel ainsi
que le peuple qui aura un rôle via le référendum.

a) La révision de la Constitution de la IVème République :

Comme toutes les Constitutions françaises, la Constitution de 1946 avait un article

prévoyant une procédure de révision, c'était l'article 90. Cet article avait l’inconvénient
de créer une procédure lente qui nécessitait beaucoup de votes.
Cet article prévoyait, premièrement, que la révision devait être décidée par une
résolution adoptée par la majorité absolue des membres composants l'Assemblée Nationale.
Deuxièmement, cette résolution devait être soumise dans un délai minimum de 3 mois à une
deuxième lecture. On trouve une exception : lorsque le Conseil de la République est saisi
par l'Assemblée Nationale, la même résolution ne peut être adoptée que par la majorité

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absolue. Dans ce cas, il n'y a pas besoin de deuxième lecture. Troisièmement, après la
deuxième lecture, l'Assemblée Nationale devait élaborer un projet de loi pour la révision de
la Constitution. Ensuite, ce projet devait être soumis au Parlement et soumis à la majorité.
Le projet devait être soumis à référendum sauf s'il avait été adopté avec une majorité
qualifiée par l'Assemblée Nationale ou par chacune des deux chambres. Le projet, une fois
adopté, devait être promulgué dans les 8 jours de son adoption en tant que lois
constitutionnelles.

Le Général De Gaulle n'aurait pas accepté que ce soit l'Assemblée Nationale qui rédige
la Constitution. Le gouvernement a proposé au Parlement d'adopter une révision
constitutionnelle le 3 juin 1958 avec la dérogation transitoire à l'article 90.
L'article 8 de la Constitution de 1946 prévoyait que par dérogation aux dispositions de
l'article 90, la Constitution sera révisée par le gouvernement investit le 1 er juin 1958. Dans
cet article 8, on retrouve également les conditions dans lesquelles la révision pourra se faire.

On peut s'interroger sur comment on a pu déléguer au pouvoir exécutif la révision de la

Constitution ?

Parce qu'une ratification par le peuple était prévue. Cette ratification doit lever tous
les vices de fond, juridiquement, on doit se protéger d'éventuels vices.

1. Les conditions de forme :

La révision du 23 juin 1958 évoque une « révision » mais elle va en réalité donner
naissance à une nouvelle Constitution. On a tout de même respecté les conditions de
procédure de Constitution.

Les conditions de forme sont au nombre de 3 :

– Le gouvernement devra tout d'abord recueillir l'avis d'un Comité Consultatif

Constitutionnel. Ce comité était composé de 39 membres parmi lesquels il y avait 16
députés, 10 membre du Conseil de la République et 13 membres nommés par le
gouvernement. On associe le pouvoir législatif mais de manière égalitaire, on a plus de
députés que de sénateurs.

– Le projet devait être soumis au Conseil d’État.

– La nouvelle Constitution devra être ratifiée par un référendum.

Le pouvoir législatif fait parti de l'élaboration mais c'est le peuple qui décide. C'est bien
différent de l'article 90 de la Constitution de 1946.

2. Les conditions de fond :

Ces conditions conditionnent la nature du futur régime constitutionnel car ces

conditions sont des limites à la liberté de rédaction du gouvernement. Ce qui signifie que

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l'assemblée n'a pas donné carte blanche au gouvernement. Ces conditions sont au nombre de
5:

– Seul le suffrage universel est la source du pouvoir. De se suffrage doit découler le

pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. La loi constitutionnelle le précise directement ou
indirectement.

– La loi du 3 juin : « pouvoirs effectivement séparés ». Le gouvernement doit

respecter le principe de la séparation des pouvoirs. Le gouvernement et le Parlement
devront assurer la plénitude de leurs attributions sous leur responsabilité respective.

– La responsabilité du gouvernement devant le parlement est affirmée . Le futur

régime sera un régime parlementaire et non présidentiel. Dès cette époque, la GDG s'est
engagé à maintenir la distinction entre le chef de gouvernement et le chef de l’État.

– La loi constitutionnelle évoque aussi l'indépendance de l'autorité judiciaire car

c'est elle qui protège les libertés essentielles et fondamentales des citoyens ; que l'on trouve
surtout dans la DDHC et le préambule de 46.

– La constitution devra organiser les rapports de la république avec les peuples

d'outre-mer qui y sont associés.

Dans cette loi, on retrouve le principe démocratique, la séparation des pouvoirs, le

régime parlementaire et les droits fondamentaux.
Le bémol est que ces conditions ne sont pas sanctionnées (qui peut vérifier que ces
conditions sont respectées ?)

b) La préparation de l'avant-projet de Constitution :

Cette phase s'est déroulée entre le 3 juin et le 29 juillet 1958 et ce travail a été coordonné
par Michel DEBRE qui était à l'époque Garde de Sceaux. Il a composé un groupe d'expert,
essentiellement des membres du Conseil d’État, et parmi ces membres du groupe d'expert, il
y a avait Raymond JANOT qui représentait le cabinet le président du Général De Gaulle.
Ce groupe va émettre des propositions techniques et ces dernières ont ensuite été
soumises à un organe plus politique appelé Comité Interministériel qui était dirigé par le
Général De Gaulle et composé de Michel DEBRE et de 4 ministres d’État qui représentaient
les 4 grands courants politiques de l'époque : Guy MOLLET (socialiste), Pierre PFLIMLIN
(pour le MRT), Louis JACQUINOT pour les indépendants et Félix HOUPHOUET-BOIGNY
(union démocratique et socialiste de la résistance). Ils vont réussir à se mettre d'accord
malgré leurs courants différents sur ces propositions techniques. Ce travail va s'achever fin
juillet et l'avant-projet va être examiné dans un cabinet (sorte de conseil des ministres mais
présidé par le chef de gouvernement).

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 c) L'avis du Comité consultatif Constitutionnel :

Le cabinet va être saisi pour l'avant-projet le 29 juillet 1958. C'est un Parlement réduit
car il y a, en effet, une partie des deux assemblées dedans. Parmi les parlementaires
désignés dans ce comité il y avait des représentants de tous les partis politiques sauf les
communistes.
Ce comité a désigné un Président, qui est Paul REYNAUD, homme politique sous la
IIIème République. Ce comité n'a qu'un pouvoir consultatif et travaille dans un relatif secret.
Entre fin juillet et mi-août, le comité va réfléchir à ce projet et aux modifications qu'il
compte apporter même si on n'est pas obligé de les écouter.
Ce comité va émettre un avis le 14 août 1958 : il a proposé plusieurs modifications
notamment relatives au référendum, à la désignation du Président mais aussi la
responsabilité du gouvernement devant le chef de l’État.

d) L'adoption du projet définitif :

Le projet sera remanié à l'issu de l'avis du Comité Consultatif et sera soumis au conseil
d’État le 27 août 1958 et c'est là que Michel DEBRE va prononcer un discours important au
Conseil d’État.
Le projet définitif sera terminé en Conseil des ministres fin septembre. Le 3 septembre
1958, le projet est adopté en conseil des ministres. Le peuple a voté « oui » car tous les
partis politiques ont appelé à voter « oui ». Le référendum aura lieu le 28 septembre 1958
avec 79% des suffrages pour le « oui » et une abstention à 15%.

Il y a eu des dispositions particulières pour les territoires d'outre-mer car la majorité a été
encore plus écrasante car voter « non » revenait à sortir de la communauté française. Seule
la Guyane va répondre « non » et elle va acquérir son indépendance. En cas de réponse
positives, les territoires d'outre-mer avaient 4 mois pour choisir entre le maintien du statut
de territoire outre-mer ou bien la transformation en département d'outre-mer ou encore la
transformation en État-membre de la communauté française. La plupart de ces territoires ont
choisi la dernier option.

IV. La mise en place des institutions :

La Constitution a été promulguée par le Président René COTY le 4 octobre 1958 et les
institutions ont été mises en place par étape dans les 4 mois qui ont suivis.
Pendant ce délai, le gouvernement a été autorisé à légiférer par ordonnance prise après
avis du Conseil d’État ; simplement la différence avec aujourd'hui est que ces ordonnances
avaient force de loi selon l'article 92 de la Constitution. Ces ordonnances n'avaient le droit
d'aucun recours comme le rappelle l'arrêt du 12 février 1960. Par ces ordonnances, le
gouvernement a adopté plusieurs lois organiques nécessaires à la mise en place des
institutions et prévues par la Constitution. Les domaines concernés sont la procédure
d'adoption du budget, le statut des parlementaires, l'organisation du conseil
constitutionnelle, le statut de la magistrature.

Les ordonnances vont aussi entretenir, dans les questions, des lois ordinaires, notamment

13
dans l’ordonnance du 13 octobre 1958 qui va intervenir dans le statut nominal à deux tours.
C'est l'article 92 qui habilite le gouvernement a prendre en toute matière les mesures qu'il
jugera nécessaires à la vie de la nation, à la protection des citoyens ou à la sauvegarde des
libertés. Ces ordonnances sont encore, en grande partie, en vigueur à l'heure actuelle.

L'Assemblée Nationale a été élue le 23 et 30 novembre 1958 et, sans surprise, une
majorité pour Général De Gaulle qui était l'UMR. La droite a remporté 378 sièges sur 465
au total et le personnel politique a été renouvelé. De plus, la majorité des parlementaires
étaient nouveaux, ils n'avaient jamais été élus auparavant. Le Président sera élu le 21
décembre 1968 par un collège électoral (collège élargi) qui comptait 80 000 électeurs, qui
comprenaient des parlementaires et des élus locaux.

Et, enfin, le gouvernement sera constitué le 8 et 9 janvier 1969 avec comme premier
ministre Michel DEBRE. Les élections sénatoriales ont eu lieu le 26 avril 1969.

14
 Section 2 : Les évolutions de la Vème République :
La Constitution renforce la primauté du Président tout en maintenant un rôle essentiel au
premier ministre. C'est pour ça qu'il peut y avoir des pratiques très différentes quant à
l'équilibre des deux têtes de l'exécutif. On a un Président qui est fort mais un rôle essentiel
pour le premier ministre.
Le texte de la Constitution situe notre régime dans un régime parlementaire mais la
personnalité du Président De Gaulle, plus l'élection du chef de l’État au suffrage universel
direct à partir de 1962, vont accentuer une tendance à la présidentialisation du régime
(= prééminence institutionnelle et politique du Président).
Cette présidentialisation a été renforcée dans les années 2000, complétée par un
calendrier de l'élection des parlementaires, calqué sur celui du Président. Quand on élit un
Président, on élit une assemblée juste après. Il est alors rare qu'il y ait des cohabitations
puisque les élections sont quasi en même temps.

Au cours de la Vème République, la répartition des tâches entre le Président et le premier

ministre s'est révélé être très hiérarchique. L'article 20 de la Constitution indique que « le
Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ». Or, dans les faits, c'est le
Président qui détermine cette politique.

I. La présidence De Gaulle : 1958-1969 :

Le Général De Gaulle occupe une place tout à fait particulière dans l'histoire de la V ème
République car il s'est présenté comme le dépositaire du destin national depuis le 18 juin
1940 et son appel à la résistance. Il a conçu la Constitution et il s'est inspiré d'elle comme
étant un outil qui traduit une certaine idée de la France. Pour lui, la Constitution n'est pas
un carcan juridique.
Le Général De Gaulle va se représenter comme le dernier recours, comme un sauveur,
dans la crise politique en Algérie. C'est pour cela que, dès qu'il a formé un gouvernement
avec Michel DEBRE, il a tout de suite marqué une rupture entre le gouvernement et le
Parlement.

Le Général De Gaulle rappelait régulièrement que le gouvernement était celui de son

choix et qu'il l'avait investi de missions. Le Président exerçait un arbitrage en deux sens :
– en période de crise, c'était lui qui décidait.
– en période ordinaire, le Président fixe des objectifs au gouvernement, lui donne des
orientations, et ensuite, le gouvernement conduit la politique choisie par le Président. Dans
cette période, il faut distinguer plusieurs domaines. Il y a, en effet, un domaine du Président
où le gouvernement est juste un exécutant, c'est un domaine ouvert où le gouvernement peut
concevoir la politique : le destin national, notamment la question algérienne mais aussi les
questions européennes ainsi que la politique étrangère et la défense.

La primauté du Président De Gaulle tient aussi au lien qu'il a tissé avec le peuple.
D'ailleurs, durant sa présidence, il s'adressait beaucoup au peuple ; il y avait un véritable
lien. C'est ce qui explique aussi le départ du Général De Gaulle car, en 1969, à l'occasion
d'un référendum, le peuple va dire « non ». Et le Président va en tirer les conséquences : il

15
démissionne.

II. La présidence Pompidou : 1969-1974 :

Ce Président va reprendre pour l'essentiel la présidence du Général De Gaulle. Après

avoir été élu en 1969, il a dit que « Le Président de la République est chargé de donner les
impulsions fondamentales, de définir les directions essentielles. Il est à la fois arbitre et
premier responsable ».
Le Président va conduire plus directement les affaires du pays et dont le premier ministre
qui s'était défini comme un bon coéquipier aidant le capitaine. Chaban-Delmas, le
premier ministre de Pompidou a rédigé un projet politique et il a tenté de confirmer ce projet
par un vote de confiance à l'Assemblée Nationale ; il a souhaité mener un autre projet
politique que le Président. Pompidou a alors mis fin à la fonction de l'ancien ministre.

III. La présidence Giscard d'Estaing : 1974-1981 :

Valéry Giscard d'Estaing, qui était du parti du centre, a été élu Président à 48 ans. Ce qui
va le caractériser, sans doute en raison de sa jeunesse, est qu'il a voulu rompre avec
certaines traditions protocolaires et a voulu un changement de style dans la présidence.
Quand il est arrivé au pouvoir, il a choisi de ne pas dissoudre à l'Assemblée Nationale. Il a
voulu conserver le parlement gaulliste et donc, son premier ministre était gaulliste : c'était
Jacques Chirac.
Valéry Giscard d'Estaing a voulu renforcer le caractère présidentiel du régime. Quant à
Jacques Chirac, il cumulait les fonctions de premier ministre et de chef du parti majoritaire.
Jacques Chirac a estimé qu'il n'avait pas les moyens suffisants pour mener sa politique et
il avait plusieurs désaccords avec le Président sur les questions européennes ; il va donc
démissionner en 1976.

Valéry Giscard d'Estaing a donc choisi un nouveau ministre qui était universitaire :
Raymond Barre. Ça va être un gouvernement différent puisqu'il n'était pas une figure
politique, ni un parlementaire ; la différence avec l'époque où Jacques Chirac était premier
ministre est que le Président va diriger plus directement la politique du pays. Cela se
faisait dans des lettres directives que le Président envoyait au premier ministre où il
annonçait publiquement les mesures qu'il voulait voir adopter.

Pendant cette fin de mandat, Valéry Giscard d'Estaing a eu recours à des conseils
restreints qui réunissait des ministres et des hauts fonctionnaires et ce, sous la présidence du
Président de la République. Il n'y avait pas le premier ministre. Raymond Barre expliquait
quelle était sa fonction, en 1978 il a déclaré : « Le premier ministre dirige le gouvernement
dans le cadre des orientations fixées par le Président de la République ».

16
 IV. La présidence Mitterrand : 1981-1995 :

Ça a été le premier Président à vivre 4 alternances.

a) De mai 1981 à mars 1986 :

Dès son élection, François Mitterrand a renoué avec la solennité du pouvoir. « Nul
n'ignore au sein du gouvernement que le Président de la République peut à tout moment
faire prévaloir l'opinion qu'il a de l'intérêt général ». Il a pour mission de mettre en œuvre
les 110 propositions sur la base desquelles il avait été élu. Pour réaliser ces propositions, le
gouvernement avait une marge de manœuvre, une autonomie. Le premier ministre choisi en
1981 était un représentant du socialisme : Pierre MAUROY.

François Mitterrand a déclaré en 1981, pour son premier ministre : « J'exercerai dans leur
plénitude les pouvoirs que me confère la Constitution, ni plus, ni moins. Je laisse le premier
ministre agir tout à fait à sa guise pour les problèmes de la vie quotidienne et même pour un
certain nombre de grands problèmes que j'estime être de son ressort. J'agis et j'interviens
pour ce qu'on pourrait appeler les grandes orientations ».
En 1984, François Mitterrand va nommer un autre premier ministre : Laurent FABIUS.
Ce premier ministre a eu la particularité d'être plus populaire que le chef de l’État, il
exercera alors la plénitude de ces pouvoirs de premier ministre.

b) De mars 1986 à mai 1988 :

Cette période est marquée par la victoire de la droite aux élections législatives. C'est la
première fois qu'on se retrouve avec une cohabitation. Le Président François Mitterrand a
été obligé de nommer un premier ministre issu de la majorité : Jacques Chirac. Le Président
ne sera plus en mesure de dicter ses choix au premier ministre car ce dernier tire sa
légitimité de la majorité parlementaire.

En 1986, François Mitterrand a déclaré :« La majorité nouvelle va entreprendre une

action selon les vues qui sont les siennes. J'exerce ma tâche qui est de défendre à l'intérieur
comme à l'extérieur nos libertés, notre indépendance, notre engagement dans l'Europe, notre
place dans le monde ». Dans la pratique, le Président a considéré qu'il n'avait pas à
intervenir dans les rapports entre le gouvernement et le Parlement ; c'est-à-dire qu'il n'a
jamais refusé qu'une réforme même contraire à ses opinions soit soumis au Parlement. En
revanche, il s'est opposé à certaines décisions du gouvernement en utilisant ses
compétences, en particulier pour la nomination de certains fonctionnaires mais aussi pour la
signature des ordonnances.
Sa présidence a redonné au Président une fonction arbitrale.

On peut se demander si cette cohabitation a renforcé le rôle du Parlement ?

Non car le Parlement est devenu une chambre d'enregistrement qui donnait
simplement les moyens au gouvernement d'agir. Il est devenu une chambre d'enregistrement
car il était important pour la majorité de ne pas affaiblir les pouvoirs du premier ministre

17
face au Président. C'est grâce à cela qu'au sein de l'exécutif le pouvoir a été renforcé tandis
que le Président avait choisi d'être un arbitre.

c) De mai 1988 à mars 1993 :

Dès son élection, il va choisir Michel Rocard, même s'ils ne s'entendaient pas beaucoup.
Au même moment, il va procéder à une dissolution de l'Assemblée Nationale et il y a alors
une majorité de gauche. Au début de son second mandat, la Président va laisser au
gouvernement une assez grande marge de manœuvre. Ensuite, vont se succéder plusieurs
premier ministre jusqu'à Édith Cresson en 1991 qui s'est avéré particulièrement impopulaire.

d) De mars 1993 à mai 1995 :

Ces élections de mars 1993 sont marquées par le retour à l'Assemblée Nationale d'une
nouvelle et importante majorité de droite, on va donc avoir une nouvelle cohabitation. Mais
celle-ci sera moins conflictuelle que la première car le Président n'était pas candidat à sa
succession.
Le premier ministre choisi était Édouard Balladur qui était un ancien collaborateur de
George Pompidou et qui aura des marges de manœuvre pour conduire la politique du pays
car la Président était moins combatif et que le parti de gauche était beaucoup affaibli. Le
premier ministre a alors conduit la politique de la nation tandis que le Président a conduit la
politique étrangère de la France. Le Président a imposé le gel des essais nucléaires contre
l'avis du gouvernement.

V. La présidence Chirac : 1995-2007 :

Il a éliminé au premier tour Édouard Balladur en 1995 et au second tour le candidat de la

gauche Lionel Jospin. À la fin de son premier mandat, et alors qu'est institué le quinquennat,
Jacques Chirac va avoir 80% des voies face à Jean-Marie Le Pen.

a) De mai 1995 à juin 1997 :

On a une majorité parlementaire qui est conforme à la présidence. La situation politique

est normale. Le Président dispose d'une majorité à l'Assemblée Nationale mais elle était
antérieure à son élection. Il a décidé de conserver cette majorité. Il choisit comme premier
ministre Alain Juppé. Ce dernier a tout de suite exprimé un rapport de subordination du
premier ministre au Président. Il le traduisait de manière imagé car il affirmait que « le
Président est l’architecte et le premier ministre le maçon ». Le Président détermine la
politique de la nation et le premier ministre la conduit.

Cette période où Alain Juppé était premier ministre s'est caractérisée par une grande
impopularité. Le Président a alors voulu reprendre la main par une dissolution de
l'Assemblée Nationale. La deuxième raison de cette décision est qu'il avait besoin d'une
majorité plus forte à la veille d'une élection européenne importante. Sauf que cette
dissolution a échoué.

18
 b) De 1997 à 2002 :

C'est donc la troisième cohabitation qui a lieu sous la V ème République. Deux ans après
son élection, le Président a perdu sa maîtrise de la politique nationale et cette cohabitation
va durer jusqu'à la fin de son mandat. Le premier ministre est alors Lionel Jospin et au début
de cette cohabitation, les rapports entre le Président et le premier ministre étaient plutôt
calme car le Président était affaibli politiquement par son échec de la manœuvre de
dissolution.

Progressivement, les rapports se sont durcis quand on s'est rapproché des élections du
prochain Président. Le chef de l’État, à la fin de ce premier mandat, sera très éloigné de la
politique de la conduite au quotidien. C'est ce qui l'a protégé des contestations des citoyens.
Il n'intervenait que sur des sujets choisis, non risqué ou populaires. À côté de cela, il a
continué à mener la politique internationale de la France.
C'est au cours de cette cohabitation que l'on va mettre en place le quinquennat. On va
réviser la Constitution et on va instaurer le quinquennat en 2000.

c) De 2002 à 2007 :

Le premier tour va donner une grande surprise puisque Lionel Jospin va être éliminé et
au second tour, Jacques Chirac se retrouve contre Jean-Marie Le Pen. Pour le second tour, la
gauche va s'allier à Jacques Chirac qui va l'emporter avec 80% des suffrages. Et il va
nommer comme premier ministre Jean-Pierre RAFFARIN. Les élections législatives qui
vont suivre vont lui donner une grande majorité de droite.
Pendant les premiers mois, le premier ministre va avoir de large initiative tandis que le
Président va s'occuper des questions internationales et des grands sujets de société comme la
lutte contre le cancer et la protection de l'environnement.
Pendant la seconde moitié de son mandat, Jacques Chirac va changer son premier
ministre pour cause d'impopularité et cela va être Dominique de Villepin en 2005. Le mandat
de Jacques Chirac ne va pas être marqué par un affaiblissement de la fonction présidentielle.
Cependant, le Président a été affaibli politiquement (c'est lui-même qui a été affaibli),
notamment avec l'échec du référendum sur le traité portant sur la Constitution
européenne, aussi avec les crises des banlieues. Et aussi, le retrait forcé d'une loi, qui
s'appelait la loi Contrat Première Embauche. Le Président, en même temp,s devait faire face
à la montée en puissance d'un de ces ministres qui était Nicolas Sarkozy.

VI. La présidence Sarkozy : 2007-2012 :

Le second tour s’est joué entre Nicolas Sarkozy et Ségolène Royal. Nicolas Sarkozy va
être élu et va vouloir renforcer la fonction présidentielle et pour cela, il va nommer
comme premier ministre, qui lui sera fidèle, François Fillon. Ce qui est inédit c’est le
Président de la République empiète sur les compétences du premier ministre, il va discuter
avec les syndicats, les protagonistes de telle ou telle loi. Il était alors très présent dans la
politique interne et internationale ; on parle alors d’un « hyper président ».

Sur le fond, Nicolas Sarkozy a annoncé qu’il voulait engager une réflexion sur le rôle du

19
premier ministre et du Président, et permettre au Président de se présenter devant le
Parlement.
Il voulait également renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement, et enfin donner de
nouveaux droits au peuple notamment dans la protection de leurs droits et libertés
fondamentaux. Tout cela est dans la révision constitutionnelle de 2008, le Président peut
intervenir devant le Parlement, mais cela affaibli le rôle du premier ministre.

Nicolas Sarkozy voulait conserver un rôle important au sein de son parti et se considérait
comme le chef de la majorité. Là encore, on considère que c’est un empiétement sur les
pouvoirs du premier ministre. La conséquence est que le premier ministre était plus
populaire que le Président et cela va expliquer que le président ne va pas être réélu.
La campagne présidentielle va se dérouler sur fond de crise financière et menace sur
l’euro.
Entre 2008 et 2012, l’État s’est beaucoup endetté alors que les socialistes ont bien
manœuvrer car ils ont organisé des primaires ouvertes pour désigner le candidat de la
gauche aux élections présidentielles. Ce candidat désigné a été François Hollande. Nicolas
Sarkozy a eu du mal à être Président et candidat aux élections.

VII. La présidence Hollande : 2012-2017 :

Le Président François Hollande a voulu revenir à une présidence « normale ». La

première mesure qu'il a pris a été de réduire le train de vie de la présidentielle. Le premier
ministre choisi a été Jean Marc Ayrault qui était un proche politiquement, mais surtout,
c'était un ancien Président du groupe socialiste à l'Assemblée Nationale ; il connaissait bien
les rouages de l'Assemblée. Les élections législatives ont été remportées par la gauche. À
cette époque, la gauche possédait la majorité des postes d'exécutifs locaux.

Quelle était la conception de François Hollande dans les rapports premier ministre-
Président ?

Dans son discours d'investiture, il a dit « qu'il ne déciderait pas de tout à la place de ses
ministres. Conformément à la Constitution, le gouvernement déterminera et conduira la
politique de la nation. Le Parlement sera respecté dans ses droits, la justice disposera de
toutes les garanties de son indépendance et le pouvoir d’État sera exercé avec dignité et
simplicité ».
Comme Nicolas Sarkozy, François Hollande a voulu moderniser les institutions. Il va
commencer par nommer une commission de « rénovation et de déontologie de la vie
publique ». Cette commission a été dirigé par Lionel Jospin et était composée
essentiellement d'universitaires et des personnes ayant une connaissance de la vie publique.
Il avait donné un plan de travail sur 3 axes :
– l'élection présidentielle + le statut du Président
– les modes de scrutins pour les élections législatives et sénatoriales (parités et non
cumul des mandats)
– la prévention des conflits d'intérêts et la transparence des conflits publics

Cette commission s'est réunie en juillet 2012 et a rendu ses propositions à l'automne et ce

20
travail a été utile car il a mené à l'adoption de lois :
– loi du 11 octobre 2013 qui renforce la transparence de la vie politique et lutte contre
les conflits d'intérêts
– loi du 6 décembre 2013 qui créé un parquet financier national qui va lutter contre la
fraude fiscal
– loi du 14 février 2014 qui interdit le cumul d'un mandat parlementaire et d'une
fonction exécutive locale

Il y a aussi eu plusieurs lois importantes en matière de réforme territoriale :

– loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et
d'affirmation des métropoles
– loi du 7 août 2015, la loi NOTRE : « Nouvelle Organisation Territoriale de la
République »

Les élections locales 2014/2015 et européennes de 2014 ont conduit à l'échec de

nombreux candidats socialistes. Alors, le premier ministre a été changé et Jean-Marc
AYRAULT a été remplacé par Manuel VALLS. Ces rapports entre le premier ministre et le
Président étaient équilibrés ; la présidence normale a pu être mise en place.
Le Président Hollande a décidé de ne pas se présenter pour les élections à la présidence
mais c'est son premier ministre qui s'est présenté. Bernard CAZENEUVE est alors devenu
premier ministre.

VIII. La présidence Macron : 2017-XXXX

Emmanuel Macron a été élu avec 66% des voies. Les grands chantiers lancés au début du
mandat :
– projet de loi d'habilitation pour pouvoir réformer le droit du travail par ordonnances
– projet de moralisation de la vie publique pour éviter les conflits d'intérêts et pour
renforcer la transparence dans le financement des partis
– projet de simplification et de droit à l'erreur (= si on se trompe une fois,
l'administration sera plus dans le conseil que dans la sanction)
– création d'une TASK-FORCE pour lutter contre le terrorisme et elle est placé
directement sous l'autorité du Président de la République
– réforme des retraites et notamment unifier les régimes déjà existants, les régimes
spéciaux

Le mot d'ordre d’Édouard Philippe est « rapidité » et « adaptation des secteurs

privés », ainsi que d'un renouvellement de personnel juridique puisque la majorité des
députés vient de la société civile. Et si l'on devait tracer des grandes lignes de cette nouvelle
présidence, on peut estimer que cette présidence est en rupture avec les deux dernières
présidences. On entend souvent parler d'une dérive monarchique ainsi que d'un empiétement
du pouvoir du Président sur celle du premier ministre.

On peut se demander si on n'a pas un retour de la conception politique du Général De

Gaulle ?

21
 Chapitre 2 : La hiérarchie des normes sous la Vème
République :
Dans notre système juridique, il y a une hiérarchie des normes. Cela veut dire que
chaque norme doit se conformer à l'ensemble des règles en vigueur et ayant une force
supérieure dans la hiérarchie des normes. Les conséquences de cette hiérarchie est que, si
une norme n'est pas conforme à celle du dessus, alors la responsabilité de son auteur
pourra être engagé. Actuellement, la norme fondamentale est la Constitution. Elle est
protégée les autres normes et est placée au dessus.

Si l'on remonte à la Révolution française, c'est la loi qui était la norme fondamentale.
Article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen : « La loi est
l'expression de la volonté générale ».
L'article 3 de la constitution de 1958 prévoit que « la souveraineté nationale appartient
au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ».

Aujourd'hui, la loi demeure un élément important dans la protection des droits et

libertés fondamentaux. Simplement, ce n'est plus la norme fondamentale (puisque c'est la
Constitution) ; autrement dit, depuis 1958, on protège aussi les droits et libertés
fondamentaux des décisions parlementaires, on les protège de la loi.
Par ailleurs, le développement des normes externes est venu mettre en cause cette hyper
valorisation. On a des normes externes qui posent des droits que l'on doit protéger de la loi.
L'Union Européenne s'impose aux États et au législateur français. Cette hiérarchie des
normes intéresse tous les acteurs de la vie publique, qu'il s'agisse d'acteurs publics ou
privés. Mais cette hiérarchie vise en premier lieu les actes produit par les autorités
publiques puisque ce sont elles qui définissent le droit applicable en France.

Ce matérialisme forme une pyramide : la pyramide de KELSEN. Il appartient à la

théorie pure du droit. Il existerait au dessus de la Constitution une norme supérieure qui est
une norme juridique initiale qui implique que chaque État peut choisir la forme
d'organisation politique qu'il souhaite. La norme supérieure est forcément juridique.

Mais cette conception de KELSEN a des limites : est-ce qu'on a des droits naturels
préexistants ? Une volonté divine ? On peut considéré qu'il y a un droit naturel qui est
préalablement juridique : Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen qui évoque des
droits naturels inaliénables et sacré.
Cette pyramide a l'intérêt de soumettre des normes à d'autres normes.

22
 Section 1 : La Constitution du 4 octobre 1958 :
La notion de souveraineté place la Constitution tout en haut.

Comment cette supériorité est-elle assurée ?

Elle est assurée parce que la Constitution a mis en place un contrôle de

constitutionnalité qui montre que la Constitution est supérieure aux autres normes. Elle
commande aussi toutes les autres normes ; c'est la Constitution qui va distribuer les
différents pouvoirs de l'ordre juridique. Mais ce n'est pas explicité dans notre Constitution ;
c'est-à-dire que notre Constitution ne pose pas de façon formelle sa supériorité sur les autres
normes. On a des indices dans la Constitution qui vont permettre de deviner cette
supériorité. On a 3 grands indices :

● Le contrôle de constitutionnalité que l'on retrouve aux articles 61, 61-1 et 62 sont des
articles essentiellement procéduraux ; ces articles prévoient la saisine du Conseil
Constitutionnel en fonction des différents types d'actes que l'on veut contrôler. Ces articles
prévoient aussi l'autorité des décisions du Conseil Constitutionnel sur les autres
autorités.

● L'article 54 de la Constitution concerne les traités internationaux ; les traités

peuvent faire l'objet d'un contrôle. En cas de non conformité, il faudra réviser la
Constitution pour pouvoir ratifier le traité. Cela ne signifie pas qu'il y a une supériorité du
traité sur la Constitution puisqu'il n'est pas obligatoire de ratifier le traité. À l'article 55 de
la Constitution, il est prévu une supériorité des traités mais seulement sur les lois, pas sur la
Constitution.

● La Constitution nous donne des indications sur la loi et les règlements . L'article 37
de la Constitution dispose que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi
ont un caractère réglementaire ». On pourrait penser que la loi et les règlements sont sur le
même plan alors que non, la loi est au-dessus. L'article 21 de la Constitution pose que le
premier ministre est chargé de l'exécution des lois. Ce qui veut dire qu'on a un pouvoir
réglementaire posé au-dessous des lois.

La Constitution est au sommet, les traités sont en dessous puis vient la loi et ensuite les
règlements. La Constitution n'organise pas non plus le contrôle des lois par rapport aux
traités, ni les contrôles des actes réglementaires. Il y a des jurisprudence du juge interne qui
ont posé que les normes constitutionnelles prévalent sur toutes les autres, y compris sur les
traités internationaux.
L'arrêt du Conseil d’État du 30 octobre 1998, l'arrêt Sarran et Levacher ; et la Cour de
cassation en assemblée plénière, l'arrêt Fraisse, le 2 juin 2000.
Pour l'arrêt Fraisse, le juge avait été saisi par plusieurs personnes qui n'avaient pas été
admises à participer à un scrutin qui devait avoir lieu en Nouvelle-Calédonie. Ces personnes
contestaient le décret du 20 août 1998 qui organisait le scrutin en question et qui était fondé
sur l'article 76 de la Constitution. Ce décret donnait comme condition pour participer au
scrutin : avoir un domicile en Nouvelle-Calédonie depuis le 6 novembre 1988. Cet article

23
dispose que la population de la Nouvelle-Calédonie sont amenés à se prononcer avant le 31
décembre 1998 sur les dispositions du territoire.
Les requérants estimaient que le pouvoir réglementaire ne pouvait organiser un corps
électoral restreint sans méconnaître les articles 1 et 6 de la Déclaration des Droits de
l'Homme et du Citoyen, à l'article 3 de la Constitution et aux diverses engagements
internationaux, notamment la Convention Européenne des Droits de l'Homme. Les
requérants estimaient que l'article 76 de la Constitution était contraire aux engagements
internationaux de la France. Pour le gouvernement, le décret attaqué n'avait fait qu'une juste
application de l'article 76 de la Constitution et cette application devait demeurer la norme
suprême pour le gouvernement.

Est-ce que le juge administratif était en droit de contrôler la conformité d'un décret qui,
sur le fondement d'une disposition constitutionnelle, a des dispositions d'ordre
international ?

Le juge répond négativement ; il a en effet estimé qu'on ne pouvait pas contrôler la

conformité des dispositions de nature constitutionnelle par rapport à un traité parce que les
engagements internationaux n'ont pas, dans l'ordre interne, une autorité supérieure à celle de
la Constitution.

24
 Section 2 : Le droit international et le droit de l'Union
européenne :
I. Les normes externes et leur place dans la hiérarchie des normes :

Il faut se référer à l’article 55 de la Constitution qui dispose que « les traités ou accords
régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle
des lois, sous réserve [...] de son application par l'autre partie ».
L'article 88-1 de la Constitution prévoit que la République participe à l'Union
Européenne, constituée d’États qui ont choisis librement d'exercer en commun certaines de
leurs compétences. Il existe une place particulière du droit de l'Union Européenne dans
notre hiérarchie des normes. En effet, on a tout un titre de la Constitution qui est spécifique
à ces normes externes. Ce titre a été introduit en 1992 avec le traité de Maastricht.
Dans ce titre (le XV), on retrouve 4 types de dispositions :

– L'article 88-1 : clause générale de l'appartenance de la France à l'UE.

– Plusieurs articles visent à lever la constitutionnalité des traités, que le juge

constitutionnel aura préalablement déclaré non conforme à la Constitution. Les dispositions
visent les articles 88-2 (= qui concerne le mandat d'arrêt européen) et 88-3 (= qui concerne
le droit de vote européen des citoyens aux élections municipales).

– Il y a des articles qui visent à associer le peuple français au processus décisionnel

européen. Il s'agit des articles 88-4, 88-6 et 88-7 de la Constitution. Ils visent à ce que le
Parlement puisse émettre des avis.

– Les dispositions qui imposent le recours au référendum en cas de nouvelles

adhésions à l'UE. Article 88-5.

Les engagements internationaux de la France, qui sont régulièrement introduits dans

notre ordre interne, s'imposent à toutes les normes de droit interne sauf à la Constitution.
Cette primauté ne concerne pas que les traités, elle est plus large, elle englobe aussi ce qu'on
appelle le droit dérivé (= c'est le droit créé par les organisations internationales, instituées
par les traités). On pense au droit dérivé de l'UE, normes qui sont très nombreuses dans
notre ordre interne, c'est-à-dire les règlements, les directives ou les décisions à caractère
réglementaire. La conséquence est que tout texte de loi ou règlement de droit interne pourra
être censuré ou écarté pour incompatibilité avec les règles de droit international. Sauf en cas
de non réciprocité de la règle, c'est-à-dire en cas de non implication des traités par l'autre
partie. Les normes internationales sont en dessous de la Constitution mais au-dessus de la
loi.

25
 II. Le contrôle du respect des normes externes :

Il y a deux acteurs : le juge constitutionnel et les juges ordinaires.

a) Le juge constitutionnel :

En principe, le juge constitutionnel n'examine pas la compatibilité des lois avec les
engagements internationaux et européens de la France. Que ce soit par la voie du contrôle
de conformité ou par la voie du contrôle de constitutionnalité. Mais le juge constitutionnel
estime que la transposition de directives communautaires constituent, au regard de
l'article 88-1 de la Constitution, une obligation communautaire mais aussi constitutionnelle.
On retrouve cette position dans une décision du 30 novembre 2006 où le juge a posé une
réserve : il faut que cette transposition n'aille pas à l'encontre d'une règle ou d'un principe
inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti.

La conséquence : lorsqu'une loi de transposition d'un directive est déférée devant le

Conseil Constitutionnel, le juge constitutionnel se reconnaît compétent pour vérifier que
cette loi n'est pas incompatible avec la directive. On est sur un contrôle a priori. Le
Conseil Constitutionnel censurera des dispositions législatives qui seront manifestement
incompatibles avec la directive.
En revanche, si le Conseil Constitutionnel est saisi d'une question a posteriori, alors il ne
contrôlera pas le respect d’exigence de transposition car celle-ci n'est pas un droit ou une
liberté mentionnée à l'article 61-1 de la Constitution.

Le juge constitutionnel ne contrôlera pas non plus la loi qui se borne à tirer les
conséquences d'une directive précise et inconditionnelle sous réserve que ne soit pas mis en
cause une règle inhérent à l'identité constitutionnelle de la France.

b) Les juges ordinaires :

On va retrouver le juge administratif et judiciaire, qui veillent au respect de la

prééminence du droit international, y compris du droit dérivé. Ils appliquent pour cela
l'article 55 de la Constitution ; ils le font depuis deux arrêts :

● L'arrêt de la Cour de cassation, en chambre mixte, du 24 mai 1975. C'est l'arrêt

Jacques VABRE.

● L'arrêt Nicolo rendu par le Conseil d’État.

Dans l'affaire Nicolo, tout est parti d'une protestation dirigée contre les élections
européennes de juin 1989. M. Nicolo contestait la compatibilité de la loi du 7 juillet 1977
(sur l'élection des représentants français au Parlement européen) avec les dispositions d'un
article du traité de Rome. L'argument de M. Nicolo portait sur le vote des électeurs d'outre-
mer pour élire les représentants français au Parlement européen. Selon lui, le traité de Rome
visait seulement le territoire européen de la France (et donc pas les outre-mer). Le juge
administratif s'est demandé s'il pouvait contrôler la compatibilité d'une loi avec un traité

26
international quand cette loi était postérieure. Il répond à l'affirmatif en s'autorisant à écarter
des dispositions d'une loi qui sont incompatibles avec les stipulations d'un traité même
quand la loi est postérieure au traité. On abandonne alors la théorie de la loi « écran » entre
nos dispositions réglementaires et les traités internationaux. Le Conseil d’État sanctionne
aussi le maintien et l'application après expiration du délai de transpositions de dispositions
réglementaires qui ne seraient pas compatible avec les directives.

27
 Section 3 : La loi :
La Constitution de 1958 nous donne une double définition de la loi : une définition
formelle et une définition matérielle.

La Constitution formelle : la loi est un acte voté par le Parlement.

La Constitution matérielle : les matières qui relèvent du domaine de la loi et qui sont
listées par la Constitution à l'article 34.

Il y a un affaiblissement de la loi dans notre ordre juridique, malgré qu'elle conserve

une place et une force importante. Certaines lois ont une force plus importante que d'autres.
Toutes ces lois ont une force inférieure à la Constitution et aux traités.

I. Les lois organiques :

Lois organiques : catégorie de lois prévue par la Constitution dont l'objet est de préciser
les conditions d'application de la Constitution. Ces lois sont particulières en raison de leur
objet, en raison de leur procédure d'adoption et en raison de leur place dans la hiérarchie des
normes.

L'existence des lois organiques est prévu par l'article 46 de la Constitution qui prévoit la
procédure ; cet article nous dit que les lois auxquelles la Constitution confère le caractère de
loi organique sont votés dans des conditions particulières. La première particularité de la
procédure est que le projet ou la proposition de loi organique pourrait être soumis au vote
des assemblées au moins six semaines après sont dépôts. On laisse un temps de réflexion
entre le dépôt et le vote. Les lois organiques ne pourront être promulguées qu'après le
contrôle de constitutionnalité du Conseil constitutionnel.

La valeur juridique de ces lois organiques :

Il a déjà été évoqué que ces lois seraient matériellement constitutionnelles. Ce n'est pas
vrai. Formellement, ce sont des lois votées par le législateur et qui ont simplement la
particularité d'obéir à une procédure particulière. Ces lois sont subordonnées à la
Constitution car c'est la Constitution qui donne leur domaine d'intervention et leur contenu.
Si la Constitution ne prévoit pas la loi organique, alors elle ne peut pas exister. En outre, les
lois organiques sont soumises aux traités en vertu de l'article 55 ; c'est donc bien une
norme infra-constitutionnelle.

Quel est le rapport entre loi organique et loi ordinaire ?

Une loi ordinaire qui serait contraire aux dispositions d'une loi organique violera la
Constitution parce qu'elle empiétera sur le domaine de compétence réservé par la
Constitution à la loi organique.
En revanche, dans une loi organique, on peut trouver des disposition législative ordinaire
sans que cela n'entache la loi organique de la constitutionnalité. Simplement, le Conseil

28
Constitutionnel va déclasser les dispositions en cause.

II. Les lois ordinaires :

Ce sont des actes votés par le Parlement. Mais en réalité, c'est plus compliqué que ça car
à l'intérieur de ces catégories des lois ordinaires, on va retrouver plusieurs sortes de lois.
Pour les distinguer, on va utiliser deux critères :
– un critère formel : pour voter certaines lois on utilise une procédure particulière.
– un critère matériel : il renvoie à un contenu particulier.

Il existe aussi des actes, dont la forme est législative, qui désigne des textes de lois, sont
intervenus dans le domaine réglementaire.

a) Les lois votées selon une procédure particulière :

Ces deux lois ont pour seul point commun de suivre une procédure particulière qui limite
l'intervention du Parlement. Il s'agit des lois référendaires et des lois de finances.

1. La loi référendaire :

La loi référendaire est le résultat d'un référendum législatif, qui est un procédé de
démocratie semi-direct. Ce référendum législatif est une alternative à l'adoption d'une loi par
la Parlement. On ne demande pas au peuple de donner son avis sur une question mais on lui
demande d'adopter un texte comme s'il était le législateur. Ce texte peut être un projet de loi
ou une proposition de loi.
Ce procédé est encouragé par la Déclaration Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789
dans son article 6 qui explique que tous les citoyens ont le droit de concourir
personnellement à la formation de la loi. La Constitution de 1958 va aussi dans ce sens,
dans son article 3 : « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses
représentants ou pas le référendum ».
Avant 1958, le référendum était perçu de manière négative car il a été utilisé comme un
plébiscite plusieurs fois au 19ème siècle.

Plébiscite : c'est un procédé par lequel une personne qui a accédé au pouvoir demande
aux citoyens de lui manifester leur confiance ; qu'il s'agisse de se prononcer sur un texte ou
non. Autrement dit, c'est un instrument de pouvoir qui est personnel. Depuis 1958, le
constituant a conçu le référendum comme un moyen pour le Président de la République
d'assurer par son arbitrage le bon fonctionnement des pouvoirs publics.
Le Général De Gaulle a été tenté d'utiliser le référendum comme un plébiscite ; la
première fois c'était en 1958 pour sortir de la crise économique et sociale ; il a finalement
renoncé à utiliser le référendum, il a préféré dissoudre l'Assemblée Nationale.

L'article 11 de la Constitution. Cet article a été remanié par une révision du 4 août 1995
et par une autre révision du 23 juillet 2008.

Un autre article de la Constitution qui prévoit une consultation de la population qui

29
conduit à une décision : l'article 53 qui dispose que « nulle cession, nul échange, nulle
adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées ». Ce
référendum de l'article 53 est local, seules les populations intéressées sont concernées.

A/ Le domaine de la loi référendaire :

La Constitution de 1958 prévoyait à l'origine de recourir à un référendum législatif

pour tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, comportant
approbation d'un accord de communauté ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui,
sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des
institutions.

L'organisation des pouvoirs publics :

C'est une formation assez large qui a été considérée comme englobant les dispositions
constitutionnelles ; comme cela a été le cas en 1969 lors du référendum sur la réforme du
Sénat et de la régionalisation.

L'approbation d'un accord de communauté :

Ce sont les dispositions prévues en 1958 puis supprimées en 1995 parce que cette
communauté française, qui est évoquée, a disparu en 1960.

La ratification d'un traité non-contraire à la Constitution :

En 1954, les pays européens se sont prononcés pour savoir s'il fallait créer une
communauté européenne de défense.

L'article 54 de la Constitution prévoit une révision obligatoire de la Constitution

avant la ratification d'un traité qui serait contraire à la Constitution. Cette hypothèse a
été utilisée 3 fois depuis 1958. La première fois c'était en 1972 et le référendum concernait
l'élargissement de la communauté européenne, la deuxième fois c'était en 1992 avec le
traité de Maastricht et la troisième en 2005 avec le traité établissant les Constitution pour
l'Europe.

Aujourd'hui on en a toujours 3 puisque la révision de 1995 a, certes, supprimé

l'hypothèse sur la communauté française mais, parallèlement, on a rajouté une autre
hypothèse qui permet d'organiser un référendum pour les réformes relatives à la politique
économique et sociale de la nation et au service public qui y concourt.
En 1984, Mitterrand avait essayé d'élargir le domaine de l'article 11 pour le projet de loi
relatif aux garanties des libertés publiques mais cela a échoué.

La révision de 2008 a modifié une dernière fois cet article 11 mais sans changer les
hypothèses que l'on a vu. On en a donc toujours 3. Cet article nous dit que le Président peut
soumettre tout projet de loi portant réforme à la politique économique, sociale ou
environnementale et aux services publics qui y concourent.

30
 Dans l'article 11, il n'est pas possible d'organiser des référendum sur des sujets de
société. On ne peut pas non plus organiser un référendum sur un sujet qui serait contraire à
un texte de loi.

B/ La procédure d'adoption de la loi référendaire :

L'initiative de cette loi référendaire appartient à deux autorités : le gouvernement et les

deux assemblées. L'initiative qui revient au gouvernement ne peut se faire que pendant les
sessions parlementaires pour être sûr que le Parlement soit informé. Par ailleurs, la révision
de 1995 a ajouté à l'article 11, la disposition suivante : « lorsque le référendum est organisé
sur proposition du gouvernement, celui-ci fait devant chaque assemblée une déclaration qui
est suivie d'un débat ». La deuxième initiative est que les deux assemblées doivent fournir
une proposition conjointe sur un même texte.
Le gouvernement ou les assemblées vont ensuite saisir le Président de la République
d'une proposition de référendum. L'initiative vient en réalité du Président de la
République qui va demander au gouvernement de lui soumettre un sujet de référendum. Ces
dispositions de l'article 11 rendent techniquement impossible l'utilisation du référendum
législatif durant une période de cohabitation.
Par ailleurs, l'article 17 de la Constitution exclut l'utilisation de l'article 11 lors de
l'intérim.

Rôle du Président : le gouvernement et les assemblées lui soumettent une proposition.

La Constitution dispose que cette proposition peut être soumise au peuple. Ce qui veut dire
que c'est un pouvoir discrétionnaire. Si le peuple vote « oui » à ce référendum, on considère
que la loi est directement adoptée, on ne revient pas devant le Parlement. Le Président aura
alors 15 jours pour promulguer cette loi.

La révision de 2008 a prévu que, dans les mêmes 3 hypothèses de l'article 11, l'initiative
peut aussi venir de 1/5ème des membres du Parlement soutenu par 1/10ème des électeurs
inscrits sur les listes électorales. On parle de 1/5 ème des parlementaires, cela veut dire qu'on
peut additionner le Sénat et l'Assemblée Nationale → 185 en tout.
Sur la forme, cette initiative va prendre la forme d'une proposition de loi. Il y a
toutefois une limite : cette proposition ne pourra avoir pour objet l'abrogation d'une
disposition législative ou d'une loi promulguée il y a moins d'un an. Le but étant de
renforcer la démocratie participative et pour donner plus de pouvoir au Parlement.

D'un point de vue procédural, cette proposition sera soumise d'abord à l'examen des deux
assemblées. Cette procédure est prévue par la loi organique du 6 décembre 2013 ; et cette
loi prévoit que si la proposition de loi n'a pas été examiné au moins une fois par chacune des
deux assemblées, dans un délai de 6 mois, le Président de la République la soumet au
référendum.

Le délai de six mois débute après la décision du Conseil Constitutionnel qui atteste que
la proposition de loi est bien soutenue par 1/10ème des électeurs inscrits sur les listes
électorales. Le Président est tenu de faire ce référendum et de soumettre cette proposition de
loi. Jusqu'à présent, cette disposition n'a pas encore été mise en œuvre. En revanche, les

31
deux autres initiatives ont déjà été utilisées.

Les différents référendums sous la Vème République :

– Référendum du 8 janvier 1961 : concernait la politique d'autodétermination menée

par le Général De Gaulle en Algérie. Et le peuple a répondu « oui » à 75% des suffrages
exprimés.

– Référendum du 8 avril 1962 : a été organisé un référendum visant à permettre au

Président de la République de négocier un traité avec le futur gouvernement algérien. Le
« oui » l'a emporté avec 90% des suffrages exprimés.

– Référendum du 28 octobre 1962 : a été soumis au référendum un projet de loi qui

prévoyait l'élection du Président au suffrage universel direct. Le recours à l'article 11 a été
critiqué puisqu'il aurait fallu passer par l'article 89. Simplement, comme il fallait l'accord
des deux chambres, il était plus facile de demander l'avis du peuple. Le « oui » a été
remportée à 62%.

– Référendum du 27 avril 1969 : portait sur la réforme du Sénat et sur la

régionalisation. Derrière ces deux questions se posait la question du maintien du Général De
Gaulle au pouvoir. C'est-à-dire que cette question était politique. Le « non » l'a emporté
avec 52%.

– Référendum du 23 avril 1972 : traité d'élargissement de la communauté

européenne.

– Référendum du 6 novembre 1988 : concernait le statut de la Nouvelle-Calédonie

qui faisait suite aux accords de Matignon entre l’État et des partis politiques de Nouvelle-
Calédonie. Le « oui » l'a emporté à près de 80% des suffrages avec un bémol qui était un
taux d'abstention qui était de 63%.

– Référendum du 20 septembre 1992 : visait à autoriser la ratification du traité de

Maastricht. Le « oui » l'a emporté avec seulement 51% des suffrages.

– Référendum du 29 mai 2005 : concernait la ratification du traité qui établissait une

Constitution pour l'Europe. Cette fois-ci, le « non » l'a emporté avec 54% des suffrages. La
gauche avait appelé à voter « non » et que ce « non » représentait un mécontentement du
gouvernement Raffarin. Le traité de Lisbonne sera ensuite ratifié pas par voie du référendum
mais par la voie parlementaire.

C/ Le contrôle des opérations référendaires :

On retrouve le Conseil constitutionnelle dont le rôle dans ces opérations est prévu dans
l'ordonnance portant sur la loi organique du 7 novembre 1958.
L'article 46 de cette ordonnance prévoit que le Conseil constitutionnelle doit être
consulté pour l’organisation du référendum. « Il est avisé sans délai de cette mesure prise

32
à ce sujet ».
L'article 47 permet au Conseil constitutionnelle de présenter des observations
concernant la liste des organisations habilités à user des moyens officiels de
propagandes.
L'article 48 prévoit que c'est le Conseil constitutionnelle qui va désigner des délégués
qui seront choisis parmi les magistrats de l'ordre pour suivre sur place les opérations de
référendum sur place. Tout électeur à le droit de contester devant le Conseil
constitutionnelle la régularité du scrutin dans les 48h suivant sa clôture.

Dans la pratique, le gouvernement a pris l'habitude de soumettre au Conseil

constitutionnelle le texte de projet de loi référendaire ; cependant, il lui soumet pour avis.
Autrement dit, le Conseil constitutionnelle ne contrôle pas la constitutionnalité de ce texte.
Le Conseil constitutionnelle s'est déclaré incompétent pour le faire dans deux décisions :
décision du 6 novembre 1962 et dans la décision du 23 septembre 1992. Selon les termes
du Conseil constitutionnelle, cela s'explique par l'équilibre des pouvoirs établie par la
Constitution et par le fait que les lois qui sont adoptées par le peuple constituent l'expression
directe de la souveraineté nationale.

La Constitution prévoit un contrôle particulier pour les lois référendaires. Le Conseil

constitutionnelle va contrôler deux choses : les conditions de préparations de la propositions
de la loi et le conseil vérifie le respect de l'objet de propositions de loi.

2. Les lois de finances et les lois de financement de la sécurité

sociale :

Les lois de finances peuvent revêtir 3 formes :

● Les lois de finances initiale : l'acte par lequel le Parlement prévoit et autorise les
recettes et les dépenses pour une année donnée.

● Les lois de finances rectificatives : elles modifient les dispositions de la loi de

finances initiales.

● Les lois de règlements : elles dressent le bilan de la loi de finances initiale de l'année
précédente.

La caractéristique de cette procédure est qu'elle restreint les pouvoirs du Parlement.

Tout d'abord, en matière de lois de finances, l'Assemblée Nationale doit se prononcer en
première lecture dans un délai de 40 jours ; or la loi de finance est un document très grand et
qui ne se lit pas rapidement. Ensuite, le Sénat, en première lecture, a 15 jours pour statuer.
Puis, la Constitution impose d'engager la procédure accélérée qui est prévue à
l'article 45 de la Constitution. Cette procédure consiste dans la réunion de la commission
mixte paritaire. Cette commission a pour mission d'aboutir à un texte commun aux deux
assemblées. On ne peut pas se permettre de faire deux lectures avec les lois de finances.
En effet, si la commission mixte paritaire échoue, l'Assemblée Nationale aura le dernier
mot. Et tout cela doit se faire dans un délai de 70 jours. Si jamais le projet de lois de

33
finances n'est pas adopté avant le 31 décembre, le gouvernement devra demander au
Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et il devra également ouvrir par décret les
crédits qui avaient été ouverts l'année précédente.

Concernant les lois de financement de la sécurité sociale, la procédure d'adoption est la

même que pour les lois de finances mais les délais sont plus courts. En effet, l'Assemblée
Nationale a 20 jours, le Sénat 15 jours et la loi doit être adoptée sous maximum 50 jours.
Les lois de financement sont moins importantes. Le projet de révision constitutionnelle
prévoyait d'harmoniser ces délais d'examens. On harmoniserait les deux procédures à un
maximum de 50 jours.

b) Les lois au contenu particulier :

On a certaines lois qui constituent des autorisations.

Ex : la loi qui autorise à déclarer la guerre (article 35 de la Constitution) ; la loi qui
proroge l'état de siège (article 36 de la Constitution).

Il y a aussi d'autres lois que l'on appelle les lois de validation ; ces lois vont élever au
rang législatif des règles posées par le juge. Puis, il y a aussi des lois qui ont des règles
particulières lorsqu'elles fixent un cadre plutôt que des règles à respecter. C'est le cas des
deux lois suivantes : les lois d'habilitation et les lois de plan.

1. Les lois d'habilitation :

Il faut remonter aux décrets-lois, sous la IIIème République. À partir de 1926, le

législateur a pris l'habitude de voter des lois de plein pouvoir (= on a délégué les
compétences du Parlement) par lesquelles il autorisait le gouvernement, pendant un certain
temps, le pouvoir de modifier des lois par voie réglementaire.
Dans la pratique, on a appelé ça des décrets-lois car ils avaient l'autorité de la loi mais la
forme d'un acte réglementaire. Sous la IVème République, on a interdit les décrets-lois en
posant dans la Constitution de 1946 que l'Assemblée Nationale vote seule la loi, elle ne peut
déléguer ce droit. Pourtant, on a inventé d'autres procédés : on a créé des lois-cadres qui
définissaient les principes d'une réforme en chargeant le gouvernement d'écrire la réforme.

Sous la Vème République, on a souhaité que cette pratique continue. On va autoriser que
cela continue avec tout de même un encadrement de la Constitution.

Article 38 de la Constitution : « le gouvernement peut, pour l'exécution de son

programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnance pendant un
délai limité des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». C'est le
gouvernement qui sollicite l'autorisation qui est ensuite accordée au Parlement. Cette
autorisation peut être refusée, alors elle peut être accordée avec des limites. Dans cet article
38, on voit que cette autorisation est limitée dans le temps. Le juge constitutionnel exige que
le Parlement encadre rigoureusement l'autorisation qu'il donne au gouvernement. Il va alors
fixer des objectifs précis.
Ensuite le gouvernement va rédiger un texte qui relève du rôle du Parlement. Une fois

34
que le texte est rédigé le gouvernement va devoir le déposer dans l'une des deux assemblées.
Il va proposer un projet de loi de ratification et il doit le faire dans un délai fixé par la loi
d'habilitation. La ratification consiste pour le Parlement a reprendre à son compte les
dispositions prévues dans l'ordonnance. Une fois la loi de ratification votée, l'ordonnance
acquiert une valeur législative. La ratification d'une ordonnance n'est pas obligatoire. En
revanche, le gouvernement est tout de même obligé de la déposer au gouvernement.
Ex : le Parlement veut réécrire le Code. Le gouvernement demande l'avis du Parlement,
s'il est d'accord, alors le gouvernement réforme et réécrit le Code. Pour que cette
ordonnance puisse continuer de vivre après ce délai, alors, il doit la déposer au Parlement.
Si ce dernier ne la vote jamais (pour oubli, par ex), l'ordonnance va conserver une valeur
réglementaire et non législative.

Jusqu'à la révision de 2008, la ratification des ordonnances était de manière implicite.

Cette possibilité avait été posée par le Conseil constitutionnel dans une décision du 23
janvier 1987. Le juge expliquait qu'il n'était pas exclu, en principe, que la ratification d'une
ordonnance puisse résulter d'une loi qui, sans avoir pour objet direct cette ratification,
l'implique nécessairement.
Mais depuis 2008 c'est interdit car l'article 38 de la Constitution prévoit que les
ordonnances ne peuvent être ratifiés de manière expresse.

Concernant le contrôle des ordonnances, dès lors qu'elles sont ratifiées, elles vont
échapper au contrôle du juge administratif. Mais elle sera quand même contrôlée par le juge
constitutionnel quand il va examiner la loi qui ratifie l'ordonnance, s'il le fait.

2. Les lois de plan et les lois de programmation :

Le point commun de ces deux lois est qu'elles fixent un cadre, le plus souvent financier,
pour une action future. Autrement dit, ces lois ne créent pas, à proprement parlé, de règles.

Les lois de programmation :

Ces lois sont prévus dans les articles 34 et 70 de la Constitution et elles désignent une
catégorie de normes financières qui ont été introduites à l'article 34 par la révision du 23
juillet 2008.
Cet article dispose désormais que « les orientations pluriannuelles des finances publiques
sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des
comptes des administrations publiques ».
On utilise l'article 70 de la Constitution car ces lois doivent recueillir l'avis du Conseil
Économique Social et Environnemental. Comme ce sont de vrais programmations, elles ont
une portée juridique faible car la seule loi de finances qui est obligatoire c'est la loi de
finances annuelle.

Les lois de plan :

On ne les trouve pas, à proprement parlé, dans la Constitution. Le plan en lui-même est
évoqué à l'article 70 de la Constitution qui nous dit que « tout plan doit être soumis au

35
Conseil Économique Social et Environnemental ». La réponse nous a été donnée par le
Conseil constitutionnel dans une décision du 27 juillet 1982 qui nous dit que le plan a une
nature législative. En effet le terme « plan » ne figure pas à l'article 34. Il nous dit que « par
son objet même, le contenu d'un plan pluriannuel touche à des matières réservées à la loi ».
Les lois de plan ont perdu leur actualité car la planification n'est plus une méthode à laquelle
on a recours.

c) Les actes en forme législative :

Ces actes en forme législatives, on les retrouve à l'article 37, alinéa 2 de la Constitution.
Ce texte nous dit que « les textes de formes législatives intervenues en ces matières peuvent
être modifiées par décret pris après avis du Conseil d’État. Ceux de ces textes qui
interviendraient après l'entrée en vigueur de la Constitution, ne pourront être modifiés par
décret que si le Conseil constitutionnel a déclaré qu'ils ont un caractère réglementaire ». Le
juge constitutionnel s'est prononcé sur le sujet et à déclaré que « peuvent faire l'objet d'un
déclassement les dispositions contenues dans une ordonnance ratifiée ou encore dans une
ordonnance de l'article 92 ».

Ce qui est visé ici, à l'article 37, alinéa 2, ce sont des textes de lois qui sont intervenus
dans le domaine réglementaire. Or, le législateur et le pouvoir réglementaire ont leurs
domaines réservés. Mais parfois, ils doivent empiéter l'un sur l'autre. Une loi peut très bien,
sans être contraire à la Constitution, contenir des dispositions qui relèvent du droit
réglementaire.
Cependant, le gouvernement pourra récupérer sa compétence puisqu'on a vu que la loi
intervient dans un domaine qui n'est pas le sien. Il pourra récupérer sa compétence en
demandant au Conseil constitutionnel de déclarer ces dispositions législatives
réglementaires. Cette procédure n'est nécessaire que pour les décisions qui sont
postérieures à l'entrée en vigueur de la Constitution de 1958. Pour les textes antérieurs à
cette entrée en vigueur, il n'y a pas besoin de demander au Conseil constitutionnel, il suffira
d'un décret pris par le Conseil d’État. En revanche, le Conseil constitutionnel ne pourra pas
déclasser des dispositions qu'il a précédemment considérées comme législatives dans le
cadre des articles 41 et 61 de la Constitution.

L'article 61 concerne le contrôle de constitutionnalité par lequel le Conseil

constitutionnel contrôle la conformité d'une loi à la Constitution.

L'article 41 dispose que « s'il apparaît au cours de la procédure législative une

proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi le gouvernement ou le
Président de l'Assemblée pourra opposer l'irrecevabilité. En cas de désaccord entre le
gouvernement et le Président de l'Assemblée c'est le Conseil constitutionnel qui tranchera
dans un délai de huit jours ».

36
 Section 4 : Le règlement :
Les règlements : sont des actes pris par l'exécutif dans son domaine de compétences.
Ces règlements sont même hiérarchisés en fonction de l'autorité qui les prend, qui les signe.
Plus largement, le pouvoir réglementaire peut être de deux types :
– soit autonome : c'est une dualité de la Constitution de 1958.
– soit d'application

Ce pouvoir réglementaire est à distinguer du pouvoir législatif ; on arrive à le faire grâce

aux articles 34 et 37 de la Constitution.

I. Le pouvoir réglementaire :

Les articles 13 et 21 de la Constitution attribuent les pouvoirs réglementaires au

Président de la République et au premier ministre. L'article 13 prévoit que le Président signe
les ordonnances et les décrets délibérés au Conseil des ministres ; l'article 21 nous dit que
sous réserve des dispositions de l'article 13, le premier ministre exerce le pouvoir
réglementaire.

Le pouvoir réglementaire est exercé par des autorités exécutives les plus hautes car
seules ces autorités peuvent prendre des actes généraux et impersonnels qui ont vocation à
s'appliquer sur tout le territoire. Ce règlement prend la forme d'un décret. Il existe deux
types de décret :

– les décrets réglementaires : ce sont ceux qui posent une règle générale et
impersonnelle.

– les décrets à caractère individuel : ce sont ceux qui sont personnels (ex : le pouvoir
de nomination).

Ne pas confondre le décret avec l'arrêté. Le décret est pris par le Président ou le
premier ministre tandis que l'arrêté est pris par le ministre, le préfet ou le maire.

Ces actes réglementaires sont des actes administratifs qui sont soumis au contrôle du
juge administratif. En pratique, le seul juge administratif qui est compétent pour apprécier la
légalité d'un décret est le Conseil d’État.

La hiérarchie au sein des décrets :

– Les décrets en Conseil des ministres : ils sont pris par le Président de la
République. On va y retrouver le fondement à l'article 13 de la Constitution qui prévoit que
les décrets délibérés en Conseil des ministres sont signés par le Président de la République.
Ces décrets sont contre-signés par le premier ministre et éventuellement les ministres
responsables. Ces décrets en Conseil des ministres portent la mention « Le Conseil des
ministres entendu ».
– Les décrets en Conseil d’État : ils relèvent également du premier ministre. Ce sont

37
les décrets pour lesquels une disposition constitutionnelle, un texte législatif ou un texte
réglementaire prévoit qu'ils sont soumis à l'avis du Conseil d’État. Dans ce cas là, la décret
portera la mention « le Conseil d’État entendu ».

– Les décrets simples : ils relèvent de la compétence du premier ministre. Ce sont des
décrets qui ne sont ni des décrets en Conseil d’État ni des décrets en Conseil des ministres.
C'est l'exercice ordinaire du pouvoir réglementaire. Pour les distinguer des décrets en
Conseil d’État, si le premier ministre a souhaité demander l'avis du Conseil d’État, ces
décrets comporteront la mention « après avis du Conseil d’État ».

Les ministres peuvent prendre aussi des dispositions réglementaires sous forme d'arrêtés,
soit sur habilitation du premier ministre, soit dans le cadre de l'organisation de leur service,
et ce, depuis un arrêt JAMART du Conseil d’État du 7 février 1936.

II. La répartition des compétences entre la loi et le règlement :

La Constitution de 1958 était innovante car notre Constitution pose une définition
matérielle de la loi (c'est une liste donnée).

a) La répartition des compétences avant 1958 :

Jusqu'en 1958 prévalait un culte de la loi, une suprématie de la loi. En effet, on

considérait que la loi étant l'expression de la volonté générale, on estimait qu'elle pouvait
intervenir dans tous les domaines. Elle avait une légitimité que n'avait pas l'exécutif.
Dans les faits, le législateur ne pouvait pas tout réglementer car il n'avait pas le temps et
surtout car il n'avait pas toutes les connaissances techniques. C'est pourquoi l'exécutif
prenait des règlements qui étaient soumis à la loi. Ces règlements devaient expliciter la loi,
ces règlements étaient donc subordonnés à la loi.

La Constitution du 13 décembre 1799 : « le gouvernement propose les lois et fait les

règlements nécessaires pour assurer leur exécution » ; « les ministres procurent l'exécution
des lois et des règlements d'administration publique ».
L'ensemble des actes administratifs étaient donc soumis à la loi et cette hiérarchie était
respectée grâce à un recours qu'on appelle le recours pour excès de pouvoir. C’était pour
s'assurer que le recours respectait bien la loi.
Mais, parallèlement, déjà avant 1958, le pouvoir réglementaire avait acquis une certaine
autonomie. Et ce, grâce au juge administratif qui a reconnu la validité de règlements
spontanés et autonomes dans certaines matières. Spontanés car ils étaient pris en dehors de
tout habilitation législative. Autonomes car ces règlements n'étaient pas soumis au respect
d'une loi car la loi n'existait pas.

Les décrets-lois :

Il y a une autre limite à la suprématie de la loi. Les décrets-lois sont des actes
administratifs pris sur habilitation parlementaire et qui vont au besoin modifier des lois
inférieures. Ces décrets-lois ont été inventés sous la IIIème République. La Constitution de

38
1946 les a cependant supprimés. Quelques années après, en 1948 a prévu deux mécanismes
permettant de contourner cette interdiction :

● La loi-cadre : réservait des principes généraux d'une réforme et laissait au règlement

les détails de l’application de cette réforme.

● Le pouvoir réglementaire autonome : certaines matières relèvent, par nature, du

pouvoir réglementaire, c'est-à-dire des règlements pouvaient modifier les lois déjà
existantes.

b) La répartition des compétences dans la Constitution de 1958 :

Les article 34 et 37 de la Constitution. Les matières qui relèvent de la compétence de la

loi sont énumérés à l'article 34. Le législateur a désormais une compétence d'attribution.
Par opposition, le domaine du règlement autonome semble non borné, non limité, car
l'article 37 dispose que tout ce qui ne relève pas de l'article 34 relève du pouvoir
réglementaire.

1. Le domaine de la loi :

C'est la première fois qu'on définit le domaine de la loi matériellement. La révision de

2008 a déplacé le critère organique de l'article 34 à l'article 24. Jusqu'en 2008, l'article 34
disposait que la loi était votée par le parlement. Désormais, l'ensemble des fonctions du
Parlement est évoqué à l'article 24 : « Le Parlement vote la loi, il contrôle l'action du
gouvernement, il évalue les politiques publiques ». L'article 34 distingue deux niveau
d'intervention pour le législateur :
– niveau pour lequel la loi fixe des règles
– niveau pour lequel la loi détermine des principes fondamentaux

Le Parlement dispose d'une marge de manœuvre différente et qui est plus grande pour les
matières dans lesquelles elle fixe les règles.
Relèvent des premières matières les droits civiques, les libertés publiques, l'état et la
capacité des personnes, les crimes et délits et le régime fiscal.
Relèvent des deuxièmes matières l'enseignement, les collectivités territoriales, le régime
de la propriété. Cette catégorie renvoie aux lois-cadres.

L'article 34 a été complété à deux reprises :

– la révision du 22 février 1996 qui a ajouté à la deuxième catégorie de loi les lois de
financement de la sécurité sociale
– la révision du 23 juillet 2008 qui a ajouté les lois de programmation pluriannuelles
des finances publiques

Depuis 1958, le Parlement n'est plus libre de définir lui-même sa compétence parce que
sa compétence est définie par un texte supérieur : la Constitution. C'est pour cela que l'on a
créé le Conseil constitutionnel pour vérifier que la loi respecte bien ce champ de
compétence qu'on lui a donné à l'article 34. Le Conseil constitutionnel va intervenir dans

39
deux hypothèses :

● Il va intervenir dans le cadre de l'article 41 de la Constitution. Cet article prévoit que

si dans la procédure législative, il apparaît qu'une proposition de loi ou qu'un amendement
n'est pas du domaine de la loi, le gouvernement ou le Président de l'Assemblée saisi pourra
en opposer l'irrecevabilité. Le décision qui sera rendu par le Conseil constitutionnel et sera
une décision Fin de Non Recevoir. La dernière décision de ce type a été rendu le 23 mai
1979 ; elle concernait une proposition de loi qui consistait à faire du 8 mai un jour férié. Le
Conseil constitutionnel a dit que cette disposition modifie les conditions de travail et de
rémunération des travailleurs.

● Article 37, alinéa 2. Cet article permet au gouvernement de modifier une loi qui
n'est pas intervenue dans le domaine législatif mais dans le domaine réglementaire. On
appelle cela une délégalisation. Cette procédure ne peut être déclenchée que par le premier
ministre, car il détient le pouvoir réglementaire de principe, à tout moment. Le premier
ministre n'est pas obligé de modifier toute la loi, il peut simplement changer quelques
dispositions. Et le Conseil constitutionnel ne se prononcera pas sur la Constitutionnalité de
la loi mais sur son domaine réglementaire ou législatif de la loi. Les décisions seront des
décisions L comme Législative.

2. Le domaine du règlement :

Le pouvoir législatif se limite aux domaines précisés par la Constitution. Et les autres
règles doivent être éditées par des règlements, c'est-à-dire par les actes pris par les autorités
exécutives.

Article 37, alinéa 1 : « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un
caractère réglementaire ».
Le pouvoir réglementaire a une compétence de droit commun qui s’oppose à la
compétence d'attribution du Parlement. L'article nous explique aussi que ce pouvoir
réglementaire est autonome. Il a ses propres matières et n'exécute pas la loi.

L'article 21 : « le premier ministre exerce le pouvoir réglementaire ». On a toujours ce

pouvoir d'exécution des lois qui figure aussi à l'article 21.

Si un règlement serait pris dans le domaine de la loi, qui est compétent pour le contester,
l'annuler ?

Seul le Conseil d’État pourra l'annuler après ce qu'on appelle le recours pour excès de
pouvoir.

On s'est posé la question de savoir si le pouvoir réglementaire autonome avait la même

valeur que la loi. Non, ils n'ont pas la même valeur. On le sait car le Conseil constitutionnel
a interprété les articles 34 et 37 de la Constitution dans le sens d'une supériorité de la loi
par rapport au règlement.
c) La répartition réelle des compétences entre la loi et le règlement :

40
 La Constitution est plutôt défavorable au pouvoir législatif par rapport au pouvoir
réglementaire (compétence d'attribution / compétence de droits communs). Or,
l'interprétation qui a été fait des articles 34 et 37 de la Constitution a en réalité laissé au
Parlement les matières les plus importantes.

Pourquoi ?

Les hommes politiques de la Vème République étaient aussi, en parti, des hommes
politiques des Républiques précédentes. Donc, ils avaient connu l'ancienne répartition ; c'est
pourquoi dès le début de la Vème République, le Parlement a voté des lois qui dépassaient son
champ de compétences matérielles. Une loi est plus efficace qu'un gouvernement, elle a plus
de pouvoir et de force juridique qu'un règlement.
Le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État ont œuvré ensemble pour neutraliser le
déséquilibre créé par la Constitution de 1958. Au final, le Parlement de la V ème dispose
d'autant de compétences que les Parlements des Républiques précédentes.

1. Une lecture extensive de l'article 34 :

La jurisprudence, notamment celle du Conseil constitutionnel, ne s'en est pas tenu à la

stricte lecture de l'article 34. Il en a eu une lecture extensive. Cela se caractérise par trois
éléments :

● L'absence de distinction véritable entre les règles et les principes

fondamentaux :

Cette distinction a été rejetée très tôt par le Conseil constitutionnel dans une décision du
27 décembre 1959. Cette décision concernait l'organisation des transports de voyageurs en
région parisienne. Le Conseil constitutionnel avait été saisi par le premier ministre sur le
fondement de l'article 37, alinéa 2 (permet au pouvoir réglementaire de récupérer sa
compétence). Le premier ministre voulait voir déclarer réglementaire les dispositions d'une
ordonnance du 7 janvier 1959.
Le Conseil constitutionnel devait juste se demander si les transports étaient du domaine
de la loi ou du règlement. Le Conseil constitutionnel a rappelé que l'article 34 de la
Constitution réserve à la loi la fixation des règles concernant les catégories d'établissements
publics. Plus précisément la création de ces catégories.
Or, la RATP est un établissement public. Le juge nous dit que, parmi les règles qui
relèvent de la loi, il y a celles qui définissent la composition du Conseil d'administration
mais aussi des établissements publics. À côté de cela, le nombre de membres du Conseil
d'administration relève du pouvoir réglementaire. Le Conseil constitutionnel n'a pas utilisé
le critère de l'objet, il a en revanche préféré distinguer les mesures de détails (combien vont
siéger au Conseil d'administration ?) et les mesures importantes (qui va siéger au Conseil
d'administration ?).

Dans la pratique, le législateur non plus n'a pas distinguer les domaines dans lesquels il
doit fixer des règles de ceux dans lesquels il doit fixer des principes fondamentaux. Il n'est

41
pas plus entré dans le détail quand il a dû fixer une règle de quand il a fixé un principe
fondamental.

● L'interprétation large des compétences énumérées à l'article 34 :

On aurait pu penser que le Conseil constitutionnel aurait une application stricte des
matières qui sont listées à l'article 34 ; cela aurait réduit le champ de compétence du
Parlement. Ça n'a pas été le cas.

Ex : l'article 34 nous dit que « les ordres de juridictions ne peuvent être créés que par la
loi ». Selon le Conseil constitutionnel, cette compétence ne renvoie pas forcément aux
ordres juridictionnels mais à tout un ensemble de juridiction.
En 1961, la Conseil constitutionnel a considéré que les tribunaux pour enfants
constituaient un ordre de juridiction. En 1991, le Conseil constitutionnel nous dit que les
Conseils de prud'hommes constituent un ordre de juridiction. Le Conseil constitutionnel a
fait pareil avec les catégories des établissements publics, comme avec la RATP.

Ex : en 1982, avec le centre Georges Pompidou qui rentre dans la catégorie de création
d'un établissement public.

De toutes façon, les matières énumérées à l'article 34 de la Constitution sont larges. Par
exemple, le Parlement va fixer des règles sur les libertés publics → on peut mettre pleins de
choses dedans.

● La prise en compte du domaine de la loi et pas seulement du domaine de

l'article 34 :

L'article 37 ne nous dit pas que les matières qui ne figurent pas à l'article 34 ont un
caractère réglementaire. Il nous dit « les matières autres que celles qui sont du domaine de la
loi ». Cela veut dire que le domaine de la loi est différent, est plus large, que les matières
énumérées à l'article 34. D'ailleurs, dans la Constitution, il y a beaucoup d'articles qui
renvoie à l'intervention de la loi avec des matières qui ne sont pas prévues à l'article 34.
Cela montre que l'on va bien au-delà de l'article 34.

Ex : article 35 : « la déclaration de guerre est autorisée par le Parlement » ; article 36 :

« la prorogation de l'état de siège ne peut être autorisée que par le Parlement » ; article 47 :
« c'est le Parlement qui vote les lois de finances ». L'article 53 nous donne la liste des traités
qui ne peuvent être ratifiés que par une loi. Il y a beaucoup d'articles de la Constitution qui
renvoie à une loi organique.

Le domaine de la loi s'étend, par ailleurs, au-delà de la Constitution parce qu'il concerne
aussi les Principes Généraux du Droit. On le sait car le Conseil constitutionnel a considéré
que seule la loi peut écarter un Principe Général du Droit, c'est-à-dire une règle non
écrite applicable même sans texte.

Tous ces arguments nous ont démontré que le champ de compétences de la loi est tendu.

42
 2. La protection du domaine de la loi :

Le Conseil constitutionnel doit protéger le domaine de la loi de deux manières :

● Il veille à ce que le législateur puisse intervenir dans des matières qui ne sont
matériellement pas législatives. Et ce depuis une décision du 30 juillet 1982 ; le Conseil
constitutionnel nous dit que l’empiétement du législateur sur le domaine réglementaire n'est
pas contraire à la Constitution car il existe des mécanismes qui permettent de revenir sur cet
empiétement et qui sont facultatifs à la discrétion du gouvernement. Le juge constitutionnel
estime aussi que l'article 61 ne peut pas servir au contrôle de la répartition du domaine
réglementaire et du domaine législatif.

● La loi ne peut pas abandonner des compétences au profit du pouvoir

réglementaire. En effet, le Conseil constitutionnel veille à ce que la loi intervienne et ne
laisse pas au règlement une place trop importante au règlement. Cela veut dire que la loi
renverra la fixation de la plupart des règles à des décrets d'application. Ce mécanisme, si le
Parlement le fait, on appelle ça de l'incompétence négative (= le Parlement est compétent
mais n'exerce pas sa compétence et donc de la renvoyer à l'exécutif). On protège le
Parlement contre lui-même. Cette jurisprudence sur l'incompétence négative est née dans
une décision du 26 janvier 1967 qui portait sur la loi organique relative au statut de la
magistrature.

Ce qu'on vient de dire sur la compétence négative ne revient pas sur ce qu'on a vu sur les
ordonnances. Ces dernières permettent au pouvoir exécutif d'intervenir sur le domaine de la
loi mais seulement sur habilitation.

43
 Chapitre 3 : Les pouvoirs constitutionnels :
Section 1 : Le Président de la République :
I. L'élection du Président de la République :

Sous la Vème République, on a un exécutif qui est bicéphale (= deux têtes). On a d'un côté
le gouvernement et de l'autre le Président. Il y a une prééminence du Président de la
République. Cette prééminence est dû à la personnalité du Général De Gaulle. Un Président
est fort, il encadre la nation. Il a donc des attributions importantes.

« Le Président c'est la clef de route des institutions », Miche DEBRE.

Cela explique que l'on traite le Président d'abord ; cela explique aussi que le titre
consacré au Président vient avant celui du gouvernement. Puis, il y a l'élection du Président
de la République au suffrage universel direct alors que le gouvernement est nommé par le
Président.

Concernant l'élection, le Président, sous la Vème République, n'a pas toujours été élu au
suffrage universel direct puisqu'en 1958 la Constitution prévoyait une élection au suffrage
universel indirect.

a) De l'élection au suffrage universel indirect à l'élection au suffrage

universel direct :

Au cours du discours de Bayeux, le 16 juin 1946, le Général De Gaulle a déclaré : « c'est

au chef de l’État placé au-dessus des partis élus par un collège qui englobe le Parlement
mais beaucoup plus large que doit procéder le pouvoir exécutif ». Ce discours annonce une
rupture avec le mode d'élection antérieur à 1958.
Avant 1958, le Président de la République était élu par le Parlement tandis qu'après, il est
élu par un collège d'élus locaux et de parlementaires. Dans sa rédaction initiale, l'article 6
de la Constitution prévoyait que le Président serait élu pour sept ans par un collège électoral
comprenant les membres du Parlement, des conseils généraux et des assemblées des
territoires d'outre-mer ainsi que les représentants élus par des conseil municipaux.

En 1962, le Président va acquérir une légitimité propre, il sera donc élu directement.
Pourquoi un tel changement ? Parce que le Général De Gaulle estimait que ses successeurs
n'auraient pas sa légitimité politique. Il fallait donc les aider et leur donner une légitimité
directe par le peuple. Il avait également peur que ses successeurs soient trop faibles par
rapport aux députés. On a donc voulu éviter d'avoir un exécutif faible par rapport au
Parlement. Pour éviter ces faiblesses politiques ou personnelles, il fallait élire le Président
de la République au suffrage universel direct.

Le point de départ est un message du Général De Gaulle adressé aux chambres le 2

octobre 1962. Dans ce message était expliqué son intention de réviser les articles 6 et 7 de

44
la Constitution en utilisant la procédure référendaire de l'article 11.

1. Deux jours après, le 4 octobre, dans un message adressé au pays, le Général De Gaulle
a lié son sort à celui du texte.

2. Le 5 octobre, l'Assemblée Nationale a adopté une motion de censure qui a renversé

le gouvernement Pompidou. Pourquoi ? Parce que les parlementaires n'étaient pas d'accord
avec le recours à l'article 11. Ils voulaient un recours à l'article 89, souvent utilisé pour
réviser la Constitution. Le Président du Sénat Gaspard Monnerville n'était absolument pas
d'accord avec ce recours mais le Sénat ne pouvait rien faire face au gouvernement. Après
cette motion de censure, le gouvernement a dû démissionner. Il a été maintenu pour
expédier les affaires courantes. Le Président de la République a décidé de dissoudre
l'Assemblée Nationale.

3. Le référendum a eu lieu le 28 octobre et la réforme a été acceptée avec 62% des

suffrages exprimés.

4. Les parlementaires ont donc saisi le Conseil constitutionnel. Le Conseil

constitutionnel s'est déclaré incompétent pour apprécier la constitutionnalité d'une loi qui est
l'expression directe de la souveraineté.

5. La loi du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République est

promulguée.

6. Des élections vont ensuite être organisées les 18 et 25 novembre 1962 ; élections qui
vont donner une forte majorité au Général De Gaulle.

L'année 1962 marque un tournant dans l'histoire de la V ème avec un parlementarisme qui
s'est présidentialisé grâce au fait majoritaire.

b) Le fonctionnement de l'élection du Président de la République :

1. L'éligibilité :

Cette éligibilité obéit aux règles de droit commun qui sont énumérées à l'article 3 de la
Constitution : « pour pouvoir être élu il faut être électeur ». Pour être électeur, l'alinéa 4
pose que « sont électeurs tous les nationaux français majeurs des deux sexes jouissants de
leurs droits civils et politiques ». La condition d'âge est donc de 18 ans, comme pour les
députés. Les candidats doivent également transmettre au Conseil constitutionnel leur
situation patrimoniale, situation qui ne sera publié que pour la personne élue.

Pour éviter qu'il y ait trop de candidatures, le législateur a mis en place un système de
parrainage. Pour être éligible il faut être présenté par un certain nombre d'élus. En 1962, un
candidat devait obtenir 100 signatures d'élus qui relevaient au moins 30 départements ou
territoires d'outre-mer différents. Par une loi organique du 18 juin 1976 qui a durci les
conditions de parrainage à 500 signatures. Ces signatures doivent venir de 30 départements

45
différents sans que 10% d'entre eux puisse provenir du même territoire ou territoire outre-
mer. Ces parrains sont des maires, des présidents d'intercommunalité, des députés, des
sénateurs, des conseillers régionaux et des départementaux, des conseillers de Paris et de
l'Assemblée de Corse.
Ce système est parfois critiqué car il empêcherait la candidature de certains candidats qui
subirait un certain eustatisme de la vie politique. Ce système a été renforcé par une loi
organique du 25 avril 2016 ; depuis, les parrainages sont envoyés au Conseil constitutionnel
directement par celui qui parraine et non par le candidat. Autre nouveauté : tous les noms
des parrains sont désormais publiés par le Conseil constitutionnel.

2. La date de l'élection :

Cette date est régi par l'article 7 de la Constitution. Il va falloir distinguer deux
situations :

– situation normale : expiration du mandat ; article 7, alinéa 3 « l'élection du nouveau

Président doit avoir lieu 20 jours au moins et 35 jours au plus avant l'expiration des pouvoirs
du Président actuel ». L'article 6 prévoit que le mandat est renouvelable.

– situation anormale : lorsque la date d'élection doit être avancée ou repoussée.

Quand elle doit être avancée cela renvoie à l'hypothèse où il y a eu vacance du pouvoir ou
un empêchement définitif déclaré par le Conseil constitutionnel. Dans ce cas-là, la nouvelle
élection doit avoir lieu 20 jours au moins et 35 jours au plus après l'ouverture de la vacance
ou après la déclaration de l'empêchement définitif par le Conseil constitutionnel.
La date serait également avancée en cas de destitution du Président de la République par
la Haute Cour (article 68 de la Constitution). Dans les cas où la date est repoussée, c'est lors
d'un cas de force majeure, comme une guerre, un attentat, une catastrophe naturelle. Il faut
un élément extérieur, imprévisible, irrésistible constaté par le Conseil constitutionnel. Cette
hypothèse n'est pas prévu par la Constitution. On considère que le mandat du Président
actuel est protégé tant que la force majeure existe, tant que la situation de crise n'est pas
finie.

La loi constitutionnelle du 18 juin 1976 vise à prévenir 3 hypothèses de décès ou

d'empêchement d'un candidat et ce pour veiller au pluralisme de l'élection présidentielle. On
retrouve ces hypothèses à l'article 7:

– Si dans les 7 jours précédents la date limite des dépôts des candidatures, une des
personnes qui a au moins 30 jours avant cette date a lancé publiquement sa décision d'être
candidate, si cette personne décède ou est empêchée, le Conseil constitutionnel peut décider
de repousser la date de l'élection.

– Si avant le premier tour, un des candidats décède ou se trouve empêché, le Conseil

constitutionnel reporte l'élection.

– En cas de décès ou d'empêchement d'un des deux candidats les plus favorisé au
premier tour, le Conseil constitutionnel déclare qu'il doit être procédé à nouveau à

46
l'ensemble des opérations électorales.

3. La campagne électorale :

La campagne officielle est ouverte 15 jours avant le premier tour, de telle sorte qu'elle
dure un mois jusqu'aux résultats du second tour. Mais en pratique, cela fait plusieurs mois
que les candidats sont en campagne.

L'encadrement des financements des campagnes. Chaque candidat doit établir un

compte de campagne pour les 12 mois qui précèdent le scrutin. Pour les recettes, il faut
respecter des règles : une personne morale ne peut pas faire de dons, ce ne sont que des
personnes physiques qui peuvent le faire. Ces dons sont toutefois limités, une personne ne
peut pas donner plus de 6 400€.
Avant toute collecte de fonds, les candidats doivent désigner un mandataire, c'est-à-dire
soit une association de financement électorale, soit une personne physique que l'on va
appeler un mandataire financé. C'est ce mandataire qui va tenir le compte de campagne,
compte qui sera ensuite examiné par la commission nationale des comptes de campagnes.

L’État rembourse une partie des frais de compagne selon les règles suivantes :
● L’État va rembourser 4,75% du plafond des dépenses électorales pour les
candidats qui ont été présents au premier tour et qui ont recueilli 5% des suffrages exprimés.
Pour les candidats présents au second tour, ils se verront rembourser 47% du plafond des
dépenses électorales.
● La loi fixe un plafond : pour 2017, les plafonds étaient les suivants : pour les
candidats restants au premier tour, le plafond s'élevait à 16 851 000 € pour ceux présents au
second tour, c'était 22 515 000€.

4. Le mode de scrutin :

Le mode de scrutin est uninominal et majoritaire. La réussite au premier tour est

conditionnée par une majorité absolue des suffrages exprimés. Faute d'avoir cette majorité,
un second tour est organisé avec les deux candidats les mieux placés au premier tour.
L'article 7 de la Constitution prévoit que l'élection du second tour doit être faite 14 jours
après le premier tour. Beaucoup de partis peuvent être présents au premier tour puis se
rassemblent autour de deux candidats.

5. Le contentieux de l'élection présidentielle :

Le Conseil constitutionnel va d'abord intervenir comme autorité constitutionnel mais

aussi comme juge électoral.

Concernant l’autorité constitutionnel, le Conseil constitutionnel reçoit des candidatures,

veille à la régularité des élections électorales et procède au recensement des votes. Il va
envoyer des délégués, des magistrats, sur tout le territoire.

Concernant le rôle du juge électoral, le Conseil constitutionnel est chargé du contentieux

47
des opérations préliminaires à l'élection, des opérations électorales et aussi des comptes de
campagne.
Ex : le 4 juillet 2013, le Conseil constitutionnel a confirmé la décision de la commission
nationale des comptes de campagne qui invalidaient le compte de campagne de Nicolas
Sarkozy. Puisque dans ce compte de campagne, il n'y a pas eu la facture d'une réunion
publique qui s'était déroulée à Toulon et qui était antérieure à sa déclaration de candidature.
On avait un Président qui n’était pas encore candidat mais qui avait déjà commencé sa
campagne à Toulon ; cela a donc invalidé le compte de campagne.

II. Le statut du Président de la République :

Pendant toute la durée de son mandat le Président a un statut protecteur : il est protégé
contre les menaces et les injures proférées à son encontre. C'est le cas dans le règlement de
l'Assemblée Nationale, où des sanctions sont prévus pour des menaces proférés à l'encontre
du Président.
Jusqu'à Nicolas Sarkozy qui avait réussi à faire condamner un citoyen pour délit
d'offense. Mais le Cour Européenne des Droits de l'Homme a estimé que la condamnation
avait été disproportionnée par rapport à la protection du Président de le République.

a) La durée du mandat :

1. Le quinquennat :

Dans le rédaction initiale de la Constitution de 1958, le mandat du Président était de 7

ans. Durant la Vème République, plusieurs propositions ont été faites afin de réduire le
nombre d'années de mandat. Certains pensaient que si on écourtait le temps de mandat, cela
allait affaiblir le Président.
Grâce à un référendum du 24 septembre 2000, le quinquennat a été adopté. Désormais la
durée du mandat présidentielle est la même que pour les mandats des députés. Le Président
peut toujours dissoudre l'Assemblée et le gouvernement est responsable devant l'Assemblée
Nationale. Il a fallu une loi organique du 15 mai 2001 pour prolongé la date d'expiration de
l'Assemblée Nationale à une date qui était postérieure à l'élection présidentielle. La révision
du 23 juillet 2008 a posé que « nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs ».

2. La cessation des fonctions :

La cessation des fonctions arrivent normalement aux termes du mandat, le moment d'une
élection est prévu par la Constitution. Et en dehors de l'arrivée de ce terme, la cessation peut
venir d'une démission (comme le Général De Gaulle en 1969) ou alors elle peut venir d'un
décès (comme Georges Pompidou en 1974). L'empêchement définitif mais constaté par le
Conseil constitutionnel met également fin aux fonctions. La destitution se fait par la
Haute Cour.

3. L'intérim et la suppléance :

L'intérim va s'appliquer en cas de vacance et d'empêchement provisoire ou définitif.

48
Jusqu'à maintenant, il n'y a eu que deux cas : démission du Général De Gaulle et décès de
Georges Pompidou. Dans les deux cas l'intérim a été assurée par Alain Poher qui était le
Président du Sénat.

Pourquoi lui ?

Parce que c'est le 3ème personnage de l’État et c'est lui qui en premier lieu est chargé de
remplacer le Président parce que l'Assemblée Nationale, elle peut faire l'objet d'une
dissolution, pas le Sénat. On estime que c'est un personnage politique stable. En cas
d'empêchement du Président du Sénat, c'est le gouvernement, collectivement qui prend les
pouvoirs. Le Président intérimaire ne peut cependant pas tout faire. Il ne peut pas dissoudre
l'Assemblée Nationale, il ne peut pas réviser la Constitution, il ne peut pas organiser de
référendum.

La suppléance renvoie à la possibilité pour le premier ministre de remplacer le Président

à la présidence du Conseil des ministres avec une délégation expresse et un ordre de jour
déterminé.

b) Le statut juridictionnel du Président de la République :

1. Responsabilité politique et responsabilité pénale du Président de

la République :

Dans notre régime parlementaire, le Président est essentiellement responsable d'un point
de vue politique.
Ex : le Président qui veut être réélu peut se représenter devant les électeurs et sa non-
élection pourra être considérée comme une remise en cause de sa responsabilité politique.

Il en va de même quand, au cours du mandat, des élections intermédiaires sont

organisées (comme les élections municipales), on pense souvent qu'un échec aux élections
intermédiaires est une remise en cause de la responsabilité politique du Président de la
République. En cas de référendum, la situation tient à l'exemple donné par le Général De
Gaulle qui a démissionné après l'échec d'un référendum.

Pour la responsabilité pénale, la Constitution de 1958 avait posée un principe

d'irresponsabilité du chef de l’État pour les actes accomplis dans l'exercice de ses
fonctions. Il avait aussi posé un privilège de juridiction (= cette personne n'est pas
justiciable des tribunaux de droit commun).
Les dispositions constitutionnelles étaient imprécises et ont donné lieu à des contentieux
divergents. Dans la décision du 22 janvier 1999 du Conseil constitutionnel était en cause le
statut de la Cour pénale internationale ; on se demandait en particulier si son article 27 était
conforme à la Constitution. Cet article 27 prévoit que le statut de la Cour s'applique à tous
sans exception. Le Conseil constitutionnel a jugé que cet article était contraire à l'article 68
de la Constitution qui prévoyait le fameux privilège de juridiction.

Dans une décision du 10 octobre 2001 de la Cour de cassation : l'espèce concernait

49
Jacques Chirac qui avait été auditionné en qualité de témoin dans une affaire de favoritisme
et de détournement de fonds publics lorsqu'il était maire de Paris. Les juges d'instructions
s'étaient déclarés incompétents en s'appuyant sur la décision du Conseil constitutionnel de
1999. Mais la Cour de cassation a pris la décision inverse : elle nous dit que le Conseil
constitutionnel a juste statué sur le statut de la Cour pénale internationale. En l'espèce, il
appartient aux juges judiciaires de dire si le Président de la République peut être entendu sur
une faute commise en dehors de l'exercice de ses fonctions. Sur le fond, la protection
conférée par l'article 48 ne s'étend que pour la durée du mandat du Président. À l'expiration
de son mandat, il peut être poursuivi ou entendu.

2. Les apports de la révision du 23 février 2007 :

En 2007, on a estimé que l'irresponsabilité du Président devait être maintenue pour les
actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions. On a aussi posé que le Président peut aussi
bénéficier d'une protection contre les mises en cause dont il peut faire l'objet pendant son
mandat par les autorités judiciaires et administratives. Cette révision a consisté à réécrire les
articles 67 et 68 de la Constitution. Le président ne peut être mis en cause dans une
procédure juridictionnelle administrative quelle qu'elle soit. Ce n'est pas une impunité
car à la fin de son mandat, le Président redevient un justiciable ordinaire. Les délais de
prescriptions sont suspendus dans le mandat.

La limite est qu'il existe un cas dans lequel un Président en exercice peut se voir
inquiéter, ce cas a été prévu par l'article qui porte sur la destitution du Président. Le
Président peut être destitué en cas de manquement à ses devoirs manifestement
incompatibles avec l'exercice de son mandat. Avant 2007, c'est ce qu'on appelait la haute
trahison. Cette destitution n'est pas une responsabilité devant un juge, ce n'est pas une
responsabilité pénale mais une responsabilité politique. L'organe qui peut destituer le
Président s'appelle la Haute Cour, elle est constitué que de politiques. Cette destitution est à
mettre fin au mandat et à rendre le Président justiciable.

III. Les compétences du Président de la République :

Sous la IIIème et la IVème République, tous les actes devaient être contresignés par le
premier ministre ; sous la Vème République, le Président dispose d'un pouvoir propre et de
compétences partagées.

a) Les compétences propres au Président de la République :

Ces compétences sont cités à l'article 19 de la Constitution : « Les actes du Président de

la République autres que ceux prévus aux articles 8 (1er alinéa), 11, 12, 16, 18, 54, 56 et 61
sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables ».

1. La nomination du premier ministre :

Cette nomination est prévu à l'article 8, alinéa 1, de la Constitution. Cet article prévoit
que c'est le Président qui nomme le premier ministre.

50
 2. La décision de soumettre un projet de loi au référendum :

L'article 11 de la Constitution prévoit que le référendum se fait sur proposition du

gouvernement ou proposition conjointe des deux assemblées. Mais la décision de recourir
au référendum est au Président. L'an passé, le Garde des Sceaux et le Président macron
envisageaient une réforme qu'il voulait faire passer au référendum ( la limitation du cumul
des mandats, par ex).

3. Le droit de dissolution de l'Assemblée Nationale :

Le droit de dissolution de l'Assemblée Nationale prévu à l'article 12 de la Constitution.

Selon cet article, le Président de la République peut, après consultation du premier ministre
et des présidents des assemblées, dissoudre l'Assemblée Nationale.

Dissolution : on met un terme aux mandats des députés et on refait une élection pour
élire de nouveaux députés.

Il faut l'accord des deux présidents des assemblées mais c'est l'accord du Pdt de la
République qui l'emporte.

Différentes situations de dissolution :

● Un président est élu mais n'est pas de la même couleur politique que l'Assemblée
Nationale, alors il la dissout. Mais aujourd'hui, cette situation n'est plus possible puisque le
mandat est passé à 5 ans et que les élections législatives se passent juste après l'élection du
Président de la République.

● Quand il n'y a pas de question de majorité mais qu'il y a une crise politique et que le
Président pense qu'une dissolution résoudra cette crise. Ex : le Général De Gaulle en mai
68).

● Pour avoir une plus grande majorité. Ex : dissolution de Jacques Chirac en 1997.

4. Les pleins pouvoirs : le cas des circonstances exceptionnelles :

Ces circonstances exceptionnelles sont précisés à l'article 16 de la Constitution.

L'origine de cet article date de juin 1940 puisque les pleins pouvoirs avaient été confiés au
général Pétain. En 1958, il fallait faire quelque chose pour prévoir les pleins pouvoirs.
Un article a donc été prévu si les circonstances de juin 40 se représentaient. En 1958,
l'article nous dit que « lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation,
l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés
d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics
constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par
ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des
Assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel ».
L'idée est d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels les moyens d'accomplir leur

51
mission. Le Parlement peut se réunir et on ne peut pas dissoudre l'Assemblée Nationale.

Il y a deux conditions dans cet article :

● « Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la nation, l'intégrité de

son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés d'une manière
grave et immédiate ». Il faut une menace.

● « Que le fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu ». Cela

se fait de manière avérée.

Exemple des pleins pouvoirs sous la V ème République : en avril 1961, il y avait des
généraux qui dirigeaient l'Algérie mais ils ne répondaient plus aux ordres français. Ils se
sont alliés aux mouvements indépendantistes algériens et ont créé un mouvement de
résurrection. En réaction, le Général De Gaulle a pris les pleins pouvoirs après avoir créé
l'article 16. Le push a duré quelques jours mais les pleins pouvoirs ont été gardés jusqu'en
septembre. Le Général De Gaulle et le Conseil constitutionnel estimaient qu'il y avait eu
menace puisque l'Algérie n'était plus sous le contrôle du gouvernement et qu'un ministre
était emprisonné.
L'article 16 de la Constitution nous dit que la totalité des pouvoirs publics doivent être
paralysé.

Cet article a été révisé par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui nous explique
qu'après 30 jours des pleins pouvoirs, il est possible de saisir le Conseil constitutionnel pour
qu'il vérifie que les conditions sont toujours réunies. Le Conseil constitutionnel rend un avis
public, on est dans l'idée du poids public. Au bout de 60 jours, le Conseil constitutionnel
peut se prononcer quand il veut sur cette question. Le Président de la République peut
toujours maintenir l'article 16 de la Constitution même si les institutions y sont contraires.

5. Le droit de messages

C'est l'article 18 de la Constitution qui a subi une évolution depuis 1958. Le Président de
la République pouvait faire lire un message devant les assemblées et de ce message ne
suivait pas de débat. Aujourd'hui, c'est toujours possible mais la révision de 2008 a ajouté
une possibilité : le Président peut prendre la parole devant les assemblées réunies en congrès
et sa déclaration peut donner lieu à un débat hors de sa présence mais qui ne donne lieu à
aucun vote.
Le président Nicolas Sarkozy, le 22 juin 2009 et le Président Hollande le 16 novembre
2013, juste après les attentats, ont lu un message devant les assemblées.
Le Président de la République Emmanuel Macron a une vision différente du droit de
message. La première fois qu'il a lu un message, c'était le 3 juillet 2017, à la veille de la
déclaration de politique générale devant l'Assemblée Nationale par le premier ministre, alors
le Président de la République a décidé d'aller devant le congrès. C’est un discours sur l'état
de l'union, un peu comme aux États-Unis. Emmanuel Macron a donné les grandes
orientations et le premier ministre les mises en œuvres. Le discours sur l'état de l'union se
fait tous les ans aux États-Unis.

52
 Le Président de la République a fait un second discours le 10 juillet 2018 ; il veut ce
discours annuel.

6. Les compétences relatives au Conseil constitutionnel :

Ces compétences sont au nombre de 3 :

– Article 54 : c'est le Président de la République qui peut saisir le Conseil

constitutionnel pour qu'il contrôle la conformité à la constitution à un engagement
international.
– Article 56 : la nomination de membres du Conseil constitutionnel dont le président
du Conseil constitutionnel.
– Article 61 : « Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi
mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et les
règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être
soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.
Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur
promulgation, par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de
l'Assemblée nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs.
Dans les cas prévus aux deux alinéas précédents, le Conseil constitutionnel doit statuer
dans le délai d'un mois. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s'il y a urgence, ce délai
est ramené à huit jours.
Dans ces mêmes cas, la saisine du Conseil constitutionnel suspend le délai de
promulgation ».

b) Les compétences partagées :

Le Président de la République ne peut pas décider seul, il faut donc le contreseing du

premier ministre ou d'un ministre concerné.

L’article 8, alinéa 2 : « Sur la proposition du Premier ministre, il nomme les autres

membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions ».

Article 6 : la promulgation d'une loi. Il doit donc promulguer la loi sous 15 jours une
fois que le texte a été voté par le Parlement. Il peut même demander une nouvelle lecture de
la loi avant de la promulguer.

Article 13 : le Président de la République nomme aux emplois civils et militaires

Article 14 : le Président de la République accrédite les ambassadeurs avec les ministres

compétents

Article 15 : « Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les

conseils et comités supérieurs de la Défense nationale ». Le Président de la République
accomplit les actes avec le chef des armées, sauf pour l'engagement des forces nucléaires,
puisque c’est une compétence unique du Président.

53
 Article 17 : le droit de grâce à titre individuel (ex : Jacqueline Sauvage).

Article 30 : convocation et clôture des décisions du gouvernement : « Hors les cas dans
lesquels le Parlement se réunit de plein droit, les sessions extraordinaires sont ouvertes et
closes par décret du Président de la République ».

Article 64 : « Le Président de la République est garant de l'indépendance de l'autorité

judiciaire. Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature. Une loi organique porte
statut des magistrats. Les magistrats du siège sont inamovibles ».

Article 89 : dépôt d'un projet de révision constitutionnelle et l'obligation de la soumettre

au référendum et au Congrès.

IV. La Responsabilité du Président de la République :

Est-ce que le pouvoir doit aller de paire avec la responsabilité ?

a) L'irresponsabilité du Président de la République :

1. Ce que prévoit la Constitution :

La Constitution ne prévoit pas de responsabilité politique du Président de la République.

Le Général De Gaulle, François Mitterrand et Jacques Chirac ont tous été réélus.

2. La vision du Général de Gaulle :

En 1958, et jusqu'à sa démission, le Général De Gaulle considérait qu'il avait une

responsabilité politique envers le peuple qui l'avait élu. Il mettait en jeu sa responsabilité
avant chaque référendum, de poser une question.

Plébiscite : quand on vote plus pour la personne politique qui pose la question que pour
la question elle-même.
C'est ce qui a entraîné la démission de De Gaulle en 1969.

Cette conception n'a pas été retenue ensuite.

b) La responsabilité pénale :

1. Le système prévue en 1958 :

En 1958, on prévoit l'irresponsabilité du chef de l'état pour les actes accomplis dans
l'exercice de ses fonctions. Sauf en cas de haute trahison. Il y a une responsabilité seulement
en cas de haute trahison.
Une affaire a posé des difficultés : celle du Président Jacques Chirac et des emplois
fictifs de la marie de Paris qui dataient de l'époque où Jacques Chirac était encore maire de

54
Paris. Cette affaire des emplois fictifs n'avait pas de lien avec son mandat présidentiel. La
question était de savoir si cela rentrait dans l'article 68. Deux décisions sont intéressantes :

● Le Conseil constitutionnel en 1999 : pendant la durée du mandat, la mise en cause du

Président de la République est possible uniquement devant la haute cour de justice et même
pour les actes pris en dehors de sa prise de fonction.

● Mais cette affaire des emplois fictifs est arrivée devant la Cour de cassation et, dans
une décision du 10 octobre 2001, décision Breisacher, elle confirme la position du Conseil
constitutionnel en considérant que le Président de la République ne peut pas être mis en
examen ou cité comme témoin pendant la durée de son mandat et que la Haute Cour
n'est pas compétente pour traiter les affaires en dehors du mandat du Président de la
République. Elle a ajouté que les délais de prescriptions des actions publiques sont
suspendus pendant le mandat présidentiel.

2. La révision constitutionnelle du 23 février 2007 :

Article 67 de la Constitution : le Président n'est pas responsable des actes accomplis en

cette qualité sous réserve de deux dispositions : celle relative à la cour pénale internationale
et celle relative à l'article 68. Le Président de la République ne peut pas faire l'objet d'une
action, de poursuite et que tout délais de prescription sont suspendus. « Les instances et
procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent être reprises ou engagées contre lui à
l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation des fonctions ».

Article 68 de la Constitution : la destitution du Président de la République. « Le

Président de la République ne peut être destitué qu'en cas de manquement à ses devoirs
manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ». Cette destitution est prononcé
par le Parlement constitué en haute cour. Cette dernière doit statuer dans un délai d'un mois
à bulletin secret et c'est une décision a effet immédiat.

55
 Section 2 : Le gouvernement :
Le gouvernement est prévu par le titre III de la Constitution qui prévoit 4 articles.

I. La nomination du gouvernement :

a) La nomination du premier ministre :

L'alinéa 1 de l'article 8 de la Constitution précise que c'est une compétence propre du

Président de la République.

La Constitution ne prévoit pas le pouvoir de révocation du premier ministre par le

Président de la République. La fin de son mandat est soit par choix personnel, soit par
changement de majorité à l'Assemblée Nationale.

Le premier ministre est supérieur aux ministres, c'est leur chef. Il y a une différence
avec la Grande-Bretagne puisque le premier ministre est le leader du parti majoritaire. En
France, il y a un choix, ce n'est pas le chef du parti qui devient premier ministre.

b) La nomination des autres membres du gouvernement :

Comme le précise l'article 8 de la Constitution, alinéa 2 : « Sur la proposition du

Premier ministre, il nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs
fonctions ». C'est le Président de la République qui peut nommer ou révoquer les membres
du gouvernement. Le nombre de ministre n'est pas fixé.
Une hiérarchie peut exister au sein des membres du gouvernement comme les ministres
d'état, les ministres de plein exercice et, encore en dessous, les secrétaires d'état. Ces
derniers ne participent pas aux réunions des ministres sauf si une question de leur
département est à l'ordre du jour.

II. Les compétences du gouvernement :

Article 20 : le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de

l’administration et de la force armée. Quand le gouvernement est de la même couleur
politique que le Président de la République (= concordance des majorités), c'est plus le
Président de la République qui conduit la politique de la nation.

Article 21 : le premier ministre dirige l'action du gouvernement.

Article 22 : certains actes du premier ministre sont contresignés par des ministres
compétents. En Conseil des ministres, le gouvernement peut décider d'engager sa
responsabilité devant l'Assemblée Nationale ; il peut également proposer au Président de la
République un référendum ; nommer des hauts fonctionnaires ; proclamer l'état de siège ou
l'état d'urgence ; ou encore prendre des ordonnances après habilitation du Parlement.

56
 État de siège : ce sont les autorités militaires qui ont plus de pouvoirs.

Etat d'urgence : ce sont les autorités civiles et administratives qui ont plus de pouvoirs.
Ex : préfet.

III. Les régimes des incompatibilités :

Au moment de la rédaction de la Constitution en 1958, il y avait des désaccords sur

l'article 23 qui a finalement été adopté. « Les fonctions de membre du Gouvernement sont
incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de
représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute
activité professionnelle ».
Les conditions sont ensuite posées par une loi organique. Cette loi organique a été prise
en 1958, c’est une ordonnance qui porte loi organique en application de l'article 23. Cette
ordonnance nous explique, dans son article premier, que les incompatibilités prennent
effet à partir d'un mois après la nomination. Ces conditions étaient durcies en 2014. À
compter de 2017, le ministre ne peut pas cumuler un mandat au sein des collectivités
territoriales alors qu'il a un mandat exécutif.

IV. La responsabilité du gouvernement :

a) La responsabilité politique collective :

Le gouvernement est responsable devant l'Assemblée Nationale ; il faut pour cela se

référer à l'article 49 de la Constitution. Dans son alinéa 1, l'article dispose : « Le Premier
ministre, après délibération du Conseil des ministres, engage devant l'Assemblée nationale
la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une
déclaration de politique générale ».

L'alinéa 2 prévoit une censure par l'Assemblée Nationale : « L'Assemblée nationale met
en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Une telle
motion n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de
l'Assemblée nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt.
Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée
qu'à la majorité des membres composant l'Assemblée. Sauf dans le cas prévu à l'alinéa ci-
dessous, un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours
d'une même session ordinaire et de plus d'une au cours d'une même session
extraordinaire ».

L'alinéa 3 est l'engagement de sa responsabilité sur le vote d'un texte (49-3).

Le Président Macron parlait qu'il voulait renforcer la responsabilité politique de

l’exécutif sans en préciser la manière.

57
 b) La responsabilité pénale individuelle :

La responsabilité pénale individuelle est un nouveau régime mis en place en 1993, après
une révision constitutionnelle, car il y a eu plusieurs affaires qui montraient une insuffisance
du système mis en place.
Au début des années 1980, des personnes ont été transfusées mais elles ont été
contaminée par le SIDA avec du sang contaminé. Les proches de victimes ont voulu
poursuivre les dirigeants nationales de la transfusion sanguine mais aussi les ministres
concernés pour ne pas avoir donnés d’instruction pour empêcher l'utilisation des stocks
contaminé.
L'ancien système empêchait un recours direct des familles car seules les assemblées
parlementaires pouvait engager une mise en accusation d'un ministre devant la Haute Cour
de Justice. A alors été mis en place un nouveau système en 1993 avec les articles 68-1, 68-2
et 68-3 de la Constitution.

L'article 68-1 explique que les membres du gouvernement sont responsables pénalement
des actes commis dans l'exercice de leurs fonctions. Ils sont jugés par la Cour de Justice de
la République. La Haute Cour de Justice est supprimée.

L'article 68-2 nous explique la composition de la Cour de Justice de la République mais

aussi la procédure de la mise en accusation. Cette cour comprend 15 juges dont 12
parlementaires et 3 magistrats du siège de la Cour de cassation. Et c'est un des magistrats
qui préside. Sur la procédure il y a un changement puisque toute personne qui se sent lésée
par un ministre peut porter plainte auprès d'une commission des requêtes et cette
commission va soit décider de classer la procédure ou de la remettre au procureur. On peut
envisager que ces parlementaires peuvent être choisi en tant « qu'amis ».
Ex : Christine Lagarde a été condamné par la Cour de Justice de la République mais a
été dispensée de peine.

Emmanuel MACRON veut une réforme où les ministres deviendraient comptables de

leurs actes accomplis dans leurs fonctions d'ordinaire, c'est pour cela qu'il veut la
suppression de la Cour de Justice de la République.
Le projet de réforme a été mis en place et, dans son article 13, ce projet prévoit la
suppression de cette Cour et que les ministres soient jugés par la Cour d'appel de Paris.

58
 Chapitre 4 : Le pouvoir législatif :
Le but d'étudier le pouvoir législatif est de poser les bases du Parlement. Il y a deux
chambres dans le Parlement. Ce bicaméralisme est inégalitaire en France c'est-à-dire que
l'Assemblée Nationale et le Sénat n'ont pas les mêmes compétences ; l'Assemblée Nationale
dispose de plus de compétences.
Dans on discours du 3 juillet 2017, Emmanuel Macron parle du Conseil Économique
Social et Environnemental. Il en parle comme faisant parti d'une troisième assemblée.
Le CESE est prévu à l'article 11 de la Constitution et est un organe consultatif. Il peut
donc donner des avis sur les textes qui lui sont soumis. E. Macron nous dit que le CESE
avait pour mission de créer entre la société civile et les instances politiques un trait d'union
fait de dialogues constructifs et de propositions suivies d'effets.
Selon lui, le CESE « doit devenir la chambre du futur où circulerons toutes les forces
vives de la nation. Pour cela, nous devons revoir de fond en comble les règles de sa
représentativité. Nous ferons de cette assemblée le carrefour des consultations publiques et
le seul ». Cela donne l'impression de diminuer la compétence du Parlement.

Il explique qu'il voudrait que le Conseil Économique Social et Environnemental prenne

plus de place dans la vie politique. Aujourd'hui, il n'y a rien eu de particulier d'entrepris.

CESE (actualité) : il y a une réforme proposée par le Président Emmanuel MACRON.

C'est le projet de loi 911. Il s'intitule pour une démocratie plus représentative, plus
responsable et plus efficace. Ce projet prévoit dans son article 14 une substitution du CESE
pour le remplacer par une Chambre de la société civile. Elle serait moins nombreuse que
le CESE et elle serait composée de représentant de la société civile.

Quelle serait la vocation de cette chambre ? Elle serait triple :

● La chambre devrait « éclairer les pouvoirs publics sur les enjeux économiques
sociaux et environnementaux ». L'idée serait que cette chambre éclaire les pouvoirs
publics sur les conséquences à long terme de leurs décisions.

● Cette chambre serait chargée de traiter et d'accueillir les pétitions des citoyens
dans « un cadre rénové ». Les conditions actuelles sont trop restrictives. Cette chambre
pourrait proposer des suites (projets de loi, par ex) et pourrait saisir les assemblées
parlementaires pour qu'ils traitent ces questions.

● Cette chambre serait saisie des projets de lois économiques sociales et

environnementales ou bien sur tout autre texte par le gouvernement ou les assemblées qui
pourraient saisir la chambre de la société civile sur diverses textes.

59
 Section 1 : Le mandat des parlementaires :
Mandat : donner mandat est un acte par lequel une personne donne à une autre personne
le pouvoir de faire quelque chose pour elle et en son nom. En politique, la définition est
élargit puisque c'est une fonction conférée par une élection, par des électeurs. Nous allons
donner mandat à des élus pour agir en notre nom. Il y a différentes conceptions du mandat.

I. L'accession au mandat : l'élection des parlementaires :

Comment accède-t-on au mandat parlementaire ?

Il faut être majeur pour être électeur, être de nationalité française (seulement pour les
élections nationales), il faut également avoir des droits civils et politiques et il faut être
majeur mais au majeur capable.
Il existe plusieurs systèmes pour élire ses représentants. Ces différents systèmes vont
avoir des conséquences importantes sur le fonctionnement des institutions.

a) Les différents modes de scrutin :

un scrutin : est l'ensemble des actes constituant l'opération électorale proprement dite,
c'est-à-dire le dépôt par les électeurs de leur vote, du dépouillement, puis la proclamation
des élues.

Il y a différents modes de scrutins, différents systèmes, selon lesquels sont réparties dans
une assemblée des sièges en fonction des circonscriptions (= division géographique où
sont élus un ou plusieurs membres d'une assemblée) et des candidats.

1. Le scrutin majoritaire :

C’est le scrutin dans lequel tous les sièges vont aux candidats qui ont eu la majorité des
sièges dans la circonscription. Ce scrutin doit être à un tour ou à plusieurs tours. En règles
générales, s'il est à deux tours, la majorité absolue est requise pour être élue dès le premier
tour ; et pour être élu au second tour il faut une majorité relative. Cette élection est
uninominale ou plurinominale (quand les circonscriptions sont grandes).
En Grande-Bretagne, les membres du Parlement sont élus au scrutin uninominal à un
tour. C'est le First past the post. Mais cela ne représente pas la population puisque le parti
arrivée en seconde position peut-être sous représenté (= les voix sont perdues) par rapport
au nombre de voix alors que celui qui a eu la majorité est fortement représenté alors qu'il
n'avait pas forcément « beaucoup plus » de voix que le second. Ce système conduit
automatiquement au bipartisme puisque les partis politiques vont se regrouper pour former
des gros partis et avoir une chance d'être élus.

L'avantage du scrutin majoritaire est la mise en place d'une majorité stable.

L’inconvénient principal est le manque de représentativité des électeurs. Le vote
alternatif existe en Australie et est un mode de scrutin uninominal à un tour mais l'électeur

60
va sélectionner les électeurs par préférence. S'il n'y a pas de majorité du « premier » alors on
élimine le dernier.

2. Le scrutin proportionnel :

Un scrutin est proportionnel lorsqu'il répartit les sièges à pourvoir proportionnellement

aux nombres de voix obtenues par chaque liste de candidats en présence. Pour mettre en
œuvre ce scrutin, il existe plusieurs façons de répartir les sièges :

● Il faut choisir la circonscription de base : la première possibilité est d'avoir une

circonscription nationale (une seule) mais cela entraîne un fort risque de fragmentation de la
représentation et cela pourrait empêcher une majorité cohérente et stable. Cela entraîne aussi
un lien distendu entre le représentant et ses électeurs. La deuxième possibilité est les
circonscriptions multiples, cela correspond à un découpage territorial, comme chez nous ;
pour les élections européennes ont a un découpage de circonscription en 8 circonscriptions
inter-régionales.

● Il faut déterminer la manière dont on va répartir les sièges entre les listes : il faut
déterminer un quotient électoral par circonscription. Le quotient est égal au nombre de
suffrage exprimé, divisé par le nombre de siège à pourvoir dans la circonscription. S'il y a
des restes, on doit répartir les sièges restants selon deux méthodes : la méthode du « plus
fort reste » (= attribuer les siècles qu'ils restent aux listes qui ont le plus grande nombre de
suffrage non-utilisés) et celle du « plus forte moyenne » (= cela consiste à calculer un
nouveau quotient en prenant en compte le nombre de suffrage obtenu par une liste et en le
divisant par le nombre de siège qu'elle a déjà obtenu + 1).

Comment choisit-on ceux qui sont élus ?

Il faut déterminer si les listes sont des listes bloquées ou non. Si les listes sont bloquées,
les électeurs ne peuvent rien changer à la liste. S'il y a trois sièges de disponibles, ce seront
les 3 premières personnes de la liste. Mais il est possible que les citoyens puissent modifier
les listes :
● le panachage : on peut modifier la composition des listes (rayer un nom et en mettre
un autre).
● le vote préférentielle : on modifie l'ordre des noms sur la liste (si on n'aime pas la
personne en tête de liste, par ex).

La plupart du temps, le vote est bloqué. En Finlande, le vote est préférentielle.

Les effets d'un scrutin proportionnel dépendent des personnes présentent à l'assemblée.
Cela permet de faire des compromis. Si on a pleins de petits partis qui ne s'entendent pas,
tout se complique. Les effets dépendent du mode de scrutin mais aussi des partis en
présence.

Aspect positif : Ce vote proportionnel représente une grande partie des partis et cela
revient à une meilleure représentation des citoyens.

61
 Aspect négatif : Il est plus difficile de dégager une majorité politique pour permettre de
former un gouvernement et donc cela va entraîner la politique du compromis, des alliances,
des négociations, etc. Cela peut entraîner un manque d'efficacité.

3. Les scrutins mixtes :

Les scrutins mixtes combinent les deux modes précédents : majoritaire et proportionnel.
Il y a plusieurs combinaisons possibles.
Ex : les élections municipales dans les communes de plus de 1000 habitants. Le but est
d'assurer la représentation des citoyens.

En France, nous sommes au scrutin de liste, on choisit une liste. La liste arrivée en tête
obtient la moitié des sièges au deuxième tour. Les autres parties des sièges sont divisées et
sont réparties à la proportionnelle entre toutes les listes qui ont obtenu plus de 5% des
suffrages au premier tour, y compris la liste arrivée en tête.
Il y a d'autres possibilité comme attribuer la moitié des sièges au scrutin majoritaire et
l'autre au scrutin proportionnel.

b) L'élection des députés :

1. Les conditions pour être candidats :

Pour pouvoir être élue, il faut déjà être électeur. Mais, ce n'est pas la seule condition. Il
faut également ne pas être inéligible. Les conditions d'éligibilité et d’inéligibilité sont
prévues dans le Code électorale.
Ex : certaines condamnations entraînent l'inéligibilité.

Le juge constitutionnel comme le juge administratif peuvent prononcer des peines

d'inéligibilité. Certaines fonctions rendent aussi inéligible.
Ex : si on est défenseur des droits.

Les majeurs sous tutelle ou curatelle sont aussi inéligibles.

2. Les modes de scrutin actuel :

La Constitution prévoit, dans son article 24, les modes de scrutin. Mais il n'y a pas grand
chose sur les modes de scrutin puisqu'il prévoit que le nombre de députés, dont le nombre
ne peut pas accéder 577, sont élus au suffrage universel direct. C'est la seule chose précisée
dans la Constitution.
Si la Constitution ne dit rien, le mode de scrutin va dépendre d'une loi ordinaire. C'est
prévu aux articles L 123 et suivants. Le scrutin en vigueur aujourd'hui est le scrutin
uninominal majoritaire à deux tours. On appelle cela aussi le scrutin d'arrondissement.

Pour être élu dès le premier tour, il faut obtenir la majorité absolue des suffrages
exprimés mais il faut aussi que cela corresponde à un quart des électeurs inscrits.

62
 Exemple :

Sur 100 inscrits

1er Cas | 2nd Cas

|
50 suffrages exprimés | 30 suffrages exprimés
26 votes | 16 votes
(50/2 + 1 = 26 votes) | (30/2 + 1 = 17 votes).

Si aucun candidat ne parvient, dans notre premier cas, au premier tour, on va au second
tour. Et pour aller au second tour, il faut 12,5% des inscrits. S'il y a une égalité, c'est le plus
vieux qui est élu. C'est disposé à l'article L 126 du Code électorale.
Les circonscriptions ont été recoupées en 2009 par une ordonnance ratifiée par le
gouvernement en 2010. La répartition a été faite par tranche de population. En résumé, un
département qui a moins de 125 000 habitants aura un député. Il y a un député en plus pour
chaque tranche de 125 000. S'il y a un département qui a moins de 125 000, il y a quand
même un député. Il faut minimum un député par habitant.

Il y a un vote assez personnel puisqu'on vote pour une personne en particulier. Mais
contrairement à la Grande-Bretagne, c'est moins réducteur car il y a la possibilité d'un
second tour.

Le fait majoritaire :

Comme l'explique la professeure Julie BENETTI, le fait majoritaire est un fait et non
une règle ni une loi naturelle de la République. C'est une série de phénomènes ordonnés
autour de la majorité parlementaire. Le fait majoritaire est indépendant de la situation du
chef de l’État. Le fait majoritaire est le rapport entre le parti majoritaire à l'assemblée et le
gouvernement. La concordance des majorités s’oppose à la cohabitation.
Le fait majoritaire est l'union du gouvernement et de la majorité à l'Assemblée Nationale
dans l'exerce du pouvoir. Donc, le fait majoritaire peut se décomposer quand une partie de
la majorité effectue une fronde (ex : les frondeurs sous Hollande). Il y a une désolidarisation
entre le parti majoritaire et le Président.

Ce fait majoritaire résulte du mode de scrutin adopté par une loi ordinaire qui fait
apparaître une majorité stable.

3. Les possibles réformes :

A/ Les évolutions avérées :

Le programme commun de la gauche sous Mitterrand, en 1981, prévoyait d'établir un

scrutin proportionnel à l'élection des députés. Elle est mise en place en 1985 et utilisé en
mars 1986. L'idée de la gauche était de permettre au Front National d'avoir beaucoup de
siège comme ça la droite n'aurait pas une majorité. En mars 1986, ça a marché d'un certain

63
point de vue puisque des députés de front national ont fait leur apparition à l’assemblée mais
la droite à quand même eu une majorité.

B/ Les évolutions potentielles :

Discours d'Emmanuel Macron devant le Congrès : il propose une dose de proportionnel

pour que « toutes les sensibilités y soient représentées ».
Le 10 juillet 2018, retour devant le Congrès et il parle d'un Parlement plus représentatif
des Français.
C'est là qu'intervient le projet de loi ordinaire 976 pour une démocratie plus
représentative, plus responsable et plus efficace. Ce projet prévoit l'introduction d'une dose
de proportionnel pour les élections des députés (scrutin mixte). Précisément 61 députés
seraient élus par un scrutin de liste au niveau national. Concrètement, on aura deux bulletins
à choisir : le premier pour élire le député de notre circonscription, le seconde bulletin sera
une liste au niveau national, le but étant de voter pour 61 personnes.
Pas de panachage, pas de vote préférentielle et répartition des sièges avec la plus forte
moyenne.

Il faudra redécouper les circonscriptions pour pouvoir enlever 61 députés qui ne seront
plus élus par circonscription.

c) L'élection des sénateurs :

1. Les conditions pour être candidat :

C'est prévu par l'article LO 296 du Code électoral. Pour être élu au Sénat il faut avoir 24
ans, c'est la seule différence avec l'élection des députés.

2. Le mode de scrutin actuel :

La Constitution prévoit ce mode de scrutin à l'article 24 aussi mais il ne dit pas grand
chose si ce n'est que le nombre de sénateurs ne peut pas excéder 348, que c'est un suffrage
indirect et que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la
République. C'est un collège électoral qui va procéder à l'élection des sénateurs.

Les collectivités territoriales sont des personnes morales de droit public, des entités du
territoire français qui sont distinctes de l’État puisqu'elles disposent d'une organisation
propre et décentralisée. Les collectivités territoriales, si on simplifie ce sont les communes,
départements et régions.
La loi ordinaire prévoit la composition du collège électoral. L'article L 280 du Code
électoral précise cette composition : « La composition du collège électoral appelé à élire les
sénateurs assure, dans chaque département, la représentation des différentes catégories de
collectivités territoriales et de la diversité des communes, en tenant compte de la population
qui y réside ».

Qui est dans le collège électoral ?

64
 Les députés et les sénateurs, les conseillers régionaux, les conseillers départementaux et
certains délégués des conseils municipaux. C'est le seul cas de vote obligatoire. Cela signifie
que si on est des membres du collège électoral et qu'on ne se déplace pas pour voter, on est
condamné à une amende de 100€ par le TGI.

Quel est le mode de scrutin ?

Cela dépend des départements, dans ceux où on élit 2 sénateurs ou moins, c'est un scrutin
majoritaire à deux tours, précisé à l'article L 294 du Code électoral. Comme pour les
députés.
L'article L 295 nous parle des départements où on élit 3 sénateurs ou plus, alors l'élection
est proportionnelle avec la règle de la plus forte moyenne sans panachage ni vote
préférentielle.

II. Le statut des parlementaires français : un statut protecteur :

Ce statut est dit protecteur car il a pour objet de les protéger à la fois contre l'extérieur
mais aussi contre eux-mêmes. Ainsi, pour éviter que des élus cèdent à certaines tentations,
on va voir qu'il existe un système d'incompatibilité mais cela passe aussi par des immunités
et enfin par une indemnité parlementaire.

a) Les incompatibilités :

L'article 25, alinéa 1, de la Constitution qui précise « qu'une loi organique fixe la durée
des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les
conditions d'éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités ».

Qu'est-ce qu'une incompatibilité ?

C'est obliger l'élu à faire un choix entre le mandat qu'il vient d'obtenir et la fonction ou la
profession qu'il occupe si cette profession est incompatible avec le mandat. Il s'agit
d'interdire le cumul du mandat parlementaire avec certains métiers. Ces règles sont prévus
aux articles LO 137 et suivants du Code électoral ; et il est également prévu par ce code que
les règles applicables sont applicables aux députés ET aux sénateurs.

Il existe deux types de cumul possibles :

● le cumul horizontale : par rapport à la représentation nationale. On ne peut pas être

député et sénateur, ni Président de la république et parlementaire.

● le cumul vertical : on n'a pas le droit d'être parlementaire et d'exercer certains

mandats locaux.

À ce sujet, les règles ont beaucoup évolué. Les règles ont été durci par la loi ordinaire du
17 mai 2013. Mais elles ont surtout été durcies par la loi du 14 février 2014 relative à
l'interdiction de cumul de fonction exécutive locales avec le mandat de député ou de

65
sénateur.
Exemple d'incompatibilité : le mandat parlementaire est incompatible avec le mandat
de représentant au Parlement européen, le métier de magistrat, les fonctions d'exécutifs
locales, les fonctions publiques non élective à l'exception des professeurs ou un ministre du
culte en Alsace Moselle. C'est aussi incompatible avec le possible exercice de fonction par
un État étranger rémunéré.

Une fois qu'ils sont élus, les parlementaires ont aussi des interdictions.
Ex : il est interdit à tout député d'acquérir le contrôle d'une société, d'une entreprise ou
d'un organisme dont l'activité consiste principalement dans la fourniture de prestation de
conseils. Si on est avocat et député ou sénateur, il est interdit d'accomplir directement ou
indirectement des poursuites pénales, par ex, contre l’État. Article LO 149 du Code
électoral.

En résumé, il n'est pas interdit d'avoir deux mandats mais la liste est réduite ; pour les
activités privées, on interdit celles qui peuvent entraîner des conflits d'intérêts. En cas
d'incompatibilité, le Conseil constitutionnel va prononcer la démission d'office du candidat.

L'une des réformes du Président est de limiter le nombre de cumul des mandats. Dans
la loi ordinaire 976, cela sera limité à 3 mandats consécutifs pour les parlementaires des
exécutifs locaux. Mais cela pourrait poser un problème : si jamais elle est adoptée ainsi, cela
pourrait poser un problème au regard du contrôle par le Conseil Constitutionnel. Il est fort
probable qu'il y aura une saisine par l'opposition de la loi. Alors le Conseil Constitutionnel
est très attaché à la liberté du suffrage ; il est donc possible que le Conseil Constitutionnel
considère que cette interdiction au cumul des mandats dans le temps serait une contrainte à
ne pas pouvoir réélire autant de fois qu'on le souhaite la même personne.

b) Les immunités :

1. Les règles applicables :

Elles sont prévues par l'article 26 de la Constitution. On ne peut pas poursuivre un

parlementaire pour ses votes ou ses opinions. Un parlementaire ne peut pas être arrêté sauf
si l'assemblée l'autorise ou si on le prend en flagrant délit (de meurtre, par ex). Il est possible
de suspendre des mesures privatives de liberté et des poursuites si l'assemblée l'autorise.

Deux situations sont donc prévues par la constitution :

● L'irresponsabilité : aucun parlementaire ne peut être poursuivi du fait de son

opinion et de ses votes en lien avec l'exercice de ses fonctions. Cela s'arrête à la fin de son
mandat.
Ex : le négationnisme.

● L'inviolabilité : correspond à une immunité de procédure contre les poursuites

pénales sauf si le bureau du Parlement l'autorisé, l'idée étant d'éviter les pressions ou les
intimidations à l'égard des parlementaires.

66
 2. Le cas du député Marine Le Pen :

La député Marine Le Pen. le 4 octobre 2017, la Garde des Sceaux transmet une requête
du 26 septembre 2017 au procureur général de la CA de Versailles. La juge a demandé à
lever l'immunité parlementaire de Le Pen afin de délivrer à son encontre un mandat de
comparution. L'affaire était relative à la diffusion sur Twitter des photos de victimes de l'état
islamique, or, le code pénal dans l'article 222-33-3 punit le fait de diffuser des images de
violence. Seul le bureau de l'Assemblée Nationale pouvait lever l'immunité de Marine Le
Pen pour l'obliger à comparaître devant le juge. Le bureau, dans une décision du 8
novembre 2017, a rappelé que son autorisation n'était requise que pour le mandat d'amener
et le bureau ajoute qu'il considère que les mesures envisagées apparaissent suffisamment
précisés et motivées et que la demande du juge présente un caractère sérieux, loyal et
sincère. Il a donc levé l'immunité de Marine Le Pen pour la contraindre à assister à son
interrogatoire. Mme. Le Pen a été mise en examen début 2018 et il semblerait que le parquet
de Nanterre requiert le renvoi de Mme Le Pen devant le tribunal.

c) L'indemnité :

L'indemnité participe au mandat car on pense qu'en leur donnant une indemnité
suffisante,les députés ne seront pas tentés par des pots de vin. Cette indemnité est prévu
dans l'ordonnance du 13 décembre 1958 portant loi organique. L'article 4 de la Constitution
précise qu'on peut cumuler son indemnité avec des pensions civiles et militaires. Mais
quand on cumule plusieurs mandats, on ne peut pas privilégier des indemnités indéfiniment.
Le parlementaire ne peut cumuler les rémunérations que dans la limité d'une fois et demi le
montant des indemnités. Chaque assemblée doit veiller à la mise en œuvre de ces règles et à
leur sanction. Il y a trois choses dans l'indemnisation parlementaire :

● L'indemnité parlementaire de base, c'est-à-dire la moyenne du plus haut au plus bas

parlementaire

● L'indemnité de résidence, 3% du montant mensuel brut d'indemnité parlementaire de

base

● L'indemnité de fonction, 25% des deux précédents.

Au 1er janvier 2019, le montant brut pour un parlementaire s'élève à 7 239,91€. Ce

montant est revaloriser suivant la valeur du point de la fonction public.
Ex : en 2017, il était de environ 7 200€.
À l'inverse de certains pays, ce ne sont pas les parlementaires qui fixent leurs indemnités.
Ces indemnités sont sont cumulées avec des moyens matériels.

La loi organique du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a

renforcé les obligations des membres du parlement au regard de leur déclaration de
patrimoine, également pour la lutte contre les conflits d'intérêts. L'Assemblée Nationale a
créé la fonction déontologue de l'Assemblée Nationale qui est chargée de vérifier toutes ces
questions.

67
 III. La fonction du mandat :

Quel est le but d'un mandat ? Que représente un élu ? À quoi correspond « donner
mandat » à un élu ?

Il y a deux conceptions de mandats :

● le mandat impératif : c'est un mandat dans lequel des instructions obligatoires sont
données à l'élu par les électeurs de sa circonscription. Si ces instructions ne sont pas suivies
par l'élu, alors on peut révoquer l'élu. Or, l'article 27 de la Constitution nous dit que « tout
mandant impératif est nul ». La conception française va vers un mandat représentatif.

● le mandat représentatif : les parlementaires ne sont pas considérés comme des élus
de la circonscription qui les a élue mais comme des élus de la nation toute entière. Ils n'ont
aucune obligation de suivre des directives et donc, d'être révoqués.

68
 Section 2 : Le travail, la fonction, des parlementaires :
Le Parlement travaille pendant des sessions parlementaires (= période durant lesquelles
les parlementaires se réunissent et exercent leurs attributions). Le travail s'exerce dans
différents organes des assemblées et pendant les séances publiques.
Les articles 28 et 29 de la Constitution donnent plus de détails sur le fonctionnement du
Parlement : le premier ministre peut décider d'autres jours de tenu de séance, les sessions
extraordinaires (= session ouverte pour un jour déterminé, pour un point précis, à la
demande du premier ministre ou de la majorité des membres de l'assemblée en question).
Rien ne peut empêcher le parlement de se réunir en session ordinaire dans les conditions
prévues au premier alinéa de l'article 28.

Les règlements intérieurs sont les règlements élaborés par chacune des assemblées.

I. L'organisation du Parlement :

a) La composition du Parlement :

Il y a deux chambres : l'Assemblée Nationale et le Sénat. Le nombre maximum de

députés et de sénateurs sont prévus à la Constitution. Les sénateurs sont élus tous les 6 ans
et renouvelé par moitié et les députés sont élus tous les 5 ans.

Il y a un projet de réforme : le Président veut réduire le nombre de parlementaire.

Est-ce que ça entraînera une moins bonne représentation des territoires ?

Bertrand de Jouvenelle est un sociologue selon qui plus les membres d'une assemblée
sont nombreux et moins les débats sont efficaces.

Projet de loi organique 977 pour une démocratie plus représentative, plus responsable et
plus efficace. Il prévoit une réduction de 30% des parlementaires : on passerait à 404
députés et 244 sénateurs. 61 de ces députés seraient élus à la proportionnelle. L'article 25 de
la Constitution prévoit « qu'une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et
les règles d'organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets
de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou
modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ».

b) Les organes composants les assemblées :

1. Les organes de direction et de coordination :

A/ La présidence :

Le Président de l'Assemblée dispose de compétences importantes au sein de l'assemblée

mais aussi à l'extérieur. Il peut saisir le Conseil constitutionnel d'un texte de loi ou d'un

69
engagement international. Le Président rend des avis pour la dissolution mais aussi pour
les pleins pouvoirs. Au sein de l'assemblée, le Président de l'assemblée dirige les débats.
Ex : c'est lui qui organise l'ordre de parole des députés ; il peut faire des rappels à l'ordre.

B/ Le bureau :

À la différence de la présidence, le bureau est un organe collégial dont les fonctions

sont presque identique que ce soit Sénat ou Assemblée Nationale. Il va diriger les travaux
parlementaires et administrer l'Assemblée Nationale. C'est le règlement de chaque
assemblée qui va fixer sa composition. À l'Assemblée Nationale, il y a un Président, 6 vice-
présidents, 3 questeurs et douze secrétaires. Au Sénat, il y a 1 Président, 4 vice-présidents, 3
questeurs et huit secrétaires renouvelés tous les 3 ans.
Les questeurs sont chargés de l'administration de l'assemblée (personnels, locaux, etc) ;
les secrétaires, eux, contrôlent les procès verbaux des séances.

C/ La conférence des Présidents :

Elle est composée du Président de l'assemblée, des vice-présidents, les présidents des
groupes politiques, les présidents des commissions permanentes, le rapporteur général de la
commission des finances, le rapporteur général de la commission des affaires sociales, le
président de la commission des affaires européennes et les présidents des commissions
spéciales d'intéressées. La compétence la plus importante de la conférence des présidents est
la fixation de l'ordre du jour de l'assemblée.
Elle peut s'opposer à la mise en œuvre de la procédure accélérée et nous allons retrouver
la conférence des présidents aux articles 39 alinéa 4 et 45, alinéa 2 de la Constitution.

2. Les organes de travail :

A/ Les commissions permanentes :

Ces commissions sont des organes très importants et qui vont devenir encore plus
important dans les réformes à venir car tout projet ou toute proposition de loi, avant d'être
étudiée en séance publique, doit d'abord être examinée par une commission permanente.
Elles jouent un rôle important dans le contrôle du gouvernement et dans l'information
des parlementaires de l'assemblée dont elles font parties. L'article 43, alinéa 1 de la
Constitution nous dit que « les commissions permanentes sont limitées à 8 dans chaque
assemblée mais que le règlement de chaque assemblée va déterminer le nombre de
commission ». 8 à l'Assemblée Nationale et 7 au Sénat.
De la même manière, on va essayer de reproduire le plus fidèlement possible la
composition de l'assemblée.
Ex : on trouve la commission des affaires sociales, à l'Assemblée Nationale et, au Sénat,
on trouve la commission des lois constitutionnelles, de législations, de suffrage universel, de
règlements.

70
 B/ Les commissions législatives spéciales :

L'article 43, alinéa 2, de la Constitution selon lequel « à la demande du Gouvernement

ou de l'assemblée qui en est saisie, les projets ou propositions de loi sont envoyés pour
examen à une commission spécialement désignée à cet effet ». Parfois il est requis que le
texte soit envoyé à une commission spécialisé pour le texte en particulier.

C/ Les commissions d'enquête :

L'article 51-2 de la Constitution, qui a été créé par la loi constitutionnelle du 23 juillet
2008, nous dit que « Pour l'exercice des missions de contrôle et d'évaluation définies au
premier alinéa de l'article 24, des commissions d'enquête peuvent être créées au sein de
chaque assemblée pour recueillir des éléments d'information ». Le fonctionnement et
l'organisation des commissions d'enquête sont prévus par la loi. Les conditions de création
sont prévus par chaque assemblée. Ces commissions ne jouent aucun rôle dans le processus
législatif. Elles sont créées pour remplir une mission et sont ensuite dissoutes. Il a été
conféré à la commission des lois des commissions d'enquête pour six mois.
Ex : l'affaire Benalla.

3. Les organes politiques : les groupes politiques :

Les groupes politiques sont formés par les parlementaires qui partagent les mêmes
opinions politiques mais qui ne sont pas forcément d'un même parti. Il y a des règles qui
existent quant à leur formation : à l'Assemblée Nationale c'est au moins 15 membres et au
Sénat c'est 10 membres.
Ex : à l'Assemblée Natioanle, il y a la République en marche, les Républicains, la France
insoumise, le modem, le groupe socialiste et apparenté, l'UDI, etc.
Au sénat, il y a les républicains, le groupe socialiste et républicains, la république en
marche, groupe de l'union centriste, le groupe communiste, etc.

Certains parlementaires ne sont dans aucun groupe, ce sont les non-inscrits. Les groupes
sont importants et, à l'Assemblée Nationale, les commissions sont composés en fonction du
nombre de parlementaire de chacun et le temps de parole est réparti en fonction du nombre
de parlementaire dans chaque groupe.
Il y a 3 types de groupe distingués dans la Constitution (article 51-1) :
– les groupes qui soutiennent la majorité
– les groupes de l'opposition
– les groupes minoritaires

II. Les compétences du parlement :

a) Les fonctions communes aux deux chambres du Parlement :

Les assemblées votent la loi, elles peuvent habiliter le gouvernement à prendre des
ordonnances (article 38 de la Constitution), elles ont le pouvoir de contrôle le
gouvernement notamment par le biais des questions, elles assurent le contrôle d'une certaine

71
nomination du Président de la république et celui de leur assemblée et elles peuvent saisir le
Conseil constitutionnel par le biais de leur Président soit par le biais de 60 députés ou 60
sénateurs.
Le projet de loi 911 prévoit d'abaisser le seuil à 40.

b) Les différences de compétences entre Sénat et Assemblée Nationale :

Le bicaméralisme est inégalitaire puisqu'il y a davantage de compétence pour

l'Assemblée Nationale : c'est la seule à pouvoir voter une motion de censure pour renverser
le gouvernement et c'est la seule qui peut statuer en dernier ressort sans l'accord du Sénat.
Le Sénat, lui, représente les collectivités territoriales. L'article 39 lui donne la priorité
pour traiter des projets.

« Faut-il réduire le nombre de parlementaire ? », de Jean-Marie DENQULIN.

L'article de DENQULIN est complexe. L'auteur défend une position scientifique qui est
la sienne. Son raisonnement est assez intéressants à détailler.
Il nous dit qu'il est possible de s'interroger sur la possibilité ou l'opportunité de certaines
réformes comme faut-il réduire le nombre de parlementaires ? Il nous dit : existe-il une
relation entre le nombre de parlementaires et la légitimité du Parlement ? Le nombre de
parlementaires a-t-il une influence sur ces questions ?

Est-ce qu'il doit exister un minimum de représentants ?

Une assemblée d'une centaine de membres paraîtrait insuffisant car cela ne représenterait
pas la réalité humaine du pays. Il faut s'interroger sur ce que signifie la représentation.
L'auteur a posé différente question : un élu au scrutin proportionnel a-t-il la même
importance qu'un élu élut au scrutin majoritaire ? Il explique qu'il faut expliciter ce qu'on
entend par représentation. Le concept n'est définit nulle part. On utilise beaucoup ce terme
sans en connaître le sens.
L'élection en elle-même ne veut pas dire représenter. Ex : miss France.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel aurait-elle pu nous dire quelque chose que la

représentation ? Il y a une décision du 8 août 1985 du Conseil constitutionnel sur l'évolution
de la Nouvelle-Calédonie où le Conseil constitutionnel devait se prononcer pour la première
fois sur une question de découpage électoral.
Le Conseil constitutionnel nous dit que « le Congrès doit, pour être représentatif du
territoire et de ses habitants, être élu sur des bases essentiellement démographiques ; que s'il
ne s'en suit pas que cette représentation doit être proportionnel à la population de chaque
région, ni qu'il ne puisse être tenu compte d'autres impératifs d'intérêt général ». Comme le
dit DENQULIN, aucune information n'est donné sur la représentation. On nous dit que ça
doit être sur des bases démographiques, mais aussi cela dépend des régions, etc. Le Conseil
constitutionnel ne nous aide pas.
L'auteur nous dit donc que la seule méthode envisageable est d'observer la définition du
terme représentation dans les discours populaires, politiques et constitutionnels. Selon lui,
les emplois du terme « représentation » peuvent être regroupés autour de trois idées :

72
 ● Le fait de tenir lieu, c'est-à-dire agir au nom et à la place d'un individu ou d'un groupe
d'individus qui n'est pas susceptible pour des raisons diverses d'agir par lui-même mais qui
est néanmoins censé avoir agit par l'intermédiaire de ses représentants. Cela signifie qu'il n'y
a pas de volonté de la nation en amont des élections des représentants. Ces derniers sont les
représentants de la nation. Les élus vont représenter toute la population (ceux qui ont voté
pour eux, ceux qui n'ont pas voté pour eux aussi, les étrangers ainsi que les personnes qui ne
sont pas électeurs).

● Les représentants ne représentent pas la nation mais ils représentent les représentés.
Ils sont censé être les portes-paroles des représentés, c'est-à-dire refléter leurs aspirations,
exprimer leur point de vue, défendre leurs intérêts et tout cela auprès des instances
gouvernantes et auprès de leurs collègues représentants lorsqu'ils légifèrent ou lorsqu'ils
contrôlent l'action du gouvernement. C'est de ce rôle qu'ils vont tirer leur légitimité et que la
population puisse les juger avec ce rôle si les représentants se représentent à un nouveau
mandat. Les électeurs ont une volonté propre qui va s'imposer aux représentants qui
représentent les représentés et non la nation.

● La représentation peut être prise (si on veut dénoncer une mauvaise représentation)
comme l'idée de représentativité. On n'est plus dans l'idée de représenter les individus mais
comme des groupes humains qui peuvent jouir, en tant que groupe spécifique, d'une
représentation spécifique. Une assemblée sera dite représentative si elle constitue un modèle
réduit de la société où les groupes sélectionnés pour être représentés seront représentés
proportionnellement à leur nombre au sein de la société globale. Ce principe a aussi été
étendue à la parité des sexes, il y a eu selon les tendances politiques. On peut aussi l'étendre
à tous les groupes de sociétés, à toutes les minorités qui voudraient faire valoir leur minorité
leurs intérêts. On considère que seul un individu d'un groupe peut représenter l'intérêt de son
groupe.
L'auteur nous dit que c'est une idée fragile, pour ne pas dire naïve, car rien ne prouve que
le représentant ne va pas privilégier son intérêt propre et non l'intérêt de son groupe.
D'autre part, même s'il est fidèle à ses idéaux, le représentant ne pourra pas toujours
exposer son point de vue comme les décisions sont prises à la majorité. Rien ne prouve qu'il
sera écouté.

Ces trois explications donnent à réfléchir sur la question : faut-il réduire le nombre de
parlementaire ?

● Premier sens : la représentation, pas de volonté propre avant l'élection : que

l'assemblée comporte 100 ou 500 personnes, le nombre de parlementaires ne va rien changer
au rapport de représentation. C'est-à-dire que, quelque soit le nombre de représentants, ils
vont soumettre leurs lois à l'ensemble de la nation.

● Deuxième sens : représentation des représentés : non, l'idée de porte-parole

n'implique pas qu'il faille un nombre spécifique de parlementaires puisque l'importance de
ce terme est de savoir ce que va faire le représentant. Ce dernier va devoir suivre la volonté
des électeurs. C'est l'idée du représentant qui importe et non pas le nombre de ces

73
représentants.

● Troisième sens : la représentation comme un modèle réduit de la société : il semble

que oui puisque comme on doit représenter tous les groupes, alors, plus on a de
parlementaires, plus la diversité sociale de la société sera représentée. Cet argument est
contre l'idée de la réduction. Mais l'auteur nous dit que c'est une illusion puisque ce sont des
chiffres relatifs et non absolus. Il y a tellement de groupes qu'on ne serait plus quoi en faire.
Un groupe social qui constitue 1% de la population sera représenté par 1% à l'Assemblée
Nationale, alors il ne ferait pas le poids.
Cette idée de proportionnalisme ne va pas prendre en compte les possibles double
appartenance.
Ex : une femme médecin. Elle est dans le groupe des femmes mais aussi dans le groupe
des médecins.
Quel groupe on représente ? (ex : ceux qui portent des lunettes, ou des lentilles). On ne
sait pas quels groupes doivent être représentés. De plus, les groupes peuvent changer ;
certains peuvent émerger. Autrement dit, le principe de représentativité, même si une société
veut parfois y avoir recours, ce principe ne peut pas faire l'économie d'une représentation au
deuxième sens que l'on a vu, comme reflétant les aspirations de la société, en être le porte-
parole.

Tous les territoires doivent-ils être représentés dans une assemblée ?

Aux États-Unis, pour les élections au Sénat, il y a deux grands électeurs par État pour la
représentation des territoires. Au Congrès, c'est proportionnel à la population. Pour l'élection
du Président, le système est indirect : on vote pour une personne dans un État. Plus l’État est
peuplé, plus il y aura de grands électeurs

Pour terminer, Jean-Marie DENQULIN pense qu'il n'y a pas d'argument rationnel qui
justifie qu'on pourrait diminuer le nombre de parlementaires. Pour lui, l'importance de cette
réduction du nombre de parlementaires est de savoir ce qu'ils font, justifier leurs actions de
légiférer, de contrôle ; alors que si on veut diminuer le nombre de parlementaires, c'est dans
l'intérêt des professionnels de politiques qui gardent donc leur place.

74
 PARTIE 2 : LA VEME REPUBLIQUE
DEPUIS 1958 ENTRE RUPTURES ET
CONTINUITES
Napoléon disait : « aucune Constitution n'est restée telle qu'elle a été faite, sa marche
est toujours subordonnée aux Hommes et aux circonstances ».
La Constitution de 1958 n'est pas restée comme elle a été faite.

Comment un régime peut-il évoluer au sein d'une même Constitution ? Comment

l’application d'un même texte peut engendrer différentes pratiques, qui vont parfois
engendrer des régimes différents ?

L'élaboration des textes juridiques n'est pas toujours simples. Il existe différentes sortes
d'évolution :
– les évolutions textuelles : les réformes, les changements de textes, les révisions, etc.
– les évolutions par la pratique : des régimes, de la Constitution etc.

Pour la pratique et les règles non-écrites, peuvent être abordés des concepts qui se
distinguent :

● Les coutumes constitutionnelles : sont des précédents concordants auxquels les

pouvoirs publics acquiescent et se soumettent en leur donnant une force juridique.
Ex : sous la IIIème République, la création du Président du Conseil.

● Les conventions de la Constitution : sont des expressions issues de Pierre Avril qui
nous dit que ces conventions se séparent de la coutume car le nombre de précédents est
indépendant à sa formation. Une convention est une règle non-écrite qui porte sur la manière
dont les pouvoirs juridiques attribués par la Constitution doivent être exercés conformément
aux principes et convictions politiques actuellement reconnus. C'est une sorte d'accord entre
les institutions.
Ex : l'accord entre le premier ministre et le Président de la République pour que le
premier ministre démissionne à la demande du Président. Mécanisme de l'article 8 de la
Constitution.

D'abord, il y a plusieurs types de ruptures (textuelles et dans la pratique), surtout, il y a

eu des ruptures fréquentes et non des ruptures à un moment T. Par exemple, des pratiques
peuvent être changées par un Président, puis par un autre et encore un autre.
Ensuite, sur les continuités, certains éléments ne changent pas. Des éléments de la
Constitution n'ont jamais été modifiés depuis 1958. Puis, il peut exister des continuités
entre les ruptures.
Par exemple, un Président peut opérer une rupture avec une pratique et le Président qui
suit rompt la nouvelle pratique pour revenir à l'ancienne. Certaines pratiques vont pour
revenir après leur modification.

75
 Chapitre 1 : Les relations entre les pouvoirs :
La pratique politique dépend de deux éléments :
● la conjoncture politique
● la personnalité des acteurs politiques

Section 1 : Les rapports entre organes d'un même pouvoir

(premier ministre / Président de la République) :
Il y a une dyarchie de l’exécutif, qu'on appelle aussi bicéphalisme. Les rapports entre le
premier ministre et le Président de la République nous fait questionner que la pratique du
régime. La France est un régime parlementaire mais est-ce que la France fonctionne comme
un régime parlementaire à part entière ?

Quelles sont les différences entre système politique et régime politique ?

Le régime politique est l'ensemble des règles constitutionnelles. Mais le système

politique est plus vu comme l'application des règles avec la pratique, les conjonctures
politiques et la personnalité des acteurs. Autrement dit, on peut avoir un régime mais
plusieurs systèmes.
Le régime semi-présidentiel est l'idée d'un Président élu au suffrage universel mais avec
un ministère responsable. Pourtant, cette qualification ne permet pas de savoir comment
fonctionne le régime puisque plusieurs régimes peuvent être qualifiés de semi-présidentiels
mais ils ne fonctionnent pas pareils :
– Le Portugal : le Président est élu au suffrage universel direct mais il a un rôle très
effacé. Le véritable pouvoir est aux mains du premier ministre.
– La Russie : c'est plutôt le Président de la République qui a le pouvoir mais cela
semble interchangeable puisque c'était le premier ministre (quand Poutine l'était).
– La France : cela dépend de la personnalité du Président et de la cohabitation ou non.

Le régime semi-présidentiel n'est pas du tout parlant.

I. La pratique présidentialiste du pouvoir :

Une telle pratique est comprise comme celle où le Président de la République occupe
le devoir de la scène politique, c'est lui qui va diriger la politique de la nation, qui va
impulser les réformes. C'est généralement lorsqu'il y a une concordance des majorités. Mais
cette pratique peut tout de même exister en période de cohabitation.

a) Les réformes favorisant une pratique présidentialiste :

1. L'élection du Président au suffrage universel direct :

C'est la loi du 9 novembre 1962, dans son article 1er, qui prévoit l'élection au suffrage
universel direct du président de la République pour 7 ans. Cette réforme était voulue par le

76
Général De Gaulle pour maintenir un lien direct entre le peuple et le Président.

2. Le quinquennat et le rétablissement du calendrier électoral :

Ces deux éléments sont issus de la loi constitutionnelle du 2 octobre 2000, dans son
article unique, qui prévoit l'élection du Président de la République par le suffrage universel
direct. Cette réforme a été adoptée par l'article 89 de la Constitution et par le référendum.
En 2001, on rétablit le calendrier électoral : on place les élections présidentielles juste
avant les élections législatives.
Conséquences : on a tendance à confondre les deux et on va élire les députés pour la
majorité du Président. Ce qui accentue le présidentialisme.

b) Les manifestations d'une pratique présidentialiste :

Qu'en est-il du lien du premier ministre et du Président au regard de la démission et de

la nomination ?

Il existe une légende qui dit que le Général De Gaulle faisait signer à ses premiers
ministres une lettre blanche de démission. En tout cas, il est fort probable qu'un ministre du
Général De Gaulle refuse de démissionner à la demande de celui-ci.
Ex : Michel DEBRE a démissionné à la demande du Général De Gaulle. Le Président a
un réel pouvoir de faire démissionner son premier ministre en période de concordance des
majorités. En cas de cohabitation, c'est plus difficile.

Après une élection présidentielle, le premier ministre démissionne et on forme un

nouveau gouvernement favorable au Président de la République en attendant les élections
législatives.
Ce n'est pas logique que l'élection du Président de la République ait une incidence sur la
nomination et la démission du premier ministre puisque la majorité de l'Assemblée
Nationale n'a pas encore été faite.

Nous avons vu qu'il existe un certains nombres de compétences que le Président ne

peut pas exercer sans le contreseing du premier ministre. En période de concordance des
majorités, un premier ministre va difficilement refuser de donner sa signature. C'est donc le
Président qui a la main mise sur les pouvoirs. Il va pouvoir finalement s'immiscer dans des
compétence dévolues au gouvernement.

c) Les pratiques présidentialistes sous la Vème République :

1. La présidence De Gaulle :

On appelait sa présidence la Monarchie Gaullienne. La place du Général De Gaulle sous

la Vème République était particulière pour des raisons historiques. Il est vu comme le grand
vainqueur de la seconde Guerre Mondiale, comme celui qui a sauvé la France et qui réunit
la volonté populaire. Pour lui, la Constitution va être un instrument au service de la
conception qu'il a de la France.

77
 Sous De Gaulle, Jacques Chaband Delmas a inventé le concept du domaine réservé du
Président en 1959. Dans ce domaine, le gouvernement ne serait que l'exécutant. Donc, ce
domaine réservé est composé des matières qui, selon le Général De Gaulle, relèvent de ce
qu'il appelle le destin national. Autrement dit, la politique étrangère et la défense. La
pratique du Général De Gaulle de la V ème République montre le versant présidentialiste de
ses mandats qu'on pense aux pleins pouvoirs lors du poutch des généraux à Alger.
En 1961, il y a les pleins pouvoirs. Cela vient de la pratique, de sa personnalité.

Dans une conférence de presse en 1964, il nous dit que « l'autorité indivisible du chef de
l’État est déléguée toute entière au Président par le peuple qui l'a élu. Il n'y en a aucune
autre ni ministérielle, ni civile, ni judiciaire qui ne puisse être conférée ou maintenu autre
que par lui ». C'est le lot complexe et méritoire du premier ministre. Le Général De Gaulle
ne lui laisse que les questions du quotidien.

Si la réforme est risquée et qu'elle ne fonctionne pas, c'est la premier ministre qui saute.

2. Le mandat de George Pompidou :

Jacques Chaband Delmas a voulu prendre plus d'autonomie en s'appuyant sur

l'Assemblée Nationale avec un vote de confiance sur son propre projet présidentiel.

3. La modernisation Giscardienne :

Il y a eu un renforcement du caractère présidentialiste sous Valéry Giscard d'Estaing.

Jacques Chirac était son premier ministre et il a démissionné en 1976 car il se sentait
restreint par le Président. Ce dernier a alors choisi Raymond Barre qui était plus discret.

4. Le mandat de Mitterrand :

C'est l'arrivée de la gauche au pouvoir. François Mitterrand a toujours dissout

l'Assemblée Nationale pour avoir la majorité après les élections. Il considère en 1981 que le
premier ministre doit mettre en œuvre son programme, c'est le présidentialisme.

Il a quand même respecté la logique parlementaire sans intervenir entre le

gouvernement et le Parlement lors de la cohabitation.

5. La présidence Chirac :

Il veut dissoudre l'Assemblée Nationale pour avoir une plus grande majorité mais il va
perdre.

6. La Présidence de Nicolas Sarkozy :

C'est un mandat hyper-présidentialiste. Il est présent sur tous les points, sur les plans
internationales et internes. Le premier ministre était François Fillon, qui est resté durant
toute la durée de son mandat.

78
 En réalité, Nicolas Sarkozy a beaucoup moins de compétences que les précédents
Présidents. Certaines compétences n’appartiennent plus à l’État mais à l'Union Européenne
et donc le Président de la République perd des prérogatives qui ne sont plus des prérogatives
de l’État.

7. Le mandat Macron :

Est-ce un retour à la monarchie gaullienne ?

Il est quand même derrière tout, derrière ses ministres. Il est moins dans le quotidien des
français, c'est le rôle de son premier ministre.

II. La pratique parlementariste du pouvoir :

Une telle pratique est comprise quand le Président va s'effacer derrière le premier
ministre. C'est le cas lors de cohabitation. Encore une fois, cela ne veut pas dire qu'il n'y a
pas de pratique parlementariste hors cohabitation.

a) Les manifestations d'une pratique parlementariste :

Mise à part ses pouvoirs propres, le Président ne peut rien faire sans son premier
ministre. Comme en matière de diplomatie.
Ex : le 25 décembre 1989, Jacques Chirac a renoncé à envoyer un commando militaire à
Abidjan car Lionel Jospin s'y est opposé. Le premier ministre opère un retour à la
Constitution, c'est donc lui qui a les différentes initiatives de la politique. Il dirige la
politique de la nation.

Les pouvoirs deviennent des instruments de négociations (demander à manon)

b) Les pratiques parlementaristes sous la Vème :

1. Mitterrand :

Il n'a pas bloqué les textes de lois, durant sa première cohabitation, au contraire, il les a
promulguer, etc. Mais à la deuxième cohabitation, Édouard Balladur va déterminer la
politique de la nation.

2. Chirac :

La cohabitation avec Lionel Jospin va être la plus longue, elle va durer 5 ans. Cela
montre cette lecture parlementariste puisque le Président ne peut pas révoquer son premier
ministre. Jacques Chirac, lors de son dernier mandat, va laisser une grande marge de
manœuvre à ses premiers ministres même si on est en concordance des majorités. Ses
deux premiers ministres ont été Devillepin et Rafarrin.

79
 3. Hollande :

Il va faire des gestes symboliques. Il va y avoir des crises économiques qui vont lui faire
changer plusieurs fois de premier ministre, des défaites politiques au niveau local, les
frondeurs etc.

80
 Section 2: Les rapports entre les pouvoirs
(exécutif/législatif) :
I. Les moyens d'action réciproque entre les deux pouvoirs (les
mécanismes prévus par les régimes politiques) :

Nous allons nous intéresser aux différents mécanismes qui permettent de limiter les
pouvoirs l'un de l'autre.

Ces moyens d'action sont-ils proportionnés, encadrés, justifiés ou pas ?

a) Les moyens d'action de l'exécutif sur le législatif :

Le 15 février 2018, Laurent Vauquiez a dit que c'était une dictature de l'exécutif et que
les parlementaires n'ont aucun pouvoir.
Tout d'abord, l'exécutif n'a aucune moyen d'action contre le Sénat, il en a sur le
Parlement (avec les référendums, le droit de message, la saisine du Conseil constitutionnel,
etc). Le Président a des compétences qui permettent de passer outre le Sénat mais elles sont
rarement utilisées.

1. L'action du Président sur l'Assemblée Nationale :

L'article 12 de la Constitution prévoit que « le Président de la République peut, après

consultation du Premier ministre et des Présidents des Assemblées, prononcer la dissolution
de l'Assemblée nationale ». Il faut demander des avis aux présidents du parlement qui ne
sont pas rendus publics mais la décision renvoi au Président. Ce dernier choisit de dissoudre
ou pas, c'est un devoir propre.
Cela revient à mettre fin, de manière anticipée, aux fonctions de l'Assemblée Nationale
et donc de provoquer de nouvelles élections législatives. En 1958, l'idée était de restaurer le
pouvoir du Président. Cette dissolution est appelée « acte de gouvernement » (= acte par
lequel aucun contrôle juridictionnel ne peut être fait sur un acte de gouvernement).
La décision de recourir à une dissolution est aussi un acte de gouvernement. Le Conseil
constitutionnel et le Conseil d’État sont déclarés incompétents pour connaître d'une décision
de dissolution. Cette dissolution est la contre partie de l'Assemblée Nationale qui peut
renverser le gouvernement.
Cette dissolution n'est pas possible en cas de plein pouvoir, pendant l'article 16, ni
pendant l'intérim présidentielle (article 7, alinéa 4). Enfin, une dissolution n'est pas possible
dans l'année qui suit la dissolution.

Il y a plusieurs types de dissolution :

● après une élection présidentielle quand la majorité n'est pas celle du Président
(comme Mitterrand en 1981 et 1988).
● en cas de crise sociale (mai 1968 pour résoudre la crise sociale)
● pour conforter une majorité (Jacques Chirac en 1997).
● en cas de crise institutionnelle (ex : GDG en utilisant l'article 11 ; en représailles

81
l'Assemblée Nationale a renversé le gouvernement et le Président a renversé l'Assemblée
Nationale).

2. L'action du gouvernement sur l'Assemblée Nationale :

Normalement, la question des rapports se posent surtout entre le gouvernement et le

Parlement ; mais en période des concordances des majorités, le Président va jouer un rôle
important. Cette action du gouvernement est plus indirecte que la dissolution et elle
intervient surtout au cours de la procédure législative.
L'article 31 de la Constitution dispose que « les membres du Gouvernement ont accès
aux deux Assemblées. Ils sont entendus quand ils le demandent ». C'est ce qu'on appelle le
droit d'entrée et de parole. Les ministres peuvent intervenir aux assemblées à tout moment
dans les débats, sans être limités dans le temps.
Le premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel pour une loi adoptée par le
Parlement, c'est un droit de contrôle du gouvernement sur le Parlement. D'autant plus si c'est
une proposition de loi.

L'article 49, alinéa 3, de la Constitution dispose que « Le Premier ministre peut, après
délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant
l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la
sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de
censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions
prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure
pour un autre projet ou une proposition de loi par session ».
Il y a une limitation de l'utilisation de cet article pour limiter les moyens d'action de
l'exécutif. Cette procédure a refait surface lorsque Manuel Valls l'a utilisée pour la loi
travail. C'est plus un moyen de pression puisque le Parlement n'a pas forcément envie d'aller
renverser le gouvernement. L'avantage de cette procédure est qu'elle est efficace.
Pour le vote d'une motion de censure, on ne va recenser que les votes qui sont contre le
gouvernement. Ceux qui ne sont pas là et qui décident de s'abstenir sont considérés comme
soutenant le gouvernement. Il faut aussi une majorité des membres qui composent
l'Assemblée Nationale et non la majorité de ceux qui votent.

Jusqu'en 2016, l'article 49, alinéa 3, a été utilisé 86 fois.

L'article 49, alinéa 1, précise que « Le Premier ministre, après délibération du Conseil
des ministres, engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur
son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale ». Il y a une
possibilité d'action du législatif sur l'exécutif sur déclaration de l'exécutif, du premier
ministre.

b) Les moyens d'action du législatif sur l'exécutif :

Le pouvoir législatif dispose de moyens d'actions sur le président mais aussi sur le
gouvernement mais sur des plans différents.

82
 1. Le contrôle d'action sur le Président :

A/ Le contrôle des nominations présidentielles :

A.1/ La procédure :

L'article 13 de la Constitution, modifié en 2008, alinéa 5 précise que « Une loi

organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième
alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou
la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la
République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque
assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque
l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes
des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions
permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés ».

L'objet de cet article sont les emplois, les fonctions suffisamment importantes pour la
garantie des droits et libertés de la nation, pour que le pouvoir de nomination puisse
s'exercer après un avis de la commission permanente de l'Assemblée Nationale.
Pour que la commission refuse cette personne, il faut que les votes négatifs, dans chaque
assemblée, soit égal aux 3/5ème des suffrages exprimés au sein des deux commissions.

Une loi organique de 2010 a précisé ce qu'était les emplois qui devaient passer par cette
étape là : le président de radio France, président du CSA, les membres du Conseil
constitutionnel, les membres de la commission de l'article 25.

A.2/ Les limites :

Il est arrivé récemment qu'un Président de la République nomme un membre de

commission alors que le Sénat ne s'était pas prononcé dans un avis public. L'arrêt du
Conseil d’État, du 13 décembre 2017, nous en apprend plus sur ce qu'il s'est passé. Il
s'agissait de la fonction de Président de la commission indépendante prévu à l’article 25 de
la Constitution : « Une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les
règles d'organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets de
texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou
modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ».

Une commission est censé donner un avis sur ces questions. Et son Président est censé
être nommé par le Président de la République. Cette commission indépendante a été
créée par la révision du 23 juillet 2008. Le 20 avril 2015, la commission n'avait plus de
Président puisque son mandat avait expiré. Le 14 février 2017, le premier ministre saisit les
Présidents des assemblées pour que les commissions permanentes auditionne M.
VIGOUROUX que le Président de la République envisage de nommer comme Président de
cette commission.
Une commission au Sénat et à l'Assemblée Nationale devait se prononcer sur ce futur
Président. En revanche, après l’audition, le dépouillement des votes a été suspendu car ces

83
dépouillements doivent avoir lieu en même temps dans les deux assemblées. Le Président
du Sénat informe le premier ministre qui considère qu'aucune texte n'allait être élaboré
avant les prochaines élections législatives.
Le 9 mars, le premier ministre réitère sa demande, il dit au Président du Sénat que dans
un délai de trois semaines, s'il ne fait rien, alors le gouvernement se chargera de nommer le
président. Le 18 mars, le Président du Sénat confirme le refus de se réunir.
À la demande du premier ministre, la commission procède au dépouillement le 25 avril
2017 après avoir auditionner M. VIGOUROUX puisque le vote avait été fait mais pas le
dépouillement. Puisque le Sénat s'est désisté on a pu procéder au dépouillement. Sur 19
votes, 2 sont défavorables à M. VIGOUROUX.
Le 26 avril 2017, le Président de la République nomme M. VIGOUROUX comme
Président de la commission jusqu'à 2021.

Le Président de la République pouvait-il le nommer ?

Le Président du Sénat saisit le Conseil d’État pour un recours pour excès de pouvoir
demandant l'annulation du décret. Il se fonde sur le fait que la Président de la République a
agi d'une forme qui n'est pas conforme à la Constitution. En effet, l’article 25 de la
Constitution et l'article 13 de la Constitution explique qu'il faut l'avis du Sénat pour
nommer le Président de cette commission.
De plus, il y a une règle qui explique que les deux scrutins doivent être dépouillés en
même temps, fatalement, ils n'ont pas eu lieu en même temps puisque les votes du Sénat
n'ont pas eu lieu. Il n'y avait donc pas de dépouillement.

La question posée au CE a été : est-ce que le Président de la République peut procéder à

une nomination au vu de l'article 13, alinéa 5, sans l'avis d'une commission compétente des
assemblées, dans le cas où cette absence d'avis résulte d'une volonté de l'assemblée
considérée de ne pas statuer sur la proposition de nomination malgré les sollicitations de
l'exécutif ?

Le Conseil d’État rejette la demande du Président du Sénat au motif que l’absence

d'avis résulte d'un refus de donner un avis sur ce sujet. Le Conseil d’État nous dit que cette
commission s'est réuni mais pour d'autres sujets, il n'y avait donc aucun problème matériel
ou autre qui empêchait au Sénat de se prononcer. C'est ce refus qui a mis le Président de la
République dans l'impossibilité de recueillir cet avis, pourtant il l'a sollicité, il n'y a pas de
faute du pouvoir exécutif.
Le Conseil d’État a donc été amené à se prononcer sur le respect des procédures prévus
par la Constitution et celles prévues par la loi organique. Le Conseil d’État est juge de la
constitutionnalité des décrets mais en opérant ce contrôle il va se prononcer sur le respect
des procédures prévu par la Constitution.

Le poste était vacant depuis 2015, pourquoi F. HOLLANDE a-t-il décidé de nommer le
Président de la commission ?

Il voulait avoir son influence jusqu'au bout. Le Président du Sénat étant de droite,
François Hollande voulait contrer le Sénat.

84
 L'intérêt de cette décision du Conseil d’État porte sur l'interrogation des lacunes des
textes juridiques.

Pourquoi peut-on considérer que l'article 13 est lacunaire ?

Pour empêcher que cette question se pose, il aurait fallu prévoir la solution si une
commission refusait de se prononcer. Il aurait fallu dire que dans ce cas le Président de la
République peut nommer le Président lui-même en cas de lacune.

La commission est-elle obligée de se prononcer ?

Elle peut voter contre une personne mais n'a pas à se prononcer sur l'opportunité de
nommer quelqu'un.

B/ La mise en œuvre de la destitution du Président :

L'article 68 de la Constitution dispose : « les décisions prises à la majorité des deux tiers
des membres composant l'assemblée concernée ou la Haute Cour. Toute délégation de vote
est interdite. Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute
Cour ou à la destitution ».

Il y a trois décisions :
● la première chambre propose une réunion
● la deuxième chambre accepte la réunion
● les deux chambres forment une réunion.

Loi organique du 24 novembre 2014 portant application de l'article 68 de la Constitution.

Cette loi précise que la réunion de la Haute Cour résulte d'une résolution adopté par les deux
chambres du Parlement. Mais surtout, cette loi prévoit qu'avant que la proposition soit
adoptée par une chambre, il faut que cette résolution soit proposée.
Pour pouvoir être déposée, cette résolution doit obtenir la signature d'au moins 1/10 ème
des membres des assemblées concernées. Pour l'Assemblée Nationale, il faut recueillir au
moins 58 votes. Ils vont ensuite communiquer ces votes au Président de la République et au
Premier ministre. Si une des deux chambres rejettent le vote, la procédure s'arrête. En
revanche, si elle est adoptée par les deux assemblées, le bureau de la Haute Cour va se
réunir pour organiser la réunion.

La Haute cour est composée de 22 membres qui sont désignés en nombre égal par le
bureau de l'Assemblée Nationale et du Sénat. Pour que la Haute Cour puisse se réunir et
puisse accomplir sa mission en ayant tous les éléments nécessaires pour la destitution, une
commission constituée de 6 vices-présidents de l'Assemblée Nationale et 6 vice-présidents
du Sénat va être chargé de récupérer tous les éléments nécessaires.
S'il le souhaite, le Président de la République peut être entendu par la commission ou par
un porte-parole. Les travaux de la commission durent quinze jours avant qu'elle ne rende un
rapport public, qui est communiqué immédiatement à la Haute Cour, au Président de la
République et au Premier ministre. On a alors le débat de la Haute Cour. L'audience est

85
publique et seul le Président de la République peut y prendre part. Il peut s'il le souhaite
reprendre la parole en dernier.

Le 10 novembre 2016, une proposition de réunion de la Haute Cour a été demandé pour
la destitution du Président de la République François Hollande pour divulgation de secret
d’État à des journalistes qui en ont fait un livre.

L'exposé des motifs : les français ont pu prendre connaissance du livre. Le Président de
la République dévoilant les secrets des forces armées et de son mandat ; parlant de ses
conversations avec les différents Présidents comme Obama ou Poutine avec leur
psychologie. Il a détaillé les conditions d'attaques armées en Syrie, de prises d'otage,
d'assassinats de terroriste etc. Or, les confidences du Président de la République relève d'un
manquement caractérisé à ses devoirs manifestement incompatibles avec l'exercice de ses
fonctions.
Le bureau de l'assemblée considérée va examiner la résolution et voir si elle est
recevable. Il est prévu que cette résolution doit être motivée avec 1/10 ème de l'Assemblée
Nationale . Lors de la réunion du 23 novembre 2016, le bureau a constaté que la proposition
de résolution visant à réunir le Parlement en Haute Cour était irrecevable en vertu des
articles 1 et 2 de la loi organique.

2. Les moyens d'action sur le gouvernement :

L'idée est d'équilibrer les pouvoirs en réponse à la dissolution possible faite du

Président du République. Un moyen d'action des assemblées pour destituer le
gouvernement. Même si en réalité les pouvoirs sont déséquilibrés, même avec la réforme de
2008, qui a redonner des pouvoirs au Parlement. Mais il n'y aura pas de rééquilibrage
complet. Il y a deux moyens d'action du Parlement sur le gouvernement :
● Le contrôle de l'action gouvernementale
● La mise en jeu de la responsabilité du gouvernement avec la motion de censure

A/ Le contrôle de l'action gouvernementale :

La révision de 2008 a créé une nouvelle possibilité, l'article 50-1 de la Constitution,

selon cet article « Devant l'une ou l'autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa
propre initiative ou à la demande d'un groupe parlementaire, faire, sur un sujet déterminé,
une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s'il le décide, faire l'objet d'un vote sans
engager sa responsabilité ». D'autre part, le contrôle qui existe sous la V ème peut être
considéré comme double : le contrôle informatif (car il n'entraîne aucune sanction directe à
l'égard du gouvernement qui peuvent découler de ce contrôle) et le contrôle parlementaire
en période de crise.

A.1/ Le contrôle informatif :

● Les questions au gouvernement :

C'est une demande d’information adressée par un parlementaire soit au premier

86
ministre soit à un autre membre du gouvernement. Il y a plusieurs sortes de questions :

● les questions écrites qui sont extrêmement nombreuses car elles sont posées par les
parlementaires pour faire suite aux demandes des électeurs. Tout parlementaire peut en
poser sans limite et le gouvernement a un mois pour répondre mais il peut refuser d'y
répondre en raison d'un intérêt public.
Ex : la défense nationale.
Il est interdit de faire figurer dans les questions des raisons nominatives. Ces questions
ont peut d'intérêt politique puisqu'elles sont ciblées.

● les questions orales sont posées à la tribune de l'Assemblée Nationale ou du Sénat

en séance publique et la réponse se fait aussi à la tribune en séance publique. À la différence
des questions écrites, il y a un temps limité et un filtrage est fait préalablement. Le Conseil
constitutionnel, dans une décision de 2012, décision 2012-654 DC a considéré qu'une loi
adoptée au cours d'une semaine où il n'y a eu aucune question de posée méconnaît l'article
48 de la Constitution et donc a été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution.
Ces questions sont parfois sans débat et, en théorie, il peut aussi y avoir des questions avec
débats.

● Les commissions d'enquête :

C'est l'article 51-2 de la Constitution. Ces commissions ne jouent pas de rôle dans le
processus législatifs et elles se consacrent à une question particulière et envisagent des
réformes possibles.
L'an passé il y a eu une commission d'enquête sur l'affaire Lactalis. C'était des
propositions pour renforcer le système d’alerte et les contrôles. Ces commissions ont des
pouvoirs importants : entendre des témoins, par ex. Elles ne peuvent pas agir en même
temps qu'une procédure judiciaire qui est déjà en cours.

● Les résolutions parlementaires :

Ces résolutions sont des textes adoptés par une assemblée, en dehors de la procédure
législative. C'est l'expression d'un point de vue. Il y a deux catégories de résolutions :

● Les résolutions sur l'organisation et le fonctionnement de l'assemblée. Ex : pour créer

une commission d'enquête.

● Les résolutions qui ont une finalité politique. C'est plus problématique car on
influence le gouvernement. Ces résolutions avaient été interdites par le Conseil
constitutionnel en 1959 car il contrôlait de manière drastique les résolutions des assemblées.

Dans la décision 59-2 du 24 juin 1959, le Conseil constitutionnel contrôlait le règlement

de l'Assemblée Nationale et considérait que les articles traitant des résolutions sont
contraires à la Constitution car « de telles propositions de résolutions tendraient à orienter
ou contrôler l'action gouvernementale ce qui est contraire à la constitution qui dans son
article 20 prévoit que le gouvernement conduit et détermine la politique de la nation. Les

87
articles 49 et 50 prévoient la responsabilité du gouvernement ». Le Conseil constitution en
déduit qu'il ne peut pas y avoir d'autres mécanismes qui peuvent avoir le même objet.

Les résolutions ont connu un renouveau au regard de l'UE avec les articles 88-4 et 88-6
de la Constitution. À l'article 88-4, ces actes, une fois adoptés, sont des actes qui vont
s'imposer au droit français sans passer par le Parlement sauf pour certaines directives. L'idée
de ces résolutions est de permettre au Parlement de faire ses observations avant
l'adoption de l'acte par l'UE.
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l'article 88-6 nous dit que
« L'Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d'un
projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité.L'avis est adressé par le président
de l'assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la
Commission européenne. Le Gouvernement en est informé ». Cet article va permettre aux
assemblées non plus d'influer sur les actes en passant par le gouvernement mais en passant
directement par les institutions de l'UE.

Enfin, la révision du 23 juillet 2008 a rétabli les résolutions mais dans la Constitution,
c'est l'article 34-1 de la Constitution selon lequel « Les assemblées peuvent voter des
résolutions dans les conditions fixées par la loi organique ». Mais il est précisé que « sont
irrecevables et ne peuvent être inscrites à l'ordre du jour les propositions de résolution dont
le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa
responsabilité ou qu'elles contiennent des injonctions à son égard ».

A.2/ Le contrôle en période de crise :

Le contrôle en période de crise permet la prise de mesures en cas de crise. Il y a une

atteinte à la nation. Il va y avoir une extension des pouvoirs de l'exécutif. L'idée est qu'il
va y avoir des mesures de contrôle pour contrôler cette extension des pouvoirs.

● La question de l'article 16. Pour cet article sur les pleins pouvoirs, il n'y a pas de
dissolution possible, mais on ne connaît pas les compétences du Parlement pendant cette
période. La question de la motion de censure s'est posée en 1961 (est-ce qu'on peut la faire
en période de crise – ce n’est pas précisé), Chaban-Delmas a expliqué que ce n'était pas
possible pendant la période de crise

● En temps de guerre. Tout d'abord, le recours à la guerre est interdit par l'ONU. Mais
la révision de 2008 est venu préciser l'article 35 en lui ajoutant 3 alinéas. En 1958, l'article
prévoit seulement que « la déclaration de guerre est autorisée par le Parlement ». Le premier
alinéa ajouté (alinéa 2) précise : « Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de
faire intervenir les forces armées à l'étranger, au plus tard trois jours après le début de
l'intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un
débat qui n'est suivi d'aucun vote ». C'est lorsque cette intervention excède 4 mois, il faut
l'autorisation du Parlement pour la prolongation, l'Assemblée Nationale peut statuer en
dernier ressort. Enfin, il est précisé que si le Parlement n'est pas en session, il doit se
prononcer à l'ouverture de la session.

88
 ● L'état de siège peut être déclaré en cas de péril imminent résultant d'une guerre
étrangère ou d'une insurrection à main armée. En cas d'état de siège, les pouvoirs des
maintiens de l'ordre sont conférés à l'autorité militaire. L'état de siège est déclaré par décret
et l'article 36 de la Constitution prévoit que « l'état de siège est décrété en Conseil des
ministres. Sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le
Parlement ». L'état d'urgence est déclarée par un décret aussi.

B/ La mise en jeu de la responsabilité du gouvernement par

l'Assemblée Nationale :

C'est justifié par le fait que le gouvernement découle de l'Assemblée Nationale. L'article
49, alinéa 2, qui prévoit la motion de censure : « l'Assemblée nationale met en cause la
responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Une telle motion n'est
recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée
nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont
recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu'à la majorité
des membres composant l'Assemblé ». On appelle cette motion de censure la motion de
censure spontanée car elle peut être présentée n'importe quand, sans initiative
gouvernementale.
Ex d'une motion déposée et adopté : en octobre 1962 avec le Général De Gaulle.

Il y a une motion de censure qui a été déposée le 11 décembre 2018 par 62 députés vis-à-
vis des gilets jaunes.

II. La particularité du partage de l'ordre du jour :

Tout d'abord, l'article 48 de la Constitution est le grand apport de la Constitution de

1958. En 1958, l'ordre du jour était l'affaire du gouvernement. C'était ce dernier qui
dirigeait complètement l'ordre du jour des assemblées. Il y avait des petites interstices avec
une séance de questions.
D'ailleurs, en 1960, le Conseil constitutionnel va dire qu'il n'est pas possible de terminer
une séance de question à une autre séance. Ensuite, il est précisé qu'une séance par semaine
est réservée par priorité aux questions et réponses. Au Sénat, une séance peut être une
journée, alors qu'à l'Assemblée Nationale, il peut y en avoir 3 en une journée.
En 1974, l’initiative de Valéry Giscard d'Estaing, les questions au gouvernement
viennent faire un doublon avec les questions orales sans débat. Cela est né d'une pratique
coutumière que l'on a concrétisé dans la Constitution.

Ensuite, il y a eu une réforme par une loi constitutionnelle du 4 août 1995 qui ajoute
« qu'une séance par semaine au moins est réservée aux questions et qu'une séance par mois
est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée ». La deuxième réforme
est que l'on créer une séance d'initiative parlementaire dont on ne distingue par ce qui est
pour la majorité et pour l'opposition.
En 2006, l'Assemblée Nationale essaie de mettre une distinction entre la majorité et
l'opposition. Mais ce changement n'est pas conforme
a) De nouvelles prérogatives confiées au Parlement :

89
 1. Une meilleure maîtrise de l'ordre du jour :

Deux semaines sont réservées en théorie au Parlement mais aussi une journée de
l'opposition a été instaurée.

A/ Deux semaines pour le Parlement :

Une semaine réservée au législateur et une semaine réservée au contrôle. Pendant

l’initiative parlementaire cela peut être des propositions de lois, des projets de lois, des
questions au gouvernement. Les assemblées peuvent aussi, s'il existe un projet de loi dont le
gouvernement ne veut plus, le mettre quand même à l'ordre du jour. C'est la semaine
d'initiative parlementaire.

La semaine de contrôle : c'est un contenant. La première idée est qu'il y a un contrôle

prioritaire, mais dès lors que les assemblées considèrent que leur rôle de contrôle est
terminé, alors ils peuvent arrêter et faire autre chose.
Dans le contrôle il y a des questions orales, pour le gouverneure, des débats, des
questions aux ministres, etc. Il n'y a rien qui fixe ce qui doit être fait pendant une
semaine de contrôle. On n'a jamais réussi à remplir une semaine au Sénat ou à l'Assemblée
Nationale de contrôle. Mais la différence qu'il va y avoir est que le gouvernement va mettre
ses projets de lois pendant ses semaines à lui mais s'il y a une discussion du sujet dans les
deux semaines du parlement, ce sont les assemblées qui vont inscrire dans leur semaine
l'initiative de législation.
Ex : si le Sénat est hostile au gouvernement il va rendre plus difficile l'inscription du
projet de loi à l'ordre du jour.

B/ Une journée de l'opposition :

C'est une séance réservée aux groupes de l'opposition ou minoritaires. Depuis 2008
est prévu un jour de séance réservé pendant les sessions ordinaires. On divise ce jour à la
proportionnelle entre les groupes. Il y a eu une particulier quand l'assemblée était d'une
majorité de l'UMP, le Sénat avait décidé de consacrer un bout de cette journée à l'UMP car il
estimait que ce groupe était opposable au gouvernement leur consacrant une demi journée.

2. Les possibilités de contrôle accrues au gouvernement :

En marge de ce contrôle, la possibilité des questions est accrue car une séance au moins
est pour les questions et, depuis 2008, c'est aussi possible pendant les sessions
extraordinaires.

b) Un gouvernement restant maître de la procédure :

La révision de 2008 était présentée pour revaloriser le Parlement pour contrebalancer

les excès du parlementarisme rationalisé en 1958. La révision de 2008 a revalorisé le rôle
du Parlement mais le gouvernement reste maître de la procédure par deux moyens :

90
reconnaissance de priorité et prédominance renforcée en pratique.

1. La reconnaissance par le texte de priorité donnée au Parlement :

A/ Les deux semaines du gouvernement :

Pendant ces deux semaines le gouvernement fait absolument ce qu'il veut. Il a bien sûr
des questions au gouvernement. Mais il peut avoir intérêt à ne pas mettre certains textes,
comme les priorités, pendant ces semaines pour avoir la totale maîtrise des quatre semaines.
De cette manière, il maîtrise tout l'ordre du jour.

B/ La priorité des lois de finances et des lois de financement de la

sécurité sociale :

Ce sont des lois super prioritaires qui l'emportent sur l'ordre du jour parlementaire. Cela
permet au gouvernement de ne pas prendre sur ses propres semaines.

C/ Autres priorités :

Textes transmis depuis plus de 6 semaines :

● article 35
● projets d'états de crise

Le gouvernement peut faire exprès d'attendre six semaines pour certains textes afin de
les imposer aux assemblées pendant leurs deux semaines.

2. Une prédominance renforcée dans la pratique :

Le gouvernement et l'Assemblée Nationale sont de la même couleur politique avec une

nuance pour le Sénat qui peut handicaper le gouvernement s'il n'est pas de la même couleur
politique que le gouvernement. L'ordre du jour est partagé et a été déclaré moitié moitié,
cependant, pendant la semaine d'initiative parlementaire, il n'y a aucune obligation
d'examiner des propositions de lois.

Dans les deux semaines des assemblées, le gouvernement peut imposer l'étude de
certains articles.
Projet de loi 911, article 8 et 9 de ce projet : l'article 8 précise que l'article 48, alinéa 3,
on remplace « et, sous réserve des dispositions de l'alinéa suivant, des textes transmis par
l'autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des
demandes d'autorisation visées à l'article 35 est, à la demande du Gouvernement, inscrit à
l'ordre du jour par priorité » par « des textes relatifs à la politique économique, sociale et
environnementale déclaré prioritaire par le gouvernement sans que les conférences du
Président s'y soient conjointement opposées ».

91
 L'article 9 précisé que l'alinéa 4 remplacera « et à l'évaluation des techniques publiques »
par « à l'évaluation des techniques publiques et à l'examen des projets de proposition de lois
qui en résultent à cette fin, la conférence des Présidents arrêtent le programme de contrôle et
d'évaluation de l'assemblée concernée ».

Conséquence de la première modification : le contrôle du gouvernement passe après

les priorités. On a de nouveaux textes prioritaires et ceux qui l'étaient déjà passent devant le
contrôle.

Conséquence de la seconde modification : pendant la semaine de contrôle les

assemblées pourront aussi étudier les propositions de loi rédigée à l'occasion de l'idée de
contrôle.

92
 Chapitre 2 : L'élaboration normative :
Avant 1958, l'idée était celle de la suprématie de la loi. La loi est le texte adopté par le
pouvoir législatif et s'oppose au règlement, adopté par le pouvoir exécutif. Dans la
Déclaration des Droits de l'Homme, on parle de la Loi qui est l'expression de la volonté
générale.
Carré de Malberg met en avant cette supériorité de la loi en expliquant qu'un
règlement ne peut être pris que pour exécuter une loi, qu'il faut toujours l'appliquer dans les
limites que la loi a fixé. Sont apparus aussi les décrets-lois sous la III ème République,
interdits sous la IVème mais qui reviennent ensuite. Il y a un retour avec ce qu'on appelle la
loi cadre qui va préciser les principes généraux.
La procédure de constitutionnalité de la IVème République est précise à l'article 93 de la
Constitution de 1946. Si la loi n'est pas conforme mais qu'on veut l'adopter, alors, on révise
la Constitution.
Au cours de la Vème République, l’objectif était de rationaliser le parlementarisme,
encadrant le pouvoir du gouvernement. Sur le fond, c'est la séparation du domaine de la loi
et celui du règlement, l'encadrement sur la forme sur la procédure législative.

Section 1 : L'adoption des normes :

Il existe différents types de lois et les procédures prévues en 1958 n'ont pas fait l'objet de
révolutions mais elles ont toutes évolué sur certains aspects.

I. L'élaboration de la loi au Parlement :

Il ne s'agit pas de l'élaboration par le Parlement, mais au Parlement, car l'élaboration

législative est un travail conjoint entre les parlementaires et le gouvernement de
manière plus ou moins inégalitaires. Dès 1958, des procédures ont été prévues pour encadrer
le travail des parlementaires. La jurisprudence a aussi joué un rôle. Ces évolutions se situent
à chaque étape de l'élaboration de la loi au Parlement.

a) L'initiative de la loi :

Qui va être à l'origine du texte étudié ?

Quelles vont être les conditions requises au moment de l'initiative pour que le texte soit
étudié ?

1. L'auteur du texte soumis à l'examen :

Article 39, alinéa 1 de la Constitution : l'initiative des lois appartient concurremment au

premier ministre et aux membres du Parlement. L'initiative est concurrente. Si c'est à
l'initiative du gouvernement c'est un projet de loi, si c'est le Parlement ce sera une
proposition de loi (= sont élaborées par un ou plusieurs parlementaires au sein d'une même
assemblée par des parlementaires appelés les signataires de la proposition).

93
 2. Les conditions requises avant examen :

A/ Les conditions requises pour les projets de lois :

● L'avis du Conseil d’État est obligatoire :

Pour cet avis, il faut regarder la première phrase de l'article 39, alinéa 2, de la
Constitution : « Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du
Conseil d'Etat et déposés sur le bureau de l'une des deux Assemblées. Les projets de loi de
finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à
l'Assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa de l'article 44, les projets de loi
ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier
lieu au Sénat ».

Le contrôle du Conseil d’État est un contrôle préventif sur plusieurs temps. Il va

vérifier la légistique (= la rédaction du texte, la ponctuation, la précision) mais il va
également faire un contrôle préventif de constitutionnalité. Lors d'une séance administrative,
le Conseil d’État va rendre un avis en proposant des modifications. Même si l'avis est
négatif, le gouvernement peut toujours déposer son projet de loi à l'assemblée.
De plus que ces avis sont secrets, sauf si le gouvernement décide de les rende public.
L'avis de lie pas mais il est tout de même obligatoire. Si le gouvernement modifie le projet
après l'avis du Conseil d’État, il doit une nouvelle fois le soumettre au Conseil d’État sauf si
c'est la modification que le Conseil d’État a suggéré. Le projet de loi doit ensuite être validé
en Conseil des ministres. Il sera ensuite déposé devant les assemblées. Pour les lois de
finances et de financement de la sécurité sociale, elles vont d'abord à l'Assemblée Nationale
et le Sénat à la priorité pour les projets ayant pour objet l'organisation territoriale.

● Les conditions particulières :

C'est la nouveauté de 2008 pour lutter contre l'inflation politique. C'est l'article 39,
alinéas 3 et 4, de la Constitution qui fixent les conditions. Si la conférence des Présidents
estiment que ces conditions ne sont pas respectées, le Président du Sénat peut saisir le
Conseil constitutionnel. La loi organique du 15 avril 2009 va donner les différents points
obligatoires.

● Les projets de lois doivent être précédés d'un exposé des motifs, c'est-à-dire
expliquer les raison de la présentation et de l’éventuelle adoption d'un texte.

● Deuxièmement, les projets de lois doivent faire l'objet d'étude d'impact qui doit être
faite avant que la loi soit soumise au Conseil d’État. Dans une étude d'impact, il y a les
objectifs du projet, les autres options possible en dehors de l'intervention de règles
nouvelles, l'articulation du projet de loi avec le droit européen, les modalités d'application
dans le temps, les consultations menées, etc.
Une thèse a été réalisée sur les études d'impact qui précise que son but est de renforcer
le Parlement ; cela permet au Parlement de légiférer en meilleure connaissance de cause.
Mais l'auteur de la thèse note que cette réforme est contrastée pour souligner les carences

94
du gouvernement, les documents de l'étude d'impact sont insuffisants.

● Il y a aussi une compétence importante de la Conférence des présidents. S'il y a un

désaccord entre le gouvernement et la conférence des présidents, alors le Conseil
constitutionnel peut être saisi. S'il est saisi, il a 10 jours pour statuer mais uniquement sur
les conditions de présentation du texte. À ce jour, il n'y a eu qu'une seule décision du 1er
juillet 2014 concernant la contestation de l'étude.

B/ Pour les propositions de lois :

Les restrictions imposées aux parlementaires :

Articles 40 de la Constitution : « Les propositions et amendements formulés par les

membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour
conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation
d'une charge publique ».
Le gouvernement peut s’opposer à tout projet de lois ou à tout amendement si cela
aggrave la charge publique, en crée une ou en en diminuant une.
1958 : très stricte alors qu'aujourd'hui elle est plus souple. Il n'y a pas de diminution des
ressources publiques, on peut diminuer une ressource publique si on crée une autre
ressource pour la compenser.

En revanche, la charge est au singulier. On ne peut pas créer une charge si on en a

déjà une. Il n'y a pas de compensation possible. Le Conseil constitutionnel peut se
prononcer sur cette question dans une saisine a posteriori : est-ce que cet article peut
aggraver une charge publique ? Mais le Conseil constitutionnel n’accepte de se prononcer
que si la question a déjà été soulevée devant le Parlement pendant la procédure législative.
La décision du 24 juillet 2003 précise que si le Parlement a laissé cette incidence financière
pendant la procédure législative, alors le Conseil constitutionnel ne se prononce pas dessus.

Article 41 de la Constitution : « En cas de désaccord entre le Gouvernement et le

Président de l'Assemblée intéressée, le Conseil constitutionnel, à la demande de l'un ou de
l'autre, statue dans un délai de huit jours ».
Une saisine s'il y a désaccord entre le gouvernement et le Parlement. Le projet de
révision constitutionnelle 911 a comme idée de modifier cet article 41 en ajoutant que les
propositions de lois ou les amendements qui sont hors du domaine de la loi et dépourvus de
portée normative, ou encore des amendements qui sont sans lien direct avec le texte déposé
sont irrecevables. Si une proposition ou un amendement est contraire à une habilitation de
l'article 38, le gouvernement ou l'assemblée peut opposer l’irrecevabilité.

Le Conseil d’État peut être saisi d'une proposition de loi depuis 2008 par les
parlementaires, c'est l'article 39, alinéa 5, de la Constitution qui le précise. Les procédures
ont été précisées par une loi du 15 juin 2009. La première application a été faite par la loi
Warsmann de simplification du droit adopté le 17 mai 2011.

95
 b) L’examen du texte et son vote :

1. Le fonctionnement de la procédure :

L'article 45 de la Constitution dispose que « tout projet ou proposition de loi est examiné
successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte
identique ». Il y a deux procédures : la procédure normale et la procédure accélérée.

A/ La procédure normale :

Il y a d'abord une lecture au sein d'une assemblée. La lecture comprend :

– le dépôt du texte aux assemblées ;
– l'examen en commission ;
– l'inscription à l'ordre du jour ;
– la discussion en séance ;
– l’adoption par l'assemblée considérée.

Ainsi, la lecture est terminé et le texte est adopté par la chambre.

C'est là qu'intervient la navette (= la transmission du texte à l'autre assemblée) ; il y a

alors une nouvelle lecture. Si la deuxième assemblée adopte le texte, alors il est adopté.
Cependant, s'il l'a modifié, alors il y a une relecture de la première assemblée avant de
repasser devant la deuxième chambre.
Lors de la seconde lecture, seront relus uniquement les articles qui ont pu être modifiés
et ce qui a posé problème. On peut revenir sur un article qui est normalement adopté par les
deux assemblées pour faire un amendement pour assurer le respect de la Constitution.

Une autre possibilité peut s'offrir aux assemblées, comme un amendement pour
coordonner le texte avec un autre texte en discussion pour une vraie concordance entre les
deux textes. Aussi, un amendement pour corriger une erreur matérielle peut se faire.
S'il y a un accord finalement, le texte est adopté. S'il n'y a toujours pas d’accord, il y a la
possibilité de la Commission Mixte Paritaire à la démarche du premier ministre. Mais si
l'étude est l'étude d'une proposition de loi, alors les deux présidents des assemblées peuvent
demander la réunion d'une Commission Mixte Paritaire pour adopter le texte.
La Commission Mixte Paritaire est prévu par l'article 45 de la Constitution.

Si la Commission Mixte Paritaire se met d'accord et élabore un texte, alors il y a une

nouvelle lecture dans chaque assemblée. Si au bout de cette lecture, les assemblées sont
d'accord, le texte est adopté. Mais si les deux assemblées ne sont toujours pas d'accord, le
premier ministre peut demander le dernier mot de l'Assemblée Nationale. C'est-à-dire
qu'elle va faire une nouvelle lecture où elle aura le dernier mot et pourra adopter le texte,
même avec le désaccord du Sénat.
L'Assemblée Nationale peut donc garder son texte à elle, qu'elle avait initialement
adopté, ajouter les amendements du Sénat ou encore reprendre le texte élaboré par la
Commission Mixte Paritaire.
Si la Commission Mixte Paritaire n'a pas élaboré un texte, le texte repasse dans chaque

96
assemblée et s'ils ne se mettent pas d'accord, alors la procédure est abandonnée.

Le projet de réforme constitutionnelle 911 prévoit une modification de cet article en

prévoyant que si la Commission Mixte Paritaire échoue, ou si elle réussit mais que son texte
n'est pas adopté par les deux assemblées, le Sénat statuerait dans les 15 jours sur le texte de
l'Assemblée Nationale et que l'Assemblée Nationale pourrait reprendre des amendements du
Sénat dans les 8 jours.

B/ La procédure accélérée :

La procédure accélérée est la possible réunion de la Commission Mixte Paritaire s'il n'y
a pas d'accord entre les assemblées au bout d'une seule lecture. Si la procédure accélérée a
été engagée, on peut direct faire appel à la Commission Mixte Paritaire.
La révision de 2008 va changer la « mesure d'urgence », par « la procédure accélérée ».
La révision a donné plus de pouvoir au Parlement puisque la conférence des Présidents
du Sénat et de l'Assemblée Nationale peuvent conjointement s'opposer à la mise en œuvre
de la procédure accélérée.

Le Président Macron pense que l'adoption d'une loi devrait aller plus vite ; notamment en
simplifiant le système de la navette et en votant la loi en commission.

La question de la délibération est qu'un texte de loi, une fois adopté, a un certain nombre
de conséquences. On veut changer quelque chose, c'est pour cela qu'on adopte une loi.
L'idée de la procédure d'un texte de loi est aussi de prendre le temps d'adopter un texte en
connaissance de cause ; les débats en séances publiques permettent de soulever différents
problèmes et différentes questions sur lesquels il faut réfléchir avant d'adopter une loi.

2. La procédure en détails :

A/ L'examen en commission

L'adoption du texte se fait soit au sein d'une commission permanente, soit au sein
d'une commission spéciale. Dans la commission on désigne un rapporteur qui va pouvoir
organiser des auditions (d'experts techniques, de juristes, etc), auditionner toutes les
personnes qui vont éclairer le travail parlementaire. Ce rapporteur va faire état des travaux
de la commission lors des séances publiques.

Un amendement : proposition de modification du texte.

Il y a ensuite les amendements. Pour cela, il faut reprendre l'article 44 de la Constitution.

Avant 2008, l'article nous disait que « après l'ouverture du débat, le Gouvernement peut
s'opposer à l'examen de tout amendement qui n'a pas été antérieurement soumis à la
commission ». Après 2008, il y a un petit ajout : « ce droit (d'amendement) s'exerce en
séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées,
dans le cadre déterminé par une loi organique ».
L'article 42 de la Constitution dispose que « la discussion des projets et des propositions

97
de loi porte, en séance (publique), sur le texte adopté par la commission saisieou, à défaut,
sur le texte dont l'assemblée a été saisie ».
Exception faite pour les révisions constitutionnelles, les projets de lois de finance et les
lois de financement de la sécurité sociale. À ce moment-là, on parle du texte fait par le
gouvernement ou, lors de la navette, du texte adopté par l'assemblée précédente.

« La discussion en séance, en première lecture, d'un projet ou d'une proposition de loi ne

peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de six
semaines après son dépôt ». Une fois qu'une assemblée est saisie d'un texte, il faut au moins
six semaines avant qu'il y ait une discussion en séance publique avec la première assemblée
et quatre semaines pour la seconde assemblée. Sauf s'il y a eu engagement de la
procédure accélérée et pour les différentes exceptions des projets de lois.

Avant 2008, les textes des propositions de lois étaient soumis en séance tels qu'il ont été
adoptés en séance, en commission, et pas sur le texte d'origine. En revanche, pour les projets
de lois, on discute du texte d'origine.

Dépôt Commission Séance publique

permanente ou
spéciale
Proposition de loi Avant 2008 : Avant 2008 : Avant 2008 :
proposition 1 proposition 2 proposition 2

Après 2008 : Après 2008 : Après 2008 :

proposition 1 proposition 2 proposition 2
Projet de loi Avant 2008 : projet 1 Avant 2008 : projet 2 Avant 2008 : projet 1

Après 2008 : projet 1 Après 2008 : projet 2 Après 2008 : projet 2

Exceptions (lois Projet de lois 2
constitutionnelles,
lois de finances et
lois de financement
de la sécurité sociale)

Pour la procédure de législation en commission, c'est une procédure prévue dans le

règlement du Sénat, qu'il est venu modifier pour mettre, à titre expérimentale, une procédure
d'examen en commission. Cette procédure vient nous dire que le droit d'amendement ne doit
s'exercer que pendant l'examen en commission.
Gérard Larcher, le Président du Sénat, a voulu pérenniser cette procédure mais avec des
bémols car cette procédure ne devait pas s'appliquer pour les trois textes d'exception.
L'idée était de rendre cette procédure applicable que pour des textes très techniques. On va
choisir quelques dispositions d'un texte de manière consensuelles et si tout le monde est
d'accord en commission, alors ce texte, ou une partie du texte, ne pourra pas être modifié en
séance publique : soit les parlementaires l'adoptent, soit ils le rejettent. Ce texte ne sera plus
discuté en séance publique. Ce sont pour les textes qui ne posent pas de problème

98
politique.

Qui peut demander cette procédure de législation en commission ?

Le Président du Sénat, le Président d'un groupe politique, le Président de la commission,

le gouvernement peuvent proposer la procédure de législation en commission.

Qui peut s'y opposer ?

Le Président de groupe politique, le Président de la commission saisie et le

gouvernement.

Qui prend la décision finale ?

La décision est prise par la conférence des Présidents.

Dans le projet de loi 911, il est prévu d’ajouter à l'article 42 de la Constitution que « la
loi organique détermine les conditions dans lesquels les projets et les propositions de lois
adoptés en présence du gouvernement par la commission saisie sont en tout ou parti seuls
mis en discussion en séance. Le droit d'amendement sur les articles relavant de cette
procédure s'exerce uniquement en commission ». L'idée est de modifier la constitution pour
inscrire cette procédure de législation en commission.

B/ L'examen en séance publique et le vote :

Une fois que le texte va être inscrit à l'ordre du jour, il va y avoir une discussion
générale, une possible motion de procédure, une discussion article par article et enfin le
vote général du texte.

● La discussion générale :

Deux cas possibles : soit on étudie un projet de loi, soit une proposition de loi. Si c'est un
projet de loi, il y a le ministre qui expose son projet, puis il y a le rapport parlementaire par
le rapporteur de la commission, et le Président de la commission intervient.
Si c'est une proposition de loi, il y a la présentation par le Parlement, puisque le
gouvernement donne son avis.
Dans les deux cas, les présidents des groupes politiques interviennent. Cette discussion
ne donne pas lieu à un vote.

● La possible motion de procédure :

Le but est de repousser le débat. Cela peut être une stratégie de l’opposition qui va
faire pleins d'amendements afin de retarder le débat.
La première motion possible : l’exception d’irrecevabilité pour inconstitutionnalité.
Le texte proposé n’est pas conforme à la Constitution.
La deuxième motion est la question préalable : dire qu'il n'y a pas lieu de délibérer sur tel

99
texte.

La troisième motion est le renvoi en commission : l'idée est de suspendre le débat jusqu'à
ce que la commission fasse un nouveau débat.

Ces motions vont être encadrés par les règlements des assemblées.
Ex : à l'Assemblée Nationale, il ne peut y avoir qu'une seule motion adoptée.

● La discussion article par article :

C'est l'étude de chaque article, puis de chaque amendement afin qu'il y ait le vote sur
l'ensemble du texte. La plupart des textes étudiés sont des projets de lois. Ce droit
d'amendement est le seul pouvoir des parlementaires pour s'opposer à un projet de lois.
Le réduire diminue leur influence.
Le Conseil constitutionnel s'est prononcé à plusieurs reprises sur le droit d'amendement.
On retient deux décisions :

– la décision 2001-455 DC du 19 juin 2001 : elle déclare qu'un amendement ne peut

pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte soumis au vote du Parlement. C'est l'idée
d'éviter les cavaliers législatifs.

– la décision 2005-532 DC du 19 janvier 2006 : elle nous dit qu'en première lecture, le
droit d'amendement doit pouvoir s'exercer librement en restant en lien avec l'objet du texte.
Mais ensuite, au cours des autres lectures, ne peuvent être déposés des amendements
seulement en lien avec les amendements qui font encore débat.

Après la révision de 2008, l'article 45 de la Constitution dit que les amendements sont
recevables en première lecture dès lors qu'il a un lien même indirect avec le texte
transmis.

Les groupes d'opposition ou minoritaires vont déposer beaucoup d'amendement dans le

but de ralentir la procédure car chaque amendement doit être étudié : c'est l'obstruction
législative.

La loi organique sur l'article 39 parle aussi de l'article 44. Elle donne des informations
sur le droit d'amendement. Elle nous dit que les règlements des assemblées peuvent
déterminer les conditions dans lesquelles sont fixées les dates antérieures aux séances
publiques, date à laquelle les amendements sont irrecevables. Après ce délai, le
gouvernement et la commission saisie au fond peuvent toujours faire des amendements
mais plus les parlementaires.
La loi organique nous dit que l'expression de tous les groupes parlementaires doit être
garantie. Si on fixe une limite au débat, il ne faut pas que cela ait comme conséquence que
l'opposition ne puisse pas parler. Le bureau des assemblées peut limiter le temps de parole
de chaque groupe ; tous les groupes doivent pouvoir s'exprimer.
L'année dernière, le président Emmanuel Macron a proposé de limiter le nombre
d'amendement selon la taille du groupe politique à l'Assemblée Nationale.

100
 C/ La commission mixte paritaire :

La composition de la Commission Mixte Paritaire : 7 sénateurs, 7 députés, avec des

suppléants. L'idée étant de faire un équilibre entre majorité et opposition et reproduire le
plus fidèlement possible la composition politique de chaque assemblée.

D/ Le dernier mot de l'Assemblée Nationale :

Le dernier mot est seulement si cela a été demandé par le gouvernement. Ici encore, le
gouvernement va rester maître de la procédure, c’est lui qui va décider si la navette
prend fin. Tant que le gouvernement n'intervient pas, le bicaméralisme est égalitaire.

E/ Les pouvoirs du gouvernement pendant l'examen des textes :

– Le vote bloqué :

L'article 44, alinéa 3, de la Constitution dispose que « si le Gouvernement le demande,

l'Assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en
ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement ». C'est choisir
le texte qu'on va adopter ou rejeter, que ce soit une partie du texte ou toute la loi. C'est
possible devant les deux assemblées, le Sénat et l'Assemblée Nationale. L'idée est de
sauvegarder la cohérence d'un texte qui aurait pu être déformé par tous les
amendements. Cela peut être aussi pour discipliner les groupes majoritaires s'ils sont
indisciplinés.
La discussion doit toujours être maintenue sur le texte voté.

– L'engagement de la responsabilité : L'article 49, alinéa 3.

F/ Le cas particulier des lois organiques, des lois de fincances et

des lois de financement de la sécurité sociale :

Les lois organiques : ce sont les lois prévues par la Constitution et qui viennent la
préciser un texte. Elles se situent en dessous du bloc constitutionnel. C'est l'article 46 de la
Constitution qui précise les modalités particulières de l'adoption de ces lois. Il précise que
« toutefois, faute d'accord entre les deux assemblées, le texte ne peut être adopté par
l'Assemblée nationale en dernière lecture qu'à la majorité absolue de ses membres ».
Si la loi organique est relative au Sénat, alors il ne peut pas y avoir de dernier mot de
l'Assemblée Nationale, il faut une adoption dans les mêmes termes par les deux assemblées.

Les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale : l'article 39, alinéa
2, de la Constitution dispose que « les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres
après avis du Conseil d'Etat et déposés sur le bureau de l'une des deux Assemblées. Les
projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en
premier lieu à l'Assemblée nationale ».

101
 Quel est le texte étudié en séance publique ? C'est celui du gouvernement.
Il n'existe pas d'étude d'impact pour les lois de finances et les lois de financement de
la sécurité sociale.

Les articles 47 et 47-1 de la Constitution donne des précisions sur les deux types de lois.
C'est une exception sur les délais d'adoption d'une loi.

L'article 47 nous dit que « si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première
lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le
Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours ». L'Assemblée Nationale doit
absolument étudier le texte en 40 jours pour statuer et le Sénat 15 jours. Sinon c'est le
gouvernement qui peut prendre des mesures par ordonnances.

Pour les lois de financement de la sécurité sociale, à l'article 47-1, l'Assemblée Nationale
n'a que 20 jours et le Sénat 15 ; et le gouvernement a au total 50 jours pour prendre les
mesures d'ordonnance.

c) Le devenir de la loi après l'adoption par le Parlement :

L'article 10 de la Constitution dispose que « Le Président de la République promulgue

les lois dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi
définitivement adoptée ». Avant l'expiration de ces 15 jours, le Président peut demander au
Parlement de redélibérer sur la loi et le Parlement ne peut pas refuser.

Normalement, une fois qu'une loi est adoptée, elle est promulguée. La promulgation peut
se faire vite pour empêcher une saisine du Conseil constitutionnel. Le décret de
promulgation est un acte de gouvernement, c'est-à-dire un acte qui ne peut avoir de recours
par le Conseil d’État (= c'est un acte insusceptible de contrôle) qui doit être contresigné par
le premier ministre.
S'il y a une nouvelle délibération, c'est peut-être si le Conseil constitutionnel a déclaré
inconstitutionnel un certain article. Le Conseil constitutionnel peut être saisi par les autorités
prévues à l'article 61 de la Constitution. Après la promulgation, la loi est publiée dans le
Journal Officiel.

II. L'élaboration de la loi par le gouvernement : les ordonnances de

l'article 38 :

En 1958, la loi va distinguer le domaine législatif et exécutif. Mais il s'agit d'autoriser au

gouvernement de prendre des décisions qui sont normalement du domaine de la loi, c’est
l'article 38 de la Constitution.

a) Les ordonnances prévues par les textes :

La procédure des ordonnances a été modifiée depuis 1958.

1. Les ordonnances avant 2008 :
102
 L'article 38 de la Constitution en 1958.

Au premier alinéa de l'article 38, « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son

programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un
délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Il faut une
autorisation expresse du gouvernement et sur cette autorisation, le gouvernement va être
habilité à prendre des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Seul le
gouvernement peut faire cette démarche.
Pour autant, il arrivait que le Parlement, après une proposition de loi, autorisait le
gouvernement à prendre par ordonnance des mesures qui sont normalement de son domaine.
Le Conseil constitutionnel a décidé de mettre fin à cette pratique dans sa décision du 20
janvier 2005 où il dit que le Parlement ne peut prendre l'initiative d'une habilitation.

Toujours dans cet alinéa, le Parlement va devoir fixer un délai, une période limitée,
pendant lequel le gouvernement va pouvoir prendre ces mesures. L'habilitation n'est pas
éternelle.
Par exemple, au bout de deux mois, l'habilitation prend fin. La loi ne dit rien sur ce délai,
il peut être long comme court. À l'origine, les délais étaient courts (comme deux mois).
Enfin, cet alinéa précise que les objectifs de l'ordonnance est de permettre au
gouvernement d'exécuter son programme et la finalité des objectifs doit être précisée par
le gouvernement. Le Conseil constitutionnel a rappelé dans une décision du 9 avril 2009
qu'il n'y a pas d'obligation pour le gouvernement de transmettre les ordonnances en
amont. L'habilitation va donc empêcher le Parlement de prendre les mesures dans ces
domaines-là pendant le délai.

À l'alinéa 2, « les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil
d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de
loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi
d'habilitation ». La Constitution donne un autre élément sur les ordonnances, qui n'est pas
précisé à l'article 38.
L'article 13, alinéa 1, nous dit que « le Président de la République signe les
ordonnances ». Pour prendre une ordonnance, le Président de la République et le premier
ministre doivent être d'accord. C'est une technique rapide qui est prise en Conseil des
ministres.
L'alinéa 2 prévoit un délai. Il faut le dépôt du projet de loi de ratification, par exemple,
dans les cinq mois. Alors, pendant la période de 2, 3 et 4 mois le projet de loi de ratification
doit être déposé avant les cinq mois. C'est le délai prévu par l'alinéa. Il s'agit d'un dépôt et
non d'un délai d'adoption.
Une fois que la loi d'habilitation est prise, elle va pouvoir être soumise au Conseil
constitutionnel, en vertu de l'article 61 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel va
vérifier que les conditions disposés dans la Constitution pour prendre une loi d'habilitation
sont respectées.

L'alinéa 3 nous dit que « à l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent
article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui

103
sont du domaine législatif ». C'est l'expiration du délai d’habilitation.

Une fois que l'ordonnance est prise par le gouvernement elle est publiée. Il va falloir se
référer à la jurisprudence. Cette dernière a estimé que les ordonnances qui ne sont pas
ratifiées sont des actes administratifs ; il pourra donc avoir un recours devant le juge
administratif par toute personne dont les intérêts seraient affectés par l'ordonnance. Il y
aurait donc un contrôle de constitutionnalité. Une ordonnance ratifiée est un acte législatif.
On ne peut donc pas faire de recours devant le juge administratif et l'ordonnance peut se
retrouver devant le Conseil constitutionnel.

2. Les ordonnances depuis 2008 :

Depuis 2008, rien ne change sauf les modalités de ratification. En pratique, il y avait
une différenciation entre la ratification expresse et implicite, à l’époque. Quand il y avait
ratification expresse, cela pouvait être fait par deux biais :
● l'adoption d'un projet de loi portant ratification de telle ordonnance
● l'adoption d'un projet de loi qui contient un article précisant la ratification

Il y avait aussi les ratifications implicites. C'est plus complexe car cela est sujet à
interprétation. On considérait que si le Parlement adoptait une loi qui complétait
l'ordonnance ou la modifie, alors on considérait qu'implicitement le Parlement avait ratifié
l'ordonnance. Mais il y avait un problème de sécurité juridique.

La modification de 2008 est issue d'un amendement parlementaire, de Warsmann. Il a été

ajouté à l'alinéa 2 de l'article 38 « elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse ».
Autre petit élément : la loi d'habilitation doit être accompagnée d'une étude d'impact.
En revanche, la loi de ratification ne doit pas être accompagnée d'une étude d'impact.

b) Les ordonnances de l'article 38 dans la pratique :

Les ordonnances MACRON s'inscrivent dans un mouvement qui dure depuis plusieurs
années. Mais le plus intéressants sont les ordonnances de Mitterrand et de Jacques Chirac.
Avec ces deux Présidents, c'étaient des situations de cohabitation. L’accord du Président
et du premier ministre sont de rigueur.
François Mitterrand a refusé de signer les ordonnances que lui présentait Jacques Chirac.
Le gouvernement avait élaboré des ordonnances sur habilitation du Parlement mais le
Président refusait de signer, ce qui empêchait leur entrée en vigueur. Rien ne contraignait le
Président à signer les ordonnances.

Le Conseil constitutionnel s'est prononcé implicitement sur cette question dans deux
décisions, une du 25 et 26 juin 1986 et celle du 1er et 2 juillet 1986. Avec ces deux
décisions, le Conseil constitutionnel admet le refus de signer du Président. À l'inverse,
toute une partie de la doctrine considère que le Président est obligé de signer.

104
 III. L'adoption de la loi par le peuple : le référendum :

L'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen nous dit que « La Loi
est l'expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir
personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour
tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont
également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et
sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».
L'article 3 de la Constitution de 1958 précise que « la souveraineté nationale appartient
au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Le référendum
est un moyen d'exercice de la souveraineté nationale qui s'associe à la représentation.

Qu'est-ce qu'un référendum ?

C'est un vote qui soumet un projet de loi, qu'il soit ordinaire ou constitutionnel, à
l'approbation directe de l'ensemble du corps électoral. La définition montre qu'il y a
deux types de référendum :

● le référendum législatif : c'est le référendum de l'article 11 de la Constitution. Depuis

1958, seulement 7 lois ont été adoptées par cette voie sur 8 référendums.

● le référendum constitutionnel : c'est le référendum de l'article 89 de la Constitution.

a) L'évolution de l'article 11 de la Constitution :

Sous la IIIème République, Carré de Malberg proposait déjà le référendum. Les premières
versions du Comité d'expert de la Constitution de 1958 proposait déjà que le Président de la
République puisse proposer un référendum pour tout projet de loi que le parlement aurait
refusé d'adopter ou pour toute question fondamentale pour la vie de la nation.
L'idée n'a pas été retenue est que le recours au référendum ne devait pas opposer le
Parlement au peuple.
Le Président de la République, sur proposition du gouvernement, ou proposition
conjointe des deux assemblées, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur
l'organisation des pouvoirs publics, comportant approbation d'un accord de communauté ou
tendant à autoriser la ratification d'un traité (qui aurait des incidences sur le fonctionnement
des institutions).

Il y a eu deux séries de modification constitutionnelles ensuite :

● En 1995, les thématiques possibles vont évoluer. On ajoute la possibilité du

référendum sur la politique économique ou sociale de la nation et au service public qui
y concourt. On ajoute aussi un débat devant chaque assemblée. C'est-à-dire qu'une fois que
le gouvernement propose un référendum les deux assemblées vont débattre.
Cela va permettre de ramener des éléments de réflexion sur ce projet. C'est un
amendement parlementaire qui a ajouté cette possibilité en 1995.

105
 ● en 2008, on a créé un nouveau référendum : le référendum d'initiative partagée.

b) Les conditions du référendum :

1. Les conditions de fond :

Les termes sont restrictifs : tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs
publics, comportant approbation d'un accord de communauté ou tendant à autoriser la
ratification d'un traité.

2. Les conditions de procédure :

Les conditions sont différentes si c'est un référendum classique ou d'initiative partagée.

A/ Le référendum classique :

Le gouvernement ou les deux assemblées ont la décision de recourir au référendum. Le

recours par les assemblées est rare mais pour le gouvernement, le Président doit être
d'accord et vice-versa. Il y a ensuite un débat devant chaque assemblée et le vote du peuple.
Dans son entretien pour le magazine Challenge, le Président Macron nous dit qu'il
pourrait utiliser l'article 11 de la Constitution pour une révision constitutionnelle : « la
France n'est pas un pays qui puise sa fierté nationale dans l'application des procédures et
leur respect. Le patriotisme constitutionnel n'existe pas en tant que tel, les français, peuple
politique, veulent plus ». À la lecture de cet extrait, on a l'impression que les français s'en
fichent si la Constitution est respectée ou non.

B/ Le référendum d'initiative partagée :

La proposition vient d'1/5ème des membres du parlement et 1/10ème des électeurs

inscrits (recueilli par le Conseil constitutionnel). Il y a des limites sur le fond, comme
l'impossibilité d'abroger des dispositions votées il y a moins d'un an. Le contrôle du Conseil
constitutionnel est sur le fond et la soumission au référendum est fait par le Président, il n'a
pas le choix. Il doit soumettre la proposition au référendum. Si le texte est examiné par les
deux assemblées dans un délai de 6 mois, alors il n'y a pas de référendum par le Président de
la République. Si la révision a eu lieu en 2008, la loi qui a mis en place cette réforme n'est
intervenue qu'en 2013. Elle nous dit que le délai qui empêche le référendum est de 6 mois.

Le Conseil constitutionnel, dans le délai d'un mois, doit vérifier qu'il y a bien 1/5ème des
parlementaires qui soutiennent la proposition, que la proposition correspond aux
thèmes de référendum et que la proposition est conforme à la Constitution. Cependant, le
Conseil constitutionnel a toujours dit qu'il ne contrôlait pas les lois référendaires, depuis la
loi de 1962.
En effet, le Conseil constitutionnel ne contrôle pas les lois adoptées par le peuple car elle
relève de l'expression directe de la souveraineté du peuple. Mais là, il contrôle seulement la
proposition et ne va pas donc pas l'encontre de la souveraineté du peuple. Si le Parlement
n'examine pas la proposition dans un délai de 6 mois, alors le Président peut la soumettre au

106
référendum.

C'est pour cela, notamment, qu'une fraction de la population réclame le Référendum

d'Initiative Citoyenne. Ce sont uniquement les citoyens qui proposent qu'une loi soit
soumise au référendum. L'idée est que le citoyen est au cœur du processus pour éviter que la
politique n'entre en ligne de compte, en théorie.

c) L'organisation du référendum :

Il n'y a pas de dispositions claires du référendum, c'est la jurisprudence qui organise cela.
Après consultation du Conseil constitutionnel, plusieurs décrets sont pris, relatifs au
référendum.

d) Les effets du référendum législatif :

Les lois référendaires peuvent être modifiées par une loi parlementaire. Les effets ne sont
pas les mêmes si on parle du référendum classique et d'initiative partagée. Pour le
référendum d'initiative partagée, le Président n'a pas de lien avec la proposition. On ne
peut donc pas imaginer qu'il engagerait sa responsabilité politique puisqu’il ne fait que
soumettre la proposition au peuple, sans en prendre l'initiative puisqu'elle vient des
parlementaires.
Dans le cas du référendum classique, la proposition de référendum vient du Président de
la République. La question est de savoir si le Président de la République doit engager ou
non sa responsabilité sur un référendum classique. On connaît la vision du Général De
Gaulle qui engageait sa responsabilité sur les référendums qu'il proposait. On se demande
alors si c'est un réel référendum ou un plébiscite. Ce n'est pas une conception qui a été
retenue comme le montre le référendum soumis par Jacques Chirac en 2005 pour une
Constitution européenne.

IV. La révision constitutionnelle :

Différents changements liés aux révisions constitutionnelles : on a changé de types

d'élection du Président, il y a eu la QPC, le temps de mandat, etc.

Dominique Rousseau disait que les constituants sont assez sages pour comprendre qu'un
texte doit changer, que la société entraîne d'elle-même des modifications des textes.
L'article 28 de la Constitution de 1793 disposait « un peuple a toujours le droit de revoir,
de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ces lois les
générations futures ».

La Constitution de 1958 est une Constitution rigide, elle ne peut pas être modifiée par
une loi ordinaire. La révision de la Constitution est précisée à l'article 89 mais parfois
d'autres moyens sont mis en œuvre, notamment l'article 11.
Le pouvoir constituant dérivé est celui qui va réviser la Constitution, c'est un pouvoir
libre.
a) La révision dans le cadre de l'article 89 :

107
 Article 89 de la Constitution : « L'initiative de la révision de la Constitution appartient
concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux
membres du Parlement.

Le projet ou la proposition de révision doit être examiné dans les conditions de délai fixées
au troisième alinéa de l'article 42 et voté par les deux assemblées en termes identiques. La
révision est définitive après avoir été approuvée par référendum.

Toutefois, le projet de révision n'est pas présenté au référendum lorsque le Président de la

République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès ; dans ce cas, le
projet de révision n'est approuvé que s'il réunit la majorité des trois cinquièmes des
suffrages exprimés. Le bureau du Congrès est celui de l'Assemblée nationale.

Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu'il est porté atteinte
à l'intégrité du territoire.

La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision ».

1. L'initiative de la révision :

C'est la première étape du processus. Il y a deux types d'initiative possibles :

● Le Président de la République sur proposition du premier ministre :

C'est le premier ministre qui propose au Président la révision constitutionnelle, ce dernier

n'est pas tenu de donner suite à cette demande. En période des concordances des majorités,
il n'y a pas de difficulté. En revanche, en période de cohabitation, c'est plus compliqué.
Durant cette période, il y a eu quatre propositions de premier ministre qui ont abouties : en
1993, sur le droit d'asile, en 1999 pour le traité d’Amsterdam, en 1999 sur égal accès des
hommes et des femmes aux mandats électoraux et sur la Cour pénale internationale et en
2000 pour le quinquennat.

● Les membres du Parlement :

Il y a beaucoup de proposition chaque année mais rien n'aboutit. Non seulement car il
faut les inscrire à l'ordre du jour ; de plus, elles impliquent nécessairement un référendum.

2. Les modalités d'adoption du projet par les assemblées :

C'est la seconde étape du processus. Les assemblées doivent se mettre d'accord sur le
même texte et dans les mêmes termes. C'est alors un bicaméralisme égalitaire. Si c'est un
projet de révision constitutionnelle, c'est le texte du gouvernement qui va être étudié en
séance publique. Le Sénat a une sorte de droit de veto, contrairement aux autres lois. Si un
texte est voulu par le Président de la République, le premier ministre et une majorité de
l'Assemblée Nationale, le Sénat a un droit de veto même s'il n'est pas élu au suffrage

108
universel direct et parce qu'il a toujours été de droit sauf de 2011 à 2014.
En 1993, il avait été proposé que le Président de la République soumette au référendum
un projet de révision qui, après deux lecture par chaque assemblée, n'a pas été adopté dans
les mêmes termes mais qui a été adopté à la majorité des 3/5 ème. Ce projet pourra alors être
soumis directement au référendum.

3. L'adoption définitive de la révision de la constitution :

C'est la dernière étape. Cette adoption définitive dépend de qui a adopté la révision. Si
elle a été adopté par les parlementaires, il faut donner le pouvoirs au peuple qui va l’adopter
par référendum. Si l'initiative vient du Président de la République, alors il y a référendum.
Mais le texte prévoit une exception : le Président peut décider de la proposer au Congrès qui
doit l'adopter à 3/5ème des membres. Une seule révision a été adopté via l'article 89 sur 22.
L’exception est ainsi devenue la règle.

4. Le contenu de la révision constitutionnelle :

Théoriquement, une révision ne peut pas être sur tous les sujets.

A/ Les limites posées aux révisions :

Il y a des limites qui tendent au moment de la révision et aux circonstances de la

révision.
Ex : l'intégrité du territoire, alinéa 4 de l'article 89.

Le Conseil constitutionnel, en 1992, a déduit de cet alinéa qu'on ne pouvait modifier la

Constitution lorsqu'on était en situation de l'article 16. L'autre limitation est dans l'article 7
de la Constitution, en cas de vacance du Président de la République.

Mais l'article 89 prévoit aussi des limites de fond, à l'alinéa 5 : « la forme républicaine
du Gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision ». L’idée est d'éviter le retour à la
monarchie. On peut penser que la République n'est pas seulement le régime dans lequel on
vit. Il y a une autre conception dans laquelle la République impliquerait des valeurs.
Ex : l'égalité, la laïcité, la séparation des pouvoirs, l'indivisibilité de la République, etc.

Cet alinéa 5 aurait un sens beaucoup plus large, c'est interdire les révisions qui iraient à
l'encontre de ces valeurs.

B/ Des limites relatives :

Ces limites sont effectives à condition que le Conseil constitutionnel soit compétent pour
contrôler les mesures de révisions constitutionnelles. En 1992, le Conseil constitutionnel a
rappelé que le pouvoir constituant était souverain ; il peut donc modifier la Constitution
comme il le souhaite. Finalement, le Conseil constitutionnel a renoncé en disant, dans une
décision de 2003, qu'il était incompétent pour contrôler les lois constitutionnelles.

109
 Le pouvoir constituant doit-il être limité ou est-ce que le peuple peut-il décider de tout ?

b) La révision dans le cadre de l'article 11 :

L'article 11 prévoit aussi les référendums relatifs à l'organisation des pouvoirs publics.
Alors, un certain nombre de personnes pensent qu'on peut soumettre tout projet de loi en
rapport avec les pouvoirs publics.
Sous la présidence du Général De Gaulle, en 1962, le Conseil constitutionnel dit qu'un
référendum est l'expression directe de la volonté générale. F. Mitterrand, en arrivant au
pouvoir, a déclaré que pour réviser la Constitution on peut utiliser les articles 11 et 89 de la
Constitution.

Certains veulent admettre qu'on peut réviser la Constitution par l'article 89 car le Sénat a
un droit de veto et qu'il faudrait passer outre le Sénat.
Le Conseil constitutionnel ne contrôle par les lois référendaires, elles ne peuvent être
vérifiées. Le pouvoir constituant, dans le cadre d'un référendum de l'article 11, est
complètement libre d'un point de vue juridique.

110
 Section 2 : L'étude du contrôle de la loi :
I. L'organisation du Conseil constitutionnel :

a) Les membres du Conseil constitutionnel :

1. La composition du Conseil constitutionnel :

Il faut se référer à l'article 56 de la Constitution. Les membres sont pour la majorité

nommés pour 9 ans non-renouvelable. Ils sont 9 et renouvelés par tiers tous les trois ans.
Exceptions faites lorsqu'une personne assure l'intérim, elle peut être renouvelée car elle n'a
pas fait 9 ans de service. Les membres prêtent serment devant le Président de la République.
Il y a des membres de droit, les anciens présidents ; on a créé cela pour que les anciens
présidents aient une retraite confortable.
Dans le projet de Constitution 911, il est prévu la suppression des membres de droit.
Valéry Giscard d'Estaing y siège parfois mais pas pour les QPC. Depuis 2011, Jacques
Chirac n'y va plus, Nicolas Sarkozy n'y est jamais allé, tout comme François Hollande.

Il n'y a aucune condition pour être membre du Conseil constitutionnel. C'est un

organe politique et donc le fait de ne pas avoir de conditions pour être membre est très
critiqué. Il y a normalement un certain nombre de conditions : les nominations se font
souvent sur des personnes qui ont une compétence juridique. Le Président du Conseil
constitutionnel est Laurent Fabius.

2. Le statut des membres :

Ils sont indépendants. Robert Badinter a déclaré que les membres doivent avoir un devoir
d'ingratitude puisqu'ils ne sont pas renouvelés. Un membre du Conseil constitutionnel ne
peut pas en même temps être membre du gouvernement, avoir un mandat électoral, etc...
L'idée est d'éviter d'être à la fois juge et partie.

b) Les service du Conseil constitutionnel :

Ces services sont chapeautés par le Conseil d’État. Le secrétaire général dirige les cinq
services du Conseil constitutionnel : un service juridique, une service de documentation, un
service financier, un service des relations extérieures et un service de la communication. Le
service juridique est composé d'un magistrat de l'ordre judiciaire et administratif, d'un
fonctionnaire parlementaire, d'un spécialiste de droit comparé, d'un maître de conférence
d'université.

II. Les compétences consultatives du Conseil constitutionnel :

Les compétences consultatives concernent la mises en œuvre de l'article 16, les textes
relatifs à l'élection de Président de la République et au référendum. Il y a aussi des
compétences diverses comme le report de l'élection présidentielle.

111
 Dans les compétences juridictionnelles, il y a le contentieux électoral et référendaire. Le
Conseil constitutionnel va veiller à la régularité de l'élection du Président de la République,
de l'élection des parlementaires, il intervient aussi pour les questions d'incompatibilité des
parlementaires.
La fonction de juge constitutionnelle est la fonction la plus importante mais cela n'a pas
toujours été considéré comme cela. Le Conseil constitutionnel a été créé pour vérifier que
les conditions des articles 34 et 37 de la Constitution étaient respectées. Au début, les juges
ne voulaient pas un contrôle de la demande d'un citoyen (= QPC).
La loi du 23 juin 1958 donne compétence au gouvernement du Général De Gaulle pour
écrire la Constitution ; il y était inscrit que l'autorité judiciaire devait rester indépendante.
Le Conseil constitutionnel n'est pas une autorité judiciaire.

La loi n'est pas seulement contrôlée par le Conseil constitutionnel, elle est aussi
contrôlée par les juridictions judiciaires et administrative. C'est un contrôle de conformité
alors que le Conseil constitutionnel effectue un contrôle de constitutionnalité.
Le contrôle peut être a priori (article 54, pour les traités internationaux) ou a posteriori
(article 61).
Le contrôle a priori est soumis à des conditions de délai pour que le contrôle prenne fin.
Le contrôle peut aussi être facultatif.
Le contrôle a posteriori intervient après l'entrée en vigueur de la loi. Il peut y avoir un
contrôle a posteriori pour une loi qui date d'avant la Constitution. Pour ce contrôle, il faut
que la question concerne un litige en cours, c'est la QPC.

a) Les normes de référence :

Au moment de l'élaboration de la Constitution, il y a eu des débats sur le préambule de

la Constitution de 1946 pour savoir s'il était contraignant ou non. Il a été proposé d'ajouter à
l'article 34 de la Constitution, sur le domaine de la loi, que les lois devaient être adoptées
dans le respect des principes généraux et des libertés individuelles définies par le préambule
de la Constitution.
Cela aurait rendu obligatoire les dispositions de la Déclaration des Droits de l'Homme et
du Citoyen et du préambule de la Constitution de 1946. Ils ne voulaient pas que ces textes
aient une valeur juridique. Une minorité plaidait pour une valeur juridique à ce préambule,
notamment car les dispositions du préambule étaient particulièrement importantes.

Raymond Janot a dit que les rédacteurs de la Constitution étaient loin d'imaginer que la
volonté émise par les représentants du peuple français puisse être annulée par 9 sages.
Pourtant, la décision 71-44 DC a changé cela puisque le Conseil constitutionnel a intégré
dans les normes de références le préambule de la Constitution.
Dans la décision 70-39, le Conseil constitutionnel avait déjà évoqué le préambule. Lors
d'un délibération en 1969, les membres du Conseil constitutionnel se sont interrogés sur une
règle de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, déjà en 1969, ils se posaient la
question de savoir s'ils devaient intégrer les règles de la Déclaration des Droits de l'Homme
et du Citoyen.

Les normes de référence sont la Constitution, la Déclaration des Droits de l'Homme et

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du Citoyen, le préambule de 1946, les objectifs de valeur constitutionnelle, les principes à
valeur constitutionnelle et les Principes Fondamentaux Reconnus par les Lois de la
République.

b) Le contrôle de constitutionnalité a priori :

Pour la procédure, il faut regarder les articles 61 et 54. L'article 61 de la République

précise que « dans les cas prévus aux deux alinéas précédents, le Conseil constitutionnel
doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s'il y a
urgence, ce délai est ramené à huit jours » et l'article 54 précise que les dispositions de
saisine mais relatives aux engagements internationaux. Il y a les saisines facultatives (= on
n'est pas obligé que le Conseil constitutionnel contrôle, pour les lois ordinaires et le traité),
les saisines obligatoires (= pour les lois organiques, le règlement des assemblées et
proposition de loi référendaire). Il n'y a pas d'auto-saisine de possible.

En 1958, les autorités de saisine sont le Président de la République, le Président du Sénat

et le Président de l'Assemblée Nationale et le premier ministre. On ajoute ensuite, en 1974,
la saisine par 60 députés ou 60 sénateurs.
Le projet de loi 911 prévoit d'abaisser le nombre à 40 y compris pour les traités, les
sénateurs et les députés peuvent saisir le Conseil constitutionnel.

Pour la saisine, il faut que le texte soit adopté, mais pas promulgué. Une fois que la
saisine est faite, on doit prévenir toutes les autorités pour qu'ils puissent faire des
observations.

L'article 62 de la Constitution, alinéa 1, dispose « une disposition déclarée

inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61 ne peut être promulguée ni mise en
application » et l'alinéa 3 précise que « les décisions du Conseil constitutionnel ne sont
susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités
administratives et juridictionnelles ». Une fois que le Conseil constitutionnel a pris sa
décision, il n'y a aucun recours possible et la décision s'applique à tous.
Si la loi a été jugée inconstitutionnelle, elle n'entre pas en vigueur. S'il n'y a que
quelques dispositions qui ne sont pas conformes, alors on enlève ces quelques articles. Le
Président peut demander une nouvelle lecture pour que le Parlement corrige sa faute. À ce
moment-là, le Conseil constitutionnel peut être une nouvelle fois saisi après la modification.

Le Conseil constitutionnel a dit dans sa décision de 1975, sur l'IVG, qu'il ne contrôle pas
la loi par rapport aux traités internationaux ; qu'il n'avait pas un pouvoir d'appréciation et
de décision identique à celui du Parlement.

c) Le contrôle de constitutionnalité a posteriori :

C’est un contrôle créé par la révision de 2008. Ce qui est intéressant, c'est l'article 62,
alinéa 2, qui déclare « une disposition déclarée inconstitutionnelleest abrogée à compter de
la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par
cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles

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les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause ». La loi est
déjà entrée en vigueur et donc produit déjà des effets. Les conditions pour poser une QPC
doit se faire pendant une instance en cours. C'est une disposition législative. Une QPC doit
contester une disposition législative qui doit être contraire aux droits et libertés garanties par
la Constitution. La QPC ne peut pas être posée devant la Cour d'assise.

Pour présenter une QPC il faut des conditions de forme :

● il faut que l'écrit soit modifié
● l'écrit doit être distinct des autres conclusions

Conditions de fond :
● doit être applicable au litige
● il ne faut pas que la disposition ait déjà été jugée conforme à la Constitution
● il faut que la question soit sérieuse et nouvelle

d) Le type de recours :

Il existe différent types de contrôle de constitutionnalité partout dans le monde.

– Le contrôle concentré : est un contrôle de constitutionnalité confié à un seul organe

qui concentre tous les contrôles de constitutionnalité.

– Le contrôle diffus : lorsque le contrôle est confié à toutes les juridictions, quelque
soit l'ordre juridictionnel.

– Le contrôle abstrait : est un contrôle fait sur un acte considéré en tant que tel sans
se préoccuper des effets. Mais un contrôle a posteriori peut aussi être abstrait s'il ne prend
pas en compte les effets.

– Le contrôle concret : est forcément un contrôle a posteriori, il s'intéresse aux

conditions dans lesquelles l'acte est interprété. Depuis une décision 2010-39, sur l'adoption
d'un enfant par un parent homosexuel, le Conseil constitutionnel a dit qu'il était compétent
pour contrôler la conformité l'interprétation d'un texte par l'une des Cour.

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