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Naima Abba Droit Budgetaire 2
Naima Abba Droit Budgetaire 2
Cours
Le droit budgétaire
TROISIEME SEMESTRE DROIT
TRONC COMMUN
Dispensé par :
Pr ABA NAIMA
Année universitaire
2019/2020
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Introduction
I- Définition du concept Finances publiques
L’expression « finances publiques » désigne à la fois les fonds relevant des diverses activités
publiques et la science qui s’y rapporte. La science des finances consiste en « l'étude des
moyens par lesquels l'Etat se procure les ressources nécessaires à la couverture des dépenses
publiques et en repartit la charge entre tous le citoyens» (G. Jèze)
Les finances publiques ont pour objet l’étude des aspects juridiques, politiques, et
économiques des recettes et des dépenses du budget des collectivités publiques. Elles
retracent l’activité financière de l’Etat, cette activité qui est représentée par les dépenses et
les recettes et doit satisfaire les besoins collectifs et réaliser le développement économique et
social. Partant de cette définition, la théorie financière fut essentiellement préoccupée par
l'étude des règles juridiques, administratives, ou constitutionnelles auxquelles devraient se
plier les activités financières de l'Etat. Ces règles et procédures concernent:
L'établissement du budget et l'exécution des dépenses et des recettes publiques
L'établissement et le recouvrement de l'impôt;
La gestion de l'emprunt.
Exprimée au XIXe siècle par le baron Louis, par Léon Say et par d’autres financiers, celle-ci
manifestait par ses maximes le souci de l’État libéral de limiter au strict minimum les tâches
de l’État — donc ses dépenses —, réservant la plus grande part des activités à l’initiative
privée ; les finances publiques devaient pour l’essentiel couvrir les frais de police, de justice,
d’armée et de diplomatie. Avant 1914, en France, les dépenses publiques ne dépassaient pas
15 p. 100 du revenu national. Aujourd’hui, intervenant largement dans la vie économique et
sociale et exécutant de multiples tâches d’intérêt général, toute collectivité publique engage
des dépenses dont le financement nécessite des ressources ; celles-ci sont prélevées par la
contrainte fiscale et parafiscale sur l’ensemble des ménages et entreprises, ainsi qu’a pu
l’écrire Laufenberger : « Les finances publiques apparaissent donc comme une disposition
autoritaire, rarement contractuelle (emprunts), par la collectivité organisée sur une partie plus
ou moins forte du produit national afin de réaliser des tâches dites publiques ou d’intérêt
public. »
Les liens des finances publiques avec les autres matières de droit public
L’étude des finances publiques relève du droit fiscal, du droit de la comptabilité publique
(règles de gestion des fonds publics) et du droit constitutionnel : aussi le vote du budget par
le pouvoir législatif est-il l’une des conquêtes de la démocratie ; les attributions respectives
du législatif et de l’exécutif lors de sa préparation, de son vote, de son exécution et de son
contrôle constituent un bon indice de la prépondérance de l’un ou de l’autre pouvoir. Elle
relève aussi de la science économique depuis que les collectivités publiques interviennent
jusqu’à devenir des agents financiers, économiques et sociaux essentiels. S’agit-il, en effet,
de pousser à la concentration des entreprises ? On réduit les impôts supportés à l’occasion
des fusions. Veut-on développer une région qui souffre d’un retard économique ? On
accorde détaxations et subventions aux entreprises qui s’y installent. De même, si l’on craint
une récession, on allège la charge fiscale des ménages pour les pousser à consommer et celle
des entreprises pour les inciter à investir ; si l’inflation menace, on prend les mesures
inverses, en les complétant généralement par des restrictions de crédit.
De là une deuxième différence, les finances privées sont régies par les lois de l'économie de
marché, alors que les finances publiques sont régies par une intervention de l'Etat qui
monopolise la puissance publique. De ce constat naît une troisième différence : les finances
privées sont limitées dans leurs ressources alors que l'Etat ne l'est pas. De même que l'Etat
dispose de la contrainte publique pour collecter ses ressources ce qui fait défaut chez les
privés.
Enfin une distinction essentielle doit se faire au niveau du but : si le souci permanent des
finances privées est la satisfaction des besoins personnels (particulier et ménage) ou la
maximisation du profit (personnes morales privées), le souci majeur des finances publiques
reste la satisfaction et la réalisation de l'intérêt général et l'utilité publique.
3
L’activité de la puissance publique est à l’évidence celle d’un centre de décision établissant
son programme (ou son plan) de comportement dans la perspective d’un horizon significatif
de la vie économique. En ce sens, le budget est un programme (ou un plan) que la spécificité
de son objet, les modalités particulières de son institutionnalisation, tout autant que
l’expérience historique de son développement, conduisent traditionnellement à qualifier de
programme financier de la puissance publique. Expression économique et financière des
options du pouvoir, le budget est l’instrument de la stratégie financière de la puissance
publique. Des lors on passera en revue le cycle budgétaire à savoir le processus par lequel
passe le budget: 1-préparation, 2-adoption, 3-exécution et 4-contrôle d’exécution.
PLAN DU COURS
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CHAPITRE PRELIMINARE : LES PRINCIPES
BUDGETAIRES
En France, le principe avait été affirmé par Philippe Le Bel en 1314, mais il était vite tombé
en désuétude. Il faudra attendre la révolution Française de 1789 pour que la déclaration des
droits de l’homme et du citoyen en son article 14 le réaffirme : « tous les citoyens ont le droit
de constater par eux-mêmes ou par leur représentants, la nécessité de la contribution publique,
de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le
recouvrement et la durée ».
Le second principe, celui de l’autorisation d’effectuer des dépenses est liée à la consolidation
du pouvoir du parlement, il apparaît donc plus tardivement que le premier. En grande
Bretagne, le Bill of rights, prévoit cette autorisation mais elle est limitée aux dépenses
militaires.
En France l’autorisation de dépenses est expliquée par la constitution de 1791 qui prévoit le
vote annuel des dépenses. Mais ce principe ne deviendra effectif que sous la restauration.
C’est à l’époque de la restauration et la monarchie de Juillet que le droit budgétaire fait l’objet
d’une systématisation, tout comme le droit parlementaire auquel il est lié.
Ainsi pour assurer le respect des compétences financières en vue d’une bonne gestion et d’une
orthodoxie budgétaire, le droit financier imposa une discipline fondée sur quelques règles
fondamentales qualifiées de principes budgétaires. Ces principes sont: l'unité, l'universalité, la
spécialité, l'annualité et l'équilibre. Suivant l’exemple de la France, le Maroc a consacré le
respect des quatre principes et ce en vertu des lois organiques des finances publiques de 1963,
celle de 1970, celle de 1972 et enfin celle de26 décembre 1992. Ces règles de présentation est
de permettre au parlement de contrôler l’exécution de la loi de finances.
A - L'unité budgétaire
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L’intérêt pratique de la règle de l’unité a été présenté par G Jèze 1 : « le budget devait être
dressé de telle façon qu’il suffisait de faire deux additions pour avoir le total des dépenses et
des recettes et une soustraction de ces deux totaux pour savoir s’il était en équilibre, en
excédent ou en déficit ». Ce principe signifie qu'un seul document doit retracer les dépenses et
les recettes. L'objectif est de présenter une vue d'ensemble claire de la situation financière, ce
qui permet de faciliter le contrôle parlementaire. Toute fois l’émergence de services
industriels ou commerciaux, qui doivent êtres rentables, rend nécessaire leur isolement dans
des budgets distincts, ce qui permet de mieux apprécier leur rentabilité ; d’ou les exceptions.
Il existe en effet des budgets autonomes, des budgets annexes et des comptes spéciaux du
Trésor.
B- L'annualité budgétaire
Cette règle signifie que l'autorisation d'engager des dépenses et de percevoir des ressources
humaines ne vaut que pour une année. Passé ce délai, il n'est plus possible d'engager une
dépense ni de percevoir une recette si une nouvelle loi de finances ne vient donner une
nouvelle autorisation.la loi organique art 3stipule dans ce sens que « L'année budgétaire
commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre de la même année ».
L’annualité signifie donc l’obligation faite au gouvernement d’obtenir chaque année pour la
durée d’un an appelé « exercice » l’autorisation d’effectuer les dépenses et de percevoir les
recettes. Cela implique en principe que les crédits non utilisés doivent être annulés. Ce
principe est justifié par des raisons politiques et financières
Sur le plan politique : le régime parlementaire accorde au parlement un droit de contrôle du
budget, pour pouvoir s’exercer convenablement ce contrôle doit être exercé régulièrement, ce
cadre annuel parait adapté.
Sur le plan économico-financier : le budget s‘inscrit dans un contexte économique qu’il
contribue à modifier. Il est difficile de prévoir; les recettes et les dépenses couvrant une
période trop longue ; les précisions pourraient êtres trop imprécises.
Sur le plan technique : une gestion rigoureuse des finances publiques nécessite la
détermination du point de départ de l’année budgétaire. La plupart des pays font coïncider
l’année budgétaire avec l’année civile et choisissent comme point de départ de l’année
budgétaire le 1er janvier (ex France, Allemagne, Maroc..), d’autres pays optent pour le 1 er avril
tels que la Grande Bretagne, la Canada, le Japon ; aux Etats-Unis, c’est le 1er octobre qui est
choisi.
La règle de l'annualité présente cependant un certain nombre d'inconvénients. Cette division
annuelle est artificielle. Certains équipements importants s'échelonnent sur plus d'une année.
Les cycles économiques ne sont pas annuels. Dès lors que le budget est un outil d'intervention
en matière économique, il est nécessaire de prévoir une programmation budgétaire
pluriannuelle. C'est pourquoi cette règle de l'annualité a été assouplie.
Pour le rattachement des opérations budgétaires à l'année budgétaire, il existe deux techniques
de gérer les recettes et les dépenses d'une année budgétaire :
-- Le système de l'exercice qui consiste à rattacher à l'année des recettes et toutes les dépenses
qui ont juridiquement pris naissance au cours de cette année même s'ils sont effectivement
consommés après l'expiration de l'année d’autorisation. Ce système présente plusieurs
inconvénients du point de vue de gestion ; car la clôture de l'exercice ne peut être déterminée
de façon précise à cause des retards dans la consommation des dotations budgétaires.
-- le système de gestion : ce système consiste à rattacher les dépenses et les recettes à l'année
1
-G Jèze, cours élémentaire de sciences des finances et de législation financière, ed, Girard et Brière, Paris,
1909, p 161.
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budgétaire au cours de laquelle elles ont été effectivement et matériellement payées et
encaissées, sans qu'il soit tenu compte de la loi de finances qui les a autorisés. Ce système
présente l'avantage de la simplicité ; il permet la clôture des comptes crédits très vite après la
fin de l’année en cours sans prendre en considération les opérations en cours non clôturées.
Mais il présente un inconvénient non négligeable : la comparaison entre les prévisions de la
loi de finances et son exécution et faussée, puisque certaines opérations seront rattachées
juridiquement à d'autre loi de finances.
**Les dérogations aux principes ; sont les autorisations de programme, les lois de
programmes et les reports de crédits.
F- L’équilibre budgétaire
Un budget est toujours en équilibre sinon cela signifierait que certaines dépenses ne seront pas
payées, ce qui entamerait la confiance des créanciers de l'Etat. Lorsqu'un budget est en déficit,
cela veut dire que le recours à d'autres ressources que les ressources ordinaires pour financer
le déficit est nécessaire. En d'autres termes, cela signifie qu'il faudra recourir notamment à
l'emprunt parce que les recettes fiscales ne suffisent pas. Le problème du déficit ne s'analyse
pas comme une absence de financement mais plutôt comme un problème de modalités de
financement.
Si la recherche de l'équilibre budgétaire s'impose toujours à l'Etat, un déficit temporaire n'est
pas automatiquement condamnable. Bien au contraire, l'équilibre budgétaire conçu selon le
mode traditionnel qui devient contestable, car il donne une forte impression de saine gestion,
or elle est trompeuse. Elle est également insuffisante, puisqu'elle met l'accent sur un
ajustement d'ordre comptable et méconnaît les conditions générales de l'équilibre
économique. La politique d'équilibre budgétaire fait ainsi place à la politique d'équilibre
économique et financier. La notion d'équilibre n'est pas rejetée, elle est simplement élargie.
De ce fait, dans une certaine conjoncture économique, l'équilibre budgétaire peut avoir des
effets désirés, mais dans un autre cas, c'est au contraire le déséquilibre qui constitue le moyen
le plus rationnel d'atteindre le but fixé. Ce déséquilibre peut se traduire par le recours au
déficit systématique ou au budget cyclique.
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CHAPITRE I : LES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT
BUDGETAIRE
La loi de finances détermine l'ensemble des charges et des ressources de l'Etat. Le budget de
l'Etat est l'aspect comptable de la loi de finances. Il donne le détail des autorisations données
globalement dans la Loi de Finances. Le budget de l'Etat comporte trois catégories de compte:
le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor.
A. Définition
1- Définition du budget
Le vocable Budget est un mot anglais qui désigne la pochette qui contenait les documents
budgétaires. Le budget désigna par la suite tous les documents contenants les dépenses et les
recettes de l’Etat. La 1ere définition proposée du budget remonte à l’art 5 du décret français
du 31 mai 1862, reproduite par le dahir du 6 aout 1958, portant règlement de la comptabilité
publique du Maroc et qui stipule que « le budget est l’acte par lequel sont prévues et
autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’Etat et des autres services que la loi
assujettit aux mêmes règles ».
Le budget était conçu comme un acte de prévision et d’autorisation. C’est un acte de
prévision dans le sens ou il était une évaluation à priori des recettes et des dépenses de l’année
à venir. C’est un acte d’autorisation dans le sens ou il était une décision du parlement donnant
au gouvernement le pouvoir de percevoir les recettes et d’effectuer les dépenses publiques.
La confection technique du budget en a fait ainsi :
-un acte législatif qui autorise la perception des recettes et l’engagement des dépenses ;
-un acte prévisionnel à caractère approximatif étant donné les fluctuations économiques ;
-un acte limité dans le temps (année)
-un document qui constate les dépenses et les recettes de l’Etat ;
-un moyen fondamental d’exécution de la politique de l’Etat.
L’interventionnisme de l’état dans la politique économique a provoqué un changement dans la
conception du budget on parle plus de loi de finance que de budget.
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Le terme "budget" englobe l'ensemble de ses composantes, à savoir: le Budget Général, le Budget Annexe, les Compte
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Spéciaux du Trésor et les Services de l'Etat Gérés de Manière Autonome. Quant au terme de "Loi de Finances", il est plus
global et comprend les différentes dispositions juridiques relatives aux recettes et aux charges de l'Etat, les modalités de leur
application et de leur contrôle ainsi que le budget de l'Etat. Sont réputés lois de finances, aux termes de l'article 2 de la loi
organique relative à la loi de finances, la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement.
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a. La loi de finances de l'année ou loi de finances initiale
«La loi de finances de l'année prévoit, évalue, énonce et autorise, pour chaque année
budgétaire, l'ensemble des ressources-et des charges de l'Etat, par référence à la
programmation budgétaire prévue à l'article 5 ci-dessous. L'année budgétaire commence le
1er janvier et se termine le 31 décembre de la même année. C'est dans cette loi que l'on trouve
les principales modifications apportées chaque année à la législation fiscale ainsi que les
autorisations budgétaires accordées aux différents ministères pour l'année à venir.
c. La loi de règlement
Elle a pour objet de constater et contrôler l'application qui a été faite de la loi de finances
initiale et de ou des lois de finances rectificatives. la loi organique des finances qui stipule
qu'une loi dite de règlement : « constate le montant définitif des encaissements des recettes et
d'ordonnancement des dépenses se rapportant à une même année budgétaire et avec le
compte de résultat de l'année ».
Le projet de loi de règlement doit être déposé sur le bureau de l'une des deux chambres du
parlement, au plus tard, à la fin de la deuxième année budgétaire qui suit l'année d'exécution
de la loi finances. Il est accompagné d'un rapport de la cour des comptes sur l'exécution de la
loi de finances et de la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels
comptables et le compte générale du royaume.
La loi de règlement englobe l'ensemble des opérations financières de l'Etat (profit et perte de
la gestion). Elle permet de vérifier la conformité de ses résultats aux autorisations
parlementaires. Elles constatent les résultats comparables de l'exécution de finances, les
ouvertures et les dépassements de crédit, le projet de loi de règlement est préparé par le
gouvernement qu'il adresse à la cour des comptes.
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$II. Rôle, structure et composantes de la loi de finances
-
Les dépenses du budget général sont groupées sous trois titres:
Les dépenses du budget général sont présentées, à l'intérieur des titres, par chapitres,
subdivisés en programmes, régions et projets ou actions
Les dépenses des services de l'Etat gérés de manière autonomes sont présentées, à l'intérieur
de chaque chapitre, dans un programme et, le cas échéant, dans des programmes subdivisés en
régions et projets ou actions.
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Les dépenses des comptes d'affectation spéciale sont présentées dans un programme et, le cas
échéant, dans des programmes subdivisés en régions et projets ou actions.
Pour chaque département ministériel ou institution, il est prévu, en ce qui concerne les
dépenses de fonctionnement, un chapitre pour le personnel et un chapitre pour le matériel et
les dépenses diverses. Il est prévu pour les dépenses d'investissement un chapitre par
département ministériel ou institution.
1- Le programme
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3- Les services de l'Etat gérés de manière autonome
Constituent des services de l'Etat gérés de manière autonome, les services de l'Etat, non dotés
de la personnalité morale, dont certaines dépenses, sont couvertes par des ressources propres.
L'activité de ces services doit tendre essentiellement à produire des biens ou à rendre des
services donnant lieu à rémunération.
Les services de l'Etat gérés de manière autonome sont créés par la loi de finances.
Cette loi prévoit les recettes de ces services et fixe le montant maximum des dépenses qui
peuvent être imputées sur les budgets desdits services.
La création d'un service de l’Etat géré de manière autonome est conditionnée par la
justification de l'existence de ressources propres provenant de la rémunération de biens ou de
services rendus. Les ressources propres doivent représenter,
à compter de la 3cmc année budgétaire suivant la création desdits services, au moins trente
pour cent (30%) de l'ensemble de leurs ressources autorisées au titre de la loi de finances de
ladite année, et ce pour les services de l'Etat gérés de manière autonome créés à partir du 1er
janvier 2016.
Les services de L'Etat gérés de manière autonome qui ne répondent pas à cette condition sont
supprimés par la loi de finances suivante.
d- Ies comptes d'opérations monétaires qui décrivent les mouvements de fonds d'origine
monétaire. Le découvert des comptes d'opérations monétaires est limité par la loi de finances
de l'année. La tenue de ces comptes est assurée de manière à faire ressortir les résultats
définitifs;
e- les comptes de dépenses sur dotation qui retracent des opérations relatives à une catégorie
spéciale de dépenses dont le financement est assuré par des dotations du budget général.
Les ressources du budget général sont présentées en chapitres subdivisés, s'il y a lieu, par
service et par nature de recettes. Les ressources des services de l'Etat gérés de manière
autonome sont présentées par service groupés selon les départements ministériels ou
institutions auxquels ils sont rattachés. Les ressources des comptes spéciaux du Trésor sont
présentées à l'intérieur de chaque catégorie par compte spécial du Trésor
Les ressources de l'Etat comprennent:
- les impôts et taxes;
- le produit des amendes;
- les rémunérations de services rendus et les redevances;
- les fonds de concours, dons et legs; - les revenus du domaine de l'Etat;
- le produit de cession des biens meubles et immeubles;
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Articles 14, 15 et 16 de la loi organique relative à la loi de finances
15
et de matériel afférentes au développement stratégiques aux amortissements
fonctionnement des services et des programmes de la dette à moyen et
publics ; pluriannuels en vue de long termes (art 19).
*les dépenses diverses En vue de préserver
relatives à la préservation, l'équilibre des finances de
l'intervention de l'Etat l'Etat prévu à l'article 77 de
notamment la reconstitution ou la Constitution , le produit
en matière administrative,
économique, sociale et L’accroissement du des emprunts ne peut pas
culturelle ; patrimoine national. dépasser la somme des
*les dépenses relatives aux dépenses d 'investissement et
charges du remboursement du
communes, y compris les principal de la dette au titre
dépenses de l'année budgétaire.
de la dette viagère ;
* les dépenses imprévues et
les dotations provisionnelles.
La recherche d'un équilibre entre les charges et les ressources constitue une préoccupation
essentielle lors de l'élaboration du budget en raison de la rareté des ressources et de la
croissance continue des besoins et de la nécessité d’assurer un cadre macro-économique
soutenable pour le développement économique et social du pays.
Lorsque les dépenses excèdent les ressources, le budget se trouve en situation de déficit
amenant ainsi l'Etat à recourir à l'endettement dans la limite d'un niveau soutenable.
Le budget de l’Etat est structuré autours de quatre composantes : Budget Général, Budgets
annexes, Budgets des Services de l’Etat Gérés de Manière Autonome (SEGMA) et les
Comptes Spéciaux du Trésor (CST).
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ressources dans le cadre du budget annuel ce qui nécessite la mise en place d'une stratégie
aussi bien au niveau de la politique économique et social qu'au niveau sectoriel.
Cette réforme, s'inscrit dans un contexte international marqué par l'engagement des divers
pays précurseurs à la réforme de leur système des finances publiques et son orientation vers la
logique axée sur les résultats, constitue un couronnement au processus des réformes
budgétaires menées depuis plusieurs années, et ce, sans refonte de la loi organique des
finances de 1998.
L’adaptation aux nouvelles dispositions constitutionnelles dans le domaine des finances et son
accompagnement de la nouvelle dynamique de la régionalisation avancée;
Le renforcement du rôle de la loi de finances comme principal outil de mise en œuvre des
politiques publiques et des stratégies sectorielles afin d'assurer le développement économique
et social durable et la répartition équitable des fruits de la croissance tout en conservant
l'équilibre financier du pays ;
Elle établie de nouvelles règles financières pour renforcer l'équilibre financier et améliorer la
transparence budgétaire, dans la mesure où il propose de conférer le caractère limitatif aux
crédits de personnel, d'interdire d'inscrire les dépenses de fonctionnement ou personnel au
niveau du chapitre d'investissement, d'interdire de procéder au report des crédits
d'investissement et d'orienter la dette publique vers le financement de l'investissement.
Dans ce cadre, La lolf associe le parlement dès les premières étapes de préparation du projet
de loi de finances et de mettre à sa disposition des données précises et de qualité afin de lui
permettre d'exercer son rôle de contrôle des politiques publiques et des conditions de leur
mise en œuvre.
Pour ce qui est de la loi de règlement, le projet propose de réduire les délais de sa préparation
et de sa présentation au Parlement dans le cadre des dispositions constitutionnelles, c'est ainsi
que le processus de vote par le Parlement de la loi de règlement doit être bouclé dans les six
mois suivant son dépôt par le gouvernement sur le bureau de la Chambre des Représentants.
Le projet de LOLF propose également de réhabiliter le rôle dévolu aux lois de finances
rectificatives et l'encadrement de son calendrier d'examen et d'adoption, à travers le vote par
le Parlement de son projet dans un délai global de 15 jours, et ce, étant donnée le caractère
urgent que revêtent ce type de lois de finances.
Tels sont les principaux aspects de réforme contenu au niveau du projet et dont la mise en
œuvre se propose d'être progressive sur cinq ans à partir de l'année suivant l'année de sa
publication au bulletin officiel afin de tenir compte de la capacité de gestion de
l'administration publique et d'assurer les conditions nécessaire à la réussite de la réforme.
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CHAPITRE II : PRESENTATION, ELABORATION ET VOTE
DE LA LOI DE FINANCES
Les pouvoirs exécutif et législatif se partagent les rôles dans le processus budgétaire selon un
cadre juridique et un calendrier définis par la Constitution et la loi organique relative à la loi
de finances. Ainsi, le pouvoir exécutif est chargé de la préparation du projet de budget et le
pouvoir législatif de son adoption.
La procédure budgétaire reflète les relations de pouvoir entre l’exécutif et le législatif, a subit
l’évolution du système représentatif. Ainsi l’introduction du suffrage universel avait eu pour
conséquence de renforcer le pouvoir des assemblées dans tous les domaines et notamment le
pouvoir financier. Cependant l’interventionnisme économique de l’Etat va remettre en
question le rôle initialement fort du parlement en matière budgétaire va décliner avec
l’introduction de la notion de la rationalisation du travail parlementaire. Apres la seconde
guerre mondiale, le budget est devenu le principal moyen d’action en politique économique,
son élaboration exigera désormais des compétences techniques. En effet la préparation du
budget est d'abord une préparation économique, elle s'inscrit dans un contexte macro-
économique et social intégrant la situation, les perspectives et l'environnement international
de l'économie nationale. L'analyse de ce contexte se fait à l'aide de quelques indicateurs
reflétant la situation du pays à court et moyen terme (exemple taux de croissance, taux
d'inflation, niveau d'épargne et d'investissement, campagne agricole, échanges commerciaux,
coûts du pétrole et des matières premières...).
L'analyse porte aussi sur le niveau acceptable du déficit budgétaire et les moyens de le
financer. D’où le rôle prédominant du gouvernement en préparation et prévision budgétaire et
le renforcement de son pouvoir financier. Cependant, si l'évolution de la notion de budget est
dominée par l’aspect économique, le point de vue politique joue un rôle essentiel dans la
procédure d'établissement du budget car c'est au cours de l'élaboration des prévisions que se
construit la politique financière de l'Etat. La gestion des finances de l'Etat reste la tâche du
gouvernement qui assure la vie quotidienne de la nation, pour la nécessité de contrôler
l'activité financière du gouvernement. Donc, si on constate le déclin que connaît aujourd'hui le
pouvoir du parlement, la raison tient essentiellement à la technicité et à la complexité des
problèmes financiers. Le budget devient de plus en plus une œuvre d'experts qui doivent tenir
compte des objectifs économiques à long terme.
Il sera question dans ce chapitre d’analyser la procédure d’élaboration de la loi de finances et
de mettre en exergue le rôle du pouvoir exécutif et du pouvoir parlementaire.
I. Le rôle du gouvernement
Le Gouvernement, à travers la préparation du projet de budget, concrétise ses choix en
matière de développement économique et social. Le travail de préparation se fait en plusieurs
phases comme suit :
Pour les dépenses de matériel et dépenses diverses; il s'agit de la prévision des dépenses
courantes des administrations (les consommables, les locations, les opérations d'entretien et
de maintenance, les redevances d'eau, d'électricité et de télécommunications). Il s'agit aussi de
la prévision des subventions accordées aux établissements publics ainsi qu'aux services d'Etat
gérés de manière autonome et qui sont déterminées en fonction de leurs programmes d'activité
et de leurs ressources propres.
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b) Les dépenses d'investissement sont estimées en tenant compte des projets en cours de
réalisation et des nouveaux projets proposés. Ces projets font l'objet d'autorisation de
programmes qui déterminent le coût global et maximum des investissements prévus.
Les dépenses concernant la dette publique intègrent les dépenses en intérêts et les
commissions ainsi que les dépenses d'amortissement de la dette à moyen et long terme.
La prévision des recettes non-fiscales tient compte des réalisations antérieures et des
projets futurs de l'Etat en matière de transfert des entreprises publiques au secteur
privé, la vente de terrain ou autres bien en capital. Elle intègre également les
retombées de la performance financière des entreprises publiques qui alimentent le
budget de l'Etat, les dividendes reçus des monopoles, les participations de l'Etat dans
différents secteurs de l'économie et les recettes d'emprunts en fonction des accords
signés ou en perspectives.
La prévision des recettes fiscales tient compte de la conjoncture économique, de
l'assiette imposable, de la pression fiscale sur les entreprises, de l'élasticité des impôts
par rapport à l'activité, de l'impact du prélèvement du taux de certains impôts par
rapport à d'autres, des possibilités et conditions de recouvrement.
La règle traditionnelle de la pénultième année, qui consiste à évaluer d’une façon forfaitaire
les dépenses et les recettes sur la base des résultats du dernier budget exécuté, se trouve
désormais dépassée. On recourt dorénavant à la méthode d’évaluation directe : la méthode
consiste à évaluer le rendement probable de chaque impôt à partir des informations
économiques les plus récentes, c’est-à-dire de l’année en cours, et l’année précédente par
rapport à celle du budget à proposer. En outre, par mesure de prudence, les évaluations
prévisionnelles des recettes inscrites dans la loi de finances sont en général systématiquement
sous-estimées; et ce à fin de faire apparaître en cours d’exécution des plus-values fiscales en
vue de constituer une réserve de précaution.
Par ailleurs, de nouvelles méthodes de rationalisation se sont développées, d’abord aux Etats-
Unis d’Amérique sous le nom de planning Programming and budgeting system (PPBS),
ensuite en Europe occidentale où elles sont connues sous le nom de rationalisation des choix
budgétaires (RCB).
L’adoption de la loi finance se déroule selon une procédure particulière, codifiée de façon
minutieuse par la loi organique des finances en deux phases : la présentation obéit à des règles
très précises, notamment le respect des délais et l'examen et de vote de la loi finances qui se
déroulent en plusieurs temps et qui aboutissent à l'autorisation budgétaire ou au refus de cette
dernière.
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§I- Présentation et vote du projet de la loi de finances
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Le projet de loi de finances est examiné successivement par les deux chambres du Parlement
selon la même procédure.
Une fois le projet déposé à la chambre des représentants, une séance plénière est prévue pour
la présentation par le ministre des finances des grandes lignes du projet de loi. Deux à trois
jours après, le projet de loi soumise à la commission des finances pour examen.
Le rôle de la commission des finances exerce une importance primordiale, son appréciation
est souvent très attendue, les membres du parlement suivent en général son avis. Ensuite le
projet de finances est discuté en séance plénière.
Et chaque ministre viendra défendre le projet de budget de son département devant les
représentants de la nation qui interviennent par le biais des rapporteurs des différents groupes
parlementaires. Des discussions houleuses aboutissent à l'approbation ou à l’amendement de
ce projet.
1- Analyse du projet
La Chambre des Représentants se prononce dans un délai de 30 jours après le dépôt du projet
de loi de finances de l'année( art 49 lof). Dès le vote du projet ou à l'expiration du délai prévu
à l'alinéa précédent, le gouvernement saisit la Chambre des Conseillers du texte adopté ou du
texte qu'il a initialement présenté modifié le cas échéant par les amendements votés par la
Chambre des représentants et acceptés par lui.
Dans ce cas, les recettes continuent à être perçues conformément aux dispositions législatives
et réglementaires en vigueur les concernant à l'exception, toutefois, des recettes dont la
suppression est proposée dans le projet de loi de finances. Quant à celles pour lesquelles ledit
projet prévoit une diminution de taux, elles seront perçues au nouveau taux proposé.
Pour l'application de l'alinéa précédent, les dispositions relatives aux recettes dont la
suppression est proposée dans le projet de loi de finances ainsi que celles pour lesquelles ledit
projet prévoit une diminution de taux sont reprises par décret.
Il est mis fin à l'application desdits décrets dès l'entrée en vigueur de la loi de finances.
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CHAPITRE III : EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES
L'exécution de la loi de finances comporte deux catégories de tâches.
. Assurer l'exécution des autorisations budgétaires contenues dans la loi de finances. Il s'agit
d'un problème essentiellement juridique régi par les règles de la comptabilité publique.
. Assurer la disponibilité des fonds nécessaires aux dépenses publiques, c'est-à-dire trouver les
moyens financiers nécessaires aux objectifs de la loi de finances. Cette mission est remplie
par le Trésor et ses alliés.
Les opérations figurant dans le budget voté par le parlement sont exécutées selon des règles
précises dans le cadre de l'exercice financier (année civile) en faisant appel à divers
intervenants.
Le grand principe de la comptabilité publique qui domine l'exécution de la loi de finances est
celui de la séparation des ordonnateurs et des comptables dont les fonctions et les statuts
différents.
L'exécution du budget repose sur un partage des tâches fondé sur le principe de la séparation
des ordonnateurs et des comptables. Cette règle ne fait que traduire la répartition des missions
nécessaires tant à l'exécution des dépenses qu'au recouvrement des recettes.
Les opérations d'exécution du budget sont ainsi divisées en deux phases distinctes, confiées à
deux cadres d'agents publics, indépendants l'un de l'autre, les ordonnateurs et les comptables.
Autrement dit, le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables implique que les
fonctions d'ordonnateurs sont incompatibles avec celles des comptables.
L'intérêt de cette règle est de faciliter les contrôles et par là même de lutter contre la fraude,
en interdisant que le même agent puisse engager une dépense et la payer, ou décider d'une
recette et la recouvrer. Les malversations sont ainsi plus rares, car l'ordonnateur et le
comptable se contrôlent mutuellement. Aucun des deux ne peut agir seul et il existe des
possibilités de recoupement entre les comptes administratifs des ordonnateurs et ceux des
comptables.
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deviennent ainsi des sous-ordonnateurs.
- Les sous-ordonnateurs sont ceux auxquels les autorisations budgétaires sont déléguées par
les ordonnateurs. Cette délégation constitue un transfert de compétence.
B. les comptables
D’après l’art 3 du décret Royal du 21 avril 1967 « est comptable public des recettes et des
dépenses toute personne ayant qualité pour exécuter au nom d’un organisme public des
opérations de recettes et de dépenses.. . »
L’ensemble du corps des comptables de l’Etat est placé sous l’autorité directe ou indirecte du
ministre des finances à l’exception des comptables des PTT.
Les comptables sont responsables personnellement et pécuniairement d'opérations dont ils
sont chargés. C'est une responsabilité objective, la seule constatation d'une irrégularité la met
en cause, qu'elle soit imputable à un comptable ou à un subordonné. Le comptable est
responsable de sa caisse sans qu'il soit nécessaire qu'une faute ait été prouvée. Dès lors qu'un
déficit ou un manquement en deniers est constaté ou qu'une dépense a été irrégulièrement
payée, la responsabilité pécuniaire du comptable est engagée. Il doit verser, sur ses deniers
personnels, une somme équivalente à celle qui manque dans la caisse. Dans ce cas, il est en
débet.
La responsabilité du comptable ne peut être mise en jeu que par le ministre des Finances ou
juge des Comptes. Cette responsabilité très lourde est cependant insuffisante pour garantir le
Trésor contre la dilapidation des deniers publics compte tenu du risque important
d'insolvabilité. Il a donc fallu garantir la responsabilité du comptable. Avant d'être installés
dans leur poste, les comptables sont tenus de constituer diverses garanties.
1. L’engagement
Aux termes de l'article 33 du décret royal du 21/04/1967 l'engagement est « l'acte par lequel
l’organisme public crée ou constate une obligation de nature à entraîner une charge)..
L'engagement est l'acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une
obligation de laquelle résultera une charge. L'engagement est le fait générateur de la dépense.
C'est l'acte qui va rendre l'Etat débiteur et non la loi de finances qui n'est qu'une autorisation
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de dépenser. Exemple: Nomination d'un fonctionnaire, contrat de marché. A ce titre
l'ordonnateur doit respecter dans cet engagement les règles de la comptabilité publique
(autorisation, contrôle, règlement...).
2. La liquidation
La liquidation consiste à vérifier la réalité de la dette et à se livrer à une évaluation précise et
concrète de la dépense. Elle implique la vérification de la règle du service fait. En principe, un
paiement ne peut intervenir qu'après que les prestations ont été fournies ou les services
accomplis. Cette application souvent gênante comporte des aménagements (pour les marchés
publics, il est possible aux administrations de verser des acomptes).
Elle a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d'arrêter le montant de la dépense, au vu
des titres établissant les droits acquis des créanciers. L’objet de la liquidation, contrairement à
l'engagement, est d'ordre purement financier permettant d'évaluer le montant final des
dépenses occasionnées par la décision de l'ordonnateur.
3. L’ordonnancement
Il est l'acte administratif donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l'ordre de
payer la dette de l'organisme public. Cet acte incombe à l'ordonnateur.
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Chapitre IV contrôle des finances publiques
Si l'on veut que l'exécutif ne dépasse pas les limites de l'autorisation budgétaire, qu'il perçoive
toutes les recettes prévues et réalise toutes les dépenses, il faut instituer un contrôle. Ce
contrôle tout en étant efficace ne doit pas être excessif, pour éviter la paralysie de l'action
gouvernementale.
La fonction de contrôle est essentielle pour la bonne exécution du budget et tout le droit
budgétaire repose sur l'idée d'autorisation. Le contrôle de l'exécution du budget consiste à
s’assurer de la conformité de cette exécution aux autorisations données par le Parlement. Pour
protéger les deniers de l'Etat
Le contrôle de l'exécution du budget peut prendre des formes diverses, qui changent d'un pays
à l'autre, selon la nature des opérations contrôlées et des organismes de contrôle. On distingue
plusieurs classifications des contrôles.
Ainsi on peut distinguer entre: le contrôle a priori et le contrôle a posteriori, les contrôles
externes et internes.
Le contrôle a priori repose sur une intervention préalable à tout acte engageant les
finances publiques. Il est préventif. Il s'efforce de prévenir les irrégularités. Son but est
d'empêcher qu'une irrégularité soit commise.
C'est ainsi que le contrôle des recettes est un contrôle général qui porte sur la régularité de la
perception de toutes les recettes c'est ce que confirme l'article 10 du décret de 1967: «en
matière de recettes les comptables assignataires sont tenus d'exercer le contrôle de la
régularité de la perception et de l'imputation, ainsi que la vérification des pièces justificatives
»
Le contrôle modulé de la dépense, est un contrôle allégé des dépenses des services
ordonnateurs qui sont tenus de disposer d'un système de contrôle interne leur permettant de
s'assurer, parmi les contrôles qui leur sont dévolus par la réglementation en vigueur :
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- au stade de l'engagement :
a) de la régularité au regard des dispositions législatives et réglementaires d'ordre financier
des engagements de dépenses
b) du total de la dépense à laquelle l'administration s'oblige pour toute l'année d'imputation ;
c) de la répercussion de l'engagement sur l'emploi total des crédits de l'année en cours et des
années ultérieures.
- au stade de l'ordonnancement :
a) de la disponibilité des crédits ;
b) de l'existence du visa préalable de l'engagement, lorsque ledit visa est requis ;
c) de l'inexistence du double paiement d'une même créance.
Pour l'exercice du contrôle modulé des dépenses des services ordonnateurs le comptable
public s'assure au stade de l'engagement:
- de la disponibilité des crédits et des postes budgétaires ;
- de l'exactitude des calculs du montant de l'engagement ;
- de l'imputation budgétaire ;
- de la régularité au regard des dispositions législatives et réglementaires d'ordre financier des
propositions d'engagements de dépenses concernant :
a) les actes de recrutement, de titularisation, de réintégration, de changement de grade et de
sortie de service relatifs au personnel de l'Etat ;
b) les actes initiaux de location et les actes modificatifs y afférents ;
c) les dépenses de personnel visées au paragraphe 3 de l'article 10 ci-dessus dont le montant
est supérieur à dix mille dirhams (10.000 DH) ;
d) les dépenses des biens et services dont le montant est supérieur à cent mille dirhams
(100.000 DH) ;
e) les marchés, les avenants et autres actes modificatifs y afférents dont le montant pris
séparément est supérieur à quatre cent mille dirhams (400.000 DH), ainsi que les marchés
négociés quel qu'en soit le montant ;
f) les contrats d'architectes relatifs aux marchés visés au paragraphe e) du présent article ;
g) les conventions et les contrats de droit commun dont le montant est supérieur à deux cent
mille dirhams (200.000 DH).
Les délais dont dispose le comptable public pour apposer son visa d'engagement, le refuser ou
faire connaître ses observations sont :
- de dix (10) jours, pour les marchés de l'Etat ;
- de quatre (4) jours, pour les autres natures de dépenses.
Le contrôle ne porte pas seulement sur la régularité d'ensemble des opérations, mais sur
l'organisation et le fonctionnement des services vérifiés. Ce contrôle est exercé d'une façon
intermittente sous forme de vérifications sur place, lors de visites inopinées. A la fin du
contrôle, l'inspecteur des finances dresse un rapport contradictoire au ministre des Finances.
La mission de contrôle confiée à l'inspection générale des finances est très large. Cette
dernière a un pouvoir de vérification sur l'ensemble des ordonnateurs de recettes et de
dépenses publiques, sans aucune exception.
Dans de nombreux pays, le contrôle supérieur des finances publiques est confié à une
juridiction spécialisée indépendante. L'objectif est d'assurer la conformité de l'exécution de la
loi de finances à l'autorisation accordée par le parlement.
La Cour des comptes est une institution constitutionnelle prévue par le titre dix (X) de la
constitution de 2011, l’article 147 de cette constitution dispose que : La Cour des Comptes est
l'institution supérieure de contrôle des finances publiques du Royaume. Son indépendance est
garantie par la Constitution.
La Cour des Comptes a pour mission :
la protection des principes et valeurs de bonne gouvernance, de transparence
et de reddition des comptes de l'Etat et des organismes publics.
d'assurer le contrôle supérieur de l'exécution des lois de finances.
De s’assurer de la régularité des opérations de recettes et de dépenses des
organismes soumis à son contrôle en vertu de la loi et en apprécie la gestion.
De sanctionner, le cas échéant, les manquements aux règles qui régissent
lesdites opérations ;
D’assurer le suivi des déclarations du patrimoine, audite les comptes des
partis politiques ;
De vérifier la régularité des dépenses des opérations électorales.
D’assister le Parlement dans les domaines de contrôle des finances
publiques.
De répondre aux questions et consultations en rapport avec les fonctions de
législation, de contrôle et d'évaluation, exercées par le Parlement et relatives
aux finances publiques.
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De publier l'ensemble de ses travaux y compris les rapports particuliers et
les décisions juridictionnelles.
De soumettre au Roi un rapport annuel sur l'ensemble de ses activités, qu'elle
transmet également au Chef du Gouvernement et aux Présidents des deux
Chambres du Parlement. Ce rapport est publié au Bulletin Officiel du
Royaume. Un exposé des activités de la Cour est présenté par son Premier
président devant le Parlement. Il est suivi d'un débat.
Les arrêts de la cour établissent si les comptables sont quittes, en avance ou en débet. . . Dans
le cas d'un quitus, l'arrêt comporte la décharge définitive du comptable.
. Dans le cas d'une avance, l'arrêt produit les mêmes effets. Si l'avance résulte de sommes qui
auraient été versées par le comptable pour combler un déficit présumé, la cour l'autorise à se
pourvoir auprès des autorités administratives pour obtenir après justification le
remboursement de ces sommes;
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. En cas de débet (c'est-à-dire en défaut de crédits qu'il doit payer de ses deniers propres)
l'arrêt fixe le montant du débet, lequel est exigible en capital et intérêts, dès la notification et
nonobstant tout recours, sauf sursis de paiement accordé par la Cour des comptes.
Les sanctions sont constituées par des amendes qui peuvent atteindre le double d'une année de
traitement du fonctionnaire condamné.
On peut donc noter une extension du contrôle de la cour qui ne se cantonne plus à l'examen de
la régularité des dépenses et des recettes.
Le contrôle de gestion peut aussi se traduire par des conseils, par des suggestions sur les
moyens d'accroître l'efficacité et le rendement de l'action administrative.
Ceci implique que la juridiction se penche sur des problèmes d'organisation et de procédure,
examine la conformité des résultats aux objectifs, le rapport coût efficacité à long terme, la
productivité des services, etc. Cet élargissement des compétences rapproche les attributions
et l'organisation de la juridiction marocaine à celles de la Cour des comptes française. En
effet, la loi de 1967, modifiée par la loi du 10 juillet 1982 dispose que la cour « s'assure du
bon emploi des crédits...gérés par les services de l'Etat ».
Dans ce sens, la Cour des comptes assiste le gouvernement dans sa gestion financière et
facilite le contrôle du parlement sur le gouvernement par la classification des conditions
d'exécution de la loi de finances qu'elle opère.
Par ailleurs, à sa demande la commission des finances peut entendre le ministre des Finances
ou n'importe quel autre ministère dépensier, pour fournir des explications sur l'exécution de la
loi de finances. Les parlementaires peuvent aussi demander des précisions et des explications
au gouvernement par voie de questions orales ou écrites.
La discussion et le vote de la loi de finances rectificative constitue une occasion pour les
parlementaires d'exercer leur contrôle.
On peut noter cependant, que les lois de finances rectificatives sont souvent considérées
comme une simple formalité.
L'importance de la loi de règlement vient du fait qu'elle reflète la réalité. C'est elle qui
instamment, indique quel a été pour un exercice donné, le montant du découvert ou de
l'excédent, en arrêtant définitivement les recettes et les dépenses se rapportant à une même
année. L'expérience a prouvé qu'il y a souvent des différences importantes entre les prévisions
et les autorisations contenues dans la loi de finances de l'année et les résultats inscrits dans la
loi de règlement.
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L'examen du projet de la loi de règlement devrait faire l'objet d'un contrôle approfondi de la
part du parlement. En réalité, les parlementaires se désintéressent de la loi de règlement ; ils
accordent beaucoup plus de temps à l'examen de la loi de finances de l'année qui est pourtant
moins près de la réalité. La loi de règlement est souvent présentée au parlement avec
beaucoup de retard. Ainsi par exemple au Maroc la loi de règlement pour l'année budgétaire
1988 n'a été votée qu'en 1997. Ce retard fait perdre à la loi de règlement toute signification. Il
est d'ailleurs, généralement admis que la loi de règlement n'a qu'une portée assez limitée et ne
mérite qu'un intérêt minimum.
Le retard dans la présentation des lois de règlement, l'ampleur des différences constatées, la
faiblesse du contrôle exercé par la Cour des comptes ainsi que le niveau et la durée des
discussions portent atteinte aussi bien à la crédibilité du gouvernement qu'à celle du parlement
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