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Rapport sur la Cooperation au Développement 2009-2010: « Situation Générale de l’Aide Extérieure et Coordination de l’Aide dans le Secteur Développement Rural », Madagascar

Rapport sur la Cooperation au Développement 2009-2010: « Situation Générale de l’Aide Extérieure et Coordination de l’Aide dans le Secteur Développement Rural », Madagascar

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Dans le processus de développement durable de Madagascar, le rôle essentiel joué par l’Aide Publique au Développement pour l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement n’est plus à démontrer. Les Gouvernements successifs se sont engagés à améliorer la gestion de cette aide pour en assurer l’efficacité, surtout dans un contexte, national et international, où cette aide devient de plus en plus rare.

C’est dans ce cadre que le Gouvernement a mis en place un mécanisme de gestion des informations relatives à l’aide comme outil principal de coordination. Cet outil lui permettra d’ajuster ses politiques et actions en fonction des informations ainsi mises à sa disposition. Il répond également aux recommandations de ses partenaires au développement et aux engagements vis-à-vis de la Déclaration de Paris.

Ce rapport a été produit par le Ministère de l’Economie et de l’Industrie en collaboration avec la Primature en tant qu’organe de coordination, et le PNUD pour son appui technique et financier. Conçu dans un souci de fournir des informations fiables et complètes, il est essentiel à la prise de décision pour le pilotage et la conduite des opérations en vue de l’amélioration de la gestion de l’aide à Madagascar.

Cette version 2009-2010 du RCD traite toutes les informations sur l’aide provenant de la base nationale mise en place et gérée par la Primature. Le rapport présente également des analyses sur les configurations et les tendances de l’aide et met l’accent sur la coordination surtout dans le secteur du développement rural qui a été choisi comme thématique spécifique pour cette version 2009-2010.
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Primature, Ministère de l'Economie et de l'Industrie à Madagascar, et PNUD
Septembre 2010
Dans le processus de développement durable de Madagascar, le rôle essentiel joué par l’Aide Publique au Développement pour l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement n’est plus à démontrer. Les Gouvernements successifs se sont engagés à améliorer la gestion de cette aide pour en assurer l’efficacité, surtout dans un contexte, national et international, où cette aide devient de plus en plus rare.

C’est dans ce cadre que le Gouvernement a mis en place un mécanisme de gestion des informations relatives à l’aide comme outil principal de coordination. Cet outil lui permettra d’ajuster ses politiques et actions en fonction des informations ainsi mises à sa disposition. Il répond également aux recommandations de ses partenaires au développement et aux engagements vis-à-vis de la Déclaration de Paris.

Ce rapport a été produit par le Ministère de l’Economie et de l’Industrie en collaboration avec la Primature en tant qu’organe de coordination, et le PNUD pour son appui technique et financier. Conçu dans un souci de fournir des informations fiables et complètes, il est essentiel à la prise de décision pour le pilotage et la conduite des opérations en vue de l’amélioration de la gestion de l’aide à Madagascar.

Cette version 2009-2010 du RCD traite toutes les informations sur l’aide provenant de la base nationale mise en place et gérée par la Primature. Le rapport présente également des analyses sur les configurations et les tendances de l’aide et met l’accent sur la coordination surtout dans le secteur du développement rural qui a été choisi comme thématique spécifique pour cette version 2009-2010.
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Primature, Ministère de l'Economie et de l'Industrie à Madagascar, et PNUD
Septembre 2010

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REPOBLIKAN'I MADAGASIKARA Tanindrazana - Fahafahana - Fandrosoana

RAPPORT SUR LA COOPERATION AU DEVELOPPEMENT 2009-2010 MADAGASCAR

« Situation Générale de l’Aide Extérieure et Coordination de l’Aide dans le Secteur Développement Rural »

RAPPORT SUR LA COOPERATION AU DEVELOPPEMENT 2009-2010 MADAGASCAR

« Situation Générale de l’Aide Extérieure et Coordination de l’Aide dans le Secteur Développement Rural »

PREFACE
Dans le processus de développement durable de Madagascar, le rôle essentiel joué par l’Aide Publique au Développement pour l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement n’est plus à démontrer. Les Gouvernements successifs se sont engagés à améliorer la gestion de cette aide pour en assurer l’efficacité, surtout dans un contexte, national et international, où cette aide devient de plus en plus rare. C’est dans ce cadre que le Gouvernement a mis en place un mécanisme de gestion des informations relatives à l’aide comme outil principal de coordination. Cet outil lui permettra d’ajuster ses politiques et actions en fonction des informations ainsi mises à sa disposition. Il répond également aux recommandations de ses partenaires au développement et aux engagements vis-à-vis de la Déclaration de Paris. Ce rapport a été produit par le Ministère de l’Economie et de l’Industrie en collaboration avec la Primature en tant qu’organe de coordination, et le PNUD pour son appui technique et financier. Conçu dans un souci de fournir des informations fiables et complètes, il est essentiel à la prise de décision pour le pilotage et la conduite des opérations en vue de l’amélioration de la gestion de l’aide à Madagascar. En effet, la disponibilité d’un tableau de bord rapportant les informations sur la gestion de l’aide couvrant tous les secteurs d’activités et toutes les régions de l’Île est une grande avancée pour atteindre les objectifs de développement. Cela renforce l’efficacité des appuis de façon globale et, en particulier, optimise les capacités nationales à répondre aux besoins réels des populations les plus vulnérables. Nous osons espérer que grâce aux informations qu’il contient et en particulier aux conclusions et recommandations qu’il formule, ce rapport constituera un véritable instrument de plaidoyer et de référence auprès des acteurs gouvernementaux concernés et des Partenaires Techniques et Financiers afin d’assurer l’efficacité de chaque unité monétaire investie dans le développement de Madagascar. A travers ce document, Madagascar entame une nouvelle ère, celle d’une meilleure gouvernance en matière d’aide et d’une politique de développement plus éclairée. C’est là un ouvrage d’une grande qualité dont la diffusion doit s’étendre à tous ceux que notre développement intéresse et qui, je l’espère, l’apprécieront à sa juste valeur. Par ailleurs, tous ceux qui ont participé à sa réalisation méritent nos plus vifs remerciements.

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AVANT-PROPOS
L’aide extérieure demeure une composante essentielle dans le financement des programmes de développement mis en œuvre dans les pays en développement dans la réalisation des OMD et plus particulièrement dans la lutte contre la pauvreté. En effet, dans un contexte mondial miné par la dernière crise économique et financière, il serait particulièrement difficile de maintenir – sans parler d’augmenter – le niveau de l’aide au développement fournie par les donateurs, notamment les membres de l’OCDE. Le Gouvernement malgache, face à ce contexte mondial accentué par la crise politique, fait de ses priorités l’amélioration de la gestion de l’aide reçue pour en assurer l’efficacité. Ainsi, le Rapport sur la Coopération au Développement (RCD) 2009-2010 a-t-il été produit après plusieurs années d’interruption, pour servir d’instrument stratégique dans l’amélioration de la politique de gestion de l’aide et pour constituer un précieux outil de plaidoyer auprès de tous les acteurs de développement. Cette version 2009-2010 du RCD traite toutes les informations sur l’aide provenant de la base nationale mise en place et gérée par la Primature. Le rapport présente également des analyses sur les configurations et les tendances de l’aide et met l’accent sur la coordination surtout dans le secteur du développement rural qui a été choisi comme thématique spécifique pour cette version 2009-2010. L’objectif étant d’identifier et d’éviter les lacunes dans le pilotage et la gestion de l’aide se traduit la volonté d’impulser une vision actualisée du développement basée sur des choix stratégiques en matière de politique économique. Le document se veut ainsi être un instrument effectif pour les décideurs à la formulation des politiques de gestion de l’aide, et devrait jouer un rôle fondamental dans la promotion du développement effectif et durable à Madagascar avec comme corollaire la mise en pratique des principes de l’efficacité de l’aide tels que prônés par la Déclaration de Paris. Nous espérons qu’à l’avenir, cette collaboration fructueuse et efficace, avec les Partenaires Techniques et financiers, dont en particulier le PNUD, qui a permis la production de ce rapport sera poursuivie, dont notamment l’échange de données à temps pour le maintien à jour et l’exhaustivité de la base de données nationale sur l’aide.

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REMERCIEMENTS
Le présent document est édité par le Ministère de l’Economie et de l’Industrie, sous la supervision de Monsieur Jean Gabriel RANDRIANARISON, Secrétaire Général et de Monsieur Claude RAKOTOARISOA, Directeur Général de l’Economie. Les remerciements vont en premier lieu à l’endroit de l’équipe de rédaction du rapport qui est constitué de l’équipe de la Direction de la Coopération Economique et de la Coordination des Aides Extérieures et du Secrétariat Technique Permanent pour la Coordination de l’Aide auprès de la Primature dont en particulier :

Pour la Primature :
Isaora Zefania ROMALAHY, Statisticien-Economiste Secrétaire Technique Permanent chargé de la Coordination de l’Aide

Pour le Ministère de l’Economie et de l’Industrie :
Jacques ANDRIATAHIRILALAO Andry RAHARINOMENA Directeurs (successifs) chargés de la Coopération Economique et de la Coordination des Aides Extérieures Jean Yves RANAIVONIRINA Chef du Service de la Coordination des Aides Extérieures Iangy TOGNIHAGNITSE Chef du Service de la Coopération Bilatérale et Multilatérale Il y a lieu aussi de remercier les correspondants auprès des autres départements ministériels et les acteurs au niveau des trois régions (Androy, Alaotra Mangoro et Melaky) pour avoir bien voulu fournir les informations à leur disposition pendant les entretiens réalisés par l’équipe de rédaction. Enfin, il y a lieu aussi de présenter nos vifs remerciements aux Partenaires Techniques et Financiers qui ont accompagné techniquement et financièrement le processus de mise en place et de gestion de la base de données nationale sur l’aide ainsi que la publication de ce rapport.

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SOMMAIRE
PREFACE ............................................................................................................................................. i AVANT-PROPOS .................................................................................................................................. ii REMERCIEMENTS ............................................................................................................................. iii SOMMAIRE .........................................................................................................................................iv LISTE DES TABLEAUX ET GRAPHIQUES ................................................................................................ v ACRONYMES ET ABBREVIATIONS ......................................................................................................vi RESUME EXECUTIF.............................................................................................................................viii INTRODUCTION .................................................................................................................................. 1 PARTIE I PRESENTATION DU MECANISME DE GESTION DES DONNEES ..............................................3 I.1. Création du Secrétariat Technique Permanent pour la Coordination de l’Aide................3 I.2. Mise en place de la base de données nationale sur l’aide : AMP ....................................4 I.3. Synergie entre les départements ministériels concernés ............................................... 6 PARTIE II SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR ....................................................... 7 II.1. Aperçu général sur la gestion de l’aide à Madagascar depuis l’an 2000 ..........................7 II.2. Profil de l’aide par donateur .......................................................................................... 10 II.3. Profil régional et sectoriel de l’aide à Madagascar en 2009 ..........................................12 II.4. Perspectives sur la gestion efficace de l’aide à l’horizon 2010-2012 : ...........................17 PARTIE III COORDINATION DE L’AIDE DANS LE SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL ..........................21 III.1. Région Androy : la coordination est une affaire difficile ...............................................22 III.2. Région Alaotra Mangoro : Grands maux, petits remèdes ? ..........................................26 III.3. Région Melaky : « un potentiel inexploité » ................................................................. 28 III.4. Au niveau national : quelques référentiels de concertation et coordination ...............31 CONCLUSION GENERALE ................................................................................................................... 34 RECOMMANDATIONS SUR LA COORDINATION DE L’AIDE EN REGION ..............................................36 ANNEXES ........................................................................................................................................... 38 REFERENCES ...................................................................................................................................... 40

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LISTE DES TABLEAUX ET GRAPHIQUES
Tableau 1. Tableau 2. Tableau 3. Tableau 4. Tableau 5. Tableau 6. Tableau 7. Tableau 8. Tableau 9. Processus de la dernière mise à jour de AMP (2ème trimestre 2010) ............. Estimations du volume global de l’aide à Madagascar 2000 - 2008 (en millions USD) ............................................................................................ Volume d’APD reçue en 2008, 2009 et au 1er semestre 2010 : Décaissements effectifs ................................................................................. Profil de l’aide par type de financement (en USD) ........................................ Répartition de l’APD par PTF : Décaissements effectifs et nombre de projets actifs en 2009 ............................................................. Volume de l’aide selon l’envergure régionale de l’intervention des projets ......................................................................... Structure des décaissements des APD selon les secteurs prioritaires au niveau national ......................................................................................... Principaux PTF présents dans le Secteur Santé ainsi que leurs contributions respectives .................................................................................................... Principaux PTF présents dans le Secteur Développement Rural ainsi que leurs contributions ......................................................................... 6 8 9 10 11 13 14 15 16 17 18 19

Tableau 10. Principaux PTF présents dans le Secteur Infrastructures ainsi que leurs contributions .......................................................................... Tableau 11. Décaissements effectifs du 1er semestre 2010 et prévisions jusqu’en 2012 (millier de USD).................................................. Tableau 12. Part de l’aide inscrit dans le budget de l’Etat 2009-2010 ...............................

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ACRONYMES ET ABBREVIATIONS
AAH Appropriation, Alignement et Harmonisation

ACORDS AD2M AFD AMP ANRE APD BADEA BCM BVPI CAD/OCDE CECAM CNMF CORDAL CRD CSA CSBF DCECAE DDP/DGT DGF DPCB/DGB DRDR DSRP FFEM FME FRDA GAVI GBF GFATM GRET GTC/GTDR GTZ/KFW IDA/BM

Appui aux Communes et aux Organisations Rurales pour le Développement du Sud Appui au Développement du Melaky et Menabe Agence Française de Développement Aid Management Platform Agence Nationale de Réalisation de l’e-Gouvernance, organisme rattaché à la Primature Aide Publique au Développement Banque Arabe pour le Développement en Afrique Banque Centrale de Madagascar Bassins Versants Périmètres Irrigués Comité d’Aide au Développement/Organisation de Coopération et de Développement Economique IMF Caisse d’Epargne et de Crédit Agricole Mutuels Commission Nationale de Microfinance Comité Régional de Développement de l’Alaotra Comité Régional de Développement Centre de Service Agricole Commission de Supervision Bancaire et Financière Direction de la Coopération Economique et de la Coordination des Aides Extérieures Direction de la Dette Publique / Direction Générale du Trésor Development Gateway Foundation Direction de la Programmation et du Cadrage Budgétaire, Direction Générale du Budget Direction Régional de Développement Rural Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté Fonds Français pour l’Environnement Mondial Fonds Mondial pour l’Environnement Fonds Régional de Developpement Agricole Global Alliance for Vaccines and Immunizations Groupe de Bailleurs de Fonds Global Fund to fight Aids, Tuberculosis and Malarya Groupe de Recherches et d’Echanges Technologiques Groupe Thématique Central / Groupe de Travail pour le Développement Rural Agence de Coopération au Développement de la République d’Allemagne International Development Aid / Banque Mondiale

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IEC IPPTE LP2D MCA OGT ONE ORN ORT OTIV EPP/PADR PANSA PARRUR PASAM PCP-Riz PLACAZ PNDR PNVA PRD PSDR PSE PTF SAP SMB SNDR SNMF STP-CA

Information Education Communication Initiative Pays Pauvres Très Endettés Lettre de Politique de Décentralisation et de Déconcentration Millenium Challenge Account Opérations Générales du Trésor Office National pour l’Environnement Office Régional de Nutrition Office Régional du Tourisme IMF Ombona Tahiry Ifampisamborana Vola Equipe Permanente de Pilotage/Programme d’Action pour le Développement Rural Plan d’Action Nationale pour la Sécurité Alimentaire Projet d’Appui à la Recherche en milieu Rural Programmes d’Appui au Secteur Agricole à Madagascar Plateforme de Concertation et de Pilotage de la filière riz Plateforme de Concertation du Corridor Ankeniheny Zahamena Programme National de Développement Rural Programme National de Vulgarisation Agricole Programme Régional de Développement Projet de Soutien au Développement Rural Programme Sectoriel Elevage Partenaires Techniques et Financiers Système d’Alerte Précoce Secretariat Multi-Bailleurs Stratégie Nationale de Développement Rizicole Stratégie Nationale de Microfinance Secrétariat Technique Permanent pour la Coordination de l’Aide auprès de la Primature

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RESUME EXECUTIF
Conscient de l’enjeu d’une meilleure cohérence des actions d’intervention des différents acteurs de développement, le Gouvernement s’est particulièrement préoccupé de rendre efficace chaque euro, dollar, ou chaque yen investi dans le développement de Madagascar. C’est l’objectif de l’élaboration de ce présent rapport qui fournit un tableau de bord décrivant la situation de l’aide.
Après plusieurs années d’interruption, la production de ce RCD 2009-2010 a été possible cette année grâce à la disponibilité des données offrant le maximum d’exhaustivités, de fiabilités et à jour. En effet, la base de données nationale sur l’aide (AMP) a été mise en place et gérée au niveau de la Primature pour centraliser l’ensemble de toutes les informations concernant l’APD. L’analyse des données issues de cette base a permis de constater que la crise de 2009 a entrainé une baisse de près 50% des flux d’aide entre 2008 et 2009. Ainsi, les décaissements déclarés par les PTF a été évalué à 372,1 millions USD en 2009 : à peu près au même niveau que celui de 2002. L’année 2010 sera caractérisée par une relative stabilité de la situation avec une prévision de décaissements entre 350 et 400 millions USD dont 172 millions déjà décaissés pendant le 1er semestre. Cela est le résultat de la relative continuité de l’aide non budgétaire et le renforcement des projets à caractère humanitaire ainsi que la programmation par quelques PTF d’une dizaine de nouveaux projets touchant directement la population. Par ailleurs, une étude de cas sur la coordination de l’aide dans le secteur Développement Rural a été menée pour compléter les tendances générales au niveau global. Cette étude a été réalisée dans 3 régionpilotes représentatives en termes de nombre et de nature des projets : Androy regorgeant du plus grand nombre de projets à caractères humanitaires et d’aides d’urgences, Alaotra Mangoro absorbant des projets développement à long terme et Melaky avec un nombre très limité de projets. Cette étude a consisté à l’évaluation de l’adéquation des interventions des PTF aux priorités régionales et nationales d’une part, et à l’existence et l’effectivité des structures de concertation et/ou de coordination au niveau des régions. Les résultats s’articulent sur les points suivants : Pratique des PTF d’une approche basée sur l’expansion verticale qu’horizontale : les projets restent sur les mêmes régions mais évoluent en termes d’approche. Il est alors difficile de convaincre d’autres PTF d’atteindre d’autres régions, avec les mêmes pratiques à succès.

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Multiplicité et non effectivité des structures de coordination due au manque de caractère obligataire lié à la participation de tous les acteurs aux concertations et à l’application des décisions, manque de leadership des autorités régionales et faible implication des acteurs locaux. Faibles capacités locales pour l’expression des besoins et des priorités régionales en termes opérationnels, notamment dans la formulation et mise à jour des PRD ainsi que leur articulation avec la régionalisation des référentiels de développement au niveau national. Pratique de l’approche basée sur l’économie de projet retenue par la majorité des PTF dans le choix de leur zone d’intervention qui favorise le gap en termes de financement entre les régions. Orientation de la logique d’intervention des PTF selon la nature de son financement. D’une manière générale, les dons et subventions par nature ne peuvent pas financer des investissements privés même si tel était la priorité du Gouvernement.

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INTRODUCTION
Les statistiques disponibles au niveau mondial font ressortir la baisse graduelle de l’APD en faveur des pays en développement depuis une décennie. Face à cette situation, les Gouvernements des pays en développement avec l’appui des organismes internationaux spécialisé dans le domaine de l’APD comme l’OCDE, se focalisent sur la question de maximiser l’efficacité de l’aide déjà reçue pour optimiser ses impacts sur le développement effectif du pays récipiendaire. Le principal outil pour mesurer l’efficacité de l’aide est basé sur la disponibilité des données statistiques fiables, exhaustives et à jour sur tous les programmes et projets financés par l’aide. Le Gouvernement malgache a ménagé un effort considérable pour mettre en place une base de données nationale qui centralise l’ensemble des informations concernant la gestion de l’aide à Madagascar depuis le deuxième semestre de 2008. Le présent document rapporte l’analyse des données qui sont disponibles dans cette base et se veut être le principal document technique aidant à la prise de décision sur la gestion de l’aide à Madagascar. En effet, les Rapports de Coopération au Développement fournissent un tableau de bord synthétique sur le profil temporel, spatial, sectoriel et financier de l’APD. à partir de l’année 2009, année à partir de laquelle toutes les conditions pour assurer le maximum de fiabilité et surtout d’exhaustivité des données ont pu être réunies. Le RCD 2009-2010 est ainsi établi en trois parties pour servir au Gouvernement et ses partenaires techniques et financiers d’outil synthétique, concret et pratique pour aider à la prise de décision qui contribuerait à rendre efficace chaque dollar, euro ou yen reçu pour le financement des projets de développement à Madagascar. La première partie est consacrée à la présentation du processus de mise en place de la base de données nationale sur l’aide ainsi que l’actuel mécanisme de gestion des informations : garant de la qualité des données qui sous-tendent les résultats du présent rapport et pour ceux à produire ultérieurement comparée à la situation d’avant 2008. La deuxième partie constitue l’analyse du tableau de bord concernant l’APD reçue par Madagascar ainsi que sa gestion spatiale et sectorielle. Il est important de souligner que ce tableau de bord est juste la synthèse du contenu de la base de données nationale sur l’aide dont les détails sont disponibles en ligne. De plus, cette partie rapporte aussi quelques résultats sur la prévisibilité de l’aide à l’horizon 2012 ainsi que les perspectives sur les avancées de Madagascar vis-à-vis de quelques indicateurs permettant d’apprécier l’efficacité de l’aide selon la Déclaration de Paris. Enfin, la troisième partie qui constitue la partie pratique de ce RCD 2009-2010 traite le thème spécifique de la Coordination de l’Aide dans le secteur du Développement Rural dans trois régionspilotes bien choisies de Madagascar. L’effectivité d’un mécanisme de coordination étant l’un des piliers de l’efficacité de l’aide, cette partie expose les résultats d’une étude de cas pour la mesure de l’efficacité et le concours des projets financés par l’APD au profit du développement de ces régions.

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CRÉATION DU SECRÉTARIAT TECHNIQUE PERMANENT POUR LA COORDINATION DE L’AIDE

PARTIE I PRESENTATION DU MECANISME DE GESTION DES DONNEES

Les résultats des études faites sur la gestion de l’information sur l’aide à Madagascar ont montré qu’aucun département gouvernemental concerné par cette question ne disposait de façon exhaustive, fiable et à jour des données statistiques nécessaires à une meilleure planification et à un suivi efficace de la gestion de l’aide à Madagascar. En effet, la gestion de l’information sur l’aide est répartie entre le Ministère en charge de l’Economie, le Ministère en charge des Finances et du Budget et celui en charge des Affaires Etrangères, et chacun de ces trois ministères dispose d’une certaine quantité d’information qui correspond à leurs attributions respectives au sein du système. Les principales orientations qui sont ressorties de ces études recommandaient la mise en place d’une structure de coordination sous la tutelle directe d’une institution se situant à un niveau supérieur par rapport aux Ministères – en occurrence la Primature – pour assurer la centralisation des données ainsi que la fluidité de leurs circulation entre les départements ministériels d’une part, et avec les Partenaires Techniques et Financiers d’autre part.

I.1.

CRéATION DU SECRéTARIAT TECHNIQUE PERMANENT POUR LA COORDINATION DE L’AIDE
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La Table Ronde des Partenaires organisée par le Gouvernement malgache en juin 2008 dans le cadre de la mobilisation de ressources pour le financement du plan de développement a été l’occasion pour réaffirmer et concrétiser la création de la structure chargée de la coordination de l’aide qui sera aussi l’interlocuteur unique des PTF dans la gestion des données sur l’aide. Le processus de création du Secrétariat Technique Permanent pour la Coordination de l’Aide (STP-CA) a ainsi débuté en juillet 2008. Institué par le décret N°2009-974 du 14 juillet 2009 modifié par le décret N°2010-0644 du 6 juillet 2010, le STP-CA est l’organe d’exécution et de suivi des orientations stratégiques et politiques dans le domaine de la coordination et de l’efficacité de l’aide. Il a notamment pour attribution de :

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PRESENTATION DU MECANISME DE GESTION DES DONNEES

• Centraliser les données sur l’aide, administrer la base de données nationale sur l’aide et assurer sa mise à jour régulière ainsi que la circulation des données avec les acteurs concernés ; • Servir de point focal pour la formation des cadres de l’administration concernés par la gestion de l’aide, au niveau central et décentralisé ; • Fournir des recommandations techniques au Gouvernement concernant les politiques et procédures nationales relatives à la gestion de l’aide publique au développement ; • Assurer le secrétariat des réunions de la Plateforme de Concertation Gouvernement-PTF sur la gestion de l’aide et assurer le suivi de la mise à œuvre des résolutions prises lors de ces réunions ; • Suivre et piloter la mise en œuvre des engagements de Madagascar dans le cadre des accords et principes internationaux comme la Déclaration de Paris ; • Assurer la représentation de Madagascar aux différentes rencontres internationales sur l’efficacité de l’aide et capitaliser les expériences et les bonnes pratiques internationales en matière de gestion de l’aide.

I.2.

MISE EN PLACE DE LA BASE DE DONNéES NATIONALE SUR L’AIDE : AMP

Pour faciliter l’échange des données entre les acteurs, le Gouvernement a adopté la mise en place d’une base de données nationale sur l’aide gérée directement sur un progiciel (application informatique) accessible à distance via Internet. Le progiciel est administré par le Secrétariat en charge de la coordination de l’aide auprès de la Primature (STP-CA), qui assure à son tour l’accès de tous les départements ministériels aux données. Le serveur de la base de données AMP est hébergé par l’ANRE au sein de son site à Andafiavaratra, comme la plupart des serveurs des établissements publics.

Le Gouvernement dispose d’un système performant pour la gestion des données sur l’aide
A partir de 2008 et avec l’appui technique et financier du PNUD et de la Banque Mondiale, le Gouvernement a contracté avec Development Gateway Foundation (DGF1) la mise en place de la Plateforme de Gestion de l’Aide ou Aid Management Platform (AMP). Cette base de données spécialisée dans le suivi de l’APD est déjà utilisée dans de nombreux pays du monde notamment africains, et permet à l’ensemble des acteurs concernés (PTF, Ministères…) de disposer d’un accès aux données sur l’aide directement en ligne : que ce soit pour la saisie et la visualisation des données ou l’extraction de rapports.

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1 DGF est un organisme implanté à Washington ayant le statut d’une fondation. Il a développé le progiciel AMP en partenariat avec l’OCDE, le PNUD, la Banque mondiale et le Gouvernement de l’Ethiopie. AMP est actuellement utilisé dans une douzaine de pays dans le monde dont : le Burkina Faso, le Niger, le Malawi, l’Ethiopie, le Sud Soudan, le Burundi, la République Démocratique du Congo, le Monténégro, le Nicaragua, la Bolivie, le Haïti et le Népal.

MISE EN PLACE DE LA BASE DE DONNÉES NATIONALE SUR L’AIDE : AMP AMP-Madagascar est accessible à l’adresse : http://www.amp-madagascar.gov.mg depuis fin 2009. Cependant, l’accès aux données de AMP est réservé aux utilisateurs enregistrés qui sont actuellement : les PTF et les départements ministériels (MEI, MFB, MAE, Banque Centrale…). Mais il importe de noter qu’actuellement, DGF est en train de développer l’affichage sur la page d’accueil accessible au Grand Public, de quelques informations synthétiques résumant le contenu de la base ainsi que des informations utiles dans le domaine de la gestion de l’aide comme par exemple l’agenda des rendez-vous nationaux et internationaux sur l’efficacité de l’aide, le calendrier du processus de mise à jour des décaissements…

AMP assure le maximum d’exhaustivité en termes de nombre de projets
AMP-Madagascar a été constituée en centralisant toutes les bases de données existantes avant 2008 au niveau des départements ministériels notamment le MFB. Et pour assurer la fiabilité et l’exhaustivité des données, la Primature à travers le STP-CA a procédé à une collecte de données auprès des PTF1 afin de confirmer ou d’infirmer la validité des données existantes et de fournir celles qui manquaient, dont en particulier les projets nouvellement programmés. Près de 330 projets actifs à partir de 2009 – financés sur APD aussi bien par des PTF résidents que non-résidents –sont actuellement recensés dans AMP avec le maximum d’informations qualitatives dont : les objectifs, les secteurs et la région d’implantation, le mode de gestion, l’alignement aux priorités nationales, le Ministères de tutelle… Néanmoins, il importe de souligner que la composante APD2 fournie et gérée directement par des organisations non-gouvernementales internationales n’ont pas encore été intégrées dans le présent document et constitue une limite de l’exhaustivité des données. Le processus d’intégration de ces informations est actuellement en cours d’élaboration.

Les informations financières dans AMP sont à jour et assurent le maximum de fiabilité
D’un commun accord avec les PTF, la mise à jour de AMP est faite de façon trimestrielle par le STPCA, même si certains PTF fournissent des données mensuelles. La source des données financières privilégiée est actuellement les PTF eux-mêmes, et la dernière mise à jour relative au 2ème trimestre 2010 est décrite par le processus présenté dans le tableau 1.

1 Pour les PTF qui ne sont présents à Madagascar, nous avons collecté les données à partir de l’OGT fourni par laDDP/DGT/ MFB ou sur les sites web officiels des organismes. 2 Selon les critères définissants une APD fournie par les ONG Internationales suivants les standards internationaux tels qu’énoncés par l’OCDE dans : http://www.oecd.org/dataoecd/21/21/34086975.pdf ou http://siteresources.worldbank.org/ INTRUSSIANFEDERATION/Resources/Is_it_ODA_En.pdf

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PRESENTATION DU MECANISME DE GESTION DES DONNEES

Tableau 1. Processus de la dernière mise à jour de AMP (2ème trimestre 2010)

En ligne - GTZ - KFW - USAID - Nations Unies (PNUD, OMS…)

Envoi de fichier - IDA/BM en date du 10/07/2010 - BAD et OPEP du 09/07/2010 - UNICEF du 09/07/2010 - SCAC en date 02/07/2010 - SUISSE du 06/07/2010 - UNFPA du 19/07/2010 - AFD et FFEM du 20/07/2010 - UE en date du 20/07/2010 - JICA en date du 20/07/2010 - Russie via le FMI du 16/07/2010 - Norvège en date du 27/07/2010 - FIDA en date du 26/07/2010

Autres sources OGT fourni par la DDP/DGT/MFB en date du 12/08/2010 - OPEP - BADEA - Koweit, Inde, Chine… Convention fournie par MAE : - Inde - Chine - Corée du Sud - Egypte… Site Internet des PTF : - GAVI en date du 23/08/2010 - GFATM (Global Fund) en date du 05/07/2010

De plus, sur une base annuelle ou avant la production d’un rapport officiel issu de la base AMP, le STPCA lance le processus de validation des données qui consiste à renvoyer aux PTF les données saisies dans la base AMP pour vérification et validation, et correction si nécessaire. Par ailleurs, les données sur les taux de change des toutes les devises utilisées par les PTF sont intégrées dans AMP sur une base mensuelle : taux de change moyen mensuel fourni par la Direction des Services Etrangers auprès de la Banque Centrale de Madagascar.

I.3.

SYNERGIE ENTRE LES DéPARTEMENTS MINISTéRIELS CONCERNéS

Lors de la mise en place de ce nouveau mécanisme de gestion des informations sur l’aide, le Gouvernement a adopté le principe de subsidiarité dans la gestion des données sur l’aide afin de responsabiliser au maximum les ministères sectoriels et transversaux concernés. Ainsi, les attributions de la Primature se limitent à la coordination, les départements ministériels demeurent responsables de leurs activités attenantes à la gestion et l’exploitation des données. Les ministères sectoriels, au même titre que les PTF, fournissent au STP-CA toutes les données à leur disposition pour être centralisées dans AMP. Ce dernier assurant par la suite la cohérence entre les différentes sources et l’accès de tous les acteurs à ces données pour que toutes analyses ou études sur l’aide soient issues d’une seule et unique source : AMP. Il importe de mentionner le rôle particulier de la Direction chargée de la Coopération Economique auprès du MEI dans le système qui consiste à l’élaboration de ce RCD à partir de AMP et celui des Directions chargées respectivement de la Programmation et du Suivi budgétaire qui sont les principaux utilisateurs des données dans le cadre de l’élaboration et du suivi du budget de l’Etat. Les détails sur les interrelations entre les acteurs impliquées dans la gestion ou l’exploitation des données sont présentés dans le schéma en annexes page.

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APERÇU GÉNÉRAL SUR LA GESTION DE L’AIDE À MADAGASCAR DEPUIS L’AN 2000

PARTIE II SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR

II.1. APERçU GéNéRAL SUR LA GESTION DE L’AIDE à MADAGASCAR DEPUIS L’AN 2000
L’aperçu général de l’aide à Madagascar est présenté en deux sections qui se distinguent par la qualité des données issues desquelles les analyses sont tirées. En effet, la première section présente la situation de l’aide avant 2009 qui est marquée par l’absence d’une base de données centralisée qui remplit les conditions d’exhaustivité, de fiabilité et de mise à jour régulière. La deuxième section, par contre, présente la situation de 2009 qui est extraite de la base de données nationale sur l’aide extérieure qui vient d’être mise en place depuis 2008 au sein de la Primature telle que décrite dans la première partie de ce rapport.

II.1.1- Aperçu de la situation de l’aide avant 2009
La base de données qui renferme le maximum d’informations sur l’aide avant 2008 était celle du MFB mais elle ne contenait pas la totalité des informations sur les projets financés par l’APD car basée sur les seuls projets inscrits dans le budget de l’Etat (or au moins 40% des projets ne sont pas inscrits dans le budget de l’Etat). Néanmoins, le Gouvernement en collaboration avec des partenaires au développement a réalisé des enquêtes ponctuelles pour l’élaboration d’études comme les RCD 2001-2002 ou les enquêtes sur le suivi de la Déclaration de Paris de 2008. Aussi serait-il possible de présenter des chiffres estimatifs résultats d’une conciliation des données disponibles au niveau national à travers des études et des enquêtes ponctuelles et les données disponibles sur le site web des organisations internationales comme l’OCDE et la Banque Mondiale. Les chiffres estimatifs sont résumés dans le tableau 2.

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SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR

Tableau 2. Estimations du volume global de l’aide à Madagascar 2000 - 2008 (en millions USD) Année 2000 2001 229,6 2002 325,7 2003 485,0 2004 ND 2005 2006 2007 2008

Décaissements 295,2

800 à 900 740 à 760 667 à 850 698,0

Source : RCD 2001, RCD 2002-2003 (mais n’a pas été publié), Banque Mondiale, OCDE.

Estimé à moins de 300 millions USD avant la crise de 2002, le volume de l’aide a atteint environ 485 millions USD en 2003. Depuis cette année, le volume de l’aide reçue annuellement n’aurait cessé de croître pour atteindre un summum de près de 900 millions entre 2005 et 2007. Ce summum a été atteint pour plusieurs raisons dont en particulier : (i) les annulations de dettes obtenues dans le cadre de l’initiative IPPTE, (ii) d’une forte mobilisation de ressources entreprises par le Gouvernement de cette époque pour le financement du Plan de Développement nouvellement adopté en 2007 et (iii) d’une croissance de l’aide déboursée au niveau mondial qui a atteint son summum de 120,5 milliards USD en 20081. Par ailleurs sur le plan international, Madagascar est de loin en dessous de la moyenne. En effet, l’APD par habitant pour Madagascar est estimée entre 40 et 50 USD entre 2006-2008 pour une moyenne de 56,3 USD/hab. calculée sur quelques 26 pays choisis en raison de leurs similarités avec Madagascar en termes d’IDH pour la même période (moyenne de 66,8 USD/hab. en 2008)2. De plus, par rapport au continent africain qui présente une moyenne de 81,4 USD d’aide par habitant en 2008, Madagascar est très loin avec une différence de 37 USD et se trouve au même niveau que le Zimbabwe (49 USD/hab.), l’Ethiopie (41 USD/hab.) ou le Niger (41 USD/hab.). Néanmoins, des analyses faites par ailleurs concernant l’APD rapporté au PIB3, attestent une meilleure image du pays vis-à-vis de ses pairs africains : les flux d’aide par PIB est en effet estimé à près de 5% pour le pays contre une moyenne de 4% pour l’Afrique en 2008. Cette position relativement meilleure de Madagascar le place au même niveau que le Kenya et le Tchad et pas loin du Ghana, de la Zambie ou du Sénégal.

II.1.2- Aperçu général de la situation en 2009-2010
RCD 2009-2010
La situation de l’APD en 2009 est marquée par les séquelles de la crise politique de 2009 sur le plan coopération internationale. Certains traits caractérisent cette période de crise :

• la suspension des financements des PTF à l’exception des aides d’urgence et humanitaires ; • la diminution du volume global des APD dans son ensemble (sauf ceux du système des Nations Unies et de quelques pays bilatéraux dont notamment la France) ; • l’émergence des « nouveaux bailleurs », en particulier asiatiques et arabes tels que la Chine, l’Inde, le Koweït, l’Arabie Saoudite… et l’importance grandissante de leurs contributions.
1 Summum enregistré au niveau de l’OCDE selon les conclusions de E. Deutscher, Président du CAD, dans le document édité par l’OCDE « Coopération au Développement : Rapport 2010 » p 3 et pp 25-26. 2 Selon les données disponibles sur le site web de la Banque Mondiale. Voir références et tableau en annexes. 3 Tel que rapporté par la Banque Mondiale dans son revue mensuelle intitulé « Madagascar – Economic Update: Why Has the Malagasy Economy not yet Collapsed? », July 15, 2010. Page 4, voir références.

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APERÇU GÉNÉRAL SUR LA GESTION DE L’AIDE À MADAGASCAR DEPUIS L’AN 2000 L’année 2009 aura été marquée par une baisse considérable des décaissements d’APD. En effet, par rapport aux quelques 700 millions USD d’aides estimées en 2008 (dont US$ 591,6 millions enregistrés dans AMP), le volume de l’APD mise à disposition de Madagascar en 2009 ne représente que 372,1 millions USD, soit une diminution de 46,7%.
Tableau 3. Volume d’APD reçue en 2008, 2009 et au 1er semestre 2010 : Décaissements effectifs Groupe donateur PTF Bilatéraux PTF Multilatéraux Non-enregistré dans AMP TOTAL En 2008 (USD) 195 405 821 396 176 436 106 467 278 698 048 745 En 2009 (USD) 150 851 576 221 257 790 372 109 366 1er Semestre 2010* (USD) 47 390 984 124 782 020 172 173 002 Variation relative 2009/2008 (%) -22,8 -44,2 -46,7

*Tel que rapporté par les PTF lors de la dernière mise à jour trimestrielle en date de juillet 2010 (voir tableau 1).

La crise que vit le pays depuis 2009 aurait ainsi ramené le niveau de l’aide à son niveau d’il y a 7 années en arrière : 2001- 2002 (voir tableau 2). Cette année qui présentait une crise similaire à la situation actuelle a aussi affiché un niveau de décaissements entre 300 et 400 millions USD. Particulièrement, cette tendance lourde est le résultat combiné de la suspension des aides budgétaires directes décidées en décembre 2008 (estimée à US$ 170 millions pour 2009) et des diverses suspensions ou mesures de précautions prises par les PTF suite aux évènements du 17 mars 2009. Le « manque à gagner » estimé pour l’économie malgache représente donc au minimum US$ 360 millions sur un an, sans prendre en compte les hausses de financements qui étaient prévues par plusieurs PTF et qui auraient dû aboutir à une hausse de l’APD en 2009 par rapport à 2008. Malgré cet impact important de la crise, il convient de noter que des engagements de financements importants déjà signés n’ont pas été remis en cause. Par ailleurs, des nouveaux projets de nature humanitaire ou d’appui direct aux populations continuent d’être approuvés au cas par cas par les PTF et totalisent déjà un décaissement de 172,2 millions USD au premier semestre 2010. Ils continuent à jouer un rôle essentiel notamment dans les secteurs sociaux, et contribuent à limiter l’impact de la crise économique mondiale et de la crise politique sur les populations vulnérables.

L’aide publique au développement pour tous types d’assistance dont Madagascar a bénéficié en 2009 est constituée principalement de subventions : c’est à dire des montants non remboursables alloués par les PTF au financement des projets de développement. En effet, sur les 372,1 millions USD de décaissements effectifs enregistrés en 2009, 265,7 millions ont été octroyés sous forme de subvention, ce qui représente 71,3% du montant total. Les emprunts représentent seulement 28,7% du total : soit l’équivalent de 106,8 millions USD.

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II.1.3- Evolution de l’aide entre 2008 et 2009 par type de financement

SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR

Tableau 4. Profil de l’aide par type de financement (en USD) Décaissements effectifs Décaissements Décaissements effectifs en 2009 Type de Financement effectifs au 1er en 2008 Montant USD (%) semestre 2010* Subvention Emprunt Non-enregistré dans AMP TOTAL 323 584 209 267 997 258 106 467 278 698 048 746 265 327 770 106 781 598 372 109 366 71,3 28,7 100 172 173 002 125 894 370 46 278 632

*Tel que rapporté par les PTF lors de la dernière mise à jour trimestrielle en date de juillet 2010 (voir tableau 1).

Les plus gros donateurs qui financent les projets de développement sous forme de subvention sont : les Nations Unies, l’Union Européenne, les Etats Unis et la France. A eux seuls, ces 4 PTF ont déboursé 70% des subventions reçues en 2009 : soit l’équivalent de 186,9 millions USD. En ce qui concerne les emprunts, ce sont essentiellement la Banque Mondiale, la BAD et Inde qui sont les plus gros donateurs car à eux seuls ils représentent environ 80% des emprunts en 2009. Par ailleurs, il importe de noter qu’en plus de ces décaissements sur emprunts inscrits dans la base en tant que APD, certains PTF ont déboursé des sommes conséquentes pour le secteur privé, avec des taux non concessionnels ne permettant pas de les considérer comme APD. C’est le cas par exemple des emprunts octroyés par la BAD à des entreprises du secteur privé comme le projet d’extraction de nickel d’Ambatovy qui affiche un décaissement de 37,5 millions USD en 2009.1

II.2. PROFIL DE L’AIDE PAR DONATEUR
II.2.1- Principaux PTF de Madagascar en 2009 et leur contribution respective
Un peu plus de trentaine d’agences partenaires au développement sont actuellement recensés dans la base AMP-Madagascar comme étant actifs dans le pays en 2009. Ils totalisent 326 activités ; soit un peu moins en termes de projets (en raison des doublons dus au comptage des projets cofinancés).

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En termes de nombre d’activités, le Système des Nations Unies, l’Union Européenne et la France sont parmi les plus grands partenaires de Madagascar avec au moins une quarantaine de projets actifs en 2009 pour chaque partenaire. En termes de montants décaissés, ces PTF totalisent un décaissement respectif de 76,6 millions, 45,9 millions USD et de 36,5 millions en 2009 : soit pratiquement 42,6% du total pour ces trois partenaires. Toujours, en termes de volume de l’aide, l’USAID et la Banque Mondiale s’ajoute à cette liste avec un décaissement évalué respectivement à 40,5 millions et 35,2 millions USD en 2009.

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1 Ces décaissements n’ont pas été rapportés en tant que APD car après une analyse de la nature de l’intervention de la BAD dans ce projet, les critères d’inscription en tant que APD ne sont pas satisfaits : prêt non préférentiel au secteur privé à but principalement commercial (voir par exemple http://www.oecd.org/dataoecd/21/21/34086975.pdf ou http://siteresources. worldbank.org/INTRUSSIANFEDERATION/Resources/Is_it_ODA_En.pdf).

PROFIL DE L’AIDE PAR DONATEUR

Tableau 5. Répartition de l’APD par PTF : Décaissements effectifs et nombre de projets actifs en 2009 Groupe donateur BILATERAUX États-Unis France Inde Japon Allemagne Norvège Chine Suisse Koweït Corée du Sud MULTILATERAUX Nations Unies Union Européenne Banque Mondiale (16) Banque Africaine pour le Développement Fonds Mondial Contre le VIH/SIDA, Tuberculose et Paludisme Global Alliance for Vaccines and Immunization OPEP Banque Arabe pour le Développement en Afrique ENSEMBLE Nombre Montants projets actifs 2009 (en USD) en 2009* 129 3 61 1 19 17 18 1 4 2 2 199 99 42 16 18 11 3 9 6 326 150 851 576 40 494 290 36 542 210 24 360 274 15 853 163 11 024 697 8 969 533 8 507 161 3 288 983 1 301 113 510 151 221 257 790 76 592 352 45 411 128 35 250 000 32 012 656 17 257 469 5 394 237 5 068 707 4 271 242 372 109 366 % du total 40,5 10,9 9,8 6,5 4,3 3,0 2,4 2,3 0,9 0,3 0,1 59,5 20,6 12,2 9,5 8,6 4,6 1,4 1,4 1,1 100

*Il est à noter qu’il y a des doublons dans le comptage de l’effectif en raison des cofinancements.

Cependant, il importe de noter que dans sa structure, les financements de Nations Unies comptabilisent à la fois les financements propres de ses agences et les financements octroyés par d’autres PTF, qui souhaitent continuer leur assistance aux populations sans pour autant passer par l’Etat. C’est le cas notamment dans l’éducation (UNICEF-Norvège) ou la sécurité alimentaire (PAM, FAO). Les Nations Unies ont adopté pour la période de crise une stratégie d’intervention plus directe auprès des populations.

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SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR

II.2.2- Comportement générale des décaissements pendant la crise selon les PTF
Les principaux PTF du pays dans les années antérieures, ont fortement réduit leurs décaissements à cause de la crise. A la suspension des aides budgétaires décidées en 2008 sont venues s’ajouter les suspensions d’une grande partie des programmes de la Banque Mondiale, la limitation des programmes de l’Union Européenne à l’exception des contrats en cours, et dans les deux cas le gel de tout nouveau projet. Parmi les financements multilatéraux peu affectés en 2009, on peut inclure la BAD ainsi que les fonds verticaux agissant dans le secteur de la santé (GFATM, GAVI). Particulièrement pour la BAD, les emprunts octroyés au profit du secteur privé qui sont relativement considérables n’ont pas non plus été affectés : c’est le cas par exemple du Projet Ambatovy. La persistance de la situation de crise politique pourrait toutefois affecter ces financements sur le moyen terme. Du côté bilatéral, l’impact de la crise politique a également été varié. Les Etats-Unis, malgré une forte baisse de leur aide (suspension du MCA et des programmes USAID non-humanitaires) restent le premier PTF bilatéral, avec un peu plus de 40 millions USD de décaissements en 2009. La France, qui figure en deuxième position, est l’un des rares bilatéraux à ne pas avoir suspendu ou restreint son aide, si ce n’est certaines précautions dans l’adoption de nouveaux projets. L’aide budgétaire française a également pu être redirigée sur des projets sociaux et humanitaires. Les autres bilatéraux de l’OCDE ont tous restreint dans des proportions diverses leur aide, soit en limitant les nouveaux projets (Japon), soit en ajoutant des restrictions sur les projets en cours vis-àvis des départements étatiques (Allemagne, Norvège, Suisse). La crise ne semble pas avoir eu à ce stade d’impact significatif sur les décaissements des PTF arabes et asiatiques hors-OCDE, sauf lorsque ces décaissements étaient liés à des financements d’autres PTF (infrastructures par ex.).

II.3. PROFIL RéGIONAL ET SECTORIEL DE L’AIDE à MAdAgAsCAr En 2009
II.3.1- Profil régional de l’aide reçue en 2009
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La répartition spatiale de l’aide est d’une importance capitale dans la mesure où elle permet de mieux analyser le concours des PTF dans leurs projets de développement à travers le territoire national. Cette approche servira d’outil dans la coordination de l’action des PTF de Madagascar en analysant les gaps régionaux en matière de financement. Elle permet aussi d’avoir une vue holistique des différents projets au niveau spatial pour une meilleure planification de l’aide. Cette analyse de l’aide par région montre toutefois que des efforts restent encore à faire à la déclinaison régionale des données. En effet le principal problème réside dans la répartition régionale du montant des projets. Certains types d’aide concernent des projets d’envergure nationale, qui rendent difficile à trouver une clé de répartition au niveau spatial. Un effort de partage d’informations à cet effet est cependant déjà constaté au niveau des PTF surtout pour les nouveaux projets. Le but ultime

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PROFIL RÉGIONAL ET SECTORIEL DE L’AIDE À MADAGASCAR EN 2009 est qu’une part importante de l’aide puisse être analysée au niveau spatial pour que la gestion de l’aide serve d’outil à la prise de décision pour la coordination de l’aide à travers l’analyse des gaps régionaux.
Tableau 6. Volume de l’aide selon l’envergure régionale de l’intervention des projets Envergure d’intervention des projets Projets d’envergure régionale Projets nationaux-régionaux non répartis Projets nationaux Non-enregistré dans AMP TOTAL Décaissements en 2008 (USD) 123 422 013 127 680 711 340 478 744 106 467 278 698 048 746 Décaissements en 2009 Montant en USD 107 460 222 82 727 325 181 921 820 372 109 366 % du total 28,8 22,2 48,9 100

Les données disponibles dans AMP rapportent que l’équivalent de 181,9 millions soit 48,9% du volume total des décaissements sur les projets financés par l’aide sont d’envergure nationale auxquels s’ajoutent 82,7 millions (soit 22,2% du total) qui n’ont pu être repartis entre les régions. En effet, il s’est avéré difficile de déterminer la clé de répartition par région de la plupart des décaissements des projets opérant au niveau national et s’étalant sur plusieurs régions. Les chiffres montrent en effet que même sur les projets qui sont de nature à être exécutés au niveau des régions, l’on ne dispose pas encore des montants décaissés au profit des régions bénéficiaires. Ainsi, une analyse spatiale entre les régions pour 2009 ne saurait être pertinente dans la mesure où une telle analyse serait basée sur seulement 28,8% de l’ensemble des décaissements.

II.3.2- répartition de l’aide en 2009 selon les priorités nationales : profil sectoriel de l’aide
En 2009, la plus grande partie de l’aide est allé dans le secteur Santé suivi du Développement Rural, qui absorbent respectivement une aide de 99,8 millions (26,8%) et 81,7 millions USD (22%). Suite à la baisse du volume global de l’aide d’un peu moins de 50% entre 2008 et 2009, tous les secteurs sans distinction se sont trouvés affectés. Parmi ceux les plus touchés, les infrastructures, qui dépendent fortement des financements de la Banque Mondiale et de l’Union Européenne. Cependant, ce secteur reste parmi ceux qui absorbent une plus grande partie de l’aide (18,4% du total en 2009 : soit l’équivalent de 68,5 millions USD). Les secteurs sociaux (santé, éducation) résistent relativement bien, car des solutions de financement alternatives ont pu être trouvées (Education Pour Tous), ou parce que certains PTF importants ont maintenu leurs financements (Global Fund, GAVI, UNICEF) étant donné le caractère humanitaire de ce secteur. Certains financements catalytiques (Banque Mondiale notamment, aide budgétaire) ont toutefois été perdus, ce qui rend difficile le fonctionnement des structures nationales dans ces secteurs clés, et fragilise les capacités nationales.

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SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR

Tableau 7. Structure des décaissements des APD selon les secteurs prioritaires au niveau national Secteur d’intervention prioritaire Santé et Planning familial Développement Rural Infrastructures Education Solidarité Nationale Environnement Gouvernance Economie Programmes ou projets transversaux Non alignés à une priorité spécifique Non enregistrés dans AMP TOTAL Décaissements effectifs 2008 USD 100 375 606 93 723 789 137 850 817 54 284 997 14 235 963 13 297 912 29 120 931 49 372 686 99 318 767 106 467 278 698 048 745 Décaissements effectifs en 2009 Décaissements 1er sem.2010 Montant en USD Part en % USD* 99 845 737 81 741 524 68 551 961 34 171 505 32 104 424 16 770 228 15 787 290 8 013 032 11 878 201 3 245 464 372 109 366 26,8 22,0 18,4 9,2 8,6 4,5 4,2 2,2 3,2 0,9 100 172 173 002 54 718 414 28 097 715 30 666 139 29 186 128 8 434 399 5 820 139 4 648 668 5 818 110 1 787 756 2 995 534

*Tel que rapporté par les PTF lors de la dernière mise à jour trimestrielle en date de juillet 2010 (voir tableau 1).

II.3.3- Profil sectoriel des donateurs en 2009 : Principaux PTF présents dans chacun des secteurs
Cette section présente sommairement les PTF présents dans chacun des trois principaux secteurs prioritaires de la précédente section (cf. tableau 7) ainsi qu’une description de leurs interventions. Cette analyse pourraient aider dans le processus de spécialisation des PTF ou de définition de leader sectoriel par la focalisation des interventions d’un partenaire dans les secteurs où il est le plus présent et le plus efficace devant mener ainsi à une efficacité globale de l’aide dans son ensemble.

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Le premier principal secteur d’intervention : « Santé »
Pour ce secteur qui regorge le maximum d’intervention en termes de volume d’aide reçue, l’USAID est le plus grand donateur avec environ 33,2 millions USD en 2009. Il s’agit des décaissements relatifs au « projet pour l’utilisation accrue des produits de santé et des pratiques améliorées ».

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PROFIL RÉGIONAL ET SECTORIEL DE L’AIDE À MADAGASCAR EN 2009

Tableau 8. Principaux PTF présents dans le Secteur Santé ainsi que leurs contributions respectives Groupe donateur États-Unis (USAID) Nations Unies Fonds Mondial (GFATM) BAD GAVI IDA/Banque Mondiale Japon Allemagne Autres PTF (France, UE, OPEP…) TOTAL Décaissement en 2009 Montant USD 33 251 425 23 016 456 17 257 469 11 008 765 5 394 237 4 980 000 3 470 222 1 198 686 268 477 99 845 737 % du total 33,3 23,1 17,3 11,0 5,4 5,0 3,5 1,2 0,3 100 Décaissement au 1er semestre 2010* 18 277 581 10 640 223 20 607 350 2 593 432 0 1 150 000 315 257 317 921 816 650 54 718 413

*Tel que rapporté par les PTF lors de la dernière mise à jour trimestrielle en date de juillet 2010 (voir tableau 1).

Les Système des Nations Unies sont aussi très présentes dans ce domaine avec une contribution évaluée à 23 millions USD : soit 23,1% du total d’aide absorbée par ce secteur. Il s’agit essentiellement des interventions de l’UNICEF et du FNUAP dont notamment les projets « fourniture de service de santé de base » pour le premier et le programme « Santé de la Reproduction » pour le deuxième. A travers notamment de ses interventions dans le domaine de la prévention et de l’élimination du paludisme ainsi que ses programmes avec le PSI sur le VIH-SIDA, le Fond Mondial (GFATM) joue un rôle important dans ce secteur avec 17,3 millions USD de décaissements en 2009. Les contributions de la BAD dans ce secteur sont quant à elles évaluées à près de 11 millions USD (Projet Santé II, Approvisionnement en eau en milieu rural…).

Le deuxième principal secteur d’intervention : « Développement Rural »
L’analyse des données dans le secteur du développement rural attestent les conclusions des sections précédentes concernant l’émergence des « nouveaux bailleurs » asiatiques et l’importance de leur contribution. En effet, l’Inde avec son programme sur la production de riz et d’engrais se trouve en tête dans ce secteur avec un peu plus de 24 millions USD de décaissements effectifs en 2009. L’Union Européenne qui a fortement réduit ses interventions à Madagascar en raison de la crise a déboursé seulement 17,5 millions USD pour le développement rural dont notamment dans le cadre des projets ACCORDS et PASAM. Les Nations Unies ont une contribution modeste de moins de 10 millions USD au nom du FIDA à travers notamment les projets AD2M et Promotion des Revenus Ruraux…auxquels s’ajoutent plusieurs projets du FAO. Enfin, la France (AFD) et le Japon (JICA) ainsi que les Etats-Unis (USAID) sont aussi très présents dans ce secteur avec un niveau de contributions similaires d’entre à 6 à 7 millions USD en 2009.

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SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR

Tableau 9. Principaux PTF présents dans le Secteur Développement Rural ainsi que leurs contributions Décaissement en 2009 Groupe donateur Inde Union Européenne Nations Unies France Japon États-Unis Banque Africaine pour le Développement OPEP Autres PTF (IDA, Allemagne, Norvège, Suisse…) TOTAL Montant USD 24 360 274 17 531 006 8 680 744 7 660 834 6 781 954 6 679 609 3 855 117 3 208 673 2 983 314 81 741 524 % du total 29,8 21,4 10,6 9,4 8,3 8,2 4,7 3,9 4,0 100 Décaissement au 1er semestre 2010 0 10 257 000 10 149 680 2 531 470 607 027 0 2 297 087 589 762 1 665 689 28 097 715

Le troisième principal secteur d’intervention : « Infrastructures »
Bien que parmi les PTF ayant réduit fortement leur aide, l’Union Européenne figure encore au premier rang dans le secteur des infrastructures en 2009 avec un décaissement évalué à près de 13 millions USD. Il s’agit des projets en cours qui ont quand même continué après le déclenchement de la crise : les réhabilitations des routes complémentaires et les routes nationales dans le Sud, les travaux routiers post-cycloniques et le projet pour la facilité de l’eau inscrit dans le cadre du partenariat ACP-UE. Pratiquement au même niveau de décaissements que l’Union Européenne, la BAD à travers essentiellement ces interventions dans la réhabilitation des routes dans le Sud, a déboursé 12,8 millions USD en 2009 et la met à la deuxième position dans le secteur. Vient ensuite la France qui a aussi été très présente dans ce secteur avec au moins sept projets dont la réhabilitation du port d’Antsiranana et de Morondava et les projets bassins versants.

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PERSPECTIVES SUR LA GESTION EFFICACE DE L’AIDE À L’HORIZON 2010-2012 :

Tableau 10. Principaux PTF présents dans le Secteur Infrastructures ainsi que leurs contributions Décaissement en 2009 Groupe donateur Union Européenne Banque Africaine pour le Développement France Banque Mondiale Chine Nations Unies Banque Arabe pour le Développement en Afrique Autres PTF (JICA, OPEP, Koweït, Allemagne…) TOTAL Montant USD 12 976 764 12 804 631 10 177 628 9 250 000 8 507 161 5 469 968 3 197 065 6 168 743 68 551 961 % du total 18,9 18,7 14,8 13,5 12,4 8,0 4,7 9,0 100 Décaissement au 1er semestre 2010 1 279 397 2 896 557 4 156 308 14 500 000 0 1 742 362 383 355 5 708 160 30 666 139

II.4. PERSPECTIVES SUR LA GESTION EFFICACE DE L’AIDE à l’horizon 2010-2012 :
II.4.1- Prévisibilité de l’aide : décaissements prévisionnels pour 2010-2012
Le processus de collecte de données décrit dans la section I.2 a permis de disposer de toutes les informations sur les décaissements pendant les deux premiers trimestres 2010 et certains chiffres sur les décaissements prévisionnels jusqu’à l’horizon 2012 pour quelques PTF (voir tableau 11). Les chiffres prévisionnels montrent que la baisse enregistrée en 2009 a été suivie d’une stabilisation en 2010. En effet, si les décaissements effectifs enregistrés en 2009 étaient de l’ordre de 372,1 millions USD, l’on attendrait à un flux de l’ordre de 350 millions USD pour 2010 dont 172,2 millions déjà décaissés pendant le 1er semestre (63,2au 1er et 109 millions au 2ème trimestre). Cette stabilité de l’aide autour de 350 millions USD prévue pour 2010 est obtenue en raison de la relative continuité de l’aide non-budgétaire et le renforcement des projets à caractère humanitaire ainsi que la programmation d’une dizaine de nouveaux projets s’adressant directement à la population, notamment par la Norvège, le JICA, l’AFD et le PNUD, auquel s’ajoutent l’effet de la reprise partielle des décaissements de certains projets dont en particulier ceux de la BM et l’UE.

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SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR Pour 2011 et 2012, très peu de PTF ont pu fournir des nouvelles prévisions de décaissements dans ce contexte de sortie de crise imprévisible (voir tableau 11). Toutefois, les données reçues correspondraient à des décaissements prévisionnels atteignant 156,5 millions USD pour 2011 et 81 millions USD en 2012.
Tableau 11. Décaissements effectifs du 1er semestre 2010 et prévisions jusqu’en 2012 (millier de USD) Type et Groupe donateur Bilatérale USAID France Inde Japon Allemagne Norvège Chine Suisse Koweït Corée du Sud Multilatérale Nations Unies Union Européenne IDA/Banque Mondiale BAD Fonds Mondial GFATM GAVI OPEP BADEA Décaissements effectifs 2009 150 851 40 494 36 542 24 360 15 853 11 025 8 969 8 507 3 289 1 301 510 221 257 76 593 45 411 35 250 32 013 17 257 5 394 5 069 4 271 372 109 2010T1 19 585 9 349 3 880 0 1 848 801 948 0 543 2 177 39 43 590 22 834 6 920 3 910 4 654 3 874 0 1 226 171 63 174 2010T2 27 806 8 928 10 136 0 1 687 3 681 2 729 0 441 204 0 81 192 23 864 10 448 21 650 5 174 16 733 0 2 865 458 108 999 Décaissements annuels prévus 2010 118 310 56 000 38 727 0 0 2 345 15 817 0 5 421 0 0 185 986 99 690 PA* PA 74 375 0 9 008 2 913 0 304 296 2011 52 354 0 34 533 0 0 3 700 0 0 0 0 14 120 104 142 42 265 PA PA 59 724 0 354 1 800 0 156 496 2012 32 308 0 28 608 0 0 3 700 0 0 0 0 0 48 711 0 PA PA 47 547 0 364 800 0 81 019

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TOTAL

*Possibilités de livraison des données prévisionnelles, mais pas encore effective jusqu’actuellement.

Il est à noter que ces données prévisionnelles n’incluent pas celles d’un plus grand nombre de PTF dont en particulier les plus gros donateurs que sont l’Union Européenne et la Banque Mondiale. Lors de la dernière mise à jour de la base, ces données prévisionnelles n’ont pas encore pu être livrées due aux incertitudes de la sortie de crise.

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PERSPECTIVES SUR LA GESTION EFFICACE DE L’AIDE À L’HORIZON 2010-2012 :

II.4.2- inscription des projets financés par l’APd dans le Budget de l’Etat
L’objet de cette section est de faire le point sur le processus d’inscription de l’aide dans le budget de l’Etat. Rappelons que la Déclaration de Paris recommande l’inscription du maximum de l’aide dans le budget de l’Etat pour maximiser son efficacité à travers les principes d’appropriation et l’alignement des interventions aux priorités nationales. La confrontation des données disponibles dans AMP avec ceux du budget de l’Etat font état d’un taux d’inscription de 49,7% en termes d’effectifs de projets : c’est-à-dire que seulement 162 projets sur les 326 actifs en 2009 recensés dans AMP sont inscrits dans le budget de l’Etat. En termes de volume de décaissements, le taux d’inscription correspond à 273,4 millions USD sur les 372,1 millions enregistrés en 2009 : soit 73,5%. Les chiffres indicatifs pour le premier semestre 2010 montrent une tendance à la hausse du montant décaissé qui soit issu de projet inscrit dans le budget de l’Etat.
Tableau 12. Part de l’aide inscrit dans le budget de l’Etat 2009-2010 Inscription dans le budget de l’Etat Non inscrit dans le budget(164) Inscrit dans le budget (162) TOTAL(326) *Premier semestre 2010. Décaissements 2009 1000 USD 98 709 273 400 372 109 % 26,5 73,5 100 Décaissements 2010* 1000 USD 37 975 134 198 172 173 % 22,0 78,0 100 Totaux 2009-2010* 1000 USD 136 685 407 598 544 997 % 25,1 74,9 100

Pour atteindre la valeur optimale de cet indicateur, l’approche adoptée actuellement consiste à la confrontation entre les données de AMP, du Budget de l’Etat et les formulaires soumis par les Ministères sectoriels au MFB contenant la liste des projets proposés à inscrire dans la loi des finances. AMP fournit l’ensemble de tous les projets financés par l’aide extérieure (inscrits et non inscrits dans le budget) et la direction chargée de la programmation budgétaire de l’Etat auprès du MFB en concertation avec le Ministère tutelle de chacun des projets identifient ceux qui satisfont aux conditions d’inscription dans le budget avant de procéder à l’inscription.

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PERSPECTIVES SUR LA GESTION EFFICACE DE L’AIDE À L’HORIZON 2010-2012 :

PARTIE III COORDINATION DE L’AIDE DANS LE SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL

A l’instar des récents modèles de RCD produits au niveau international, le Ministère de l’Economie et de l’Industrie en collaboration avec la Primature ont décidé conjointement de traiter le thème spécifique du Développement Rural dans cette version 2009-2010 du RCD. En effet, les analyses présentées dans la section II.3.2 ont montré que c’est le deuxième secteur qui absorbe le plus grand volume d’APD après le secteur Santé. Or ce dernier a déjà été traité comme thème spécifique de la dernière version publiée du RCD (2002-2003). D’autant plus que plus de trois quart de la population malgache vivent en milieu rural. Ce thème a été traité à travers une étude de cas sur terrain ; dans le but de cerner l’écart entre la situation globale de l’APD enregistrée au niveau central et l’état des lieux de la coordination des projets d’appui au secteur développement rural aux niveaux des régions. A cet effet, trois région-pilotes représentatives de la typologie régionale de l’aide à Madagascar, en termes de nature et de nombre de projets, ont été sélectionnées pour la réalisation de l’étude :

• Alaotra Mangoro : bénéficiant de beaucoup de projets à long terme et axés dans le développement économique durable ou des projets d’investissements ; • Melaky : nombre de projets très limités.
Dans le cadre de la réalisation de ces études de cas, trois activités principales ont été menées :

• Evaluation de l’adéquation entre les priorités régionales au niveau du secteur du développement rural et les objectifs des projets qui opèrent dans ce secteur : documentation et administration d’un questionnaire qualitatif auprès des acteurs régionaux ;

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• Androy : regorgeant de projets de nature humanitaire ou des aides d’urgences ;

COORDINATION DE L’AIDE DANS LE SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL

• Evaluation de la capacité d’absorption des régions dans un souci d’alignement et d’appropriation : capacités des régions à exprimer leurs besoins et leurs priorités ainsi que l’existence d’une structure de concertation et de coordination dans la région ; • Détermination d’éventuels dispositifs de pérennisation des activités desdits projets : apprécier les dispositifs de pérennisation des activités en cours.
recueil des priorités nationales et régionales par rapport aux trois régions

La lettre de politique nationale de développement rural La lettre de politique de décentralisation et de déconcentration LP2D a été validée en 2005 La politique nationale de l’aménagement et du territoire est validée en 2006. La politique nationale de gestion des risques et des catastrophes la Stratégie Nationale de Gestion des risques et catastrophes la politique de sécurité alimentaire qui date de juillet 2006 Le Plan d’Action National pour la Sécurité alimentaire La Stratégie Nationale de Microfinance SNMF Le Programme National de Développement rural PNDR La Politique foncière et le Programme National Foncier Le Programme National Décentralisation et Déconcentration Le Programme sectoriel Agricole Le Plan National Transport
En plus des informations collectées au niveau des régions, les résultats se basent aussi sur plusieurs autres sources de données dont notamment : la base de données nationale sur l’aide (AMP), les Programmes d’Investissements Publics des Lois de Finances alloués au profit des trois régions, et enfin la base de données des projets de développement rural établie par le SMB. L’ensemble de ces informations a été consolidé afin d’assurer leur cohérence.

III.1. RéGION ANDROY : LA COORDINATION EST UNE AFFAIRE DIFFICILE
La majorité des projets de la région Androy sont de « nature » conjoncturelles et liées à des considérations d’ordre humanitaires : sécurité alimentaire et gestion des risques et catastrophes. En fait, la vulnérabilité des populations est quasi-permanente en raison de la famine qui sévit au moins une fois tous les trois ans1, les projets d’urgences et aides alimentaires dominent largement les projets présents dans la région.

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Selon le GRET-Madagascar.

RÉGION ANDROY : LA COORDINATION EST UNE AFFAIRE DIFFICILE

Selon les estimations du SAP, les populations de 44 communes du Sud sont désormais exposées à une extrême vulnérabilité alimentaire. En outre, les enquêtes menées par l’Office National de Nutrition (ONN) et l’UNICEF dans 3 communes de la région d’Anosy et dans 2 communes de la région d’Androy entre Mars et Avril 2009 montrent une prévalence de la malnutrition aiguë globale de 14,5% et de 10,9% respectivement à Anosy et Androy. Quant à la malnutrition aiguë sévère, elle toucherait environ 3% des enfants dans les districts enquêtés à Anosy contre 1,5% dans les districts enquêtés à Androy.
Source : Mission FAO/PAM d’évaluation de la sécurité alimentaire à Madagascar. 20 août 2009.

III.1.1- les priorités de la région : Transformation progressive de l’aide humanitaire en programme de développement durable
Il serait trop prétentieux de parler de priorités des collectivités si le représentant de celles-ci change fréquemment. Depuis la mise en place des régions en 2004, cinq chefs de régions se sont succédés à Androy. Avec les chefs de régions, les responsables régionaux en charge de développement régional changent également. Ce « turnover » des responsables au niveau de la région n’est pas favorable pour l’établissement d’un cadre durable de développement validé par l’ensemble des acteurs régionaux ou au moins servir de cadre de référence. Ainsi tout est à bâtir, y compris sa mémoire institutionnelle. Selon les responsables nouvellement installés, les priorités de la région sont tellement évidentes : la réhabilitation de la route nationale reliant Ambovombe à Taolagnaro RN 13 (112km) et le prolongement de la même route pour atteindre Ihosy d’Ambovombe (380km). Viennent ensuite, l’élevage et l’agriculture pour la partie Nord de la région qui repose sur un socle cristallin avec une pluviométrie adéquate. Au fur et à mesure que l’on avance vers la partie Sud de la région, la pluviométrie devient un facteur limitant pour ces deux secteurs, on assiste alors à une reconversion de la majorité de la population sur le littoral en pêcheurs plus professionnels. En troisième priorité vient l’accessibilité et la disponibilité de l’eau potable et de l’eau pour l’agriculture. Plusieurs projets ont été initiés pour cette question mais n’ont pas abouti soit des problèmes de gouvernance ou de faisabilité financière soit d’ordre socioculturel. La citation de ces priorités amène à réfléchir sur les points suivants comme points essentiels de développement de la région :

• Une transformation, mutation ou articulation des aides d’urgences en activités de développement rural plus durable sans créer de la dépendance ; • Une meilleure gestion du « capital semence », qui reste d’ailleurs à être constituée, nécessaire à la sécurité alimentaire pour relancer l’agriculture ; • Un développement agricole intégré avec la priorité à la santé animale, l’amélioration des races des ruminants ainsi que l’implantation d’une agriculture adaptée combinée avec un appui aux pêcheurs le long du littoral.

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COORDINATION DE L’AIDE DANS LE SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL

Insuffisance de capacités : lacunes dans l’expression concrètes des priorités
Les entretiens avec les acteurs locaux ont toutefois montré que l’expression de ces priorités reste verbale due au manque de ressources humaines pour l’articulation et la budgétisation des priorités. En effet, le nombre de personnel est très limité dans les services régionaux des ministères concernés par le développement rural : par exemple seulement une dizaine de personnes assurent le fonctionnement de la Direction régionale de l’Agriculture, une situation pire pour les autres services où l’on rencontre parfois une direction régionale avec un personnel de moins de 4 personnes. Cette lacune en ressources humaines explique aussi le problème d’exploitation des PRD ainsi que leur mise à jour périodique.

III.1.2- structure de concertation et/ou de coordination dans la mise en œuvre des projets :
D’une simple plateforme d’échange à une institution de collaboration
Le CRD et le GTDR sont les toutes premières plateformes de concertation qui existaient dans la Région. Selon une étude, le GTDR d’Androy n’a « jamais réellement fonctionné depuis…2006 »1 à cause des problèmes de gouvernance. En appui à ces structures, le SAP est opérationnel mais les décisions prises ainsi que les recommandations qui s’en suivent des réunions du SAP n’ont pas toujours fait l’unanimité. Le groupe sectoriel« agriculture » a été créé à l’initiative du PAM, suite au pronostic provisoire controversé de mars 2010, en complément au cluster « sécurité alimentaire et moyen de subsistance ».

Au-delà de l’urgence : L’articulation entre la sécurité alimentaire et le développement agricole
Seule une structure de coordination et de concertation effective peut aboutir à l’articulation entre ces trois points clés du développement de la région. Toutefois, plusieurs groupes de concertation/ coordination existent à l’heure actuelle et cohabitent ensemble, particulièrement le cluster sécurité alimentaire et le groupe sectoriel agriculture. Les résultats des concertations dans ces deux groupes sont encourageants : des propositions concrètes sont émises et une évaluation commune des impacts fait partie de leur pratique. Des recommandations concrètes sont ainsi sorties sur le choix des semences à distribuer et à commercialiser ainsi que sur leur mode de distribution en cas d’urgence et en situation normale. Dans les communes qui ne sont pas en difficulté alimentaire, le remboursement au moins de la quantité de semence distribuée doit être exigé par exemple. Ces recommandations sont renforcées par celles de l’étude commanditée par GRET pour sécuriser la filière semence.

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1 Etude sur la mise en place d’une instance de concertation entre les acteurs de la sécurité alimentaire dans l’Anosy- Androy. Rapport final - Septembre 2009

RÉGION ANDROY : LA COORDINATION EST UNE AFFAIRE DIFFICILE Ces recommandations seront vaines selon nos interlocuteurs tant qu’un cadre d’obligations mutuelles n’est pas établi pour toute intervention dans la région. En particulier les projets qui doivent atteindre un objectif de décaissement assez conséquent ne prennent pas le temps de consulter les autres intervenants. Ces projets sont presque toujours absents dans les instances de concertation. Par ailleurs, le mode de gestion des aides d’urgences ne permet pas toujours de prendre en considération les recommandations issues d’une plateforme de concertation. La nature intrinsèque même des dons rend difficile l’imposition de telle ou telle pratique : un don ne se refuse pas dans la culture malgache, or ces dons peuvent nuire aux efforts d’harmonisation et de complémentarisation des actions de développement durable. Cependant un leadership fort de la part de Région pourrait rendre ces recommandations réalisables.

Il faut traduire les lettres de politiques en stratégies et actions opérationnelles.
Les stratégies d’intervention dans des localités très spécifiques telles que l’Androy se doivent d’être claires. Les lettres de politiques et stratégies sectorielles ne sont pas suffisamment explicites pour la région. Ainsi par exemple :

• La Stratégie Nationale Semencière ne donne aucune priorité claire sur comment constituer une capitale semence dans la région alors que celle-ci mérite une attention particulière. Des efforts sont à mener dans ce sens pour l’ensemble des régions de Madagascar. La mise en place d’une structure pérenne telle qu’un centre privé de multiplication des semences constitue une forme de pérennisation des actions pour le secteur semencier. • La PANSA classe l’Androy comme une des zones les plus défavorisées ou particulièrement vulnérables. La valorisation des acquis en termes de pratiques agricoles adaptées, en termes de coordination des aides d’urgences et de sécurité alimentaire à travers une politique régionale agricole serait un grand pas vers une meilleure coordination. Dynamiser l’approche cluster pour faire ressortir les intérêts communs
L’approche cluster adoptée par les intervenants du groupe « sécurité alimentaire et moyens de subsistance » est censée améliorer le niveau de coopération entre les différentes intervenants tout en mettant en valeur leurs avantages comparatifs respectifs. Il s’agit en fait d’établir un plan d’action pour améliorer les résultats sur le terrain en se concentrant sur les enjeux stratégiques qui ne peuvent être abordés individuellement. Cela commence par rassembler et diffuser les informations stratégiques qui doivent aboutir à des projets (ou plan d’action) de coopération. Le cluster gagnerait à inclure les responsables régionaux et bâtir ainsi un vrai partenariat public-privé. En effet l’engagement du gouvernement local risque de constituer un facteur bloquant pour certains défis stratégiques. En guise de conclusion, la capacité de planification et de suivi des activités sont à construire ainsi que la redevabilité des intervenants vis-à-vis du gouvernement local : échange et partage d’informations, opérationnalisation et simplification du PRD en tant que document de stratégie et technique (non comme un instrument d’un régime ou une couleur politique) ainsi que les réflexions sur la coordination sont à initier, à poursuivre et à concrétiser.

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COORDINATION DE L’AIDE DANS LE SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL Un cadre d’obligation mutuelle de l’ensemble des acteurs est nécessaire afin de dégager des recommandations adaptées et l’adhésion de tous. Il faudrait encourager la poursuite des réflexions au sein des plateformes existantes comme celles du groupe sectoriel agriculture par la mise en œuvre de leurs recommandations : passer de la coopération à la collaboration est un exercice difficile et à long terme. Par ailleurs, il est temps que la Région prenne le leadership de cette coordination.

III.2. RéGION ALAOTRA MANGORO : GRANDS MAUX, PETITS REMèDES ?
La région Alaotra Mangoro représente les régions à forte concentration de projet en appui au développement rural. Elle est le premier grenier à riz de Madagascar et une grande partie de ses potentielles en ressources minières sont en phase d’être exploitées (cobalt, nickel et chromite).

III.2.1- les priorités de la région : Tâches d’envergure titanesque
Depuis 1960, la région de l’Alaotra a bénéficié d’énormes investissements. Mais les actions de développement suivant cette approche sont titanesques. Les projets d’un même bailleur se poursuivent mais évoluent dans l’approche. Les moyens financiers sont tellement dérisoires par rapport à l’ampleur des tâches que chaque bailleur essaie d’assurer une certaine continuité en restant dans la même zone mais avec des approches différentes. Les priorités établies dans le PRD de la région sont fortement liées et inspirées du DSRP.

Une approche spatiale et transversale
Aussi l’approche BVPI est censée établir un lien entre la commercialisation et la valorisation des filières développées ainsi que les actions environnementales de protection des bassins versants contre l’érosion d’une part, et assurer ainsi qu’il y a un retour sur les investissements d’autre part. A défaut de l’élaboration d’un programme cofinancé et de l’harmonisation des efforts des partenaires, on se retrouve actuellement avec plusieurs projets qui sont censés contribuer à la mise en œuvre de la politique avec une coordination nationale qui se limite à des échanges d’informations et des missions de supervisions « conjointes ».

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La pêche et l’élevage ignorés
Le PRD 2005 reconnait l’importance de l’élevage et la pêche continentale. Mais ces secteurs sont actuellement délaissés alors que les ressources s’épuisent avec l’envasement du lac et l’exploitation abusive par le non respect des fermetures du lac et l’utilisation des filets hors norme. La renommée de l’Alaotra pour l’abondance des carpes ou « besisika » est en déclin.

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RÉGION ALAOTRA MANGORO : GRANDS MAUX, PETITS REMÈDES ? La production de poisson était à son apogée en 2003 avec 2.700 tonnes et depuis la chute de la production continue alors que le lac fait partie des lacs les plus importants qui ravitaillent en poisson la capitale Antananarivo. Pour le petit élevage, les volailles constituent une source de revenue alternative non négligeable.

III.2.2- les structures de concertation et/ou de coordination dans la mise en œuvre des projets :
Une tentative de coordination intéressante : « l’approche BVPI ».
L’approche Bassin Versant Périmètre Irrigués BVPI est la nouvelle orientation de la politique agricole axée sur une gestion intégrée des eaux et des sols pour l’irrigation et dont l’Alaotra Mangoro est le berceau. Elle est la conséquence de plusieurs constats dont, entre autres :

• Les investissements dans les périmètres sont souvent anéantis par les inondations et les ensablements dus à l’érosion des bassins versants. • La coordination et la complémentarité des différents projets n’ont pas été effectives : la gestion des bassins versants a été confiée au programme environnemental tandis que les périmètres irrigués au programme agricole sans une coordination entre les deux programmes. Les projets sont trop sectoriels : PNVA, PSE, etc. • L’Etat s’est désengagé de certains services aux producteurs tels que la vulgarisation agricole, l’entretien de certaines infrastructures d’irrigation, etc. alors que les mesures d’accompagnement n’ont pas été prises La confiance est importante mais ne s’acquiert pas du jour au lendemain,
Le CORDAL ou Comité Régional de Développement de l’Alaotra est la toute première plateforme de concertation et d’échange d’information qui est apparue dans la région vers 1998. Il avait pour ambition, entre autre, de développer l’échange d’information, l’harmonisation voire la complémentarité des interventions. Le processus PADR a mis en place ensuite les GTDR qui tentait de prendre le relais de CORDAL avec les mêmes personnes ressources créant une certaines confusion en terme de compétence mais finalement les deux structures cohabitaient. Après la crise du riz en 2004 est né le PCP-Riz ou Plateforme de Concertation et le Pilotage de la filière riz mais qui n’a été officiellement constitué qu’en 2005. Les acteurs que nous avons rencontrés commencent à se douter de l’efficacité des structures de concertation. Les différents groupes d’intérêts se désolidarisent des décisions prises à partir du moment que celles-ci sont contraires à leurs intérêts. Entretemps les acteurs de l’environnement, notamment les différents groupes d’intérêts impliqués dans la gestion du corridor Ankeniheny Zahamena s’organisait également et qui s’est traduit par la mise en place de PLACAZ. L’approche spatiale basée sur la continuité du corridor forestier a favorisé

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COORDINATION DE L’AIDE DANS LE SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL la création de cette plateforme qui regroupe des acteurs issus de trois régions et 30 communes. Elle a pour mission de développer des synergies entre les intervenants, de plaidoyer en faveur de leur vision sur le corridor et de coordonner les interventions.

La finance rurale, incontournable pour une meilleure commercialisation
Disposant plus de 24 points de services dans les cinq districts de la région, la qualité du portefeuille du réseau OTIV Alaotra Mangoro est fortement dépendante de la santé de la filière riz. La mévente durant la période de soudure augmente considérablement le retard des encours de l’OTIV. Comme tous les IMF, OTIV a un problème de refinancement et dépend d’une manière ou d’une autre des PTF présents dans la région.

La mévente de la production « rizicole »
Dans la commune de Didy, doublement désavantagé par l’accès à travers la route1 et accentué par le faible pouvoir d’achat des citadins, le prix du riz blanc est autour de 525 à 560 Ariary le kg contre 1000 Ariary le kg à Andilamena. La concertation entre tous les acteurs de la filière demeure l’alternative pour trouver une solution à ce problème. Aussi, les PTF pourront appuyer la mise en place d’une plateforme comme la PCP-Riz (même s’ils ne sont pas membres à part entière de la plateforme), au vu de continuer à plaidoyer en faveur d’une meilleure concertation et application des décisions prises. En conclusion, l’économie de la région est fortement dépendante de la filière riz. L’efficacité des plateformes de concertations sectorielles telles la PCP-RIZ se fonde sur une base volontariste. Elle est justifiée par le nombre élevé de groupes d’intérêts. Toutefois, cette base volontariste risque à la longue de nuire à l’efficacité et à l’utilité même de la plateforme. A partir d’une certaine fréquence de décision non concertée, surtout au niveau de l’Etat, les membres commencent à se désolidariser du groupe et agit suivant ses propres intérêts. A cet effet, le leadership de la région est fortement recommandé pour l’efficacité et la pérennisation de la plateforme.

III.3. région MElAky : « un PoTEnTiEl inExPloiTé »
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Parmi les trois régions retenues c’est celle où il y a le moins de projets financés par l’aide extérieure. Par ailleurs, c’est aussi la plus petite région en termes de nombre et densité de la population (38.852 Km² avec 257.790 habitants2). La région fait partie des celles dîtes « pôle de production » retenue dans la politique rizicole (40.000 ha de superficies irrigables et 25.000 ha de superficies irriguées). Cependant la difficulté d’accès fait que le rendement est assez faible et évolue entre 1,3 et 1,7 t/ha3 contre 2 t/ha au niveau national d’après une étude en 2001.

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La mission PNUD a fait les 45 km en cinq heures de voiture Source : PRD Source : Analyse spatiale de la production rizicole malgache. 2001/ Ilo / Cornel university

RÉGION MELAKY : « UN POTENTIEL INEXPLOITÉ »

III.3.1- les priorités de la région :
« Désenclavée, économiquement développée, sécurisée, destination de choix pour le tourisme »
Telle est la devise qui peut résumer l’ensemble des priorités de la région ainsi que les conséquences immédiates sur son développement qui devrait passer par trois points :

• Le désenclavement de la région, qui devrait se faire en deux temps : L’accès au chef lieu de région en premier lieu et les infrastructures routières entre le chef lieu de région et les quatre districts après ; • La sécurisation de la filière bovine, socle de l’économie de la région ; • Le développement de ses potentiels agricoles et piscicoles. Désenclavement de la région: priorité des priorités
L’état des infrastructures routières décourage toute initiative de développement de la région. Elle est alors victime de l’approche projet – ou plutôt de l’approche basée sur l’économie de projet - retenue par la majorité des PTF dans le choix de leur zone d’intervention. Dans le district d’Antsalova où se trouve les « Tsingy de Bemaraha » les retombées touristiques se retrouvent valorisées par l’ORT de Morondava dues à l’accessibilité du site en voiture (8 heures en voiture tout terrain via Morondava). Le cas du projet AD2M,1 un des rares projets présents dans la région, illustre assez bien cette problématique. Réussir à convaincre le FIDA à intervenir dans la région a été considéré comme une prouesse de la part du Gouvernement. Mais le fait est qu’AD2M n’est présent jusqu’à maintenant qu’à Antsalova, un district de Melaky accessible via Morondava. En tout cas « tout le monde » espère que la présence de ce projet fera tâche d’huile et attirera les autres intervenants.

La filière bovine, socle de l’économie de la région : une économie locale en pleine mutation
L’économie de la région reste fortement dominée par l’élevage extensif de bovidés qui est caractérisé par une insécurité de la filière (accentuée avec le désenclavement et en particulier durant les crises politiques).

Potentiels agricoles à développer : il faut faire avec ce qu’on a
L’ORN, une des rares institutions nationales qui s’est installée dans la région en 2008, a dû répondre à la demande croissante en appui à l’agriculture. L’état des lieux effectué par le CSA de Maintirano a également fait ressortir cette demande croissante dans l’agriculture et notamment pour le riz. L’installation des compagnies pétrolières et minières annonce de nouveaux défis et de nouvelles perspectives pour la région : comment bénéficier des retombées économiques de ces investissements
1

AD2M est mis en vigueur avant l’actuel COSOP.

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COORDINATION DE L’AIDE DANS LE SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL tout en étant consciente de leur caractère stratégique pour le pays, particulièrement pour les autres secteurs tels que l’agriculture.

III.3.2- structures de concertations et/ou coordination de la mise en œuvre des projets :
La région est caractérisée par une absence de concertation dans la mise en œuvre des projets de développement. Cette situation serait une conséquence logique du fait de la situation « peu d’acteur, pas de concertation ». Les toutes premières structures de concertation depuis la création de la région en 2004 sont le GTDR et le Tranoben’ny Tantsaha. Ce dernier, créé après le GTDR, est représenté au sein des collèges des GTDR. Selon son Président, le GTDR n’est plus opérationnel depuis « longtemps »1 faute de financement. L’EPP-PADR prévoit une évaluation des GTDR vers la fin de cette année afin de décider sur la suite à donner à cette plateforme. Les réunions annuelles sous la direction de la Région ayant pour objet le suivi des actions des différents acteurs ont été suspendues depuis la crise politique à cause de « nouvelles priorités ». Depuis, les concertations entre les différents intervenants restent actuellement conjoncturelles. Les indicateurs du SNISE ne font pas l’objet de suivi au niveau régional. Une initiative du FNUAP qui intervient dans le domaine de l’IEC autour de l’adduction de l’eau potable, sur financement BAD, tente actuellement de mettre en place un comité de suivi évaluation de certains indicateurs sous le leadership de la DDR.

La demande en finance rurale : un autre enjeu de taille
Contrairement à la région Androy, le FRDA n’est pas encore planifié pour la région Melaky. Le CECAM de Tsiroanomandidy n’est pas encore prêt à s’installer dans la région. L’OTIV de Boina est en train d’étudier la question. Par ailleurs, Maintirano n’est pas pour l’instant éligible pour AD2M, du moins avant notre passage dans la région. Le CSA risque de perdre sa crédibilité s’il n’arrive pas à résoudre ce problème.

Un potentiel inexploité d’intérêt national à cause de l’insécurité

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La région est à la recherche d’un cercle de lobbying qui plaidera en sa faveur. L’image de Melaky est actuellement entachée par l’insécurité. Or les acteurs de la région se défendent de qualifier leur région comme non favorable aux investissements. Cette insécurité, apparemment ne concerne que la filière bovine. D’ailleurs les critères de qualification des zones rouges sont les vols de bœufs. Cependant, cette insécurité reste un blocage de l’activité économique et fait obstacle au développement humain.

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1 Le financement des GTDR est interrompu sur l’ensemble du territoire depuis décembre 2009. Avant cette date butoir certains GTDR ont pu fonctionner à partir des reliquats de financement. Ce qui n’est pas le cas du GTDR de Melaky.

AU NIVEAU NATIONAL : QUELQUES RÉFÉRENTIELS DE CONCERTATION ET COORDINATION Pour conclure, le PRD daté de 2005 a identifié trois pôles de développement : celui de Maintirano dont le moteur de développement serait l’agriculture et le tourisme balnéaire, celui d’Antsalova avec l’écotourisme comme levier de développement et enfin celui de Morafenobe axé sur l’élevage bovin. Selon le Chef de Région, la réhabilitation de la RN1Bis reliant Tsiroanomandidy Maintirano résoudrait 40% de leur problème de développement. Notons que la réhabilitation de celle-ci a déjà fait l’objet d’un appel d’offre du Projet Sectoriel Transport financé par la Banque mondiale en 2004 mais sans suite. Le Plan National Transport 2004-2020 a évalué à 14 millions USD la réhabilitation du RN1 bis, coût 2004.

III.4. AU NIVEAU NATIONAL : QUELQUES RéFéRENTIELS DE CONCERTATION ET COORDINATION
III.4.1- le Pndr et PAdr
Le PADR, piloté par l’EPP, est à la fois le dispositif et l’organe de pilotage, de coordination et d’harmonisation des actions des projets et programmes opérant dans le développement rural à Madagascar. Il a pour mission de promouvoir un processus qui se veut participatif pour définir et orienter les stratégies du Programme National de Développement Rural. Le PADR a mis en place les GTDR pour être une plateforme de concertation, de suivi et d’harmonisation des actions de développement rural au niveau des régions. Le GTDR a pour mission entre autre d’élaborer et mettre à jour les référentiels de sa région : PRDR et base de données sur les projets et programmes. Les autorités régionales peuvent disposer des GTDR pour servir de cadre de concertation au niveau de la région. Par ailleurs les GTC sont plutôt orientées sur les thèmes transversaux relatifs aux problématiques de développement rural. Mais les acteurs du développement rural se sont de plus en plus désintéressés du PADR :

• La fonctionnalité des GTDR et même de l’EPP dépend du rôle et de l’importance que les projets leur fait jouer et leur accorde.

• Les mauvais fonctionnements des collèges dans les prises de décision mais également au niveau de la représentativité ont été préjudiciables à son image : clientélisme, mauvaise gouvernance, etc. • De nouvelles structures sont entrées en compétition avec les GTDR Par ailleurs, un des sujets de discussion qui se dessine toujours en toile de fonds des réflexions autour du PADR pourrait être formulé sous la question suivante : Faut-il parler plus de développement agricole que de développement rural pour tout ce qui est sous le leadership du ministère en charge de

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• Certaines restructurations ont contribué à ce désintéressement comme le cas du GTDR de l’Anosy qui s’est scindé en deux en 2001 celui de l’Androy et de l’Anosy. Ce dernier est plus loti en terme logistique et de ressources humaines.

COORDINATION DE L’AIDE DANS LE SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL l’agriculture ? La coordination du développement rural n’inclut-il pas la planification des infrastructures telles que les routes, les centres de santés et les écoles, l’aménagement du territoire, etc. Cette question risque de se délocaliser sur le rattachement institutionnel de l’UPDR avec l’éclatement du ministère en charge de l’agriculture, élevage et pêche en trois ministères.

III.4.2- le groupe des Bailleurs de Fonds (gBF) et le secrétariat Multi-Bailleurs (sMB)
Le GBF a été créé en 1996 au début de la deuxième phase du programme environnemental. Le Gouvernement a présenté à l’époque un des tous premiers programmes nationaux avec un cadre logique et une coordination nationale assurée par l’ONE. Les PTF se sont alors organisés pour assurer l’interface avec l’ONE et a créé le SMB financé par un « trust funds multi-bailleurs » géré au niveau de la Banque Mondiale. Les PTF tels que l’Union européenne et l’AFD ont rejoint le GBF en 2000 et élargissent ainsi leur organisation au développement rural et sécurité alimentaire en vue d’une meilleure articulation entre ces deux secteurs.

Des exemples concrets de coopération franco-japonaise : Recherche agronomique financée par la JICA avec le FOFIFA et le CIRAD sur des variétés de riz et des méthodes de lutte biologique contre les maladies des cultures (utilisation d’extraits de plantes). Ces essais ont été notamment faits sur des parcelles de semis direct encadrées par BV-Lac. Formation de techniciens de vulgarisation sur la riziculture. Formation à la fabrication et à l’utilisation de petit outillage agricole : cannes planteuses et roues semeuses pour BV-Lac, broyeurs et batteuses pour la JICA. Formation de plus de 1 000 paysans et techniciens travaillant avec BV-Lac par des experts indonésiens de la JICA sur la fabrication du compost « 7 jours » et de pesticides biologiques Extrait du site : http://www.ambafrance-mada.org/ambafrance-mada/
Les toutes premières tentatives de s’accorder sur le schéma institutionnel à déployer pour réussir cette intégration ont échouées. Le GBF est en train d’évoluer vers deux groupes bien distincts : celui du développement rural assuré par le SMB et celui de l’environnement non localisé au sein du SMB et qui est en train de se réorganiser en dehors du SMB.

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Le GBF n’a pas de document de coordination proprement dite. Des groupes thématiques étaient initiés par le GBF : microfinance, eau potable, piste, fertilité dont le leadership est assuré par un PTF. Une tentative d’établir un cadre logique de résultats pour chaque groupe a été également initiée. Cette organisation reposait sur l’initiative des PTF en charge du groupe. Cette organisation s’est effritée petit à petit pour laisser place à une organisation axée sur les besoins conjoncturels sauf pour certaines thématiques comme le foncier où cette logique se poursuit. Le GBF, avec son bras opérationnel, le SMB, est théoriquement mieux armé pour gérer une crise politique car il traverse actuellement la deuxième du genre. Mais les deux diffèrent par sa durée que sa nature. En 2002, l’après-crise a été consacrée par le groupe pour effectuer des analyses d’intérêts

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AU NIVEAU NATIONAL : QUELQUES RÉFÉRENTIELS DE CONCERTATION ET COORDINATION communs tels que les impacts de la crise sur la microfinance, sur la filière riz, etc. Officiellement sur une position commune, l’interprétation de ce qu’on qualifie d’aide humanitaire n’est pas uniforme. La logique d’intervention des PTF a toujours été dictée par la nature de son financement. D’une manière générale, les dons et subventions par nature ne peuvent pas financer des investissements privés. Ils se limitent généralement à renforcer les services d’intérêts publics et/ou communautaires. Ce qui ne laisse guère le choix au gouvernement d’orienter les emprunts vers les activités soutenant les activités génératrices de revenus. Un vrai défi pour le gouvernement de coordonner les appuis au FRDA et d’amener les PTF à cofinancer ce type de structure.

III.4.3- la Coordination nationale de la Microfinance
La mise en place d’une coordination nationale est le point central du plaidoyer des PTF au sein du Groupe de Bailleurs de Fonds « développement rural et sécurité alimentaire », groupe microfinance, depuis 2000. A la différence de l’ancrage institutionnel de la coordination du PNF, la coordination nationale de la microfinance est bel et bien un service technique rattaché à la Direction Générale du Trésor. C’est un atout réel en terme d’appropriation tant qu’il n’y ait pas d’interférence de la DGT sur les relations de la CNMF avec les autres institutions telles que la CSBF, le comité de pilotage de la CNMF et les associations professionnelles. La faiblesse de ce dispositif est que les attributions de ce service sont dictées par l’organigramme du ministère et ne sont pas suffisamment explicites par rapport à certaines préoccupations telles que les risques de conflit d’attribution entre la DGT et la CSBF à titre d’exemple. La CNMF a pour mission principale la coordination et le suivi de la mise en œuvre de la politique générale du Gouvernement dans le secteur de la microfinance. A défaut de lettre de politique proprement dite, ni sur la microfinance, ni sur le secteur financier en général, une Stratégie Nationale de la MicroFinance SNMF portant sur une période de 2008-2012 a été approuvée par le Gouvernement en 2008. Un des principaux enjeux de la coordination nationale est la coordination de l’assistance technique. En effet cette assistance technique risque de biaiser le leadership de la coordination nationale. L’assistance « rapprochée1 » de certains partenaires, par exemple, a été quelques fois interprétée comme une « ingérence » durant certaines interventions.

1 Rapprochée car l’appui technique international et national était logé dans le même enceinte pour assurer un appui de proximité. Ce personnel d’appui atteignait le nombre de 16 à certains moments (moitié de 2008)

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CONCLUSION GENERALE
Sur la tendance globale du niveau d’APD
L’année 2009 aura été marquée par une baisse du niveau global de l’aide à près de 372 millions USD, presque son niveau d’il y a 6 ans. L’analyse de la tendance générale conclue une certaine stabilisation de ce volume global pour 2010. Par contre, pour le futur proche, le niveau global de financement dont bénéficiera Madagascar dépendra essentiellement de l’évolution de la situation politique. Dans cette perspective, plusieurs remarques méritent d’être faites sur un plan technique :

• Plus la période de crise politique se prolonge, plus le retour aux volumes de financement d’avant la crise s’avérera difficile. Un certain nombre de financements suspendus pourraient être purement et simplement annulés s’ils ne peuvent être mis en œuvre rapidement. Le retour à la normale nécessiterait alors la négociation de programmes de coopération entièrement nouveaux avec les PTF, ce qui suppose des délais assez longs pour l’identification, la négociation et l’approbation de nouveaux projets. • Parmi les financements les plus affectés par la crise actuelle figurent les projets et programmes de développement des capacités des administrations et structures publiques. Ces projets d’appui direct à l’administration ont souvent été parmi les premiers à être suspendus, et l’absence prolongée de financements risque d’entraîner une perte d’efficacité et de capacité de l’administration malgache, avec un impact direct sur la capacité d’absorption des futures aides. • La tendance actuelle des PTF s’oriente vers une gestion des projets parallèlement aux structures publiques et aux systèmes nationaux à cause de la crise. En cas de crise prolongée, il est à craindre que ces « réflexes » ne s’installent durablement, et qu’il soit par la suite difficile de réorienter les appuis vers un mode de gestion plus en ligne avec les politiques et systèmes nationaux. Sur la coordination des projets dans le Développement Rural au niveau des trois régions • L’économie de la région de l’Alaotra Mangoro est fortement dominée par la filière riz. Les interventions projets tournent autour de la politique Bassin Versant Périmètres Irrigués BVPI. • L’Androy est relativement la plus petite en superficie et aussi la plus pauvre. La majorité des projets tournent alors autour de la sécurité alimentaire et de la gestion des risques et catastrophes et se coordonne avec l’approche cluster. • Le Melaky est autosuffisant en riz. Les dimensions des communes relativement élevées, et l’état des infrastructures routières sont autant de difficultés d’un développement initié et animé par les acteurs locaux. Le moteur de son développement. n’est peut-être pas « agricole ».

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Différents approche/concept sur la pérennisation et l’alignement des projets aux priorités locales
Les PTF privilégient l’expansion verticale qu’horizontale c’est-à-dire que les projets restent sur les mêmes régions mais évoluent en terme d’approche. Il est alors difficile de convaincre d’autres PTF d’atteindre d’autres régions, avec les mêmes pratiques à succès que l’ancien projet. En termes d’alignement, l’implication des acteurs locaux n’est pas systématique. Des projets peuvent être inscrits au PIP régional mais le pouvoir de décision reste au niveau central. Les acteurs locaux sont seulement consultés. En tout cas rare sont les projets dont les acteurs locaux ont décidé aux négociations finales avant la mise en vigueur. Enfin, les stratégies de sortie diffèrent d’un projet à un autre. Les impératifs économiques de certaines activités de développement telles que la production de semences ou la rentabilité des services de microfinance sont autant de stratégie de pérennisation des actions de développement.

Les PTF s’organisent-ils mieux ?
Au niveau national, devant le GBF Développement Rural qui s’organisent et se concerte périodiquement avec l’appui du SMB depuis 1996, la partie malgache s’organisait autour de l’EPP PADR. Au niveau local, face au manque de leadership de la partie malgache, les organismes et ONG prennent le relais pour organiser les échanges et réflexions au niveau local. Le leadership ne se décrète pas mais s’acquiert. Mais le changement incessant de personnel au niveau des régions nuirait à l’acquisition de ce leadership par les Autorités de la Région.

L’opérationnalité des structures de concertation dépend surtout du rôle que certains projets peuvent lui faire jouer.
Dans la mesure où un ou plusieurs projets leur accordent une certaine importance les structures mises en place peuvent jouer pleinement leur rôle. Mais ceci risque de créer une dépendance vis-àvis de ces projets. L’interruption du projet PSDR et la suspension des financements de l’UE ont eu des conséquences négatives sur le fonctionnement des GTDR qui joue un rôle important de coordination dans sa le secteur.

1

Comité régional du développement du Menabe. Capitalisation des expériences. Février 2003

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Mais certaines structures de concentration, même ne disposant pas de rattachement institutionnel, donc informelles, a su s’imposer et disposent d’une notoriété régionale incontestée. Ceci est dû à des principes de fonctionnement et des orientations claires. C’est le cas du CRD du Menabe qui « face aux enjeux économiques, politiques, etc., s’est forgé et a maintenu une réputation de neutralité et de grande crédibilité, acquises grâce à ses valeurs, ses principes de fonctionnement et ses actions »1

RECOMMANDATIONS SUR LA COORDINATION DE L’AIDE EN REGION
Améliorer la déclinaison des projets au niveau régional
Le mode de correspondance entre le nom du projet exécuté par les agences d’exécution et le libellé du financement au niveau des PTF doit être clarifié au niveau de la base de données. Le GTDR censé effectuer un recensement et une mise à jour de l’ensemble des projets et référentiels existants dans la région est un allié pour le gestionnaire de la base de données. Il reste à savoir s’il va être maintenu dans sa forme actuelle ou remodeler pour s’adapter au contexte. Le mode de comptabilisation de l’assistance technique est à clarifier car la coordination de l’assistance technique demeure un enjeu de taille pour l’efficacité de l’aide. Actuellement elle est comptabilisée soit à travers un libellé à part soit noyée dans le montant total du projet.

Améliorer l’articulation entre la régionalisation du référentiel de développement national et le PRD
Le PRD est incontournable car il s’inscrit dans le cadre du processus de décentralisation (loi n° 93005 du 28 janvier 1994 portant orientation générale de la politique de décentralisation) et de la régionalisation (loi n°2004-001 relative aux régions). Par ailleurs, il est évident que les régimes politiques qui se suivront au pouvoir auront leur propre référentiel de développement national. L’exercice consiste à ne pas noyer les priorités et spécificités régionales qui doivent être établie d’une manière participative et inclusive au niveau régional et le plan de mise en œuvre du référentiel national. L’exercice régional doit être perçu comme un projet de société local indépendamment des régimes politiques qui se suivent.

Simplifier et clarifier la stratégie de développement local c’est-à-dire le PRD

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La lecture de certains PRD est un exercice laborieux et des fois même pénible. C’est un mélange de monographie, de stratégie, de plan d’action et de schéma d’aménagement. La structuration de la mise en œuvre des PRD pour suivre la structure du plan d’action au niveau national tel que le MAP cache les stratégies spatiales et les priorités régionales. L’approche permet d’avoir une vision claire de « ce qu’on veut faire » et « où ». La planification de la désenclavement doit répondre à la question « Quand ».

Amorcer les bases d’une planification stratégique de développement autour des domaines catalyseurs comme la réhabilitation des routes et le renforcement des capacités

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Il faudrait un courage politique au niveau du gouvernement et une volonté réelle de la part des PTF pour aborder ce dialogue. L’accessibilité reste et demeure le moteur de développement comme il peut être le facteur bloquant. Par ailleurs, le manque de ressources humaines ayant les capacités préalables à une planification et un suivi stratégique des projets de développement sont des facteurs importants pour assurer l’adéquation des activités des projets aux priorités et besoins locaux ainsi que leur efficacité. Une mobilisation des personnes ressources peut contribuer à la résolution de ce préalable.

Doter les structures ou plateforme de concertation d’une force obligatoire
Cette force obligatoire peut se présenter sous forme de document signé par l’ensemble des intervenants et des parties prenantes ou prendre l’aspect d’une procédure ou un processus obligatoire avant et après les prises de décisions dans le processus de mise en œuvre d’un projet dans la région (limiter les prises de décision unilatérales). Il est par ailleurs recommandé à ce que la Région prenne le leadership de ce processus. En parallèle, le renforcement et structuration des organisations interprofessionnelles aboutiront à une force de lobbying incontournable. Les professionnels des filières agricoles doivent dépasser leurs divergences et arriver à déterminer les points stratégiques

Commencer d’abord à afficher un leadership fort de la partie malgache et initier les bases d’une responsabilité mutuelle : exécutif, élus, PTF…
A défaut de leadership de la part de la partie malgache au niveau local, la concertation et la coordination s’organisent et se mettent en place à partir d’un certain nombre critique d’intervenants sur un secteur sous leur propre initiative. C’est au gouvernement central d’amorcer et de favoriser l’installation des projets de développement dans ces régions. La question qui se pose est : est-ce que l’Etat est en mesure de démontrer son engagement mutuel vers un développement régional équilibré en focalisant ces ressources propres dans le financement des infrastructures. Cette responsabilité mutuelle passerait également par l’établissement d’un document unique de stratégie de l’ensemble des partenaires de Madagascar, une sorte de « code de bonne conduite ». Ceci ne relève pas de l’utopie car se pratique déjà dans certains pays et est prôné par les forum et les rencontres internationales sur l’efficacité de l’aide. Ce document ne se fait pas du jour au lendemain mais on avance en marchant : une feuille de route programmant les grandes étapes nécessaires avant d’arriver à un tel document serait un indicateur pour la marche vers la responsabilité mutuelle.

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STP-CA / AMP Département Ministérie Gouvernement

PTF

ANNEXES

Saisit les données dans AMP Vérifie et valide les données saisies avant de les mettre en ligne Garantit l’accès de tous les acteurs à la base via Internet Par le biais des points focaux

Fournit les données sur tous les projets qu’ils financent respectivement (Coordonné par PNUD) : - Informations qualitatives - Décaissements effectifs - Prévisions de décaissements (Saisie en ligne ou envoi des fichiers Excel, PDF ou Word au STP-CA) PRIMATURE Ministère des Finances et du Budget - Extrait les données pour inscription dans la loi des finances - Extrait les données pour les revues périodiques de l’exécution budgétaire Autres Ministères sectoriels - Extraient les données pour élaborer une cartographie de l’aide allant dans leur secteur respectif Ministère des Finances et du Budget - Direction de la Dette Publique Fournit les informations sur les emprunts (en particulier des «nouveaux bailleurs» Banque Centrale de Madagascar - Fournit les données sur les taux de change des principales devises à entrer dans AMP mensuellement

Ministère Economie et Planification. - Produit les documents d’analyse sur les données (Rapport sur la Coopération au Développement) - Effectue des Suivis et Evaluations pour mesurer l’efficacité des projets

- Outil de prise de décision pour le Gouvernement (réaffectation sectoriel et régionale de l’aide, orientation des nouveaux projets dans les secteurs prioritaires…) - Documents techniques de réunions de concertations avec les PTF - Formulation des politiques du Gouvernement sur la gestion de l’aide à Madagascar

VALIDATION DES DONNEES Vérifient l’authenticité et l’exhaustivité des données les concernant figurant dans AMP et notifient le STP-CA des corrections à faire ou des données à compléter (en ligne)

Fournis un tableau de bord synthétique sur la situation de l’aide à Madagascar Produits des analyses thématiques sur la gestion de l’aide Principe de subsidiarité : Les Ministères continuent à réaliser leurs activités, STPCA coordonne et donne les orientations stratégiques du Gouvernement

APd par habitant en Afrique et pour quelques pays similaires à Madagascar (usd/tête) Continent Africain
Afrique du Sud Algérie Angola Bénin Botswana Burkina Faso Burundi Cameroun Cap-Vert Comores Congo, Rép. Dém. du Congo, Rép. du Côte d’Ivoire Djibouti Égypte, Rép. Arabe d’ Érythrée Libye Éthiopie Gabon Gambie Ghana Guinée Guinée-Bissau Guinée équatoriale Kenya Lesotho Libéria Madagascar Malawi Mali Maroc Maurice Mauritanie Mozambique Namibie Niger Nigéria Ouganda Rép. Centrafricaine Rwanda Sao Tomé-et-Principe Sénégal Seychelles Somalie Soudan Swaziland Tanzanie Tchad Togo Tunisie Zambie Zimbabwe MOYENNE

2006

2007

2008

15 17 23 6,26 12 9,19 9,57 14 20 46 57 74 37 57 373 61 65 66 54 60 63 93 102 27 286 336 438 50 71 58 34 20 25 73 33 140 13 8,5 30 140 135 142 11 14 17 27 33 29 6,21 3,15 9,56 25 33 41 21 36 38 47 45 57 52 50 55 16 24 32 54 79 84 42 49 57 26 35 35 35 63 70 75 193 330 41 48 44 49 51 61 68 82 76 34 34 39 15 55 86 65 109 97 75 81 89 74 104 97 38 38 41 79 13 8,53 52 57 52 32 42 59 63 76 96 139 228 294 71 73 87 161 103 139 46 44 85 52 52 58 31 44 58 45 68 55 27 33 38 13 19 51 43 31 46 118 81 86 22 38 49 54,0 62,5 81,4 Source : Banque Mondiale

Pays similaires entermes d’IDH Angola Bangladesh Bénin Burkina Faso Burundi Cambodge Cameroun Congo, Rép. Dém. du Congo, Rép. du Côte d’Ivoire Éthiopie Gambie Guinée Guinée-Bissau Kenya Libéria Rép. Centrafricaine Madagascar Mali Mauritanie Mozambique Népal Rwanda Sénégal Sierra Leone Tanzanie Tchad Zimbabwe MOYENNE

2006

2007

2008

9,57 14 20 7,85 9,6 13 46 57 74 61 65 66 54 60 63 38 47 51 93 102 27 34 20 25 73 33 140 13 8,5 30 25 33 41 47 45 57 16 24 32 54 79 84 26 35 35 75 193 330 32 42 59 41 48 44 68 82 76 65 109 97 75 81 89 18 21 25 63 76 96 71 73 87 64 101 66 45 68 55 27 33 38 22 38 49 52,9 45,1 57,0 Source : Banque Mondiale

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REFERENCES
OUVRAGES :
Deutscher, Eckhard. 2010. Coopération pour le Développement : Rapport 2010. 2ème édition OCDE. France, 302p. (N° 57128 2010). MEFB (Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget) et Programme des Nations Unies pour le Développement. 2001. Rapport sur la Coopération au Développement : « Tendances Générales et Aperçu du Financement du Secteur Santé ». DCR 2001, 155p.

SITES WEB :
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RCD 2009-2010

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