Droit

Séance 2 (3ème cours)

I-L’histoire de la Commission

a) Une insitution hybride

-2 grd visions qui s’affrontent à propos de la Commission : supraN dc gouvernement d’une union
fédérale, vision révolutionnaire à l’époque // vision intergouvernementale, Commisison = simple
secrétariat général d’une organisation interN.

CE ne deviendra ni le gouvernement interN ni simple secrétérariat : va essayer de construire sa voie

originale & inédite : échappe aux catégories établies : à la fois une administration exécutive ; un
organe politique & une agence de régulation

 Comment tenir ensemble ces trois profils, parfois contradictoires ? Choisir la politisation ou
maintenir une forme d’indépendance organique nécessaire à la conduite de ses missions de
régulation, pr ê un régultaeur faut ê indépendant, mais pr ê un gouvernement faut ê politisé.

b) De la haute autoritée..

-Haute autorité vrmt révolutionnaire ds le paysage & dépositiare d’un mandat t. large. La CECA
concerne engagements précçis sur deux domaines de l’activité économique strictement circoncis, les
Etat ont donc faiclement consenti à transférer leurs compétences à la Haute autorité

Haute aurotié comprends 9 membres, en vertu d’une règle non écrite, les E du Benelux nomme
chacun un mlembre & All, Fr & It en nomme chacun 2. Au début J.Monnet voulait 5 mbr alors que 6
mnbr ffondateurs pr montrer que Haute Autorité intégralement indépendante des E -> au final, E du
Bneleux ont obtenu gains de cause.

c)…à la Commission

-Le traité CEE fixe des objectifs bcp + généraux que le traité CECA : les E accordent donc – de pvr à la
Commission, & les gouv se résèrvent le rôle décisionnel (mpem si parofis le délèguent à la
Commission).

-Néanmoins, la Commission joue un rôle d’impulsion imp, elle jouit (formellement) du monopole de
l’iniative législative : aucun processus législatif ne peut ê enclenché juridiquement sans passer par la
Commission car incarne l’intérêt général de la communauté dans son ensemble

-La souvté nationale est préservée mais la pratique du pvr échappe à la seule logique
intergouvernementale. Déplacement du centre de gravité par rapport à la CECA. On ne sort
néanmoins pas de la méthode communautaire de J.Monnet càd alliage entre méthode intergouv &
supraN, même si on reste + proche de l’intergouv

-Deux étapes importantes :

-Traité de Burxelle : traité de fusion des exécutif, en 1965 => la COMMISSION prends en charge les
fonction de la Haute autorité de la CECA & celle de la Commission exécutive de l’EURATOM
-Traité de Maastricht 1992 : durée de mandat de la Commission de 4 à 5 ans.

II- LA COMMISSION, INSTITUTION ET ORGANISATION

A) La désignation du collège des commissaires

 Il y a des ressortissants nationaux, nommé membre d’une institution qui devront faire preuve
d’indépendance par rapport à leur pays : processus de désignation à lire à la lumière de cette
difficulté. Le commissaire et son pays, qui ne doit plus ê son pays une fois qu’il est en
fonction.

Une fois nommé, le commisaire est indépendant de son E d’origine, la Commission est une insitution
neutre. Pr autant, les E mbr sont tous représentés au sein de la Commission. Le collège des
commissaires s’apparente davantage à une collection de personnalités qu’à une équipe soudée
autour d’un projet.

 Pbmatique de l’élargissement, l’impérieux défi du nbr. Ils ont mécaniquement augmenté les
effectifs de la Commission & conduit à des découpages de + en + étroits des différents
portefeuilles.
Compromis du traité de Nice 2000 : les grd E (All, Fr, It, RU, Esp) renoncent à leur 2nd
Commissaire
CE compte ajd 27 mbr, dont son président

 Bref histrorique de la peocédure : la procédure reste ne grd partie le monopole des exécutifs
nationaux : i ldésigne chacun un commissaire & négocie entre eux pour choisir le président.
Mais depuis son élections au SUD en 1979, Le Parlement européen joue un rôle important
(voir suite sur diapo)
 Les 3 temps de la procédure
Nomination du président : 1er le Conseil Européen propose un candidat à la présidence de la
Co en tenant en compte du résultat des élections européenne + 2ème ; le président de la
Commission est formellement élu par le Pt à la majorité
Choix des ocmmissaires par le Conseil Européen d’un commun accord avec le président élu
Approbation du collège par le Pt

 Rôle de blocage du PT : rôle des europdéputé ds la séclection des commissaire est t.faible
mais y a pvr de blocage : différents exemple de veto parlementaire qui ont abouti (pas
nécessairement à un vote effectof) cf par exemple Rocco Buttiglione propos sexistes &
homophobes 2004 a été bloqué

B)La structuration pol de la Co

-> Un collège politiquement large

-L’invesitutre de la Commission reste marqué par la pratique intergouv même si le traité de Lisbonne
renforce très nettement la fonction du président.

La surface parlementaire de la commssion est t. large : y a pas de projet pol homogène porté par la
Commission Européenne. Coalition est tjrs une coalition t. large & couvre un large spectre de
sensibilités politique : sa surface Paire atteinds des taux proches de 80%
-> La répartitton des attributions : renforcement du rôle du président de la Commission depuis le
traité de Lisbonne. Maintien persistant nénmoins de la logique de marchandage entre les E, nott
entre les grd E, les petits ont tendance à se faire niquer.

Le président de la com n’éxerce qu’une faible influence sur la sélection des commissaires & pèse
davantage sur la distribution des différents portefeuille. Les commissaires ne sont pas les hommes du
président de la commission & pas non plus émanatio nd’une maj Ptaire

Couple franco-All de + en + exclu de la logique de marchandage. (pourquoi ?)

 Indépendance & politisation

-La Co est formellement responsable devant le Pt : disposition jamais appliqué mais a produit des
effets (démission de la Commission Santer en 1999, affaire de corruption & pression des eurodéputé
à la faveur d’un r apport interne, sans faire unsafge de l’art 234 de la TFUE sur la responsabilité du Co
devant le Pt).

Depuis une pratique introduite par le (…) voir diapo

-La meilleure garantie de l’indépendance institutionnelle de la Co réside dans la divergence des

intérêts nationaux & la diversité des sensibilités politiques

Depuis fin 80’s & dén 90’s, le profil de la Co tends à se politiser : la part de resp pol augmente
auglente au détriment des pol & haut fonctionnaire

 Collège solidaire, président renforcé ?

La commission se réunit une fois par semaine, le mercredi à Bruxelles, le président a 1 voix au même
titre que ses ocllègues et a aucune pvr de décision propre : certaine forme d’égalité des mbr & un
leadership qui ne s’est pas imposé historiquement en faveur du président de la commission même si
certains présient cô Delors ont exercé une forme de leadership.

L’essentiel des décisions osnt prise en amont des réunions hebdomdaire du collège. On essaie
d’arriver au consensus pour ne pas stigmatiser un commisaire mis en minorité. Aucun leadership ne
s’est imposé de manière durable, la collegialité repose davantage sur l’autorestriction des
commissaires (contraint de s’autonomiser par son mandat à son appartenance nationale) que sur
l’autorité du président

 La structure administrative

Commission comprend environ 32000 fonctionnaires, faible effectif qui explique le recours massif aux
agences -> phénomène d’agencification (pas bien)

10 services compétents pr les questions administratives générales : service juridique, bureau des
conseillers de politique européenne, office des publications etc.

-Rôle imp du secréatariat général qui coordonne les services & est au sommet de la hiérarchie
administrative (voir vite fait diapo)

 Efficacité & déontologie

-Grave crise du tournant des années 1990-2000 ; la Co présidée par Jacques Santer est accusée de
mauvaise gestion, de fraude & de népotisme, elle démissions sous la pression d’une simple menace
de censure par le Pt (supraN) -> adoption d’un code de conduiten 99 ; chaque cabinet doit
comprendre ressortissant d’au moins 3 nationalités & les commissaires ne peuvent exercer aucune
autre activité

III- Attributions & fonctions de la Commission

A) Un rôle d’iniative, de courtier & des représentation

-> Un monopole de l’iniative législative ?

-Dans les domaines relevant de la compétence européenne : la Commission est formellmeent

seule autoritsée à sasir le Conseil& el Pt d’une proposition législative : monopole formelle

En pratique, ce monopole d’iniative est très relatif : 15% seulement des txt sont d’uathentiques
iniative de la Co. Cf principe de subsidiarité (a dit le développerait plus tard

-Rôle d’impulsion joué par le CE mais la Co se maintient néanmoins au centre du jeu instiL.

-> Une perte de pvr dans le débat léggislatif

Co marginalisé ds la procédure législative car Pt & Conseil ont développé des pratiques informels
destinés à rapprocher leur pdv en amont des débats : introduction procédure de codécision
(procédure législative ordinaire) a peu à peu modiféi l’équilibre instiL au sein du triangle au
détriment de la Co.

Dès lors qu’un accord s’établie entre CE& Pt, Co a pas la légitimité suffisante pr s’y opposier

Mais Co continue de jouer un rôle non négligeable de courtier entre le Conseil & le Pt

 Un rôle de représentation extérieure

-Bein distinguer avec la PESC (régie par une logique intergouv) & le reste de l’action extérieure de l’UE
-> hors PESC c’est la Commission qui est compétente en matière de représentation …(voir diapo)

B) Un rôle de gestion, d’exécution de contrôle

- !< La commission, gardinne des traités

Elle veille à l’application des traités & du D dérivés, nott la transposition des directives euN, ellep eut
aller jusqu’à saisir la CJUE en cas de manquement

Depuis crise financière de 2008, la Co a acquis de nvl compétences, notamment en matière de

contrôle des budgets des E, elle peut prendre des sanctions contre les E contrevenants (mise entre
parenthèse de ce rôle depuis crise du covid)

 La commission, organe d’execution

-Ue ne dispose pas d’une administration déconcentrée sur le territoire européen , la mep du d’un
est assurée par les amdinistrations des E mbr. Cette mep est encadrée par des normes
d’exécution pr garantir l’uniformiré d’application à l’échelle de l’UE

Bien distringuer entre exécution normative & exécution matérielle : exécurtion matérielle : mise
en œuvre concrète sur le terrain// normative : commission est encadré par des procédures
comitologiques, qui repose sur des comités w/experts nationaux, présidé par la Co.

 Un encadrement ( ???) Pas compris voir le slide

C) La Commission, organe de gestion

 Le développement des tâches de gestion : La Co exerce des tâches de gestion opérationnelles

ds certains domaines clefs, concurrence, PAC, budget, fonds structurels
Exemple du contrôle des aides d’Etat : la commission reàoit les plaintes, conduit les
investifations & prends des décisions qui peuvent ê assortis de sanctions

(pas suivi voire diapo)

-De la législation à la gestion : subsituttion d’une culture gestionnaire à une culture

législative. La logique binaire intrergouv/supraN ne permet pas de saissir les mutations instiL
de la Co. Tension persistante au sein de son profil institutionnel :
politisation///indépendance.
Séance 3

Le Parlement européen

Une assemblée supraN

 Le Pt européen est une excpeiton : il est supraN. Devient le Pt européen nommément lorsque
décision en 1979 élection au SUD des eurodéputées : tournant. Volonté rendre construction
européenne – technocratique & + démocraituqe -> début montée en puissance du Pt
européen.
 Montée en puissance continue du Pt européeen mias pvr pas comparables à ceux d’un Pt
naitonale : ne vote pas l’impôt (pas d’impôt euN) & dispose pas d’un rôle décisionnel en
matière de révision des traités. Elu via des campagnes rythmé par des logiques nationales,
députés ont la logiques nationales de leurs E, et liste éléctoral composés par les partis
nationaux (même si ya des parties vrmt européen qui dépasse cadre national)
 Fort éclatement de la représentation mais institution qui a peut-être le mieux resisté au défi
de l’élargissement. Sous parlementarisation du Pt. Marginalisation du Pt en cas de crise, t.
marquant ces 15 dernières années w/ crises successives qui montrent mvt qui accordent des
pvr imp au conseil EuN. Ctx d’un Pt qui n’est pas un Pt au sens où on l’entends classiquement.
MAIS faut peut-être sortir du nationalisme-méthodologique, sortir grille de lecture
nationale ?
 Chambre avec plus de 700 députés mais peut ê a le mieux résisté a =u défi de l’élargissment
cf Commission est devenu un peu pléthorique.
Pt forme de paradoxe : élargissement accroit son degré de cohérence : accroit éventail des
champs politique, des diff conceptions de l’europes, des K pol nationale -> paradoxalement
on dilue le facteur national dans le processus délibératif

I-La parlementarisation de l’UE

A- La montée en puissance du Pt EuN

Voie de la Parlementarisation cô un moyen de résorber le déficit démocraituqe. A l’origine, ds

l’esprit de J Monnet & ds les premiers projets, l’Assembles Ptaire n’existait pas, pas d’Assemblée. Au
fur & à mesure, on introduit une chambre Paire, mais qui n’avait aucun pouvoir, que formels &
consultatifs, composés de délégations de Paire nationaux. Rôle subalterne ds le schéma institutionnel
initial. Ca c’est avant 79.

Ensuite constat d’un déficit démocratique -> Perte de pvr des Pt Nationaux à la faveur de l’Europe,
sans compensation Paire au niveau Européen : encore ds une période où Pt Européen n’a pas de pvr
(ou que formels) -> constat d’un fossé démocraitque est établi. Voie Paire pas seulement le fait des
partisans du fédéralisme Européen : forme de mimétisme institutionnel : ensemble des E mbr de la
Communauté sont organisés en régimes parlementaires -> Mimétisme instiL car tt les grd démocratie
qui participent à la construction EUn sont des régimes Parlementaires.

Une dynamqie VOULUE par les gouvernemnts -> Ce sont les fouvernement des Etats Membre eux-
mêmes qui ont optés pour la démocratisation par la voie Parlemantaire. Ds leurs esprits, y a aussi la
volonté d’introduire un contrepoids à la Commission, organe supraN, forme de contrepouvoir.

-70’s : deux traités qui confirme un pvr de contrôle budgétaire au Pt européen, alors l’A ptaire EuN, au
moment où on dote la Communauté de ressources propres -> à partir du moment où confère
contrôle budgétaire : suite logique -> apporter élément démocratique qui va avec. Faut assurer la
légitimation démocratique de ce Pt dc éléction au SUD des députés.

Pt a réussi à s’imposer de manière autonome (sans pvr explicitement conférés par les traites, va
devancer les traités & lui-même s’imposer) sur 2 terrains importants : l’investiture de la Commission :
dès 1981 càd la première commission qui est nommé suite éléction au SUD, les eurodéputés
prennent iniative d’approuver le président de la Commission, en marge de ce qui est prévu dans les
traités, fait ça de manière tout à fait coutumière (codifié ensuite par le traité d’Amsterdam)

+ son rôle en manière de codécision législative : eurodéputés vont installer une pratique qui consiste
à rendre inutile la 3ème lecture qui donnait le dernier mot au conseil, en rejetant systématiquement les
textes du Conseil qui n’avait pas obtenu la volonté des députés -> s’impose de lui-même face au
Conseil et lors du traité de Maastricht inscription de ce processus de co-décision.

Déficit démocraitque & mimétisme institutionnel (again)

Déficit démocratique de la Commu : l’intégration européenne tends à réduire les prérogatives des Pt
nationaux au profit des exécutifs (législateur européen). Cette PArlementalisation résulte d’un
processus incrémentale, des petites touches, qui donne qq chose comme un Pt Européen de plein
exercice, plutôt que ajustement à un schéma fédéral, qui n’aurait pas réuni l’asssentiment de tt les E
mbr, se fait sans nécessairement avroi conscience du schéma fédéral sous-jacent.

Mimétisme instiL : les gouv & les E ont appliqué au niveau européen les recette du Ptisme nationale.

B) Une évolution résistible, ambiguë et concurrencée

Le rôle circonscrit et peu lisible du PtE

Renforcement constatnt du Pt n’a pas suffi a convaincre les citoryens que l’Union était devenu
démocratique cf baisse tendancielle du taux de participation (même si rebond 2019) : PARADOXE.

Complexité du régime de l’Union ne permet pas une greffe facile des recettes Parlementaire.

Les exécutifs des EM ont tjrs veillé à conserver le contrôle des pol els + sensible (marginalisation du
Pt). Toutes les matières européennes ne sont pas décidés selon la procédures législatives ordinaires :
il y a des domaines régaliens où le Pt ne peut au mieux que donner son avis. Parenthèse qui
corresponds à la présidence de Delors où forte présence législative car période achèvement du
marché unique, en 1993 : adoption de près de 300 directives durant une décennie. Mais période qui
est plutôt une parenthèse que le départ d’un processus continue de l’activité législative de l’UE.
Depuis 90’s : décrue législative & choix des E de retenir la voie de la coordination des pol nationale
plutôt que législation euN. Pt a des pvr imp mais rapidement marginalisé, nott depuis mi-90’s, et nott
en temps de crises

Le rôle naissant et incertain des Pt nationaux

Autre voie de parlementarisation de l’UE emprunté depuis 1990 : implication des Pt nationaux.
Instauré sur la base d’un constat d’un semi-echec ds la Parlementarisation de l’Union elle-même.

Enjeu de la coopération interPaire : rôle de la conférence des organes spécialisés ds les affaires
communautaires (COSAC) : organise de manière périodique réunion des Paire nationaux spéialisé ds
les affaires communautaires : point d’arrivé de ce processus : traité de Lisonne qui confère au Pt
nationaux le D de veto face à la législation Européenne. Innovation du traité de Lisbonne ; examen du
respect de principe de subsidiarité (principe de régulation des compétences partagées, régule la
répartition des compétences, et qui dit ce que les E peuvent faire et bien ils doivent le faire sans que
l’Union intervienne, intervient que si y a insuffisance de l’action étatique et valeur ajoutée de l’action
européenne.) par les textes législatifs, son impact effectif demeure faible (valeur ajoutée de l’Union
présumée). Pt acquiert formellement un pvr de contrôle, sur la base d’un contrôle de principe de
subsidiarité.

A) Le fonctionnement du Pt européen

La structure institutionnelle

Pt comprends 705 députés depuis Brexit & a principe de proportionnalité dégressive (pays dont
pop est + imp ont + de sièges que ceux dont pop est – nbreuses, MAIS ces derniers obtiennent
plus de sièges par habitants)

Un président (désigné pour 2 and et demi) + un bureau est un organe adminitratif qui règle q
financière et administrative, chargé de l’orga interne + la conférence des président rassemblent
les président des grps politiques. Là que programme les activités législatives -> c’est l’organe
stratégique à connaître.

22 commission permantente où se déroule l’essentiel du L parlementaire.

La structure partisane

Distinguer entre confédération de partis pol (regroupement des partis nationaux à l’échelle
européenne) et groupes politiques (au sein même du Pt européen)

7 grp pol (voir listes).

Les pouvoirs de contrôle politiques

Approbation & censure de la commission

Parlement n’a jamais déposé de motion de censure à l’encontre de la commission, prérogative

simplement formel, car la commission est une instance technocratique, nommé par les
gouvernements nationaux, et donc pratiquement pas responsable devant l’assemblée parlementaire.

Etant donné les seuils de majorité exigés, aucune motion de censure n’a abouti. Peut censurer la
commission à la majorité des 2/3 donc t. diff. Mais disposition juridiques a effets au-delà de sa
réalisation concrète, c’est pr ça qu’en 95 Pt a obtenu démission de la Commission je asis plus quoi.

Le Pt ne peut ê dissout : jouit d’une totale indéppendance insitutionnelle : pas de révocabilité

mutuelle

Traité de Maastricht, Amsterdam & Lisbonne ont accru les pouvoirs du Pt ds la désignation de la
Commission.

Les autres pvr & instruments de contrôle

Peut constituer des commission d’enquête temporaires + reçoit des pétitions (plaintes) et nomme le
Médiateur européen (lequel statue sur les cas de mauvaises administrationimputable à l’une des
institutions de l’UE). Pt s’est vu reconnaitre progressivement un droit plein & entier d’accès à la Cour
de Justice, nott pr défendre ses compétences.

Un Pt devenu colégislateur

Le Pt ne dispose pas du pvr d’iniative législative mais pzeut recommander à la Commission de faire
une proposition. Depuis Maastricht : devenir progressivement colégislateur -> càd codécision, place
sur un pieds d’égalité Conseil & Pt, à tt les stades de la procédure législative (mise en place du
triangle institutionnel)

Un Pt contrôleur des dépenses

Deux traités budhétaire de 70 & 75 (Luxembourg & Bruxelles) confèrent au Pt d’imp responsabilité ds
l’approbation du budget annuel de l’Union, mais sous réserve de dépenses obligatoires. Depuis 2009,
le Pt se prononce également sur les dépenses obligatoires, mais sous réserve du cadre financier
pluriannuel. Le Pt européen ne dispose pas de pvr fiscal (pas de recette à lever).

La procédure d’approbation

Le Pt européen doit approuver (avis conforme nécessaire à la prise de décision) : les demandes
d’édhésion à l’UE+ les acoords interN imp + le constat par le Conseil Eu d’une « violation grave &
persistante par un E mbr des valeurs » de l’UE (art7 TUE) + l’adoption du cadre financier pluriannul +
le recours aux coopérations renforcées.

L’avis consultatif obligatoire

Le Pt européen doit obligatoirement donner son avis (avis obligatoire mais non conforme) dans trois
hypothèses principales : • la plupart des accords internationaux (autres que ceux soumis à la
procédure d’avis conforme) et les accords commerciaux ; • les grandes orientations de la PESC ; • les
décisions du Conseil relatives à la coopération opérationnelle entre les polices

III- UNE POLITISATION NON-MAJORITAIRE ET PEU LISIBLE

Chacun des trois pôles du triangle institutionnel recherche doublement le consensus : en son sein et
entre eux.

Le système institutionnel de ‘lUnion ne repose pas sur un fonctionnement majoritaire : il conduit à la

constitution de compromis regroupant un tr_s large spectre de sensibilités politiques.

Les limites structurelles de l’intégration partisane

Trois obstacles pirncipaux à l’avénement de v ériables partis politiques européens -> l’hétérogénéité
des idéologies et des ontérets des parties pol à l’échelle de l’union. Ne veut pas dire pas de discipline
de vote : eurodéputés suivent en général les consignes de vote. Eurodéputés bcp + disciplinés ds leurs
votes que les mbr du Congrès américains.
+ le caractère intergouv de l’union

+ les politiques européennes sont segmentées et essentiellement régulatrices (les pol redistributives
à forts enjeux électoraux ne sont pas de la compétences de l’Union)

DEUX FORMES DE POLARISATION IDEOLOGIQUE

Les positions nationales restent des déterminants essentiels mais deux formes de polarisation
tendent ) s’affirmer (surplombe le clivage gauche/habituel) :

Sur le degré d’intégration/de coopération européenne à atteindre (logique supranationale ou logique

intergouvernementale)

• Sur la nature des politiques européennes à mener (plus ou moins de régulation)

UN SYSTEME POLITIQUE NON-MAJORITAIRE

Pas de structuration majorité/opposition au sein du Parlement, en partie car pas de cohérence

partisane au sein de la Commission et ne réclame pas le soutien d’une majorité parlementaire

• Le Parlement européen est de fait condamné à gouverner au centre ; les textes législatifs sont votés
par des coalitions très larges

• Une discipline partisane s’impose au sein des groupes parlementaires en raison d’une division du
travail très poussée

B) La procédure législative en théorie et en pratique

Les étapes formelles de la procédure législative ordinaire (1)

• Première lecture : le Parlement se prononce sur le texte rédigé par la Commission et exerce son
droit d’amendement, puis c’est au tour du Conseil de se prononcer sur le texte

• Deuxième lecture (a) : Si le Conseil n’approuve pas en première lecture la position du

Parlement, le Parlement retravaille le texte Si, dans un délai de trois mois, le Parlement approuve
la position du Conseil ou ne s’est pas prononcé, le texte est réputé adopté

Les étapes formelles de la procédure législative ordinaire (2)

il peut rejeter la position du Conseil ou l’amender et transmettre au Conseil

• Deuxième lecture (b) : Si, dans un délai de trois mois, le Conseil approuve les amendements
parlementaires, le texte est adopté ; il peut approuver à l’unanimité les amendements
parlementaires ayant fait l’objet d’un avis négatif de la Commission ; s’il n’approuve pas tous les
amendements parlementaires, un comité de conciliation est convoqué

Les étapes formelles de la procédure législative ordinaire (3)

• Conciliation et troisième lecture : le comité de conciliation réunit des représentants des trois
pôles du triangle institutionnel Si, dans un délai de six semaines, le comité de conciliation ne
parvient toujours pas à un accord, l’acte est réputé non adopté

• Le Parlement se prononce à la majorité des suffrages exprimés et le Conseil à la majorité qualifiée

L’efficacité législative au détriment de la lisibilité politique

• Mutation du travail législatif depuis le début des années 2000 : la majorité des textes sont adoptés
dès la première lecture au terme d’accords informels (early agreements)

• Effet paradoxal de l’élargissement de 2004 : la perspective d’un blocage des institutions a conduit à
une modification des pratiques

• Risque en termes de lisibilité politique : les séances plénières perdent leur utilité

Séance 4

Pouvoir législatif et pouvoir exécutif dans l’Union

I- Fonction législative : la persistance d’une logique d’équilibre des pouvoirs

A) De la nécessité de distinguer entre organe et fonction

-Deux pdv à distinguer : le pdv fonctionnel (le processus qui mène à l’édiction d’une loi européenne
ou d’un acte exécutif) & le pdv organique (les institutions).

1- Retour sur la théorie de la séparation des pvr

-Schéma de Montesquieu qui ne s’applique pas tel quel à la réalité institutionnelle de l’UE. Le système
instiL de l’UE n’est pas fondé sur la théorie classique, mais celle-ci demeure un outil pertinent pour
comprendre les mécanismes de distribution des fonctions législatives & exécutive au sein de l’UE.

-Montesquieu amène à plusieurs enseignements ds l’EEsprit des lois : dissociation entre organe &
fonction + interdiction du cumul de la fonction législative par un même organe, la fonction législative
fait intervenir plusieurs organes.

+ collaboration des organes de manière à ce que le pouvoir arrête le pvr + monopole de l’exécution
au profit d’un seul organe (pas du tt le cas pr l’UE)

-Tous les organes ne se situent pas sur le même plan par rapport à la loi : faculté de statuer (élaborer
et adopter un texte) et faculté d’empêcher (refus d’enclencher la procédure législative ou de donner
son consentement). Faculté positive//faculté négative.

2-Rappel sur la fonction législative sous la V rèp

-La fonction législative n’est pas dévolue à un organe unique, le consentement de plusieurs organes
est nécessaire pour l’adoption et l’entrée en vigueur de tout acte législatif.

-Iniative (PM et parlementaires) ; adoption (AN & Sénat), promulgation (PR), saisine éventuelle du CC
‘un « législateur négatif » ? Manière d’empêcher et parfois de statuer qd fait une décision où déclare
la loi conforme à la CC avec des réserves d’interprétation)

-Dynamique de gouvernementalisation de la fonction législative (pas au sein de l’UE) : càd une

maitrise de bout en bout de la procédure législative par les exécutifs gouvernementaux, avec des
textes qui sont d’iniative gouvernementale. Pas une pratique spécifique à la France, on constate
même chose ds d’autre démocratie occidentale, la même évolution. Pq a tendance à déporter le Pt
vers sa fonction de contrôle. Tjr le Pt qui adopte la loi, mais davantage fonction de contrôle du
gouvernement.

B) Identifier les pouvoirs législatifs et exécutif ds l’Union

1- Quelques éléments généraux

-Pdv normatif & pdv procédural

-D’un pdv normatif, faut distinguer les actes de bases, pris sur la base des traité// des actes
d’exécution de ces actes de bases -> les actes de bases sont les lois européennes & sont supérieures
aux actes d’exécution. Subordination hiérarchique des seconds par rapports aux premier.

-Pdv procédural : Multiplicité de procédures législatives. Distinction entre la procédure

législative ordinaire & toutes les procédures législatives spéciales , qui font intervenir le Pt, le Conseil
& la Commission. Existe plus d’une dizaine de procédures législatives spéciales. Encadré par des
processus comitologique.

-Faut aussi distinguer le D primaire (les traites)// le D dérivé : les règlements (portée générale,
applicabilité directe), directives (portée générale, obligation de résultat), des décisions (depuis
Lisbonne, ne sont pas nécessairement qu’individuelles.)

-Règlements, directives & décisions peuvent être de nature législative ou de nature exécutive

-La fonction d’exécution ne relève pas e ntotalité du système normatif : distinction entre exécution
normative (normes générale & impersonnelles) et exécution administratrive (décisions indivduelles &
mesures matérielles) : dans la mesure d’un acte de base, y a nécessité d’établit un autre acte, plus
préçis, qui sera un acte d’exécution administrative, concrète, par les administrateurs sur le terrain.

-A la séparation horizontale des pouvoirs s’ajoute la séparation verticale : délimitation des pouvoirs
entre E mbr et UE (ce qui explique la pluralité des procédures législatives) : sorte de fédéralisme
européen : pb de la répartition des pvr entre Embr & UE : dans l’exécution les intervenants sont en
grd partie des E mbr car l’UE a pas des administrations déconcentrés ds le territoire des E mbr (pas du
tout comparable au fédéralisme américain)

2- L’exercice de la fonction législative

-Equilibre de la méthode communautaire : triple légitimité : Union (Commission)/E mbr (conseil des
ministre / citoyens (le PT, incarne la légitimité directement démocratique issu du corps éléctoral des
citoyens)

-Procédure législative ordinaire : une proposition de la Commission ne peut pas s’imposer face à la
réunion concordante de deux autres légitimités

- Système lourd & complexe car doit se faire rencontrer les trois légitimités. Système inadapté aux
circonstances d’urgence -> conduit à un déplacement : rôle devenu central du Conseil Européen (la
commission ne dépose un projet que si elle a l’apporbation de quelques grd E).
 3- L’exercice dela fonction exécutive

-La fonction exécutive renvoie aussi à la prérogative d’exécition (strico sensu) mais aussi à la
prérogative gouvernementale

-Prérogative d’exécution : 1) E mbr (compétence de principe + 2) Commission (« lorsque des

conditions uniformes d’exécution sont nécessaires ») selon la comitologie, au sein de comité,
composé d’experts nationaux qui représente les E & présidé par un mbr de la commission + 3) agence
exécutives

-Prérogative gouvernementale : Conseil européen fixe grd orientations

II- L’évolution des procédure législative

A) La codécision, procédure législative ordinaire

-La codécision : l’ancien nom avant Lisbonne de la procédure législative ordinaire. Prends la suite de
la coopération mis en place w/ acte d’unique (coopération/codécision/procédure législative
ordinaire).

De + en + de matières vont ê décidé selon la PLO & selon principe de la majorité qualifiéé.

1- La situation avant Maastricht

-Pt w/ très peu de pvr, cantonné rôle consultatif, même si a eu prérogatives budgétaire. Pratique du
consensus au sein du Conseil (alimentée nott par le compromis de Luxembourg), formatée par la
logique d’unanimité : on pousse la discussion jusqu’à ce que consensus. Au dessus des normes
jurdiqieus y a les pratiques pol qui influe la manière d’appliquer les normes et aussi parfois de les
mettre entre parenthèse. Héritage de l’ère de l’unanimité ici, qu’on ressent encore ds la pratique.

-Acte unique brise quasi-monopole de la procédure de consultation en introduisant la procédure de

coopération : le Pt alors voit ses pouvoirs renforcé, même si le dernier mot appartient tjr au Conseil.
MAIS en cas de vote négatif du Pt, le Conseil doit statuer à l’unanimité : doit réunir l’unanimité si veut
passer outre avis du PT : encore cette idée de rencontre de légitimité qui doivent s’additionner pr
donner loi.

2- Tournant majuer Maastricht

-Processus de codécision : Pt & Conseil sur un 1 pieds d’égalité, ne s’applique qu’au premier pilier : le
pilier communautaire (pilier 2 la PESC, pilier intergouvernementale + pilier 3, aussi intergouv, justice
& affaire intérieures, progressivement communautarisé avec le traité d’Amsterdam en 1997).

Maastricht installe ce qui va donner la procédure législative ordinaire & la navette dont le principe est
la mise en égalité du Pt & du Conseil -> mise en place processus de codécision, formalisée en
plusieurs étapes + c’est une brèche importante dans le monopole de proposition de la Commission,
qui lui accordait le droit de dirigier la procédure législative au stade ultérieur. On voit alors la baisse
tendancielle de son rôle en matière législative.

- Une fois la procédure de conciliation engagée (après la deuxième lecture), la Commission ne peut
plus retirer son texte

2- La rationalisation introduite par Lisbonne

-Le traité consacre les notions de procédure législative & d’acte législatif.

-Pose une définition formelle de l’acte législatif : acte adopté selon une procédure législative

-Distingue entre la procédure législative ordinaire & les procédures législatives spéciales

- -> procédure ordinaire : faculté de statuer (Conseil et Pt) / faculté d’empêcher (Commission)

-> procédure spéciales : le Conseil décide, le Pt particpe, ou inversement (très rare)

3- L’extension matérielle de la codécision

-Avancée de la codécision à chaque traité MAIS elle ne s’applique pas aux domaines le plus sensibles
(fiscalité, politique sociale car est enraciné ds des cultures politiques spécifiques) Ds ce cas là la
procédure ordinaire ne joue pas.

Depuis Amsterdam, l’ex troisième pilier se voir progressivemetnt appliquer la codécision (le pilier
justice & affaire antérieure. Le traité de Lisbonne a supprimé les piliers dc n’existe plus), il est
progressivement communautarisé, mis sur le même plan que le 1er pilier. Cette communautarisation
s’accompagne d’un haut degré de différenciation (opting out, status particuliers, procédures dites du
frein bloquant)

-Certanis domaines sont exclus mais le traité de Lisbonne instaure le mécanisme de la cllause
passerelle (procédure de révision simplifiée) : passage de l’unanimité à la majorité qualifiée au
Conseil ; ou d’une procédure spéciale à la procédure ordinaire

-Encadrement strict de la mise en œuvre de la clause passerelle : le Conseil statue à l’unanimité après
approbation du Parlement ; implication des Parlements nationaux

B) L’évolution des instruments législatifs

1-La refonte de la nomenclature des actes

La situation avant Lisbonne :

-ce qui est complese à l’échelle de l4UE c’est que la nomenclature des actes a pas évolué au m^me
rythme que les procédure législatives : faut faire une dissociation entre fonction législative &
exécutive mais ya une confusion qd il s’agit des actes : réflements & directives peuvent ê
indifféremment des actes législatifs ou exécutifs.

-Avant Lisbonne, les actes issus des 2 pilliers intergouvernementaux (PESC & justice) s’avèrent plus
proches de la sof law que du D, donc des actes hors nomenclature.

-Le projet de traité CtL introduisait les notions de loi & de loi cadre qui ne sont pas reprises
explicitement par le traité de Lisbonne mais en reprends l’idée -> parle d’acte législatif pour nommer
soit une directive, soit un règlement soit une décision.

La consécration de l’acte législatif

-innovation du traité de lisonne : distingue entre actes législatifs (adoptés selon la procédure
législatif) et actes non législatifs
-Créer la notion d’acte déléguée (acte non législatif mais de portée générale, donc on qq chose d’un
peu législatif. Acte qui sont pris par la commission sur délégation de l’éxecutif, mais qui intervient ds
des domaines t. circonscrit.

Les cas des actes hors nomenclature

-Positions communes, déclarations communes, conclusions du conseil ds le cadre de la PESC, les grd
orientations, les lignes directrices & autres textes de soft law -> tous ces actes sont des actes de SOFT
LAW et ne sont pas du D au sens strict, mais sont qd même référencés ds les traités.

-Cas particulire des accords interinstitutionnels (consacrés en tant qu’actes formels par le traité de
Lisbonne= : actes par lesquels les 3 institutions du triangle se donnent de concert un code de
conduite en matière législative ou budgétaire. Accords internes aux institutions de l’UE, formalisé apr
Lisbonne donc ne sont plus au sens strict des actes atypiques : sont atypiques mais pas
complétement (lol).

III- La fonction exécutive : la naissance d’une logique de séparation des pvrs

A) L’évolution des procédures d’exécution
1- Compétences des E & compétences de l’Union

-E mbr réaparraissent au 1er plan, car l’UE n’a pas d’administration déconcentrée sur le territoire des E
mbr donc dépends pr l’application de son D des administration nationale. Même constat pr la
jurdiciiton.

-La compétence de principe en matière d’exécution normative appartient aux E, qui, ds la majeure
partie des situations, confie cette tâches d’exécution à la Commission en l’encadrant par des comités
comitologique

-3 grd principes à articuler pr comprendre comment les E agissetn en tant qu’agent d’exécution du D
de l’union : principe d’autonomie insitutiojnenelle & procédurale -> les E sont libre de s’organiser
comme veulent pour organiser MAIS deux autres principes : principe d’équivalence (doit donner un
soin équivalent à celui qu’il mettrait pr la mise en oeu de règles de D national similaire).
Dédoubelment fonctionnel de l’E entre admini nationale & européenne & l’admi naitonale doit se
comporter pareil.

Principe d’effectivité : les techniques/instruments du D national requis pr mise en oeu D de l’Union ne

doivent pas rendre celle-ci impossible ou excessivement difficile. Permet la collaboration loyale des E.

2- Le cadre général de l’intervention de l’Union

-Avant Lisbonne, le Conseil déléguait sa compétence d’exécution normative à la Commission, au cas

par cas, et la soumettait à la procédure de comitologie. Se mettent en place de manière coutumière
des comité comitologique, dc des procédés d’encadrement de la commission ds l’exercice des
fonctions d’exécutions normatives qui lui ont été délégués.

-Le traité de Lisbonne rationalise la situation et précise que l’Union intervient « lorsque des
conditions uniformes d’exécution (..) sont nécessaire »

-Le principe d’application uniforme est une conséquence des principes d’égalité & de non-
discrimination. Peut justifier que les institutions de l’UE entrent en scène.
 3- La refonte de la procédure comitologique

Le traité de Lisbonne reconduit le dispositif de la comutologie : encadrement de la commission par

les E lorsqu’elle est chargé de la compétences d’exécution (règlement du 16 février 2011)

-Les comités sont crées par le législateur (Conseil et /ou Pt) et composés de représentants des E
(fonctionnaires & experts nationaux)

-Les comités émettent des avs sur les actes d’exécution proposés par la Commission, ces avis sont +
ou – contraignants.

• Procédure d’examen (pour les actes de portée générale et les plus importants) : la Commission doit
suivre l’avis du comité • Procédure consultative : la Commission doit tenir compte de l’avis du comité
mais n’est pas obligée de le suivre (avis consultatif) • Comité d’appel : Si le comité a voté contre sa
proposition, la Commission peut saisir le comité d’appel (composé de représentants des Etats mais à
un niveau plus élevé)

2.2. L’évolution des instruments d’exécution

• La nouveauté des actes délégués

La nouveauté des actes délégués (1)

• Deux catégories d’actes non législatifs : actes d’exécution et actes délégués (art. 290 TFUE)

• Les actes délégués sont des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient
des « éléments non essentiels » de l’acte de base

• Distinction peu aisée entre éléments essentiels et éléments non essentiels d’un acte de base, car ne
peut modifier que les actes non essentiels. Mais qu’est-ce qu’un élément essentiel ou non ? C’est
interprétable !!!!!!!!!!

• Les actes d’exécution sont des actes non législatifs de portée générale ou particulière ; ils n’ont pas
à compléter ou modifier l’acte de base, ont a exécuter l’acte de base, intervienne pas dessus..

• Les actes délégués ne sont pas soumis à la procédure de comitologie ; l’encadrement de la

Commission par les Etats résulte des conditions fixées dans l’acte de base ; le Conseil et le Parlement
exerce un contrôle

• N’y aurait-il pas là une forme déguisée de transfert de la compétence législative ?

• Procédure particulièrement utilisée dans le domaine de la PAC, des fonds structurels et en matière
de droit de la consommation

-> Conséquence : modifier l’équilibre institutionnel, mais sans intention consciente, on constate juste
à postériori après plusieurs années en place. Voir ce qu’on observe plus bas :

Un déficit de lisibilité
• En matière législative : équilibre institutionnel plus que séparation des pouvoirs ; en matière
exécutive : un début de séparation des pouvoirs (concentration croissante des tâches d’exécution
autour de la Commission).

• Un fonctionnement particulièrement complexe et peu lisible pour le citoyen ; problème persistant

en termes d’exigence démocratique et de confiance dans le système décisionnel

On ne conceverait pas que pvr législatif, dont fait partie le Conseil, puisse déléguer pvr législatif à un
des ses mbr, à savoir le Conseil : y a là une confusion des genres difficilement admissible.

CONCLUSION : en matière législative, y a une persistance de l’équilibre institutionnel, bcp plus qu’une
dynamique de séparation des pvr au sens strict + un début de séparation des pvr en matière
exécutive, avec une Commission qui vot son rôle baisser en matière législative depuis l’avénèmenet
du triangle institutionnel & dans un jeu de vase commiunicant augmentation de ses taches exécutifs.