Droit administratif :

Examen : Oral

Leçon 1 : La délimitation du contentieux administratif

§1. L’approche du contentieux administratif

L’approche du contentieux adm est marquée par deux caractéristiques :

-Un tropisme contentieux (le fait qu’on aborde le DA essentiellement par la jp/par
la résolution du litige)

-Le rattachement du DA au drt processuel

A) Le tropisme contentieux

Le droit administratif est souvent caractérisé par sa complexité du fait de son caractère
jurisprudentiel. Et malgré sa codification, la discipline exige encore ajd une attention
importante vis-à-vis de la jp adm. Et, par csqt, les règles de procédure applicables dev
les J° adm (= le contentieux adm) sont elles aussi marquées par cette complexité.

C’est ce qui explique que le DA soit le plus svt résumé à son contentieux, et
notamment à la résolution des litiges par le CE. C’est que Maurice Hauriou appelait
la conception contentieuse du DA qui conduit la plupart des universitaires à
n’envisager les RD auxquelles l’activité adm est soumise, qu’à travers le contentieux.

Et il est aussi d’usage de présenter le droit au recours comme le 1er des drts de
l’individu prc-qu’il est nécessaire à la préservation des autres drts.

Or, si le droit adm résulte d’une construction prétorienne, et si les droits des ind
dépendent de l’intervention du juge, il est donc central de savoir à quelles cond° le
justiciable peut saisir le juge.

Une bonne compréhension du DA nécessite donc de bien connaitre les règles de

procédure, et notamment les modalités de saisine du juge/ les règles du procès/ le
contenu de la décision.

Et en fonction de l’intervention du juge, il est possible de distinguer 2 types de

contentieux :

-L’action adm en dehors de la J° adm

-L’action adm dans la J° adm

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Dans le contentieux hors de la J° adm, le contentieux va ê traité soit par un arbitre soit
par un autre mode de règlement du litige.

Dans le contentieux dans la J° adm, il s’agit essentiellement du rôle des diff J° adm
pour régler les litiges liés à l’action de l’A°.

Dans ce cours, il s’agira essentiellement de se concentrer sur le règlement des litiges

par l’activité des J° adm, même si il faudra nécessairement traiter de la seconde
hypothèse.

B) Le contentieux administratif comme branche du droit processuel

Ajd, l’office du juge adm est bien diff de celui qui était exercé à l’époque puisque les
attentes du justiciables et les litiges ont évolué.

Le terme processuel est attribué à Vizios et l’institution du droit processuel est due à
Motulsky qui lui a donné son objet d’étude qui était de comparer les diff procédures
civile, pénale et adm.

Mais, à la fin du 20ème siècle, l’internationalisation et la C°nalisation des sources du drt

ont fait évolué cette conception du drt processuel qui est désormais envisagé comme le
drt comparé de l’ens de ces procédures, et dt l’objet est d’élaborer une théorie générale
du procès. Et on observe aussi une substitution de la procédure au procès. L’étude
comparée du procès est devenue l’étude comparée des procédures.

Donc, on peut définir la procédure comme « l’enchainement des actes et des

formalités devant conduire à la prise d’une décision, et les règles et pcp qui
gouvernent cet enchainement ».

Et s’agissant du procès, il peut ê entendu comme « la réunion de la procédure d’un

litige et l’intervention d’un tiers désintéressé dont la légitimité résulte d’une autorité
morale ou juridique ». Par csqt, la qualif° du drt processuel dépend de la qualif° du
tiers chargé de résoudre le litige. S’il est considéré comme un juge, la discipline se
donnera pour objet, l’étude comparée des seules procédures J°elles. Mais en revanche,
si le tiers est extérieur au litige, il sera alors la science de la comparaison des
procédures.

Ici, il s’agira de se concentrer sur le procès et non uniquement sur la procédure.

§2. L’histoire de la doctrine du contentieux adm

En droit administratif, la discipline est enseignée par des universitaires souvent très
réputés, ce qui n’est pas le cas du contentieux administratif qui est longtemps resté un
droit de praticien qui étaient pendant longtemps des membres du CE. Et on le perçoit
encore ajd dans les manuels.

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Au contraire de l’origine du DA, celle du contentieux adm ne fait l’objet d’aucun
débat doctrinal puisqu’il peut être daté au décret du 22 juillet 1806 qui fixe la
procédure devant la commission du contentieux du CE.
Mais au XIXème siècle, la doctrine va assez peu s’intéresser aux règles de procédure,
et il faudra attendre 1887 pour qu’Etienne Laferrière publie son traité de la J°
adm et des recours contentieux en deux tomes, le 1er étant exclusivement consacré au
contentieux adm.

C’est ce qui a fait dire à Gaston Jèze qu’il a fallu attendre la fin du XIXème siècle pour
que le contentieux adm devienne une discipline enseignée.

NB : Laferrière était à l’époque vice-président du CE.

Et d’ailleurs dans son ouvrage, Laferrière avait critiqué la place laissée au contentieux
adm dans les programmes universitaires, et son ambition était donc de vulgariser cette
discipline.

Et la légitimité de cet ouvrage et de ceux qui vont suivre va découler de celle des
personnes qui vont les écrire, elles-mêmes étant le produit de leur position I°elle.

Autrement dit, le CA va obtenir du prestige parce-qu’il sera d’abord théorisé par des
membres du CE, au point que le président Romieu, lorsqu’il s’adressait qu’aux
auditeurs du CE : « Surtout ne faites pas de doctrine, vous en auriez l’esprit faussé ».
Autrement dit, le seul discours autorisé sur le CA est celui de l’I° elle-même.

Ce sont également des membres du CE (Georges Teissier et Fernand Chapsal) qui vont
également proposer la 1ère présentation pédagogique des règles applicables devant les
conseils de préfecture.

Ils précèderont un ouvrage universitaire présenté par René Jacquelin.

Mais, il n’y aura aucun manuel général de contentieux adm avant 1948, date de
parution du cours de contentieux adm de Raymond Odent qui est alors universitaire
et qui sera président de la section du contentieux du CE. *

Cet ouvrage est considéré par les membres du CE comme l’ouvrage de référence.

Traditionnellement, les juges adm ne reconnaissent la légitimité que de l’auto-doctrine

du CE, ce qui ressort même des modalités de diffusion scientifique, puisque les
auditeurs du CE ont depuis lgtps une chronique dans la revue de l’AJDA, qui est
encore ajd une revue de référence.

Conclusion : L’attrait universitaire pour le contentieux adm est donc restée limitée
jusqu’aux années 60, et il faudra attendre 1982 pour que l’ouvrage de René Chapus
fasse école.

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§3. Les sources du contentieux adm

L’importance de la jp adm doit ajd être resituée dans son contexte jique du fait de la
C°nalisation du drt.

A) L’importance de la jurisprudence administrative

Même s’il est d’essence jurisprudentiel, le contentieux adm est régi par de nombreux
textes depuis le 19ème siècle.

On peut distinguer trois vagues de textes. De la 3ème Rép à la 2nde GM, il s’agira de
textes qui vt consolider le CE. Tout le long du XXème siècle, ce seront des textes qui
vont diversifier la J° adm avec la création des TA et des CAA. Et la 3ème va plutôt
concerner la codif° du contentieux adm, et le dvpt des référés.

Mais malgré les nombreux textes législatifs et règlementaires qui régissent le

contentieux adm, il reste essentiellement jurisprudentiel, et les tentatives de codif° ont
forgé le statut formel des règles de procédures adm sans pour autant changer leur
contenu matériel.

Et par ailleurs, en l’absence de textes, les règles de procédures sont celles fixées par le
CE.

Ttefois, ce rôle central joué par la jp adm ne doit pas faire oublier les fondements
C°els de la J° adm.

B) Les fondements C°els de la J° adm

Sous la Vème Rép, le JA n’est pas absent de la C°, puisque le CC°el a dégagé 2
PFRLR :

-L’indépendance de la J° adm.

-La réserve de compétence pour le contentieux des actes de puissance pq.

Le 1er résulte d’une décision du 22 juillet 1980, et le second d’une décision de 1987,
Conseil de la concurrence dans laquelle le CC°el avait reconnu une compétence
exclusive des J° adm pour connaitre du contentieux de l’annulation et de la
réformation des actes pris par des personnes pq dans l’ex de leurs prérogatives de
puissance pq.

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Mais le CC°el précise que cette compétence exclusive de la J° adm peut être écartée
par le législateur pour former des blocs de compétence en vue d’une bonne A° de la
J.

Et l’autre exception concerne la compétence exclusive du JJ pour garantir la liberté

individuelle et la protection de la pté.

Et, par ailleurs, les J° adm sont aussi mentionnées dans la C° :

-L’art 13 prévoit que les conseillers d’état sont nommés en CDM.

-L’art 65 prévoit qu’il doit y avoir un conseiller d’état au sein du CSM (conseil sup de
la magistrature).

-L’art 61-1 sur la procédure de QPC qui envisage la possibilité pour le CE de

transmettre une QPC au CC°el.

-L’art 74 qui prévoit un contrôle J°el spé du CE sur certains actes pris par les
collectivités d’outre-mer dans le domaine de la loi.

C) L’influence du droit de l’union européenne sur le contentieux adm

Cette influence est relativement importante dans la mesure où l’art. 19 du TUE (traité
de Maastricht, 1992) prévoit que les Etats membres établissent les voies de recours
nécessaires pour assurer une protection J°elle effective dans les domaines couverts par
le drt de l’Union.

Il fonde l’oblig° faite aux Etats d’avoir des instances J°elles pour traiter du contentieux
communautaire puisque le pcp de primauté se combine à celui de subsidiarité qui
suppose que les J° nat sont celles de 1ère instance en matière communautaire.

C’est ce qui explique que certaines règles dev les J° adm soient régies par le drt
communautaire.

Et cette logique est complétée par celle des drt fondamentaux en vertu de laquelle il
existe un drt à un recours effectif résultant de l’art 47 de la charte des drts
fondamentaux.

Et, sur ce point, deux directives communautaires sont importantes :

-Celle du 21 décembre 1989

-Celle du 11 décembre 2007

-> Sont à l’origine de la création dans le CA d’un référé précontractuel et contractuel

en matière de marché public.

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Et on retrouve également la C°EDH signée à Rome en 1950 qui dispose d’un organe
J°el, la Cour euro qui s’est fondée sur deux art pour faire évoluer les règles du CA :

-L’art 6 §1 qui prévoit un droit à un procès équitable.

-L’art 1 et 13 qui prévoit un droit à un recours effectif.

Et cette influence de la Cour se retrouve dans l’arrêt Kress c./ France du 7 juin 2001
dans lequel elle se prononce sur la place occupée par le commissaire du gvrt
(rapporteur public ajd).

Dans cet arrêt, la Cour va considérer que le fait que le commissaire ne communique
pas ses ccl° avant l’audience ne constitue pas une violation de l’art 6 §1 dans la mesure
où les parties pouvaient demander le sens général des ccl° et y répondre après
l’audience par une note en délibéré.

Mais, par contre, elle va censurer la présence du commissaire du gvrt au moment du

délibéré au nom de la théorie des apparences (càd qu’une J° doit avoir l’apparence de
l’impartialité et de l’indépendance) puisque le commissaire n’est pas un membre
impartial.

Cela constitue une atteinte au procès équitable.

NB : Le rapporteur public est un magistrat de l’ordre adm chargé de donner son avis
sur le litige, sans que la formation de jugement ne soit contrainte de le suivre. Il est
nommé par arrêté du vice-président du CE. Et avant 2009, il était appelé commissaire
du gvrt et était nommé par décret du vice-président du CE.

Et ajd, le juge ne doit pas suivre les ccl° du rapporteur public si elles prennent en
compte des circonstances de fait ou de droit nouvelles auxquelles les parties ne
peuvent pas répondre.

Par ailleurs, le rapporteur ne siège plus au moment des délibérés et un décret du 7

juillet 2009 va renommer le commissaire au gvrt en rapporteur public.

-> Cela est un apport important de la jp européenne.

CCL : Il y a d’abord une approche essentiellement contentieuse du DA qui est

notamment due au fait que la matière du contentieux adm a été construite pdt très lgtps
dans le champs universitaire par des membres du CE. L’influence du CE et des J° adm
s’est faite au niveau de la production des règles de procédure et de la connaissance sur
ces règles de procédure.

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D’autre part, il ne faut pas oublier l’existence de nouveaux acteurs : le CC°el et les J°
euro avec une dynamique importante du côté des J° euro, notamment par le biais de la
Cour euro qui a rendu des décisions importantes pour le contentieux adm.

Leçon 2 : La construction historique de la J° adm

Dès son émergence au 13ème siècle, l’A° centrale de l’Etat a été marquée par
l’apparition d’organes chargés de la conseiller et de se prononcer sur les contestations
liées à son activité. Mais il n’ont pas tout de suite présenté les traits de la J° adm telle
qu’on la connait ajd. Celle-ci va connaitre une évolution lente qui finira par dessiner
les traits de la J° adm contemporaine.

Au fil des siècles et de la succession des régimes pol, on peut distinguer trois phases
historiques dans la construction de la J° adm :

§1. Les prémices de la J° adm (de l’AR à la Révolution)

Déjà, il faut dire qu’une J° adm ne peut apparaitre que dans un régime qui
dispose d’une A° structurée et puissante.

C’est pk il va falloir attendre le renforcement de l’autorité royale à partir du 13ème

siècle pour que soit créée une proto J° adm symbolisant la séparation des affaires pq et
une certaine conception de la SDP.

A) La séparation des affaires publiques : l’Ancien régime

A partir de Philippe Lebel (1285-1314) ce qu’on appelait la Curia regis est

subdivisée en 3 organes distincts : Le Parlement, la Cour des comptes et le Conseil
du Roi.

-Le Parlement jugeait des affaires entre personnes privées.

-La Cour des comptes surveillait les finances de la Couronne et contrôlait les recettes
et les dépenses.
-Le Conseil du Roi placé auprès du souverain était chargé de le conseiller dans l’A°
du royaume.

Et, le Roi traitait également toutes les affaires contentieuses qui échappaient aux J°
ordinaires en raison de leur nature ou de la qualité des personnes en présence. Et
d’ailleurs, compte tenu de la spécificité de cette fonction de jugement, dès le XIVème
siècle, elle sera confiée à un organe particulier : le Grand Conseil. Mais comme il
était composé de personnes titulaires d’offices échappant à la désignation du Roi, son
prestige va s’affaiblir au point qu’au milieu du XVIème siècle, le Roi Henry II va
récupérer l’essentiel du contentieux public au sein du CE dont il choisissait lui-même
des membres.

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Puis, avec la contestation des parlements dès 1656, le Roi va cumuler les attributions
qui sont ajd celles confiées au TC, à la Cass et au CE.

Donc, l’apport de l’AR à la construction de la J° adm est indirect mais pas

négligeable car il y a eu un engouement de centralisation du pouvoir et des
compétences contentieuses.

Ainsi, si il y a une opération des affaires pq et du contentieux ordinaire sous l’A, elle
ne s’accompagne pas d’une séparation à l’intérieur de l’A°.

A ce moment-là, on va clarifier la séparation des autorités jud et adm, ce qui va être

l’opportunité de la création d’un ordre J°el adm.

B) De la séparation des autorités à la séparation des pouvoirs à la française

A partir de la Révolution, on va décider de supprimer les J° d’AR, et les

révolutionnaires vont souhaiter éviter que l’activité de l’A° mise en place soit soumise
au contrôle des J° ordinaires, notamment parce-qu’elles sont composées de membres
conservateurs plutôt favorables à l’AR.
Il y a deux textes essentiels sur ce point :

-L’art 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 qui affirme que les fonctions jud sont
distinctes et qu’elles demeureront tjrs séparées des fonctions adm.

-Le décret du 16 fructidor An III qui réitère l’interdiction.

-> Ces deux textes vont alors interdire aux J° nouvellement instituées de statuer sur les
litiges de nature adm. Donc, en cas de litige avec l’A°, la seule solution était de porter
la contestation devant l’A° elle-même en vertu de la théorie de la J retenue qui
perdurera jusqu’à la loi Dufaure du 24 mai 1872 qui va instituer la J déléguée. Et
dans son arrêt Cadot du 13 déc. 1889, le CE va aussi consacrer cet abandon du
système du ministre juge.

NB : Ce système de résolution des litiges par l’A° n’était pas une nécessité, elle est le
fruit d’une interprétation contextuelle. Il y a ici qlq subtilités qui font qu’il n’était pas
mécanique d’aboutir à la création d’une J° adm à partir de la séparation des autorités
puis de la séparation des pouv.

Tout d’ab, l’interdiction faite aux J° jud de connaitre du CA n’impliquait pas pour
autant la création d’un ordre J°el spécifique. Plus précisément, ces textes interdisent
aux J° d’administrer à la place de l’A°. Il restait à séparer l’A° des organes chargés de
juger son activité.

Par ailleurs, ces textes instituent une séparation des autorités adm et jud, mais il ne
s’agit pas d’une SDP telle que théorisée par Montesquieu puisque pour lui, sa théorie
de la SDP n’est pas une théorie de la séparation absolue des pouvoirs. Autrement dit, il

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ne s’agit pas de séparer toutes les fonctions et d’attribuer ces fonctions à une autorité
ayant le monopole sur ces fonctions. Au contraire dans sa théorie, il faut distinguer les
pouvoirs et les fonctions en sachant que pour Montesquieu, un pouvoir peut disposer
de plusieurs fonctions.

Par exemple, il n’excluait pas que l’organe législatif ait une fonction J°elle. Et par
ailleurs, pour Montesquieu, le juge est la bouche de la loi si bien qu’il n’est pas un
pouvoir en tant que tel, mais une fonction.

La logique de SDP de Montesquieu est simplement un équilibre des pouvoirs, et en ce

sens, la séparation des autorités telle que pratiquée sous la Révo° est alors
théoriquement conforme à sa théorie. Les révolutionnaires ont d’ailleurs justifié une
séparation des pouvoirs en considération de cette théorie : c’est ce que le CC°el
nommera la séparation des pouvoirs à la française (=conception rigide de la
séparation).

Donc au-delà de l’apparence d’une rupture fondée sur la SDP, l’existence d’une J
retenue témoigne d’une continuité entre AR et Révo°. Autrement dit, la séparation
entre les autorités n’est pas fondée sur la SDP mais sur des éléments sociologiques
qui marquent un trait d’union entre ces deux époques, toutes les deux ayant pour
volonté de centraliser le pouvoir.
Sans permettre la séparation de l’A° active des organes chargés de juger son activité, la
période du Consulat au Second Empire en facilitera l’obtention ultérieure (sous la
IIIème République).

§2. Les fondements de la J° adm (du Consulat au second Empire : de 1799 à 1870)

Dans l’esprit de Napoléon, le CE créé par la C° du 22 frimaire An 8 (le 13 décembre

1799, celle qui instaure le Consulat) s’inscrit aussi dans une logique centralisatrice et
c’est aussi un instrument de l’autorité de l’Etat, sans que cela n’empêche le dvpt d’une
activité contentieuse.

A) La synthèse napoléonienne

L’art 52 de la C° du Consulat prévoit que « sous la direction des consuls, un CE est

chargé de rédiger les projets de lois et les règlements d’A° pq et de résoudre les
difficultés qui s’élèvent en mat adm ».

Et l’asso° de ce CE aux fonctions adm et J°elles confiées au chef de l’Etat s’inspirait

alors de la pratique de l’AR.

Et l’héritage de la Révo° se trouvait quant à lui dans le fait qu’une compétence de pcp
des ministres en premier ressort est maintenue.

Et à cette période vont aussi ê créés les conseils de préfectures par la loi du 28
pluviôse An 8 dans chaque département et présidés par le préfet. Il s’agissait de J°

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d’attribution en 1er ressort (càd compétente pour certaines catégories de litiges
déterminées par la loi) mais bénéficiant malgré tout de la J déléguée dans la
résolution des litiges.

Et en cas d’appel, les décisions qu’ils rendaient étaient renvoyées devant le CE qui
était également juge de premier et dernier ressort pour le REP et juge de cassation à
l’égard des décisions rendues par la cour des comptes.

Et finalement, l’acte décisif sera la création de la commission du contentieux en 1806

qui va initier un mvt d’autonomisation du CE dans sa fonction J°elle, même si elle se
bornait à proposer des projets d’avis à l’AG du CE qui se prononçait avant que
l’Empereur rende sa décision. Mais ttefois, ça marque un début de spécialisation dans
le traitement des affaires contentieuses.

B) Les compromis à l’âge classique

Le pcp selon lequel « juger l’A° c’est encore l’administrer » utilisé tout au long du
19ème siècle pour que le contentieux adm soit confié à des I° adm (les ministres, le
conseil de préfecture et le CE) va susciter bcp de critiques, notamment de la part des
libéraux contestant un mélange des genres et un défaut d’assise C°elle du CE.

Mais, l’arrivée au pouv du parti libéral sous la monarchie de juillet ne va pas pour
autant se traduire par la suppression du CE, mais par d’importantes réformes
importantes.
On va ainsi instaurer le pcp des audiences pq, la présentation d’observations orales par
les avocats des parties, et le renforcement de la séparation des fonctions adm et J°elle.
Puis on va aussi instituer le commissaire au gvrt.

Et du côté des conseils des préfectures, la loi du 21 juin et le décret du 12 juillet

1865 vont les doter d’un corps complet de règles de procédure.

Et à la fin du 19ème siècle, on a un bilan positif de la construction des J° adm puisque

celle-ci a des organes propres qui garantissent aux justiciables un examen
contradictoire. Ttefois, on a toujours une autorité adm au sein de laquelle on retrouve
des organes J°els.

C) L’encadrement de la J° adm à partir de la 3ème République

Il restait à mettre en place une véritable justice déléguée, et c’est ce qui sera fait par la
loi Dufaure du 24 mai 1872 qui va reconnaitre l’indépendance de la J° adm comme
PFRLR.

Le JA va entendre que le juge suprême va rendre la J au nom du peuple français et non

plus au nom du chef de l’Etat.

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Et cette indépendance nouvelle du CE sera aussi consolidée par la reconnaissance
concomitance d’un drt spé à l’A° avec l’arrêt Blanco du TC du 8 février 1873 qui a
servi de base à la construction d’un drt autonome du drt commun : le DA.

Et par ailleurs, en 1989, le CE va aussi mettre fin à la théorie du ministre juge avec
son arrêt Cadot qui a permis de faire du CE, le juge de drt commun en premier et
dernier ressort de l’ensemble des recours en annulation des AA, et des recours
indemnitaires dirigés contre des personnes pq.

Mais il restait alors un dernier lien entre A° et J° adm, à savoir la présidence des
conseils de préfecture par les préfets qui sera définitivement supprimée par décret
en 1926 (décret-loi du 6 septembre 1926) qui va aussi transformer ces J° en J°
interdépartementales, et les membres vt se voir créer un corps adm propre et distinct
de l’A° préfectorale = indépendance des juges des conseils de préfecture. 90% des
litiges concernaient alors des affaires fiscales.

Puis, après la 2nde GM, il va y avoir une forte croissance des recours qui va augmenter
le socle d’instance devant le CE. Cela s’explique par le fait qu’il cumule des
compétences en 1er et dernier ressort, en appel et en cassation.

Et, des années 50 aux années 2000, les réformes entreprises visent d’ailleurs au
désengorgement du CE, d’où la création des CAA en 1953.

A contrario, l’histoire de la construction des J° de l’ordre jud va se dessiner en

seulement qlq années (entre 1790 et 1810 l’essentiel sera fait). Pour le JA, cette
construction sera bcp plus longue et elle témoigne de la recherche par le pouvoir, d’un
nouveau rapport de force I°elle et une meilleure A° de la J adm.

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